Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 13. junija 2024(1)
Zadeva C-134/23
Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“
proti
Ypourgos Exoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija))
„Predhodno odločanje – Priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32/EU – Člen 38 – Koncept ‚varne tretje države‘ – Opredelitev Turčije kot ‚varne tretje države‘ – Sporazum med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez dovoljenja – Dejanska ustavitev ponovnega sprejema prosilcev za mednarodno zaščito“
I. Uvod
1. V tej zadevi je Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija) pri Sodišču vložil predlog za sprejetje predhodne odločbe o razlagi člena 38 Direktive 2013/32/EU(2).
2. Tri vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, se pojavljajo v okviru tožbe za odpravo nacionalne ureditve, s katero je Turčija označena za državo, ki je na splošno varna za nekatere kategorije prosilcev za mednarodno zaščito, čeprav je ta država kljub sporazumu o ponovnem sprejemu, sklenjenemu z Evropsko unijo, na splošno in brez predvidljivih možnosti za spremembo tega stališča ustavila ponovni sprejem teh prosilcev na svoje ozemlje.
3. Ta zadeva je za Sodišče priložnost, da pojasni na eni strani povezavo med pogoji za označitev države za državo, ki je na splošno varna, in uporabo koncepta ‚varne tretje države‘ za določenega prosilca za mednarodno zaščito ter na drugi strani obseg zahteve za sprejem ali ponovni sprejem prosilca, določene v členu 38 Direktive 2013/32.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Sporazum med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu
4. Evropska unija in Republika Turčija sta 16. decembra 2013 sklenili sporazum o ponovnem sprejemu oseb, ki prebivajo brez dovoljenja (v nadaljevanju: sporazum med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu).(3) Ta sporazum je bil v imenu Unije ratificiran s sklepom Sveta z dne 14. aprila 2014.(4)
5. Člen 4 sporazuma med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu določa:
„1. Turčija na prošnjo države članice in brez dodatnih formalnosti za zadevno državo članico, razen tistih, določenih s tem sporazumom, ponovno sprejme vse državljane tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki ne izpolnjujejo ali več ne izpolnjujejo veljavnih pogojev za vstop, prisotnost ali prebivanje na ozemlju države članice prosilke, če se v skladu s členom 10 ugotovi, da so take osebe:
[…]
(c) nezakonito in neposredno vstopile na ozemlje držav članic po tem, ko so se zadrževale na ozemlju Turčije ali potovale čez njeno ozemlje.
2. Obveznost ponovnega sprejema iz odstavka 1 tega člena ne velja, če:
[…]“
6. V skladu s Sklepom Sveta (EU) 2016/551 z dne 23. marca 2016(5) se obveznost iz člena 4 sporazuma med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu uporablja od 1. junija 2016.
2. Direktiva 2013/32
7. V tej zadevi so upoštevni členi 31, 33, 35 in 38 Direktive 2013/32.
B. Grško pravo
1. Grško pravo o mednarodni zaščiti
8. Direktiva 2013/32 je bila v grški pravni red prenesena z Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis, kakor je bil spremenjen z Nomos 4686/2020 (zakon o mednarodni zaščiti in drugih določbah, kakor je bil spremenjen, FEK A' 169/01.11.2019 in FEK A' 96/12.05.2020, v nadaljevanju: grški zakon o mednarodni zaščiti).
9. Člen 86 grškega zakona o mednarodni zaščiti se glasi:
„1. Država se šteje za varno tretjo državo za posameznega prosilca, če so kumulativno izpolnjena naslednja merila:
(a) življenje in svoboda prosilca nista ogrožena zaradi rase, vere, narodnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja;
(b) navedena država spoštuje načelo nevračanja v skladu z Ženevsko konvencijo;
(c) za prosilca ne obstaja tveganje resne škode, kot je opredeljeno v členu 15 tega zakona;
(d) navedena država v skladu z mednarodnim pravom prepoveduje odstranitev posameznika v državo, v kateri bi mu grozila nevarnost mučenja ali drugega krutega, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja;
(e) mogoče je zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo, in
(f) obstaja povezava med prosilcem in navedeno tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da prosilec odide v to državo. Tranzit prosilca skozi tretjo državo se lahko […] šteje za povezavo med prosilcem in tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da prosilec odide v navedeno državo.
2. Izpolnjevanje navedenih meril se preverja za vsak primer in za vsakega posameznega prosilca posebej, razen če je bila tretja država označena za državo, ki je na splošno varna, in je na nacionalnem seznamu varnih tretjih držav. V takem primeru lahko prosilec za mednarodno zaščito izpodbija uporabo koncepta ‚varne tretje države‘, ker tretja država glede na njegove posebne okoliščine ni varna.
3. Z medministrsko uredbo ministra za državljansko zaščito in ministra za zunanje zadeve, sprejeto na predlog direktorja službe za azil, se določi, katere tretje države so označene kot varne v smislu tega člena za nekatere kategorije prosilcev za azil glede na njihove posebne značilnosti (ki se med drugim nanašajo na raso, vero) za namene obravnave prošenj za mednarodno zaščito. Elementi, ki se upoštevajo pri sprejetju navedene medministrske uredbe (notranja pravna ureditev tretje države, dvostranski ali večstranski mednarodni sporazumi ali sporazumi, sklenjeni med tretjo državo in Evropsko unijo, in nacionalna praksa), morajo biti ažurni in izhajati iz zanesljivih virov informacij, med drugim iz uradnih diplomatskih virov v Grčiji in tujini, Evropskega azilnega podpornega urada, zakonodaje drugih držav članic o konceptu ‚varnih tretjih držav‘, Sveta Evrope in Visokega komisariata Združenih narodov za begunce. Ta seznam se obvezno pregleda vsako leto novembra. Če se v državi, ki je označena za varno tretjo državo, ugotovijo bistvene spremembe na področju človekovih pravic, se ta označitev ponovno pregleda čim prej in še pred vsakoletnim rokom iz prejšnjega stavka. O vseh odločitvah v zvezi z označitvijo je obveščena Evropska komisija.
[…]
5. Kadar navedena tretja država prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, njegovo prošnjo vsebinsko obravnavajo organi, pristojni za odločanje.
[…]“
2. Medministrske uredbe
10. Na podlagi pooblastila iz člena 86 grškega zakona o mednarodni zaščiti je bila sprejeta Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021, naslovljena „Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A‘169)“ (medministrska uredba št. 42799/3.6.2021, naslovljena „Določitev tretjih držav, označenih za varne, in vzpostavitev nacionalnega seznama v skladu s členom 86 zakona št. 4636/2019 (A‘169)“, FEK B 2425/7.6.2021, v nadaljevanju: prva ministrska uredba), ki določa, da je Turčija varna tretja država za prosilce za mednarodno zaščito, ki prihajajo iz Sirije, Afganistana, Pakistana, Bangladeša in Somalije.
11. Prva medministrska uredba je bila nadomeščena s Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021, naslovljeno „Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/3.6.2021 koinis apofasis ton Ypourgon Exoterikon kai Metanastefsis kai Asylou ‚Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)‘“ (medministrska uredba št. 458568/15.12.2021 o spremembi medministrske uredbe št. 42799/3.6.2021, naslovljene „Določitev tretjih držav, označenih za varne, in vzpostavitev nacionalnega seznama v skladu s členom 86 zakona št. 4636/2019 (A‘169)“ (FEK Β' 5949/16.12.2021), v nadaljevanju: druga ministrska uredba).
12. V drugi medministrski uredbi je Turčija znova označena za varno tretjo državo za prosilce za mednarodno zaščito, ki prihajajo iz Sirije, Afganistana, Pakistana, Bangladeša in Somalije.
III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13. Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“ in Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“ (v nadaljevanju: tožeči stranki v postopku v glavni stvari), ki delujeta v korist beguncev, sta pri Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija) vložili pravno sredstvo zoper prvo ministrsko uredbo in nato zoper drugo ministrsko uredbo, ker naj bi bili med drugim v nasprotju s členom 86 grškega zakona o mednarodni zaščiti in členom 38 Direktive 2013/32.
14. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zlasti trdita, prvič, da možnost ponovnega sprejema prosilcev za mednarodno zaščito, na katere se nanašata ti uredbi, v Turčiji ni zagotovljena „z mednarodnimi sporazumi“ in, drugič, da ni razumne možnosti, da bi bili prosilci za mednarodno zaščito ponovno sprejeti v to tretjo državo, saj je Turčija od marca 2020 in pandemije Covid-19 zamrznila ponovni sprejem na svoje ozemlje.
15. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je predložitveno sodišče, potem ko je ugotovilo, da je dopustna le tožba za odpravo druge ministrske uredbe, odločilo, da je treba ta očitek v delu, v katerem tožeči stranki v postopku v glavni stvari trdita, da Turčija ni pravno zavezana k ponovnemu sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito iz Grčije, zavrniti. Predložitveno sodišče je namreč zlasti ob upoštevanju sporazuma med EU in Turčijo o ponovnem sprejemu menilo, da je Turčija prevzela takšno pravno obveznost.
16. Nasprotno pa se predložitveno sodišče sprašuje, ali Turčija dejansko izpolnjuje navedeno obveznost glede na dejstvo, ki ga priznavajo tudi grški organi, da ta tretja država od marca 2020 na svoje ozemlje ne sprejema več prosilcev za mednarodno zaščito, katerih prošnje se v Grčiji štejejo za nedopustne v skladu s konceptom „varne tretje države“, in ne da bi se lahko to dejstvo v bližnji prihodnosti spremenilo.
17. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja različna mnenja, ki so bila v zvezi s tem vprašanjem izražena pred njim.
18. Po mnenju večine članov tega sodišča je možnost ponovnega sprejema prosilca za mednarodno zaščito v zadevno tretjo državo osnovni pogoj za to, da se ta država označi za „varno tretjo državo“ v smislu člena 38 Direktive 2013/32, zlasti ob upoštevanju cilja, na katerega je opozorjeno zlasti v uvodni izjavi 18, izražen pa je tudi v členu 31(2) te direktive, da se zagotovi čim hitrejša obravnava prošenj za mednarodno zaščito. Z drugačno razlago bi se zgolj podaljšala čas obravnave prošnje za mednarodno zaščito in negotovost glede bivanja prosilca v državi, v kateri je vložil prošnjo, ne da bi se odpravilo tveganje, da bo poslan nazaj v državo, kjer bi lahko bil preganjan, ali možnost skalitve mednarodnih odnosov. To naj bi pomenilo, da država članica ne more vzpostaviti nacionalnega seznama tretjih držav, ki so na splošno varne, kot to omogoča člen 38(2) Direktive 2013/32, če zadevna tretja država ne zagotavlja učinkovitega spoštovanja pravne obveznosti, ki jo je prevzela. Zato večina članov sestave predložitvenega sodišča meni, da je treba tožbi za odpravo druge medministrske uredbe ugoditi.
19. Vendar predložitveno sodišče navaja, da drugi člani sestave zagovarjajo drugačno razlago določb Direktive 2013/32. Po mnenju teh članov preučitev pogoja dejanske privolitve v ponovni sprejem prosilcev za mednarodno zaščito ni element veljavnosti regulativnega akta, s katerim je država označena kot na splošno varna, temveč jo je treba izvesti v poznejših fazah upravnega postopka. Šlo naj bi za pogoj, ki ureja veljavnost bodisi posamičnega akta, s katerim se določena prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno ob uporabi koncepta „varne tretje države“, bodisi izvršitve odločbe o izvršitvi takega akta. Po mnenju teh članov predložitvenega sodišča je zato treba tožbo za odpravo druge medministrske uredbe zavrniti kot neutemeljeno.
20. V teh okoliščinah je Symvulio tis Epikrateias (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1) Ali je treba člen 38 Direktive [2013/32] v povezavi s členom 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni (podzakonski) ureditvi, na podlagi katere je kot država, ki se za določene kategorije prosilcev za mednarodno zaščito šteje za varno, označena tretja država, ki je sicer prevzela pravno obveznost, v skladu s katero dopušča ponovni sprejem teh kategorij prosilcev za mednarodno zaščito na svoje ozemlje, vendar ponovnega sprejema teh kategorij prosilcev za mednarodno zaščito dejansko že dolgo (v obravnavani zadevi več kot 20 mesecev) ne omogoča, pri čemer pa ni bilo preučeno, ali obstaja možnost, da bi ta država v bližnji prihodnosti spremenila svoje stališče; ali tako da
(2) ponovni sprejem v tretjo državo ni kumulativni pogoj, ki mora biti izpolnjen za sprejetje nacionalnega (podzakonskega) akta, s katerim se tretja država označi kot država, ki se za določene kategorije prosilcev za mednarodno zaščito na splošno šteje za varno, ampak je kumulativni pogoj za sprejetje posamičnega akta, s katerim se konkretna prošnja za mednarodno zaščito zaradi razloga v zvezi z obstojem ‚varne tretje države‘ zavrže kot nedopustna; ali tako, da
(3) je ponovni sprejem v ‚varno tretjo državo‘ vprašanje, ki ga je treba obravnavati šele ob izvršitvi odločbe, če odločba o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito temelji na razlogu v zvezi z ‚varno tretjo državo‘?“
IV. Postopek pred Sodiščem
21. Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku na podlagi člena 105(1) Poslovnika Sodišča. Predsednik Sodišča je 31. marca 2023 po opredelitvi sodnice poročevalke in generalnega pravobranilca odločil, da se temu predlogu ne ugodi.
22. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, grška, češka, nemška, ciprska, madžarska in nizozemska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča.
23. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, grška vlada in Evropska komisija so ustno predstavile stališča na obravnavi 14. marca 2024.
V. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
24. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali določbe člena 38 Direktive 2013/32 nasprotujejo temu, da država članica s splošnim aktom označi tretjo državo za „varno tretjo državo“, če se je ta država pred tako označitvijo kljub pravni zavezi, ki jo je dala, odločila, da dejansko ustavi ponovni sprejem prosilcev za mednarodno zaščito na svoje ozemlje.
25. Z drugim in tretjim vprašanjem, ki sta oblikovani kot alternativa prvemu, želi to sodišče izvedeti, ali je sprejetje posamičnega akta, s katerim se prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno na podlagi koncepta ‚varne tretje države‘, pogojeno s sprejemom ali ponovnim sprejemom prosilca na ozemlje te države ali pa je treba ta pogoj preveriti šele ob izvršitvi te odločbe.
26. Opozoriti pa je treba, da navedeno sodišče obravnava le tožbo za odpravo nacionalne ureditve, s katero je Turčija uvrščena na nacionalni seznam varnih tretjih držav, tako da se spor o glavni stvari ne nanaša na veljavnost posamičnih odločb o nedopustnosti, sprejetih na podlagi člena 33(2)(c) Direktive 2013/32. S tega vidika bi bilo mogoče šteti, da bo odgovor Sodišča na prvo vprašanje za predhodno odločanje zadostoval, da bo lahko predložitveno sodišče odločilo v sporu o glavni stvari,(6) ter da sta drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje nedopustni.
27. Kljub temu je treba opozoriti, da mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča.(7)
28. V obravnavani zadevi je iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da se predložitveno sodišče podrobneje sprašuje o pravnih posledicah tega, da tretja država, označena za državo, ki je na splošno varna, prosilcem za mednarodno zaščito zavrne vstop na svoje ozemlje. S tega vidika želi to sodišče izvedeti, kdaj je treba to zavrnitev upoštevati, in v zvezi s tem predvideva tri faze, in sicer fazo označitve tretje države za varno s splošnim aktom, fazo sprejetja posamične odločbe o nedopustnosti ob uporabi tega koncepta ali fazo izvršitve te odločbe.
29. Glede na ta vprašanja mora imeti predložitveno sodišče, da bi ob popolnem poznavanju dejstev odločilo o sporu, ki mu je predložen, na voljo vse elemente o razlagi člena 38 Direktive 2013/32, da bo lahko natančno opredelilo posledice zavrnitve s strani zadevne tretje države in fazo postopka, v kateri je treba to zavrnitev upoštevati.
30. Glede na to zahtevo se mi zdi, da potreba po tem, da se predložitvenemu sodišču zagotovi koristen odgovor, pomeni, da je treba preučiti ne le prvo vprašanje za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo splošnega akta, temveč tudi, če pravo Unije ne nasprotuje sprejetju takega akta, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje v zvezi s posamičnim aktom, sprejetim na podlagi koncepta ‚varne tretje države‘.
B. Vprašanja za predhodno odločanje
31. Na začetku naj poudarim, da sem v sklepnih predlogih v združenih zadevah Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(8) menil, da negotovost glede sprejema ali ponovnega sprejema v varno tretjo državo ne preprečuje sprejetja odločbe o nedopustnosti na podlagi določb člena 38 Direktive 2013/32 in da je treba vstop v tako državo preveriti šele ob izvršitvi take odločbe.
32. Vendar je treba najprej ugotoviti, da se Sodišče v sodbi z dne 14. maja 2020 ni izreklo o razlagi določb navedenega člena, ki se nanašajo na sprejem ali ponovni sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, ker so bila vprašanja, ki jih je v zvezi s tem postavilo predložitveno sodišče, nedopustna.(9)
33. Poleg tega je iz informacij, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, in pojasnil grške vlade na obravnavi razvidno, da se od marca 2020 izvrševanje odločb o nedopustnosti, ki temeljijo na označitvi Turčije za državo, ki je na splošno varna, srečuje s splošnim in absolutnim zavračanjem ponovnega sprejema prosilcev za mednarodno zaščito s strani te države za nedoločen čas in brez predvidljivih možnosti za spremembo tega stališča.(10) Glede na to okoliščino, kolikor ab initio izključuje vstop prosilca na ozemlje države, označene za državo, ki je na splošno varna, pa ne morem uporabiti analize, katere upoštevanje sem predhodno predlagal Sodišču.
34. Vendar menim, da pravna posledica tega elementa kot takega ne more biti, da se postavi pod vprašaj označitev države za državo, ki je na splošno varna. Iz besedila in strukture člena 38 Direktive 2013/32 namreč izhaja, da zahteva v zvezi s sprejemom ali ponovnim sprejemom prosilca za mednarodno zaščito ni pogoj za veljavnost takega akta. Sodišču bom zato predlagal, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje (prvi del) odgovori nikalno.
35. Nasprotno pa iz istih razlogov menim, da ta člen nasprotuje temu, da bi lahko pristojni organi države članice sprejeli posamično odločbo o nedopustnosti na podlagi koncepta „varne tretje države“, če so na podlagi posamične obravnave prošnje za mednarodno zaščito prepričani, da prosilec ne bo sprejet ali ponovno sprejet v to državo (drugi del).
1. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
36. V členu 33(2) Direktive 2013/32 so izčrpno našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno.(11) Med temi razlogi je v točki (c) navedenega člena določena možnost, da država članica šteje prošnjo za nedopustno, kadar se država, ki ni država članica, šteje za „varno tretjo državo“ na podlagi člena 38 navedene direktive.
37. Sodišče je v sodbi z dne 19. marca 2020 pojasnilo, da morajo biti za uporabo koncepta „varna tretja država“ izpolnjeni pogoji iz člena 33(1) do (4) navedene direktive.(12) Kot je poudaril generalni pravobranilec M. Bobek, je te pogoje mogoče vsebinsko opisati kot načela, pravila in jamstva.(13)
38. Najprej, v skladu s členom 38(1) Direktive 2013/32 lahko države članice uporabijo koncept ‚varne tretje države‘ le, če so pristojni organi prepričani, da se v zadevni tretji državi upoštevajo naslednja načela, našteta v točkah od (a) do (e) navedenega odstavka: (a) življenje in svoboda prosilca za mednarodno zaščito nista ogrožena zaradi rasne, verske ali narodne pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja; (b) za prosilca za mednarodno zaščito ni tveganja resne škode, kot je opredeljena v Direktivi 2011/95/EU(14); (c) v skladu z Ženevsko konvencijo(15) se spoštuje načelo nevračanja; (d) v skladu z mednarodnim pravom je prepovedana odstranitev, ki bi kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, in (e) prosilec za mednarodno zaščito ima možnost zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo.
39. Dalje, pravila so določena v členu 38(2) Direktive 2013/32. Pri tem je uporaba koncepta ‚varne tretje države‘ možna na podlagi pravil nacionalnega prava. Ta pravila med drugim vključujejo (a) pravila, s katerimi se zahteva povezava med prosilcem za mednarodno zaščito in zadevno tretjo državo, zaradi katere je smiselno, da se ta prosilec vrne v navedeno državo; (b) metodološka pravila, ki pristojnim organom omogočajo, da ugotovijo, da lahko koncept „varne tretje države“ uporabijo za določeno državo ali za določenega prosilca za mednarodno zaščito; c) pravila, ki v skladu z mednarodnim pravom omogočajo posamično preučitev, ali je zadevna tretja država za določenega prosilca za mednarodno zaščito varna, in v okviru tega temu prosilcu omogočajo izpodbijanje uporabe koncepta „varne tretje države“ v njegovih okoliščinah ter obstoj povezave med njim in zadevno državo.
40. Nazadnje, v zvezi s temi jamstvi in poleg te možnosti izpodbijanja člen 38(3) Direktive 2013/32 določa, da morajo države članice, ki izvršujejo odločbo, ki temelji izključno na konceptu ‚varne tretje države‘, o tem obvestiti prosilca in mu posredovati dokument, s katerim organom tretje države v jeziku te države sporočajo, da prošnja ni bila vsebinsko obravnavana. Poleg tega člen 38(4) te direktive določa, da kadar tretja država prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice zagotovijo dostopnost postopka v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II navedene direktive.
41. Zdi se mi, da je iz besedila in strukture člena 38 Direktive 2013/32 mogoče sklepati dvoje.
42. Na prvem mestu, ni dvoma, da določbe tega člena dovoljujejo državi članici, da s splošnim aktom označi državo za „varno tretjo državo“. V zvezi s tem ugotavljam, da metodologija, na katero se sklicuje člen 38(2)(b) navedene direktive, izrecno predvideva „preučitev varnosti države od primera do primera za določenega prosilca in/ali nacionalno označitev držav, ki se na splošno štejejo za varne“.(16)
43. V enakem smislu člen 38(2)(c) navedene direktive državam članicam nalaga, da določijo pravila, ki prosilcu omogočajo izpodbijanje uporabe koncepta „varne tretje države“ z utemeljitvijo, da tretja država v njegovih posebnih okoliščinah ni varna, iz česar izhaja, da lahko preučitev posamičnega položaja zadevne osebe spada v okvir splošnega akta, ki ga je predhodno sprejela država članica.
44. Takšno razlago poleg tega potrjuje besedilo uvodne izjave 44 Direktive 2013/32, katere namen je določiti „skupna načela, da države članice tretje države obravnavajo kot ali označijo za varne“. Še izrecneje je v uvodni izjavi 46 te direktive pojasnjeno, da bi se morale „države članice […], če s seznami določijo države, ki jih označijo za varne,“ opreti na ustrezne informacije in podatke.(17)
45. Na drugem mestu, menim, da veljavnost splošnega akta, s katerim je tretja država označena za varno, ni pogojena z zahtevo po sprejemu ali ponovnem sprejemu prosilca za mednarodno zaščito.
46. V zvezi s tem se mi zdi, da je treba razlikovati med na eni strani nujnimi zahtevami za uporabo koncepta „varne tretje države“ za določenega prosilca za mednarodno zaščito, s katerimi se predpostavlja izpolnjevanje pogojev iz člena 38(1) do (4) Direktive 2013/32, in na drugi strani pogoji, potrebnimi za označitev tretje države za državo, ki je na splošno varna za vse prosilce za mednarodno zaščito ali za nekatere kategorije teh prosilcev. Po mojem mnenju to razlikovanje izhaja iz same strukture navedenega člena, ki zahteva razlikovanje med več fazami.
47. V zvezi s tem morajo države članice, da so lahko prepričane, da bo prosilec v zadevni tretji državi obravnavan v skladu z načeli iz člena 38(1) te direktive, v okviru metodologije, ki jo mora v skladu z odstavkom 2(b) tega člena določati nacionalno pravo, preučiti razmere v zadevni državi. Kot potrjuje besedilo uvodne izjave 46 navedene direktive, preverjanje teh standardov ne more temeljiti zgolj na formalni študiji določenega pravnega sistema, temveč se mora opreti tudi na ažurno in praktično analizo dejanske uporabe načel iz tega člena v državi.(18)
48. Ne zanikam, da ima glede na to zahtevo dejanskost sprejema ali ponovnega sprejema določenega prosilca za mednarodno zaščito bistveno vlogo, saj je lahko ta prosilec obravnavan v skladu z načeli iz člena 38(1) Direktive 2013/32 le, če mu je dovoljen vstop v zadevno tretjo državo. Vendar menim, da se preverjanje, ki je potrebno v tej fazi, nanaša na gotovost, da bo prosilec obravnavan v skladu s temi načeli, če bi se pozneje izkazalo, da je vstopil na ozemlje tretje države.
49. Ugotoviti je namreč treba, da vstop prosilca v tretjo državo sam po sebi ni eno od načel iz tega člena in se upošteva le pri presoji posamičnega položaja prosilca za mednarodno zaščito. Menim, da tako razlago podpira analiza še drugih določb člena 38 Direktive 2013/32.
50. Po eni strani se s členom 38(2)(a) te direktive od držav članic zahteva, da določijo nacionalna pravila v zvezi z obstojem povezave med posameznim prosilcem in zadevno tretjo državo, zaradi katere bi bilo smiselno, da ta prosilec odide v to državo. Logično je, da se lahko posamična presoja povezave, ki bi lahko upravičila vstop prosilca za mednarodno zaščito v zadevno državo, opravi šele, ko država članica v skladu z metodologijo označitve, določeno v nacionalni zakonodaji, ugotovi, da so izpolnjeni kumulativni pogoji iz člena 38(1) navedene direktive, ki so potrebni za to, da se ta država označi za državo, ki je na splošno varna.
51. Po drugi strani člen 38(4) Direktive 2013/32 določa posledice v primeru, ko tretja država določenemu prosilcu za mednarodno zaščito zavrne vstop. Takšen položaj torej ustreza fazi, v kateri kljub obstoju razlogov za domnevo, da bo prosilec sprejet ali ponovno sprejet v varno tretjo državo, to, da ta država prosilcu zavrne vstop na svoje ozemlje, pomeni oviro za izvršitev te odločbe. V takem primeru mora država članica prosilcu zagotoviti dostopnost postopka za obravnavo njegove prošnje v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi, določenimi z navedeno direktivo. Iz tega izhaja, da dejanskost sprejema ali ponovnega sprejema ni nujni element za opredelitev „varne tretje države“, temveč je le pogoj, ki ga je treba preveriti ob izvršitvi in ki je nujen za to, da se ta pojem uporabi za določenega prosilca.
52. To razlago potrjuje preučitev določb v zvezi s konceptom „prve države azila“, ki je v skladu s členom 33(2)(b) Direktive 2013/32 razlog za nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito. V zvezi s tem iz člena 35(1) te direktive izhaja, da se ta koncept uporabi, če je bil prosilcu v tej državi že priznan status begunca in se lahko še vedno sklicuje na to zaščito ali če sicer v tej državi uživa zadostno zaščito, kar vključuje načelo nevračanja, če bo ponovno sprejet.
53. Konceptoma „prve države azila“ in „varne tretje države“ je torej skupno, da je od njune uporabe odvisen sprejem ali ponovni sprejem prosilca za mednarodno zaščito. Vendar iz besedila člena 35 Direktive 2013/32 izhaja, da je treba ta pogoj preveriti ab initio, tako da opredelitve kot „prve države azila“ ni mogoče upoštevati, če prosilec ni sprejet ali ponovno sprejet. V povezavi s tem iz člena 38 te direktive, ki se na dokazan vstop prosilca sklicuje le v odstavku 4, izhaja, da dejanski sprejem ali ponovni sprejem prosilcev ni eden od osnovnih pogojev za označitev države za državo, ki je na splošno varna, in da ga je treba preveriti šele v fazi posamične obravnave prošnje za mednarodno zaščito.
54. Na podlagi vsega navedenega sklepam, da to, da država de facto in na splošno nasprotuje ponovnemu sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito na svoje ozemlje, ne izključuje možnosti, da država članica sprejme nacionalno ureditev, s katero to državo označi za državo, ki je na splošno varna.
55. Rešitev, ki jo predlagam Sodišču, vključuje, kot je navedeno v drugem in tretjem vprašanju za predhodno odločanje, določitev, v kakšnem obsegu in na kateri točki postopka, ki ga je začel prosilec za mednarodno zaščito, je treba upoštevati zavrnitev s strani zadevne tretje države.
2. Drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje
56. Predložitveno sodišče želi z drugim in tretjim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali splošna in absolutna zavrnitev s strani tretje države, označene za državo, ki je na splošno varna, preprečuje sprejetje posamičnega akta, s katerim se prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno v skladu s členom 33(2)(c) in členom 38 Direktive 2013/32, ali pa je treba pogoj v zvezi s sprejemom ali ponovnim sprejemom preveriti šele ob izvršitvi tega akta.
57. Za odgovor na to vprašanje je treba poudariti, da je treba pri uporabi koncepta „varne tretje države“ za določenega prosilca za mednarodno zaščito preučitev pogoja v zvezi s sprejemom ali ponovnim sprejemom tega prosilca načeloma izvesti v dveh fazah, pri čemer se prva nanaša na sprejetje odločbe o nedopustnosti, druga pa na izvršitev te odločbe.
58. V zvezi s prvo od teh faz iz člena 38(2)(a) Direktive 2013/32 izhaja, da se lahko odločba o nedopustnosti, ki temelji na konceptu ‚varne tretje države‘, sprejme le v okviru nacionalnih pravil, ki določajo, da mora med prosilcem in zadevno tretjo državo obstajati povezava, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo. Poleg tega uvodna izjava 44 te direktive, ki je posvečena temu konceptu, države članice odvezuje obveznosti vsebinske obravnave prošnje za mednarodno zaščito le, če „obstajajo razlogi za prepričanje, da bo prosilec sprejet ali ponovno sprejet v to državo“. Iz teh besedil torej jasno izhaja, da sprejetje odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ob uporabi koncepta „varne tretje države“ predpostavlja, da je sprejem ali ponovni sprejem prosilca s strani te države zelo verjeten ali vsaj verjeten.
59. Šele po tej prvi fazi morajo države članice preveriti dejanskost sprejema ali ponovnega sprejema prosilca. Če se izkaže, da zadevna tretja država kljub obstoju zgoraj navedene verjetnosti prosilcu ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, države članice ne morejo izvršiti odločbe o nedopustnosti in morajo v skladu s členom 38(4) navedene direktive tej osebi dovoliti, da začne postopek za obravnavo njene prošnje za mednarodno zaščito.
60. Če so torej države članice v prvi fazi prepričane, da prosilec ne bo mogel oditi v „varno tretjo državo“, je v drugi fazi preverjanje dejanskosti sprejema ali ponovnega sprejema brezpredmetno. Menim, da v takem primeru, če se že v prvi fazi ugotovi, da ni možnosti za sprejem ali ponovni sprejem prosilca za mednarodno zaščito, države članice v zvezi s tem prosilcem ne morejo sprejeti odločbe o nedopustnosti na podlagi koncepta „varne tretje države“.
61. Po mojem mnenju te ugotovitve ne more omajati okoliščina, da je bila zadevna država z nacionalno ureditvijo predhodno označena za državo, ki je na splošno varna. Ta označitev, za katero je edini pogoj gotovost glede spoštovanja načel iz člena 38(1) Direktive 2013/32, ni odvisna od obstoja razlogov za domnevo, da bo določen prosilec sprejet ali ponovno sprejet v to državo.
62. Poleg tega se mi zdi, da tako analizo potrjujeta dva elementa.
63. Na prvem mestu je treba opozoriti, da je v skladu z uvodno izjavo 18 Direktive 2013/32 „[v] interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito […], da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku“(19). Vendar menim, da bi bilo v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v nasprotju z obveznostjo hitrega ukrepanja, ki izhaja iz tega člena, če bi počakali na izvršitev odločbe o zavrnitvi prošnje kot nedopustne, da bi izpeljali posledice dejanskega stanja, ki je bilo znano že ob obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito.
64. Na drugem mestu, to rešitev je zakonodajalec Unije izrecno uporabil v Uredbi (EU) 2024/1348.(20) Tako iz uvodne izjave 53 in člena 38(1)(b) te uredbe izhaja, da pristojni organi države članice prošnje za mednarodno zaščito ne morejo zavrniti kot nedopustno na podlagi koncepta ‚varne tretje države‘, če je v fazi presoje dopustnosti jasno, da prosilec ne bo sprejet ali ponovno sprejet v zadevno tretjo državo.
65. Na tej točki razlogovanja se mi zdi pomembno, da na podlagi informacij, ki jih je grška vlada zagotovila na obravnavi, predstavim postopek, ki ga uporabljajo organi te države, saj ponazarja težave, ki jih povzroča praksa čakanja na izvršitev odločbe o nedopustnosti, čeprav je že vnaprej znano, da prosilcu za mednarodno zaščito zaradi splošne ustavitve ponovnega sprejema ne bo dovoljen vstop v zadevno tretjo državo.
66. Zelo poenostavljeno je ta postopek mogoče opisati tako. Grški organi najprej sprejmejo odločbo, s katero prošnjo za mednarodno zaščito zavrnejo kot nedopustno z obrazložitvijo, da je bila Turčija s splošnim aktom označena za varno tretjo državo za nekatere kategorije prosilcev.
67. Nato se Grčija v fazi izvršitve te odločbe obrne na Turčijo, da preveri, ali je ta pripravljena prosilcu dovoliti vstop na svoje ozemlje. Ker turški organi ne odgovarjajo na nobeno zahtevo v zvezi s tem, grški organi počakajo določeno obdobje, ki je bilo na obravnavi označeno za „razumno“(21), in ugotovijo, da ni možnosti za ponovni sprejem prosilca.
68. Grška vlada je navedla, da mora po tej ugotovitvi zadevna oseba nazadnje vložiti novo tako prošnjo, saj v skladu z grško zakonodajo pristojni organi niso dolžni po uradni dolžnosti nadaljevati obravnave prošnje za mednarodno zaščito.(22)
69. Po tej predstavitvi moram navesti še dodatne ugotovitve, ki potrjujejo mojo analizo, o obsegu obveznosti držav članic, da vsebinsko obravnavajo prošnjo za mednarodno zaščito v primeru, ko prosilcu ni dovoljen vstop na ozemlje varne tretje države.
70. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 2(c) Direktive 2013/32 „prosilec“ pomeni „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je podal prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila izdana dokončna odločba“, pri čemer je dokončna odločba v členu 2(e) te direktive opredeljena kot „odločba o tem, ali se državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva prizna status begunca ali subsidiarne zaščite na podlagi [Direktive 2011/95] […]“. Iz tega izhaja, kot sem trdil v sklepnih predlogih v združenih zadevah Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(23), da migrant izgubi status prosilca šele v trenutku sprejetja odločbe, s katero se izključi priznanje statusa begunca ali osebe, ki potrebuje subsidiarno zaščito, oziroma – povedano drugače – odločbe o utemeljenosti.
71. Namen uporabe koncepta „varne tretje države“ je omogočiti organom države članice, da odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito prenesejo na drugo državo, za katero so prepričani, da bo migranta obravnavala v skladu z načeli iz člena 38(1) Direktive 2013/32. S tega vidika ta koncept zadevni osebi zagotavlja vsebinsko obravnavo njene prošnje za mednarodno zaščito bodisi v državi članici, v kateri je prošnjo vložila, bodisi v primeru dejanskega sprejema ali ponovnega sprejema v zadevni tretji državi.
72. Na podlagi teh elementov se mi zdi, da je treba razlikovati med dvema položajema.
73. Prvi od teh položajev je, ko država članica, ki je ugotovila, da obstajajo razlogi za domnevo, da bo prosilec odšel v državo, ki je označena za „varno tretjo državo“, sprejme odločbo o nedopustnosti. Če se v fazi izvršitve te odločbe izkaže, da ta država tej osebi ne dovoli vstopa na svoje ozemlje, oseba ohrani status prosilca, tako da mora država članica po uradni dolžnosti nadaljevati obravnavo prošnje za mednarodno zaščito.
74. Drugi od teh položajev je enak tistemu v sporu o glavni stvari. V tem primeru mora država članica, ne da bi lahko sprejela odločbo o nedopustnosti ob uporabi koncepta „varne tretje države“, nadaljevati obravnavo prošnje za mednarodno zaščito.(24)
75. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj ugotovi, da člen 38 Direktive 2013/32 nasprotuje sprejetju odločbe o nedopustnosti na podlagi koncepta „varne tretje države“, če je država članica že ob obravnavi prošnje za mednarodno zaščito prepričana, da prosilcu ne bo dovoljeno oditi na ozemlje države, označene za državo, ki je na splošno varna.
VI. Predlog
76. Glede na vse te preudarke predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija), odgovori:
Člen 38 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite
je treba razlagati tako, da
– ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero je tretja država označena za državo, ki je na splošno varna za določene kategorije prosilcev za mednarodno zaščito, če je ta država kljub svoji pravni obveznosti na splošno in brez predvidljivih možnosti za spremembo tega stališča ustavila sprejem ali ponovni sprejem teh prosilcev;
– nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa sprejetje odločbe, s katero se ob uporabi koncepta „varne tretje države“ prošnja za mednarodno zaščito šteje za nedopustno, če je država članica že ob obravnavi te prošnje prepričana, da zadevna tretja država prosilcu ne bo dovolila vstopa na svoje ozemlje.