Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 22 février 2024 (1)
Affaire C‑66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Société hellénique d’ornithologie) e.a.
contre
Ypourgos Esoterikon (ministre de l’Intérieur, Grèce) e.a.
[demande de décision préjudicielle formée par le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2009/147/CE – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Zones de protection spéciale (ZPS) – Mesures de préservation, de maintien et de rétablissement – Espèces couvertes – Objectifs de conservation – Priorités »
I. Introduction
1. Conformément à la directive « oiseaux » (2), les États membres établissent des zones de protection spéciale pour les oiseaux (ci-après les « ZPS ») : mais quelles espèces d’oiseaux doivent y être protégées ? C’est à cette question qu’il convient de répondre dans la présente affaire.
2. Les espèces d’oiseaux à protéger en désignant des ZPS sont les espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive « oiseaux », qui nécessitent une protection spéciale, ainsi que toutes les espèces migratrices dont la venue est régulière. Les zones qui doivent être classées en ZPS sont celles qui, d’un point de vue scientifique, sont les plus appropriées pour protéger l’espèce concernée.
3. Il convient de définir des mesures de préservation, de maintien et de rétablissement pour chaque zone. La présente demande de décision préjudicielle vise à déterminer si ces mesures peuvent être limitées à la protection des espèces d’oiseaux justifiant le classement de la zone, c’est-à-dire celles pour la protection desquelles la zone est la plus appropriée, ou si elles doivent également inclure les autres oiseaux visés à l’annexe I et les espèces migratrices qui sont également présentes dans cette zone.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive « oiseaux »
4. La directive « oiseaux » actuellement en vigueur est une version consolidée de la directive « oiseaux » initiale (3). Aux fins de la présente affaire, les deux versions sont a priori identiques.
5. L’article 4 de la directive « oiseaux » prévoit la désignation de zones de protection spéciale pour les oiseaux :
« 1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte :
a) des espèces menacées de disparition ;
b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats ;
c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte ;
d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. [...] À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.
3. …
4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s’efforcent également d’éviter la pollution ou la détérioration des habitats ».
2. La directive « habitats »
6. La directive « habitats » (4) étend le champ d’application de la protection de la nature en droit de l’Union à d’autres espèces animales et végétales ainsi qu’à certains types d’habitats et intègre partiellement directive « oiseaux », qui est antérieure.
7. L’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats » décrit le réseau de zones spéciales de conservation :
« Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive [“oiseaux”] ».
8. L’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » régit la désignation de zones de protection en vertu de cette directive :
« Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux ».
9. Les mesures de conservation pour ces zones sont indiquées à l’article 6 :
« 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.
2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaire, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur ».
10. L’article 7 de la directive « habitats » remplace une disposition de protection de la directive « oiseaux » par certaines dispositions de la directive « habitats » :
« Les obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive [oiseaux] en ce qui concerne les [ZPS] classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive [oiseaux] si cette dernière date est postérieure ».
B. Le droit grec
11. Dans le litige au principal, l’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/E103 (5), portant modification de l’arrêté ministériel conjoint no 37338/1807/2010 (6), est attaqué.
12. L’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/Ε103 contient des mesures de conservation spéciale, dispositions, interdictions, procédures et des interventions applicables à toutes les ZPS. Il fonctionne comme une ligne directrice pour la conduite d’activités au sein des ZPS et contient des « mesures conservatoires » dans l’attente de l’établissement d’un cadre de protection complet pour chaque ZPS considérée individuellement, qui n’existe pas encore. En effet, jusqu’à ce jour, aucun objectif de conservation adéquat n’a été fixé en Grèce et les mesures de conservation appropriées n’ont pas été prises pour chaque ZPS considérée individuellement, comme la législation nationale l’exigeait au moment de l’adoption de l’acte attaqué et continue de l’exiger.
13. Les mesures prévues par l’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/UE103 sont limitées aux « espèces justifiant le classement en ZPS ». Il s’agit des espèces d’oiseaux pour lesquelles la ZPS a été désignée à la suite d’une appréciation fondée sur des critères scientifiques spécifiques, à savoir ornithologiques.
14. Les mesures contenues dans l’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/Ε103 ont été adoptées après consultation des institutions de l’Union sur la base d’une étude scientifique spécifique. Cette étude répartissait les espèces d’oiseaux en fonction de leurs exigences écologiques aux fins de la désignation des ZPS et identifiait les menaces et les principes généraux régissant leur protection, par espèces ou groupes d’espèces. En outre, l’étude évaluait les mesures proposées pour réguler des activités constituant des menaces pour les espèces justifiant le classement, ainsi que les mesures de gestion appropriées en général.
15. L’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/Ε103 contient non seulement des mesures relatives à la mise en œuvre de projets et d’activités au sein d’une ZPS dans le cadre de la procédure prévue la directive « EIE » (7) et de la directive « habitats », mais également les mesures de conservation liées aux activités qui ne nécessitent pas d’autorisation environnementale préalable et d’évaluation au titre de la législation susmentionnée (par exemple, la chasse, le remembrement, la sylviculture, l’utilisation d’appâts empoisonnés, la pêche, la recherche scientifique, etc.)
16. Ainsi, ces mesures, prises dans leur ensemble, ne préjugent pas de procédures d’adoption, au cas par cas, par les autorités compétentes, d’autres mesures de conservation et de gestion des ZPS, ni, le cas échéant, de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement des projets et activités au titre de la directive « EIE » et de l’évaluation des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », si celles-ci sont nécessaires.
III. Faits et demande de décision préjudicielle
17. Dans l’affaire au principal, plusieurs associations ainsi qu’un grand nombre de particuliers contestent le régime de protection prévu par l’arrêté ministériel conjoint no 8353/276/Ε103. Ils soutiennent notamment que cet arrêté a incorrectement transposé la directive « oiseaux » dans l’ordre juridique grec, puisqu’il prévoit des mesures de conservation qui s’appliquent de manière égale à toutes les ZPS, mais qui ne protègent pas toutes les espèces visées à l’annexe I de la directive ainsi que les oiseaux migrateurs qui y viennent régulièrement.
18. En particulier, selon les dispositions de l’acte attaqué, la protection porterait uniquement sur les espèces [d’oiseaux] justifiant le classement en ZPS lorsqu’elles ont satisfait aux critères chiffrés fixés dans l’acte antérieur, l’arrêté ministériel conjoint no 37338/1807/2010. En revanche, l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » prévoirait que la protection est accordée parce qu’une espèce est visée à l’annexe I de cette directive. Dès lors, selon les requérants au principal, il serait également porté atteinte au principe de l’effet utile de la directive « oiseaux ».
19. Le litige est pendant devant le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce), qui, partant, adresse les questions suivantes à la Cour :
1) L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/147/CE, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 92/43/CEE, doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à des dispositions nationales, telles que celles énoncées au point 6 ci-dessus, lesquelles prévoient que les mesures spéciales de préservation, de maintien et de restauration des espèces et habitats de l’avifaune sauvage dans les Zones de Protection Spéciale (ZPS) ne s’appliquent qu’aux « espèces de classement » – c’est-à-dire uniquement aux espèces de l’avifaune sauvage visées à l’annexe I de la directive 2009/147/CE ainsi qu’aux oiseaux migrateurs dont la venue dans chaque ZPS est régulière – lesquelles, en association avec les critères de classement des ZPS figurant dans la législation nationale, servent d’indicateurs déterminants pour classer une zone en ZPS ?
2) La réponse à la question précédente se trouve-t-elle affectée par le fait que ces mesures spéciales de préservation, de maintien et de restauration des espèces et habitats de l’avifaune sauvage dans les Zones de Protection Spéciale (ZPS) constituent en substance des mesures élémentaires et préventives de sauvegarde des ZPS (« mesures conservatoires »), qui s’appliquent de manière horizontale – c’est-à-dire à toutes les ZPS – et par le fait que, jusqu’à ce jour, l’ordre juridique grec ne s’est pas doté, pour chaque ZPS considérée individuellement, de plans de gestion fixant des objectifs et mesures nécessaires pour obtenir ou garantir la conservation adéquate de chaque ZPS et des espèces qui y vivent ?
3) La réponse aux deux questions précédentes se trouve-t-elle affectée par le fait que toutes les espèces d’oiseaux qui sont énumérées à l’annexe I de la directive 2009/147, ou espèces d’oiseaux migrateurs dont la venue est régulière dans chaque ZPS, sont recensées dans le cadre d’une évaluation des incidences environnementales de tout projet spécifique de travaux publics ou privés, en vertu de l’obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement des projets et activités conformément à la directive 2011/92/UE ainsi qu’à une « évaluation appropriée » au titre de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive 92/43/CEE ?
20. Deux des requérants au principal, le Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (association de réseau des organisations environnementales de la Mer Égée) et le Perivallontikos Syllogos Rethymnou (association environnementale de Réthymnon), la République hellénique, le Royaume des Pays-Bas, la République de Pologne et la Commission européenne ont présenté des observations écrites. La République tchèque a participé à l’audience qui s’est tenue à sa demande le 18 janvier 2024, ainsi que les autres intéressés mentionnés, à l’exception de la Pologne.
IV. Appréciation en droit
21. La demande de décision préjudicielle vise à déterminer si un État membre peut limiter les mesures de préservation, de maintien et de rétablissement des espèces et des habitats d’oiseaux sauvages dans les ZPS aux seules espèces justifiant le classement de la zone concernée. En effet, les requérants au principal demandent que cette protection soit étendue à d’autres espèces d’oiseaux à protéger présentes dans les ZPS.
22. La première question porte sur la manière dont les États membres doivent définir ces mesures conformément aux dispositions pertinentes du droit de l’Union. La deuxième question porte sur la situation particulière de la Grèce qui, jusqu’à présent, a défini de telles mesures, non pas pour chaque ZPS considérée individuellement, mais seulement collectivement pour toutes les ZPS. La troisième question vise à déterminer s’il suffit que les autres espèces d’oiseaux à protéger soient prises en compte dans des évaluations environnementales dans le cadre de plans et projets.
A. Première question – la définition de mesures de préservation, de maintien et de rétablissement dans les ZPS au titre de la directive « oiseaux »
23. La première question concerne le cœur de la demande de décision préjudicielle : convient-il de définir des mesures de préservation, de maintien et de rétablissement dans une ZPS au titre de la directive « oiseaux » uniquement pour les espèces d’oiseaux justifiant le classement du site ou également pour d’autres espèces à protéger qui y sont présentes ? Cette question s’explique à la lumière de la réglementation relative à l’identification des ZPS (voir à cet égard sous 1) et il convient d’y répondre sur la base des dispositions relatives aux mesures de conservation dans les ZPS (voir à cet égard sous 2).
1. L’identification de ZPS
24. L’article 4 de la directive « oiseaux » prévoit un régime spécifiquement ciblé et renforcé, tant pour les espèces mentionnées à l’annexe I que pour les espèces migratrices. Cela trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit (concernant les espèces mentionnées à l’annexe I) des espèces les plus menacées et (concernant les espèces migratrices) d’espèces constituant un patrimoine commun de l’Union européenne (8).
25. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « oiseaux », les États membres classent notamment en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces mentionnées à l’annexe I. Ils prennent, conformément à l’article 4, paragraphe 2, des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. Ces territoires doivent être identifiés selon des critères ornithologiques (9).
26. Chaque ZPS est ainsi caractérisée par certaines espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I, pour la conservation desquelles la zone est la plus appropriée, et/ou par certaines espèces migratrices pour la conservation desquelles elle est une aire de reproduction, de mue et d’hivernage la plus appropriée ou une zone de relais la plus appropriée dans une aire de migration. La réglementation grecque litigieuse établit, pour ces espèces et leurs habitats, certaines mesures de préservation, de maintien et de rétablissement.
27. Il est néanmoins possible qu’une ZPS abrite également d’autres espèces à protéger, c’est-à-dire d’autres espèces mentionnées à l’annexe I de la directive « oiseaux » ou d’autres espèces migratrices, pour la conservation desquelles la ZPS est, certes appropriée, mais n’est pas la mieux adaptée. La présence de ces autres espèces n’a pas justifié le classement en ZPS, mais les requérants au principal et la Commission considèrent que les mesures de préservation, de maintien et de rétablissement doivent également être étendues à ces autres espèces à protéger et à leurs habitats.
28. La République tchèque, en particulier, objecte que ces autres espèces à protéger sont déjà suffisamment préservées dans les ZPS qui leur sont spécialement destinées. Les autres États membres ayant pris part à la procédure tendent vers cette thèse, mais n’excluent pas complètement la préservation d’autres espèces à protéger dans d’autres ZPS.
2. Les dispositions relatives aux mesures de conservation dans les ZPS
29. Le bien-fondé ou non de ces deux thèses découle des dispositions relatives aux mesures de conservation dans les ZPS. Initialement, ces dispositions étaient inscrites uniquement à l’article 4, paragraphes 1, 2 et 4, première phrase, de la directive « oiseaux ». Alors que l’article 4, paragraphes 1 et 2, continue de s’appliquer, l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux » a été remplacé par l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive « habitats ».
30. Une lecture d’ensemble des dispositions des deux directives mène à la conclusion que, lorsqu’ils définissent des mesures de conservation et des objectifs de conservation pour les ZPS, si les États membres doivent également tenir compte des autres espèces à protéger qui y sont présentes, ils doivent ce faisant fixer des priorités.
31. Pour le démontrer, j’examinerai d’abord les dispositions initialement en vigueur, qui restent en partie applicables (voir sous a)), puis les dispositions introduites ultérieurement par la directive « habitats » pour les ZPS (voir sous b)). Si ces dispositions ultérieures semblent, à première vue, plaider contre une obligation de préserver d’autres espèces à protéger, il apparaît clairement, à la lumière d’autres dispositions de la directive « habitats » relatives aux zones de protection créées en vertu de cette directive, que la directive « habitats » exige également, en principe, que soient prises en compte d’autres espèces à protéger. Toutefois, la directive « habitats » oblige les États membres à fixer des priorités dans les mesures de conservation (voir sous c)). Si cette obligation n’est pas exprimée aussi clairement dans les dispositions toujours applicables de la directive « oiseaux », elle doit également être appliquée par voie d’interprétation dans le cadre de cette directive (voir sous d)). Enfin, je démontre que ce régime de protection est conforme aux objectifs de la directive « oiseaux » (voir sous e)).
a) Les dispositions de la directive « oiseaux »
32. L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » est toujours applicable aux ZPS, en plus de certaines dispositions de la directive « habitats ».
33. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. Les espèces mentionnée à l’annexe I sont les espèces les plus menacées (10). Elles comprennent, selon les critères visés à l’article 4, paragraphe 1, sous a) à d), des espèces menacées de disparition, des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats, des espèces rares, et d’autres espèces nécessitant une attention particulière. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, quatrième phrase, les mesures de conservation spéciale pour ces espèces incluent notamment le classement en ZPS.
34. Aux termes de l’article 4, paragraphe 2 de la directive « oiseaux », les États membres doivent prendre des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration.
35. La Cour en a déduit une obligation pour les États membres de de conférer aux ZPS un statut juridique de protection susceptible d’assurer le respect des exigences de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » (11). En particulier, la protection des ZPS ne doit pas se limiter à des mesures destinées à obvier aux atteintes et aux perturbations externes causées par l’homme, mais doit aussi, selon la situation qui se présente, comporter des mesures positives visant à conserver et à améliorer l’état du site (12).
36. Le libellé de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » et la jurisprudence y relative n’opèrent pas de distinction entre les exigences de protection selon que la ZPS concernée a été désignée pour les espèces d’oiseaux protégées ou que des espèces protégées y sont présentes en tant qu’autres espèces à protéger.
37. L’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux, qui n’est désormais plus applicable aux ZPS désignées, n’opère pas non plus une telle distinction. Selon cette disposition, les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les ZPS, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles ont un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article.
38. Ainsi, de par leur libellé, les dispositions de protection initialement en vigueur couvraient également les autres espèces à protéger présentes dans les ZPS.
b) Les dispositions applicables de la directive « habitats »
39. Néanmoins, en vertu de l’article 7 de la directive « habitats », les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de ladite directive se sont entretemps substituées aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux ».
40. Alors que la directive « oiseaux », première réglementation de l’Union en matière de protection de la nature, se limite encore à la protection des oiseaux, elle a été complétée en 1992 par la directive « habitats » qui prévoit également la désignation de zones protégées pour d’autres espèces animales et végétales ainsi que pour certains types d’habitats. Aux termes de l’article 3 de la directive « habitats », ces zones protégées et les ZPS au titre de la directive « oiseaux » forment un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé « Natura 2000 ». Les dispositions de protection respectives, bien que poursuivant des objectifs comparables, diffèrent sur certains points.
41. L’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats » concerne l’autorisation des plans et projets susceptibles d’affecter les sites Natura 2000. Ces dispositions ne présentent pas d’intérêt direct pour les mesures de préservation, de maintien et de rétablissement dans les ZPS, qui sont définies indépendamment des plans et projets.
42. L’interdiction de détérioration prévue à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » est plus importante. En effet, selon cette disposition, le statut juridique de protection des sites Natura 2000 doit également garantir que soit évitées la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées. Toutefois, il est indiqué expressément que cette disposition ne s’applique qu’aux espèces pour lesquelles les zones ont été désignées.
43. À l’instar de la Pologne et de la République tchèque, il serait possible de comprendre cette formulation en ce sens que la protection prévue à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » ne concerne que les espèces d’oiseaux qui ont justifié la désignation d’une ZPS (13). Cette interprétation reviendrait à considérer que la protection conférée par l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive « habitats » est moins étendue que celle initialement accordée à l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux » (14).
44. Or, en réalité, l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » impose d’éviter, non seulement les atteintes aux espèces (et aux types d’habitats) qui ont présidé à la désignation d’un site Natura 2000, mais aussi et surtout les atteintes aux objectifs de conservation de ce site. Ces objectifs font expressément l’objet de la protection prévue à l’article 6, paragraphes 3 (et 4), de la directive « habitats » (15), qui vise à garantir le même niveau de protection que l’article 6, paragraphe 2 (16). Par conséquent, le niveau de protection prévu à l’article 6, paragraphe 2, doit également être mesuré au regard des objectifs de conservation du site Natura 2000 concerné. Toutefois, lors de la définition des objectifs de conservation, il convient également de tenir compte des autres espèces à protéger présentes dans une ZPS.
c) Définition des objectifs de conservation en vertu de la directive « habitats »
45. Les objectifs de conservation peuvent certes être provisoirement déduits de certaines informations relatives à un site, telles que le formulaire standard de données (17) dont le format a été défini par la Commission (18); toutefois, ils doivent, en principe, faire l’objet d’une définition distincte.
46. Si l’obligation de fixer des objectifs de conservation n’est pas prévue expressément dans la directive « habitats », l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 6, paragraphe 1, de celle-ci impliquent une telle obligation (19).
47. L’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » prévoit que l’État membre désigne les sites en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux. Or, établir ces priorités implique que ces objectifs de conservation aient déjà été fixés (20). En effet, en établissant des priorités, les organismes compétents décident de l’importance qu’ils accordent à chaque objectif de conservation. Or, si les objectifs de conservation étaient fixés seulement ultérieurement, les priorités établies précédemment ne pourraient évidemment pas encore les prendre en compte.
48. En outre, l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » prévoit que les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels énumérés à l’annexe I et des espèces énumérées à l’annexe II qui sont présents sur ces sites (21).
49. De même, la détermination des exigences écologiques suppose (obligatoirement (22)) que les objectifs de conservation aient déjà été fixés (23). Ces exigences, bien que de nature scientifique, se rapportent à certains éléments du patrimoine naturel définis par les objectifs de conservation.
50. Ainsi que le reconnaissent les Pays-Bas, il est indiqué expressément que les mesures de conservation au titre de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats », à la différence de la protection au titre de l’article 6, paragraphe 2, ne sont pas limitées aux espèces et aux habitats pour lesquels la zone de conservation concernée a été désignée, mais elles doivent viser toutes les espèces et tous les types d’habitats mentionnés aux annexes qui y sont présents (24). Cela implique que les objectifs de conservation incluent en principe aussi les espèces et les types d’habitats qui, bien que présents dans les zones, n’ont pas justifié la désignation de ces zones.
51. Cela n’implique pas nécessairement que les objectifs et les mesures de conservation doivent bénéficier de la même façon à toutes les espèces et à tous les types d’habitats présents. En effet, ainsi que nous l’avons déjà exposé précédemment dans les présentes conclusions, conformément à l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats », les États membres doivent établir des priorités (25).
52. Par nature, ces priorités concerneront en premier lieu les espèces et les habitats pour lesquels les sites ont été désignés. Toutefois, lorsque des espèces rares ou vulnérables supplémentaires sont présentes dans la zone, leur protection peut justement compléter la protection dans les zones spécialement désignées pour elles. Lors de la définition des priorités, il convient de se demander si la contribution d’un tel complément aux objectifs généraux de la directive « habitats » justifie des mesures.
53. Par conséquent, l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » ne se limite pas nécessairement à la protection des espèces et des types d’habitats qui ont justifié la désignation d’un site en vertu de la directive « habitats », mais doit également inclure d’autres espèces et types d’habitats présents sur le site, dans la mesure où ils font l’objet des objectifs de conservation fixés.
d) Définition d’objectifs de conservation au titre de la directive « oiseaux »
54. Les considérations qui précèdent, relatives à la définition d’objectifs de conservation pour les zones protégées au titre de la directive « habitats » ne sont pas directement transposables aux ZPS au titre de la directive « oiseaux », car l’article 4, paragraphe 4, et l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » ne sont pas applicables aux ZPS. En effet, comme nous l’avons dit (26), les ZPS restent soumises à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux ». Si ces obligations de protection sont formulées de manière moins spécifique, elles visent en pratique à assurer une protection équivalente à l’article 4, paragraphe 4, et à l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » dans les ZPS (27). C’est pourquoi le statut de protection des ZPS doit également inclure des objectifs de conservation (28).
55. La définition de priorités est également déjà prévue à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux », puisque les mesures doivent être prises en fonction des exigences de la protection des espèces. Ces exigences dépendent de la situation concrète de la ZPS concernée (29).
56. D’un point de vue pratique, cela signifie que les autorités compétentes doivent déterminer quelles espèces d’oiseaux à protéger sont présentes dans une ZPS, quelle est la contribution de ces populations aux objectifs de la directive « oiseaux » et à quels risques et menaces elles sont exposées. Sur cette base, il convient de développer pour les ZPS les objectifs et les mesures de conservation nécessaires pour atteindre ces objectifs. Dans ce cadre, les autorités compétentes peuvent donner la priorité à certains objectifs de conservation par rapport à d’autres et concentrer en conséquence les ressources disponibles. En même temps, elles peuvent éviter de gaspiller de telles ressources pour des mesures de protection peu efficaces, ce que veut garantir notamment la République tchèque.
57. Le fait qu’une ZPS soit la plus appropriée pour la protection de certaines espèces d’oiseaux doit normalement se traduire dans ces priorités, puisque le site a été désigné aux fins de leur préservation (30).
58. Toutefois, la présence des autres espèces à protéger dans les ZPS ne doit pas non plus être négligée de manière générale. En effet, un abandon ou une limitation des objectifs et des mesures de conservation concernant d’autres espèces à protéger présentes dans une ZPS nécessite une évaluation minutieuse de l’importance de ces populations pour la conservation de ces espèces, qui doit également se traduire dans la justification des différentes priorités.
59. Le classement de la population concernée dans le formulaire standard de données de la zone fournira une première indication à cet égard : ce formulaire prévoit une évaluation de la population concernée dans la zone par rapport à la population nationale (31). Comme l’indique la Commission, une mention A, B ou C montre que la population est assez significative et mérite donc en principe d’être protégée. Lorsque la population d’une espèce se voit attribuer la mention D, elle n’est pas significative et ne nécessite donc généralement pas de mesures de protection, en tout cas si est correctement évaluée.
60. Ainsi que le reconnaissent les Pays-Bas, s’agissant des populations avec les mentions les plus élevées (A, B ou C), il convient d’accorder une attention particulière à d’autres espèces à protéger mentionnées à l’annexe I de la directive « oiseaux », car il s’agit des espèces les plus menacées (32). C’est pourquoi il paraît douteux a priori qu’il soit possible de les exclure des mesures de protection dans des ZPS, dont elles n’ont certes pas justifié la désignation, mais dans lesquelles elles cependant sont présentes.
61. En outre, le Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou souligne à juste titre que certaines espèces ne sont pas présentes de manière concentrée dans certains territoires, mais qu’elles vivent de manière isolée par nature. Concernant de telles espèces, les différences entre les ZPS les plus appropriées à leur conservation et les autres ZPS dans lesquelles elles sont présentes sont faibles. Ainsi, le Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou expose que les populations respectives de l’aigle de Bonelli (Hieraaetus fasciatus) dans les dix ZPS que la Grèce a désignées pour cette espèce sont aussi importantes, voire moins importantes, que dans les 81 autres ZPS où ils ne sont présents qu’en tant qu’autre espèce à protéger. Selon le Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou, s’agissant de l’aigle pomarin (Aquila pomarina), la majorité de la population totale se trouve aussi dans des ZPS qui n’ont pas été spécialement désignées pour cette espèce. Il est donc difficile d’affirmer que ces espèces sont déjà suffisamment protégées dans les zones les plus appropriées pour leur protection. Il faudrait au contraire des raisons sérieuses pour les exclure des mesures de protection dans toutes les autres zones où elles sont présentes en tant qu’autres espèces à protéger.
62. Il en est ainsi à plus forte raison lorsque le Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou mentionne des espèces d’oiseaux visées à l’annexe I ou des espèces migratrices dont la venue est régulière, qui sont certes présentes dans des ZPS, mais pour lesquelles aucune ZPS n’a été désignée ou pour lesquelles le nombre de ZPS désignées est inférieur à ce qui est nécessaire (33). Certes, en l’espèce, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la question de savoir si la Grèce s’est suffisamment acquittée de son obligation de désigner des ZPS pour ces espèces. Cependant, en l’absence de ZPS propre ou si les ZPS propres sont trop peu nombreuses, il semble nécessaire de les protéger au moins en tant qu’autres espèces à protéger dans les ZPS où elles sont présentes. En effet, dans le cas contraire, ces espèces ne seraient pas du tout protégées en Grèce ou le seraient de manière insuffisante.
63. Les Pays-Bas expliquent toutefois que, en particulier certaines espèces migratrices, telles que le pouillot véloce (Phylloscopus collybita), le rouge-gorge (erithacus rubecula), le merle (Turdus merula) ou le choucas des tours (Corvus monedula), bien que venant régulièrement dans les ZPS, ne sont pas menacées, mais largement répandues indépendamment des ZPS. Pour de telles espèces, il semble effectivement suffisant, en règle générale, de limiter les mesures de protection aux ZPS spécifiquement désignées pour elles, parce qu’elles y sont particulièrement concentrées au cours de certaines périodes de leur cycle de vie ou de migration.
64. Enfin, cette façon de définir des objectifs de conservation et des priorités permet de résoudre de manière adéquate des conflits entre objectifs contradictoires (34).
65. C’est pourquoi il est logique, dans le cadre des mesures prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux », de prendre en compte en principe toutes les espèces d’oiseaux à protéger présentes dans une ZPS ainsi que leurs habitats, mais aussi d’établir des priorités pour leur protection.
e) Les objectifs du régime de protection
66. Cette interprétation est conforme aux objectifs de l’article 4 de la directive « oiseaux ».
67. Selon l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la directive « oiseaux », les mesures de conservation spéciale visent à assurer la survie et la reproduction des espèces d’oiseaux dans leur aire de distribution. Cette aire de répartition n’est pas limitée aux ZPS les plus appropriées à la protection de chaque espèce, mais s’étend notamment à d’autres ZPS dans lesquelles ces espèces sont présentes.
68. Il doit en aller de même des autres espèces d’oiseaux migrateurs, étant donné que l’article 4, paragraphe 2, de la directive « oiseaux » prévoit que les États membres prennent des mesures similaires pour ces espèces.
69. Partant, conformément à l’article 4, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive « oiseaux », toujours applicable, les États membres s’efforcent d’éviter, même en dehors des ZPS, la pollution ou la détérioration des habitats. En tout état de cause, les États membres ne s’acquitteraient pas de cette obligation et ne respecteraient pas l’objectif général de l’article 4 s’ils permettaient sans motifs spécifiques la détérioration d’habitats des espèces à protéger autres que celles pour lesquelles la ZPS a été désignée.
70. En outre, des mesures de conservation ignorant les besoins écologiques des autres espèces à protéger dans les ZPS ne satisferaient pas aux exigences minimales des principes de précaution et de prévention (35). En effet, les risques potentiels et les dangers connus pour ces espèces seraient acceptés a priori et sans autre mise en balance. Or, ces principes s’inscrivent dans le fondement de la politique d’un niveau élevé de protection que l’Union poursuit dans le domaine de l’environnement, conformément à l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE. Dès lors, il y a lieu de les prendre en considération, notamment, aux fins de l’interprétation des directives « habitats » et « oiseaux » (36).
3. Conclusion intermédiaire
71. Ainsi, l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » impose aux États membres de définir, pour chaque ZPS considérée individuellement des objectifs et des mesures de conservation concernant toutes les espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I et les espèces migratrices dont la venue est régulière ainsi que leurs habitats. Ce faisant, les États membres doivent fixer des priorités et peuvent, dans ce cadre, concentrer les objectifs et les mesures de conservation sur certaines espèces et leurs habitats.
B. Deuxième question – la définition horizontale de mesures de préservation, de maintien et de rétablissement pour toutes les ZPS.
72. La deuxième question vise à clarifier l’importance du fait que les mesures de conservation grecques s’appliquent de la même manière à toutes les ZPS.
73. Cette situation n’est pas prévue par la directive « oiseaux ». En effet, les considérations qui précèdent montrent que les mesures de conservation doivent, en principe, être axées sur les exigences écologiques dans les différentes ZPS. Or, les mesures grecques ne sont individualisées qu’en ce qu’elles sont censées bénéficier aux espèces d’oiseaux justifiant la désignation de la ZPS concernée. Pour le reste, la situation spécifique dans les ZPS et, en particulier, les besoins des autres espèces à protéger ne sont pas pris en compte.
74. Toutefois, il découle également des considérations qui précèdent qu’en principe, tant les espèces d’oiseaux pour lesquelles une ZPS a été désignée que les autres espèces d’oiseaux à protéger qui y sont présentes méritent d’être protégées. Ce n’est que lors de la définition des objectifs et des mesures de conservation pour les sites concernés qu’il est possible de fixer des priorités et d’accorder la priorité à certaines espèces et à leurs habitats. D’ailleurs, cette façon de procéder est la seule qui soit conforme aux principes de précaution et de prévention.
75. Or, tant qu’un État membre n’a pas défini d’objectifs et de mesures de conservation pour une ZPS donnée, il n’a pas encore établi de priorités. Il ne peut pas non plus développer ces priorités pour l’ensemble du territoire national car, ce faisant, il ne tiendrait pas suffisamment compte de la situation concrète dans les différentes ZPS. Le fait que les dispositions grecques litigieuses ignorent les besoins écologiques des autres espèces à protéger dans les ZPS illustre très clairement cette situation.
76. C’est pourquoi, conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux », des mesures de préservation, de maintien et de rétablissement applicables de la même manière à toutes les ZPS d’un État membre, qui, par nature, ne peuvent pas comporter de hiérarchisation suffisante des priorité, doivent être appliquées tant en faveur des espèces d’oiseaux pour lesquelles la ZPS en question a été désignée qu’en faveur des autres espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de la directive « oiseaux » qui y sont présentes et des autres espèces migratrices dont la venue est régulière.
C. Troisième question – Évaluations environnementales
77. Par sa troisième question, le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État) souhaite savoir si une obligation de prendre en compte, tant les espèces d’oiseaux ayant justifié la désignation de la ZP,S que les autres espèces d’oiseaux à protéger qui y sont présentes, dans les évaluations environnementales des projets au titre de la directive « EIE » ou des plans et projets au titre de la directive « habitats » change quelque chose à l’obligation de protéger les deux groupes d’oiseaux par des mesures de préservation, de maintien et de rétablissement.
78. La réponse à cette question découle de l’objet respectif des réglementations : alors que les évaluations environnementales doivent être effectuées pour les plans et projets, les mesures de préservation, de maintien et de rétablissement litigieuses concernent, selon la demande de décision préjudicielle, essentiellement des activités qui ne nécessitent pas d’évaluation environnementale. Ainsi, les deux mesures sont complémentaires mais ne peuvent pas combler les lacunes de l’autre mesure.
79. Partant, l’obligation de procéder à des évaluations environnementales de projets en vertu de la directive « EIE » et de la directive « habitats » est sans incidence sur la portée des obligations découlant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux ».
V. Conclusion
80. Nous proposons dès lors à la Cour de répondre de la manière suivante à la demande de décision préjudicielle :
1) L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages impose aux États membres de définir, pour chaque ZPS, considérée individuellement, des objectifs et des mesures de conservation concernant toutes les espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I et les espèces migratrices dont la venue est régulière ainsi que leurs habitats. Ce faisant, les États membres doivent fixer des priorités et peuvent, dans ce cadre, concentrer les objectifs et les mesures de conservation sur certaines espèces et leurs habitats.
2) Conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/147 , des mesures de préservation, de maintien et de rétablissement applicables de la même manière à toutes les ZPS d’un État membre, qui, par nature, ne peuvent pas comporter de hiérarchisation suffisante des priorité, doivent être appliquées tant en faveur des espèces d’oiseaux pour lesquelles la ZPS en question a été désignée qu’en faveur des autres espèces d’oiseaux mentionnées à l’annexe I de la directive 2009/147 qui y sont présentes et des autres espèces migratrices dont la venue est régulière.
3) L’obligation de procéder à des évaluations environnementales de projets en vertu de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages est sans incidence sur la portée des obligations découlant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux ».