null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 13. června 2024(1)
Věc C‑134/23
Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“
proti
Ypourgos Exoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Simvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko)]
„Řízení o předběžné otázce – Přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32/EU – Článek 38 – Pojem ‚bezpečné třetí země‘ – Označení Turecka za bezpečnou třetí zemi – Dohoda mezi EU a Tureckem o zpětném přebírání neoprávněně pobývajících osob – Faktické pozastavení zpětného přebírání žadatelů o mezinárodní ochranu“
I. Úvod
1. V projednávané věci předložila Simvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko) Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 38 směrnice 2013/32/EU(2).
2. Tři předběžné otázky položené předkládajícím soudem vyvstaly v rámci žaloby na neplatnost vnitrostátní právní úpravy, která Turecko označila za obecně bezpečnou zemi pro určité kategorie žadatelů o mezinárodní ochranu, i když tato země navzdory dohodě o zpětném přebírání uzavřené s Evropskou unií obecně pozastavila zpětné přebírání těchto žadatelů na své území, a to bez jakékoli reálné vyhlídky na změnu tohoto postoje.
3. Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost vyjasnit jednak vztah mezi podmínkami pro označení země za obecně bezpečnou a použitím pojmu „bezpečné třetí země“ na konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu a jednak dosah požadavku na převzetí nebo zpětné převzetí žadatele stanoveného v článku 38 směrnice 2013/32.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Dohoda mezi EU a Tureckem o zpětném přebírání
4. Dne 16. prosince 2013 uzavřely Evropská unie a Turecká republika dohodu o zpětném přebírání neoprávněně pobývajících osob (dále jen „dohoda mezi EU a Tureckem o zpětném přebírání“)(3). Tato dohoda byla jménem Evropské unie ratifikována rozhodnutím Rady ze dne 14. dubna 2014(4).
5. Článek 4 dohody mezi EU a Tureckem o zpětném přebírání stanoví:
„1. Turecko na žádost členského státu a bez dalších formálních náležitostí tohoto členského státu kromě těch, jež jsou uvedeny v této dohodě, převezme všechny státní příslušníky třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, jež nesplňují nebo přestaly splňovat platné podmínky pro vstup nebo pobyt na území žádajícího členského státu, pokud je v souladu s článkem 10 prokázáno, že příslušné osoby:
[...]
c) neoprávněně vstoupily na území členských států přímo z území Turecka nebo přímo po průjezdu přes území Turecka.
2. Povinnost zpětného převzetí uvedená v odstavci 1 tohoto článku neplatí, jestliže:
[...]“
6. Podle rozhodnutí Rady (EU) 2016/551 ze dne 23. března 2016(5) se povinnost stanovená v článku 4 dohody použije od 1. června 2016.
2. Směrnice 2013/32
7. Pro projednávanou věc jsou relevantní články 31, 33, 35 a 38 směrnice 2013/32.
B. Řecké právo
1. Řecký zákon o mezinárodní ochraně
8. Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis, ve znění Nomos 4686/2020 (zákon o mezinárodní ochraně a dalších ustanoveních, v pozměněném znění, FEK A' 169/01.11.2019 a FEK A' 96/12.05.2020, dále jen „řecký zákon o mezinárodní ochraně“) provádí směrnici 2013/32 do řeckého právního řádu.
9. Článek 86 řeckého zákona o mezinárodní ochraně zní takto:
„1. Země je považována za bezpečnou třetí zemi pro daného žadatele, pokud jsou kumulativně splněna následující kritéria:
a) není ohrožen život a svoboda žadatele z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů;
b) uvedená země dodržuje zásadu nenavracení v souladu s Ženevskou úmluvou;
c) pro žadatele neexistuje riziko vážné újmy ve smyslu článku 15 tohoto zákona;
d) uvedená země v souladu s mezinárodním právem zakazuje vyhoštění jednotlivce do země, kde by mu hrozilo nebezpečí mučení nebo jiného krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu;
e) existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou; a
f) mezi žadatelem a dotyčnou třetí zemí existuje vazba, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala. Průjezd žadatele přes třetí zemi lze [...] považovat za vazbu mezi žadatelem a třetí zemí, na jejímž základě by bylo pro žadatele odůvodněné, aby se do této země odebral.
2. Splnění výše uvedených kritérií se zkoumá případ od případu a u každého jednotlivého žadatele, ledaže by třetí země byla označena za obecně bezpečnou a byla uvedena na vnitrostátním seznamu bezpečných třetích zemí. V takovém případě může žadatel o mezinárodní ochranu zpochybnit použití pojmu „bezpečné třetí země“ z důvodu, že třetí země není bezpečná v jeho konkrétních podmínkách.
3. Společná vyhláška ministra pro ochranu občanů a ministra zahraničních věcí, přijatá na návrh ředitele Azylového úřadu, stanoví, které třetí země jsou pro určité kategorie žadatelů o azyl označeny za bezpečné ve smyslu tohoto článku v závislosti na jejich specifických vlastnostech (týkajících se rasy, náboženství atd.) pro účely posuzování žádostí o mezinárodní ochranu. Skutečnosti, které se berou v úvahu pro účely přijetí výše uvedené společné ministerské vyhlášky (vnitřní právní režim třetí země, dvoustranné nebo vícestranné mezinárodní dohody nebo dohody uzavřené mezi třetí zemí a Evropskou unií a vnitrostátní praxe), musí být aktuální a musí pocházet ze spolehlivých zdrojů informací, zejména z oficiálních diplomatických zdrojů v Řecku a v zahraničí, Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu, právních předpisů jiných členských států týkajících se pojmu bezpečných třetích zemí, Rady Evropy a Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Tento seznam podléhá každoročně v listopadu povinnému přezkumu. Pokud jsou zjištěny významné změny v situaci v oblasti lidských práv v zemi označené za bezpečnou třetí zemi, je toto označení přezkoumáno co nejdříve a před uplynutím roční lhůty uvedené v předchozí větě. Každé rozhodnutí o označení se oznámí Evropské komisi.
[...]
5. Pokud výše uvedená třetí země nepovolí žadateli vstup na své území, žádost zhodnotí po věcné stránce orgány příslušné k rozhodnutí.
[...]“
2. Společné ministerské vyhlášky
10. Na základě zmocnění stanoveného v článku 86 řeckého zákona o mezinárodní ochraně byla přijata Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021, nadepsaná „Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A'169)“ [společná ministerská vyhláška 42799/2021, nadepsaná „Určení třetích zemí označených za bezpečné a vytvoření vnitrostátního seznamu podle článku 86 zákona 4636/2019 (A'169)“, FEK B 2425/7.6.2021, dále jen „první ministerská vyhláška“], která stanoví, že Turecko je bezpečnou třetí zemí pro žadatele o mezinárodní ochranu, jejichž zeměmi původu jsou Sýrie, Afghánistán, Pákistán, Bangladéš a Somálsko.
11. První společná ministerská vyhláška byla nahrazena Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021, nadepsanou „Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/3.6.2021 koinis ypourgikis apofasis Anaplirotis Ypourgos Exoterikon a Ypourgos Metanastefsis kai Asylou ‚Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019“ [společná ministerská vyhláška 458568/15.12.2021, kterou se mění společná ministerská vyhláška 42799/3.6.2021, nadepsaná „Určení třetích zemí označených za bezpečné a vytvoření vnitrostátního seznamu podle článku 86 zákona 4636/2019 (A'169)“, FEK Β' 5949/16.12.2021, dále jen „druhá ministerská vyhláška“].
12. Druhá společná ministerská vyhláška opět označuje Turecko za bezpečnou třetí zemi pro žadatele o mezinárodní ochranu, jejichž zeměmi původu jsou Sýrie, Afghánistán, Pákistán, Bangladéš a Somálsko.
III. Skutkové okolnosti sporu, původní řízení a předběžné otázky
13. Sdružení Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“ a nezisková organizace Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“ (dále jen „žalobci v původním řízení“), které jednají ve prospěch uprchlíků, se obrátily na Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada) s žalobou proti první ministerské vyhlášce a následně proti druhé ministerské vyhlášce, zejména protože jsou v rozporu s článkem 86 řeckého zákona o mezinárodní ochraně a článkem 38 směrnice 2013/32.
14. Žalobci v původním řízení konkrétně jednak tvrdí, že možnost zpětného převzetí žadatelů o mezinárodní ochranu, na které se vztahují tyto vyhlášky, do Turecka není zaručena „mezinárodními dohodami“, a jednak, že neexistuje žádná rozumná vyhlídka na zpětné přebírání žadatelů o mezinárodní ochranu do této třetí země, jelikož Turecko od března 2020 a pandemie covidu-19 zmrazilo zpětné přebírání osob na své území.
15. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že poté, co předkládající soud shledal přípustnou pouze žalobu na neplatnost podanou proti druhé ministerské vyhlášce, rozhodl, že v rozsahu, v němž žalobci v původním řízení namítali, že Turecko nemá právní povinnost přebírat zpět žadatele o mezinárodní ochranu z Řecka, musí být tato výtka zamítnuta. Předkládající soud měl totiž zejména s ohledem na dohodu mezi EU a Tureckem o zpětném přebírání za to, že Turecko takovou právní povinnost přijalo.
16. Předkládající soud se naproti tomu zamýšlí nad tím, zda Turecko uvedenou povinnost skutečně plní, vzhledem ke skutečnosti, kterou připustily i řecké orgány, že tato třetí země od března 2020 přestala na svém území přebírat zpět žadatele o mezinárodní ochranu, jejichž žádosti byly v Řecku považovány za nepřípustné na základě pojmu „bezpečné třetí země“, aniž se tato okolnost mohla v blízké budoucnosti změnit.
17. V tomto ohledu předkládající soud odkazuje na různé názory, které byly vyjádřeny v rámci soudu k této otázce.
18. Podle názoru většiny členů tohoto soudu je možnost zpětného převzetí žadatele o mezinárodní ochranu v dotyčné třetí zemi předpokladem pro označení této země za „bezpečnou třetí zemi“ ve smyslu článku 38 směrnice 2013/32, zejména s ohledem na cíl, který je připomenut v bodě 18 odůvodnění a vyjádřen rovněž v čl. 31 odst. 2 této směrnice, a to zajistit co nejrychlejší vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu. Odlišný výklad by vedl pouze k prodloužení doby potřebné k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu a nejistotě ohledně pobytu žadatele v zemi, v níž podal žádost, aniž je vyloučeno riziko, že bude vrácen do země, kde může být pronásledován, nebo možnost narušení mezinárodních vztahů. Z toho vyplývá, že členský stát nemůže vypracovat vnitrostátní seznam obecně bezpečných třetích zemí, jak to umožňuje čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32, pokud dotyčná třetí země nezaručuje účinné dodržování právní povinnosti, kterou převzala. Většina členů předkládajícího soudu se proto domnívá, že je třeba vyhovět žalobě na neplatnost proti druhé společné ministerské vyhlášce.
19. Předkládající soud nicméně uvádí, že jiní členové soudu zastávají odlišný výklad ustanovení směrnice 2013/32. Podle těchto členů totiž zkoumání podmínky, zda skutečně dochází ke zpětnému přebírání žadatelů o mezinárodní ochranu, nepředstavuje prvek platnosti právního aktu označujícího zemi za obecně bezpečnou, ale musí být provedeno v následujících fázích správního řízení. Jedná se o podmínku, kterou se řídí buď platnost individuálního aktu, kterým je konkrétní žádost o mezinárodní ochranu považována za nepřípustnou při použití pojmu „bezpečné třetí země“, nebo vykonatelnost rozhodnutí o provedení takového aktu. Podle názoru těchto členů předkládajícího soudu je proto třeba žalobu na neplatnost podanou proti druhé společné ministerské vyhlášce zamítnout jako neopodstatněnou.
20. Za těchto podmínek se Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být článek 38 [směrnice 2013/32] ve spojení s článkem 18 Listiny základních práv Evropské unie vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu (nařizovacímu) aktu, který pro určité kategorie žadatelů o mezinárodní ochranu označuje za obecně bezpečnou třetí zemi, pokud tato země sice přijala právní povinnost umožnit zpětné převzetí těchto kategorií žadatelů o mezinárodní ochranu na své území, ale ve skutečnosti dlouhodobě (v projednávané věci více než dvacet měsíců) odmítá zpětné přebírání těchto kategorií žadatelů o mezinárodní ochranu, a pokud nebyla posouzena možnost změny stanoviska této země v blízké budoucnosti? nebo
2) Je třeba toto ustanovení vykládat v tom smyslu, že zpětné převzetí do třetí země není jednou z kumulativních podmínek pro přijetí vnitrostátního (nařizovacího) aktu, kterým je třetí země označena za obecně bezpečnou pro určité kategorie žadatelů o mezinárodní ochranu, ale je jednou z kumulativních podmínek pro přijetí individuálního aktu, kterým je konkrétní žádost o mezinárodní ochranu odmítnuta jako nepřípustná na základě pojmu ‚bezpečné třetí země‘? nebo
3) Má být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že zpětné převzetí do ‚bezpečné třetí země‘ se ověřuje pouze v okamžiku výkonu rozhodnutí, pokud je toto rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu založenou na pojmu ‚bezpečné třetí země‘?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
21. Předkládající soud požádal o projednání této věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Dne 31. března 2023 rozhodl předseda Soudního dvora po vyslechnutí soudkyně zpravodajky a generálního advokáta, že není důvodné této žádosti vyhovět.
22. Žalobci v původním řízení, řecká, česká, německá, kyperská, maďarská a nizozemská vláda a Evropská komise předložili písemná vyjádření.
23. Na jednání konaném dne 14. března 2024 přednesli svá ústní vyjádření žalobci v původním řízení, řecká vláda a Evropská komise.
V. Analýza
A. Úvodní úvahy
24. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda ustanovení článku 38 směrnice 2013/32 brání tomu, aby členský stát označil aktem s obecnou působností třetí zemi jako „bezpečnou třetí zemi“, i když se před tímto označením tato země navzdory právnímu závazku, který přijala, de facto rozhodla pozastavit zpětné přebírání žadatelů o mezinárodní ochranu na své území.
25. Podstatou druhé a třetí otázky tohoto soudu, formulovaných alternativně k první otázce, je, zda je přijetí individuálního aktu, kterým je žádost o mezinárodní ochranu prohlášena za nepřípustnou na základě pojmu „bezpečné třetí země“, podmíněno převzetím nebo zpětným převzetím žadatele na území této země nebo zda musí být tato podmínka ověřena až v okamžiku výkonu tohoto rozhodnutí.
26. Přitom je třeba poznamenat, že tento soud rozhoduje pouze o žalobě na neplatnost vnitrostátní právní úpravy, kterou bylo Turecko zařazeno na vnitrostátní seznam bezpečných třetích zemí, takže spor v původním řízení se netýká platnosti individuálních rozhodnutí o nepřípustnosti přijatých na základě čl. 33 odst. 2 písm. c) směrnice 2013/32. Z tohoto hlediska lze mít za to, že odpověď, kterou Soudní dvůr poskytne na první předběžnou otázku, je dostatečná k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout ve sporu v původním řízení(6), a druhá a třetí předběžná otázka jsou nepřípustné.
27. Je však třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen(7).
28. V projednávané věci z odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se předkládající soud v zásadě zamýšlí nad tím, jaké právní důsledky má odmítnutí třetí země označené za obecně bezpečnou umožnit žadatelům o mezinárodní ochranu vstup na své území. Z tohoto hlediska by předkládající soud chtěl vědět, v jakém okamžiku je třeba takové odmítnutí zohlednit, a v tomto ohledu zvažuje tři fáze, a to označení třetí země aktem s obecnou působností za bezpečnou, přijetí individuálního rozhodnutí o nepřípustnosti na základě tohoto pojmu nebo výkon tohoto rozhodnutí.
29. S ohledem na tyto otázky musí mít předkládající soud k tomu, aby mohl v projednávané věci rozhodnout s plnou znalostí věci, k dispozici úplný výklad článku 38 směrnice 2013/32, který mu umožní přesně určit důsledky odmítnutí dotčené třetí země a fázi řízení, v níž je třeba toto odmítnutí zohlednit.
30. S ohledem na tento požadavek jsem toho názoru, že nutnost poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď vyžaduje nejen přezkum první předběžné otázky týkající se platnosti aktu s obecnou působností, ale také, v případě, že unijní právo nebrání přijetí takového aktu, druhé a třetí předběžné otázky týkající se individuálního aktu přijatého na základě pojmu „bezpečné třetí země“.
B. K předběžným otázkám
31. Je třeba předeslat, že ve stanovisku, které jsem přednesl ve spojených věcech Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(8), jsem uvedl, že neexistence jistoty ohledně převzetí nebo zpětného převzetí v bezpečné třetí zemi nebrání přijetí rozhodnutí o nepřípustnosti na základě ustanovení článku 38 směrnice 2013/32 a vstup do této země musí být ověřen až v okamžiku výkonu tohoto rozhodnutí.
32. Nejprve je však třeba uvést, že Soudní dvůr se ve svém rozsudku ze dne 14. května 2020 nevyjádřil k výkladu ustanovení tohoto článku týkajících se převzetí nebo zpětného převzetí žadatelů o mezinárodní ochranu, neboť otázky položené předkládajícím soudem týkající se tohoto bodu byly nepřípustné(9).
33. Dále z informací poskytnutých předkládajícím soudem a z vysvětlení poskytnutých řeckou vládou na jednání vyplývá, že od března 2020 naráží výkon rozhodnutí o nepřípustnosti na základě označení Turecka za obecně bezpečnou zemi na obecné a absolutní odmítnutí Turecka, a to na dobu neurčitou a bez reálné vyhlídky na změnu tohoto postoje, přebírat zpět žadatele o mezinárodní ochranu(10). Tato okolnost tím, že ab initio vylučuje vstup žadatele na území země označené za obecně bezpečnou, mě vede k tomu, abych se odklonil od analýzy, kterou jsem předtím navrhl Soudnímu dvoru.
34. Podle mého názoru však tato skutečnost sama o sobě nemůže mít za právní důsledek zpochybnění označení země za obecně bezpečnou. Ze znění a struktury článku 38 směrnice 2013/32 totiž vyplývá, že požadavek týkající se převzetí nebo zpětného převzetí žadatele o mezinárodní ochranu nepředstavuje podmínku platnosti takového aktu. Navrhnu tedy Soudnímu dvoru, aby na první předběžnou otázku (oddíl 1) odpověděl záporně.
35. Naproti tomu se ze stejných důvodů domnívám, že tento článek brání tomu, aby příslušné orgány členského státu mohly přijmout individuální rozhodnutí o nepřípustnosti na základě pojmu „bezpečné třetí země“, pokud se na základě individuálního posouzení žádosti o mezinárodní ochranu přesvědčily, že žadatel nebude v této zemi převzat nebo zpětně převzat (oddíl 2).
1. K první předběžné otázce
36. V článku 33 odst. 2 směrnice 2013/32 jsou taxativně vyjmenovány situace, kdy mohou členské státy považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou(11). Mezi těmito důvody stanoví písmeno c) tohoto článku možnost členského státu považovat žádost za nepřípustnou, pokud je země, která není členským státem, považována za „bezpečnou třetí zemi“ podle článku 38 této směrnice.
37. V rozsudku ze dne 19. března 2020 upřesnil Soudní dvůr, že použití pojmu „bezpečné třetí země“ vyžaduje splnění podmínek stanovených v čl. 33 odst. 1 až 4 uvedené směrnice(12). Jak uvedl generální advokát M. Bobek, tyto podmínky lze v podstatě popsat jako zásady, pravidla a záruky(13).
38. Nejprve je třeba uvést, že podle čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32 mohou členské státy použít pojem „bezpečné třetí země“ pouze tehdy, pokud se příslušné orgány přesvědčily, že jsou v dotyčné třetí zemi dodržovány následující zásady uvedené v písmenech a) až e) tohoto odstavce: a) není ohrožen život a svoboda z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů; b) neexistuje riziko vážné újmy, jak je vymezena ve směrnici 2011/95/EU(14); c) je dodržována zásada nenavracení v souladu s Ženevskou úmluvou(15); d) je dodržován zákaz vyhoštění, představuje-li to porušení zákazu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jak je stanoven mezinárodním právem, a e) existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou.
39. Dále platí, že pravidla jsou stanovena v čl. 38 odst. 2 směrnice 2013/32. Použití pojmu „bezpečné třetí země“ tak podléhá pravidlům stanoveným vnitrostátním právem. Tato pravidla zahrnují zejména a) pravidla vyžadující existenci vazby mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a dotyčnou třetí zemí do takové míry, že je odůvodněné navrácení této osoby do uvedené země; b) pravidla týkající se metodiky, pomocí níž se mohou příslušné orgány přesvědčit, že pro konkrétní zemi nebo konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu lze použít pojem „bezpečné třetí země“; c) pravidla slučitelná s mezinárodním právem, která umožňují jednotlivě posoudit, zda dotyčná třetí země je pro určitého žadatele bezpečná, a umožňují v této souvislosti tomuto žadateli napadnout jak použití pojmu „bezpečné třetí země“ na jeho konkrétní situaci, tak existenci vazby mezi ním a touto zemí.
40. A konečně, pokud jde o tyto záruky a kromě této možnosti zpochybnění, čl. 38 odst. 3 směrnice 2013/32 vyžaduje, aby členské státy, které vykonávají rozhodnutí založené výhradně na pojmu „bezpečné třetí země“, žadatele náležitě vyrozuměly a vydaly mu doklad, kterým informují orgány třetí země v jazyce dané země, že žádost nebyla po věcné stránce posouzena. Kromě toho čl. 38 odst. 4 této směrnice stanoví, že pokud třetí země nepovolí žadateli vstup na své území, zajistí členské státy, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II uvedené směrnice.
41. Podle mého názoru lze ze znění a struktury článku 38 směrnice 2013/32 vyvodit dva závěry.
42. Zaprvé není pochyb o tom, že ustanovení tohoto článku opravňují členský stát označit aktem s obecnou působností zemi jako „bezpečnou třetí zemi“. V tomto ohledu podotýkám, že metodiky, na které odkazuje čl. 38 odst. 2 písm. b) této směrnice, výslovně stanoví „posuzování bezpečnosti země pro určitého žadatele případ od případu nebo vnitrostátní označení zemí, které se obecně považují za bezpečné“(16).
43. Ve stejném smyslu čl. 38 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice vyžaduje, aby členské státy stanovily pravidla, která poskytují žadateli možnost napadnout použití pojmu „bezpečné třetí země“ z důvodu, že třetí země není v konkrétní situaci, ve které se osoba nachází, bezpečná, z čehož vyplývá, že posouzení individuální situace dotyčné osoby může být součástí aktu s obecnou působností, který členský stát dříve přijal.
44. Tento výklad je ostatně potvrzen zněním bodu 44 odůvodnění směrnice 2013/32, který odkazuje na stanovení „společných zásad, na základě nichž členské státy pokládají nebo označují třetí země za bezpečné“. Bod 46 odůvodnění této směrnice ještě výslovněji uvádí, že „[p]okud členské státy […] označí země jako bezpečné přijetím seznamu těchto zemí“, měly by vycházet z relevantních informací a údajů(17).
45. Zadruhé se domnívám, že platnost aktu s obecnou působností, který označuje třetí zemi za bezpečnou, nepodléhá požadavku týkajícímu se převzetí nebo zpětného převzetí žadatele o mezinárodní ochranu.
46. V tomto bodě se jeví jako nezbytné rozlišovat mezi požadavky nezbytnými pro použití pojmu „bezpečné třetí země“ na konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu, které předpokládají splnění podmínek stanovených v čl. 38 odst. 1 až 4 směrnice 2013/32, na jedné straně a podmínkami nezbytnými pro označení třetí země za obecně bezpečnou pro všechny nebo určité kategorie žadatelů o mezinárodní ochranu na straně druhé. Podle mého názoru toto rozlišení vyplývá ze samotné struktury tohoto článku, která vyžaduje rozlišení několika fází.
47. V tomto ohledu musí členské státy pro to, aby se přesvědčily, že v dotčené třetí zemi bude s žadatelem zacházeno v souladu se zásadami stanovenými v čl. 38 odst. 1 této směrnice, v rámci metodik, které musí stanovit vnitrostátní právo podle odst. 2 písm. b) tohoto článku, přezkoumat situaci v dotyčné zemi. Jak vyplývá ze znění bodu 46 odůvodnění uvedené směrnice, nemůže být ověření těchto standardů založeno pouze na formálním studiu daného právního systému, ale musí být rovněž založeno na aktuální a konkrétní analýze, zda jsou v dané zemi skutečně uplatňovány zásady stanovené v tomto článku(18).
48. Nepopírám, že s ohledem na tento požadavek hraje klíčovou roli to, zda v případě konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu skutečně došlo k převzetí nebo zpětnému převzetí, neboť tomuto žadateli se dostane zacházení v souladu se zásadami uvedenými v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32, pouze pokud mu bude umožněn vstup do dotyčné třetí země. Domnívám se však, že ověření požadované v této fázi se týká jistoty, že s žadatelem bude zacházeno v souladu s těmito zásadami v případě, že bude následně zjištěno, že vstoupil na území třetí země.
49. Je totiž třeba konstatovat, že vstup žadatele do třetí země není sám o sobě jednou ze zásad uvedených v tomto článku a bere se v úvahu pouze při posuzování individuální situace žadatele o mezinárodní ochranu. Podle mého názoru tento výklad podporuje analýza ostatních ustanovení článku 38 směrnice 2013/32.
50. Na jedné straně čl. 38 odst. 2 písm. a) této směrnice vyžaduje, aby členské státy stanovily vnitrostátní pravidla týkající se existence takové vazby mezi konkrétním žadatelem a dotyčnou třetí zemí, že by bylo odůvodněné, aby se tento žadatel do dotyčné země odebral. Je logické, že individuální posouzení vazby, která by mohla odůvodnit vstup žadatele o mezinárodní ochranu do dotyčné země, lze provést až poté, co se členský stát v souladu s metodikami pro označení stanovenými vnitrostátním právem přesvědčí, že jsou splněny kumulativní podmínky stanovené v čl. 38 odst. 1 uvedené směrnice, které jsou nezbytné pro označení této země jako obecně bezpečné.
51. Na druhé straně čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 stanoví důsledky toho, když třetí země odmítne vstup konkrétnímu žadateli o mezinárodní ochranu. Taková situace tedy odpovídá fázi, kdy navzdory existenci důvodů se domnívat, že žadatel bude převzat nebo zpětně převzat do bezpečné třetí země, odmítnutí této země umožnit žadateli vstup na své území brání výkonu tohoto rozhodnutí. V takovém případě musí členský stát zaručit žadateli přístup k řízení o posouzení jeho žádosti, které je v souladu se základními zásadami a základními zárukami stanovenými touto směrnicí. Z toho vyplývá, že skutečnost, že k převzetí nebo zpětnému převzetí skutečně dochází, nepředstavuje nezbytný prvek pro přiznání postavení „bezpečné třetí země“, ale pouze podmínku, kterou je třeba ověřit při výkonu a která je nezbytná pro uplatnění tohoto pojmu na konkrétního žadatele.
52. Tento výklad je potvrzen posouzením ustanovení týkajících se pojmu „první země azylu“, který podle čl. 33 odst. 2 písm. b) směrnice 2013/32 představuje důvod nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu. V tomto ohledu z čl. 35 odst. 1 této směrnice vyplývá, že tento pojem se použije, pokud již byl žadatel v této zemi uznán za uprchlíka a může v ní stále využívat této ochrany nebo v ní jinak požívá dostatečné ochrany, včetně prospěchu ze zásady nenavracení, za předpokladu, že je převzat zpět.
53. Pojmy „první země azylu“ a „bezpečné třetí země“ mají tedy ten společný rys, že jejich použitím podmiňují převzetí nebo zpětné převzetí žadatele o mezinárodní ochranu. Ze znění článku 35 směrnice 2013/32 však vyplývá, že tato podmínka musí být ověřena ab initio, takže kvalifikace jako první země azylu nemůže být přijata v případě, že žadatel není převzat nebo zpětně převzat. Souběžně s tím z článku 38 této směrnice, který se o prokázaném vstupu žadatele zmiňuje pouze v odstavci 4, vyplývá, že skutečné převzetí nebo zpětné převzetí žadatelů není jednou z podmínek pro označení země za obecně bezpečnou a musí být ověřeno až ve fázi individuálního posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.
54. Ze všech těchto úvah vyvozuji, že skutečnost, že určitá země fakticky a obecně odmítá zpětně přebírat žadatele o mezinárodní ochranu na svém území, nebrání členskému státu přijmout vnitrostátní právní úpravu, která tuto zemi označí za obecně bezpečnou.
55. Řešení, které navrhuji Soudnímu dvoru, předpokládá, k čemuž vybízejí i druhá a třetí předběžná otázka, určit, do jaké míry a v jakém okamžiku řízení zahájeného konkrétním žadatelem o mezinárodní ochranu je třeba zohlednit odmítnutí dotčené třetí země.
2. K druhé a třetí předběžné otázce
56. Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu je, zda obecné a absolutní odmítnutí ze strany třetí země označené za obecně bezpečnou brání přijetí individuálního aktu, kterým se žádost o mezinárodní ochranu považuje za nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. c) a článku 38 směrnice 2013/32, nebo zda podmínka týkající se převzetí nebo zpětného převzetí musí být ověřena pouze v okamžiku výkonu tohoto aktu.
57. Pro zodpovězení této otázky je třeba zdůraznit, že pokud se pojem „bezpečné třetí země“ použije na konkrétního žadatele o mezinárodní ochranu, musí být posouzení podmínky týkající se převzetí nebo zpětného převzetí tohoto žadatele v zásadě provedeno ve dvou fázích, přičemž první se týká přijetí rozhodnutí o nepřípustnosti a druhá jeho výkonu.
58. Pokud jde o první z těchto fází, z čl. 38 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32 vyplývá, že rozhodnutí o nepřípustnosti založené na pojmu „bezpečné třetí země“ může být přijato pouze v rámci vnitrostátních pravidel, která vyžadují, aby existovala vazba mezi žadatelem a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala. Ostatně, bod 44 odůvodnění této směrnice, který je věnován tomuto pojmu, osvobozuje členské státy od povinnosti hodnotit věcnou stránku žádosti o mezinárodní ochranu pouze tehdy, pokud „existují důvody se domnívat, že bude žadatel touto zemí převzat nebo zpětně převzat“. Z těchto ustanovení tedy jasně vyplývá, že přijetí rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu na základě pojmu „bezpečné třetí země“ předpokládá, že převzetí nebo zpětné převzetí žadatele touto zemí je pravděpodobné nebo přinejmenším možné.
59. Teprve po této první fázi musí členské státy ověřit, zda k převzetí nebo zpětnému převzetí žadatele skutečně došlo. Pokud se zjistí, že navzdory existenci výše uvedené pravděpodobnosti dotyčná třetí země nepovolí vstup žadatele na své území, nesmí členské státy provést rozhodnutí o nepřípustnosti a musí v souladu s čl. 38 odst. 4 uvedené směrnice poskytnout této osobě přístup k řízení o přezkumu její žádosti o mezinárodní ochranu.
60. Pokud jsou tedy členské státy již v první fázi přesvědčeny, že se žadatel nebude moci odebrat do „bezpečné třetí země“, je ověření, zda k převzetí nebo zpětnému převzetí skutečně došlo, ve druhé z těchto fází bezpředmětné. Domnívám se, že v takové situaci z důvodu nemožnosti převzetí nebo zpětného převzetí žadatele o mezinárodní ochranu již v první fázi nemohou členské státy ve vztahu k tomuto žadateli přijmout rozhodnutí o nepřípustnosti na základě pojmu „bezpečné třetí země“.
61. Podle mého názoru nemůže být tento závěr zpochybněn skutečností, že dotyčná země byla dříve vnitrostátní právní úpravou označena za obecně bezpečnou. Toto označení, které je podmíněno pouze přesvědčením, že budou dodržovány zásady stanovené v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32, totiž nezávisí na zjištění existence důvodů se domnívat, že konkrétní žadatel bude v této zemi převzat nebo zpětně převzat.
62. Tuto analýzu navíc podle mého názoru podporují dva faktory.
63. Zaprvé je třeba připomenout, že podle bodu 18 odůvodnění směrnice 2013/32 „[j]e v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení“(19). Domnívám se přitom, že v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, by bylo v rozporu s povinností rychlosti vyplývající z tohoto ustanovení čekat až do okamžiku výkonu rozhodnutí o odmítnutí žádosti jako nepřípustné, aby bylo možné vyvodit důsledky ze stavu, který byl znám již v době posuzování žádosti o mezinárodní ochranu.
64. Zadruhé toto řešení výslovně převzal unijní normotvůrce v návrhu nařízení o azylovém řízení a o zrušení směrnice 2013/32/EU(20). Z bodu 37d odůvodnění a čl. 36 odst. 1a písm. b) tohoto návrhu tak vyplývá, že příslušné orgány členského státu nemohou zamítnout žádost o mezinárodní ochranu z toho důvodu, že je země považována za bezpečnou třetí zemi, pokud je ve fázi posuzování přípustnosti zřejmé, že žadatel nebude převzat nebo zpětně převzat do této země.
65. V tomto bodě úvah považuji za důležité představit na základě informací poskytnutých řeckou vládou na jednání postup orgánů této země, neboť odráží obtíže, které vyvolává praxe spočívající v čekání na výkon rozhodnutí o nepřípustnosti, i když je již jisté, že žadateli o mezinárodní ochranu nebude umožněn vstup do dotyčné třetí země z důvodu obecného pozastavení zpětného přebírání osob.
66. Tento postup lze ve stručnosti popsat následovně. Nejprve řecké orgány přijmou rozhodnutí, kterým se pro nepřípustnost odmítá žádost o mezinárodní ochranu s odůvodněním, že Turecko bylo aktem s obecnou působností označeno ve vztahu k určitým kategoriím žadatelů za bezpečnou třetí zemi.
67. Ve fázi výkonu tohoto rozhodnutí se poté Řecko obrátí na Turecko, zda je ochotno povolit žadateli vstup na své území. Vzhledem k tomu, že turecké orgány odmítají odpovídat na všechny žádosti tohoto typu, řecké orgány čekají po určitou dobu, která byla během jednání označena za „přiměřenou“(21), aby konstatovaly, že žadatele není možné zpětně převzít.
68. Konečně, jakmile je učiněno toto zjištění, řecká vláda uvedla, že je na dotyčné osobě, aby podala v tomto smyslu novou žádost o mezinárodní ochranu, protože podle řeckých právních předpisů nejsou příslušné orgány povinny bez návrhu obnovit posuzování žádosti o mezinárodní ochranu(22).
69. Tato prezentace mě vede k tomu, abych uvedl několik doplňujících poznámek, které potvrzují mou analýzu, k rozsahu povinnosti uložené členským státům posoudit po věcné stránce žádost o mezinárodní ochranu v případě, že žadatel není oprávněn vstoupit na území bezpečné třetí země.
70. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 2 písm. c) směrnice 2013/32 se „žadatelem“ rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“, přičemž pravomocné rozhodnutí je vymezeno v čl. 2 písm. e) této směrnice jako „rozhodnutí, zda je státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti přiznáno postavení uprchlíka nebo doplňková ochrana na základě [směrnice 2011/95] [...]“. Z toho vyplývá, jak jsem uvedl v mém stanovisku ve spojených věcech Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(23), že migrant ztrácí postavení žadatele až v okamžiku přijetí rozhodnutí, které vylučuje přiznání postavení uprchlíka nebo osoby vyžadující doplňkovou ochranu neboli, jinak řečeno, rozhodnutí o zamítnutí žádosti po věcné stránce.
71. Účelem použití pojmu „bezpečné třetí země“ je přitom umožnit orgánům členského státu přenést odpovědnost za posouzení žádosti o mezinárodní ochranu na jinou zemi, u níž je jisté, že bude s migrantem zacházet v souladu se zásadami stanovenými v čl. 38 odst. 1 směrnice 2013/32. Z tohoto pohledu tento pojem zaručuje, že žádost dotčené osoby o mezinárodní ochranu bude posouzena po věcné stránce buď v členském státě, v němž podala žádost, nebo v případě skutečného zpětvzetí či zpětného převzetí v dotyčné třetí zemi.
72. Na základě těchto faktorů je podle mého názoru třeba rozlišovat dvě situace.
73. První z těchto situací odpovídá situaci, kdy členský stát poté, co zjistí, že existují důvody se domnívat, že se žadatel odebere do země označené jako bezpečná třetí země, přijme rozhodnutí o nepřípustnosti. Pokud se ve fázi výkonu tohoto rozhodnutí ukáže, že daná země nepovolí vstup osobě na své území, tato osoba si zachovává své postavení žadatele, takže členský stát musí bez návrhu obnovit posuzování žádosti o mezinárodní ochranu.
74. Druhá z těchto situací odpovídá situaci ve sporu v původním řízení. V tomto případě musí členský stát, aniž může přijmout rozhodnutí o nepřípustnosti na základě pojmu „bezpečné třetí země“, pokračovat v posuzování žádosti o mezinárodní ochranu(24).
75. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že v situaci, kdy je členský stát již v okamžiku posuzování žádosti o mezinárodní ochranu přesvědčen, že žadateli nebude povoleno odebrat se na území země označené za obecně bezpečnou, brání článek 38 směrnice 2013/32 přijetí rozhodnutí o nepřípustnosti na základě pojmu „bezpečné třetí země“.
VI. Závěry
76. S ohledem na všechny tyto úvahy navrhuji odpovědět na předběžné otázky položené Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko) takto:
„Článek 38 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
musí být vykládán v tom smyslu, že
– nebrání vnitrostátní právní úpravě, která označuje třetí zemi za obecně bezpečnou ve vztahu k určitým kategoriím žadatelů o mezinárodní ochranu, i když tato země navzdory své právní povinnosti obecně pozastavila přebírání nebo zpětné přebírání těchto žadatelů na své území, a to bez jakékoli reálné vyhlídky na změnu tohoto postoje;
– brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví přijetí rozhodnutí, kterým se žádost o mezinárodní ochranu považuje za nepřípustnou na základě pojmu ‚bezpečná třetí země‘, i když je členský stát již v okamžiku posuzování žádosti přesvědčen, že dotyčná třetí země neumožní žadateli vstup na své území.“