Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 13 juni 2024(1)
Mål C‑134/23
Somateio ”Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges”,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia ”Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio”
mot
Ypourgos Exoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
(begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland))
”Begäran om förhandsavgörande – Beviljande och återkallande av internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 38 – Begreppet säkert tredjeland – Klassificering av Turkiet som säkert tredjeland – Avtalet mellan EU och Turkiet om återtagande av personer utan uppehållstillstånd – Turkiet har i praktiken upphört att återta personer som har ansökt om internationellt skydd”
I. Inledning
1. I förevarande mål har EU-domstolen erhållit en begäran om förhandsavgörande från Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) som rör tolkning av artikel 38 i direktiv 2013/32 (EU).(2)
2. Den hänskjutande domstolen har ställt sina tre frågor inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av nationell lagstiftning genom vilken Turkiet klassificeras som ett i allmänhet säkert land för vissa kategorier av personer som har ansökt om internationellt skydd. Bakgrunden är att Turkiet, som har ingått ett återtagandeavtal med EU, oaktat detta generellt har upphört att återta sökande samt att det inte går att förutse när landet kan tänkas komma att ändra sin ståndpunkt.
3. Förevarande mål ger EU-domstolen tillfälle att närmare ange dels hur sambandet ser ut mellan villkoren för klassificering av ett land som i allmänhet säkert och tillämpningen av begreppet säkert tredjeland på en enskild person som har ansökt om internationellt skydd, dels vilken räckvidd som ska tillmätas kravet enligt artikel 38 i direktiv 2013/32 på tillstånd till (åter)inresa för sökande.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet
4. Den 16 december 2013 ingick Europeiska unionen och Republiken Turkiet ett avtal om återtagande av personer utan uppehållstillstånd (nedan kallat återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet).(3) Avtalet ratificerades i Europeiska unionens namn genom rådets beslut av den 14 april 2014.(4)
5. I artikel 4 i återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet stadgas följande:
”1. Turkiet ska, efter anmodan av en medlemsstat och utan att medlemsstaten behöver vidta andra formaliteter än de som avses i detta avtal, återta alla tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som inte, eller inte längre, uppfyller gällande villkor för inresa, vistelse eller bosättning inom den begärande medlemsstatens territorium, förutsatt att det i enlighet med artikel 10 har fastställts att dessa personer
…
c) olagligt har rest in till medlemsstaternas territorium omedelbart efter att ha vistats inom eller transiterat genom turkiskt territorium.
2. Återtagandeskyldigheten i punkt 1 i denna artikel är inte tillämplig om
…”
6. I kraft av rådets beslut (EU) 2016/551 av den 23 mars 2016(5) är skyldigheten enligt artikel 4 i återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet tillämplig från och med den 1 juni 2016.
2. Direktiv 2013/32
7. Artiklarna 31, 33, 35 och 38 i direktiv 2013/32 är relevanta för förevarande mål.
B. Grekisk rätt
1. Lagen om internationellt skydd
8. Genom Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis, i dess lydelse enligt Nomos 4686/2020 (lag om internationellt skydd och andra bestämmelser, i dess ändrade lydelse, FEK A’ 169/01.11.2019 och FEK A’ 96/12.05.2020, nedan kallad lagen om internationellt skydd), införlivas direktiv 2013/32 med den grekiska rättsordningen.
9. Artikel 86 i lagen om internationellt skydd har följande lydelse:
”1. Ett land ska anses utgöra ett säkert tredjeland för en viss sökande, om samtliga nedanstående kriterier är uppfyllda:
a) Sökandens liv och frihet är inte hotade på grund av ras, religion, medborgarskap, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk övertygelse.
b) Landet iakttar principen om ’non-refoulement’ i enlighet med Genèvekonventionen.
c) Sökanden riskerar ingen allvarlig skada i den mening som avses i artikel 15 i denna lag.
d) Landet förbjuder, i enlighet med folkrätten, att en person återsänds till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller andra grymma, omänskliga eller förnedrande straff eller behandlingar.
e) Sökanden har möjlighet att ansöka om flyktingstatus och att, om han eller hon befinns vara flykting, erhålla skydd i enlighet med Genèvekonventionen.
f) Sökanden har en anknytning till det berörda tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för honom eller henne att resa till det landet. Att en sökande har transiterat genom ett tredjeland kan … anses utgöra en anknytning mellan sökanden och tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för honom eller henne att resa till det landet.
2. Huruvida samtliga ovanstående kriterier är uppfyllda ska prövas i varje enskilt fall och för varje enskild sökande, såvida inte tredjelandet har klassificerats som i allmänhet säkert och är uppfört på den nationella förteckningen över säkra tredjeländer. Är så fallet, kan den som har ansökt om internationellt skydd bestrida tillämpningen av begreppet säkert tredjeland med hänvisning till att tredjelandet inte är säkert under just hans eller hennes särskilda omständigheter.
3. Vilka tredjeländer som vid bedömning av ansökningar om internationellt skydd ska anses vara säkra i den mening som avses i denna artikel såvitt avser vissa kategorier av asylsökande mot bakgrund av dessas personliga kännetecken (i fråga om ras, religion med mera) ska fastställas genom interministeriellt dekret som utfärdas gemensamt av ministern för medborgarskydd och utrikesministern på förslag av direktören för asylmyndigheten. De omständigheter som beaktas vid antagandet av ett sådant interministeriellt dekret (tredjelandets inhemska rättsordning, bi- eller multilaterala internationella avtal eller avtal mellan tredjelandet och EU samt nationell praxis) ska vara aktuella och grundas på information från tillförlitliga källor, däribland officiella diplomatiska källor i Grekland och utomlands, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, andra medlemsstaters lagstiftning om begreppet säkert tredjeland, Europarådet och FN:s flyktingkommissariat. Förteckningen ska obligatoriskt ses över i november varje år. Konstateras det att större förändringar har skett i situationen för de mänskliga rättigheterna i ett land som har klassificerats som säkert tredjeland, ska denna klassificering ses över utan dröjsmål, före den årliga översyn som avses i föregående mening. Varje beslut som rör sådan klassificering ska anmälas till Europeiska kommissionen.
…
5. Om det ovannämnda tredjelandet nekar sökanden inresetillstånd, ska hans eller hennes ansökan prövas i sak av de myndigheter som är behöriga att fatta beslut om den.
…”
2. De interministeriella dekreten
10. I kraft av behörigheten enligt artikel 86 i lagen om internationellt skydd antogs Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021 ”Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)” (interministeriellt dekret 42799/3.6.2021 med titeln ”Fastställande av tredjeländer som betraktas som säkra samt upprättande av en nationell förteckning i enlighet med artikel 86 i lag 4636/2019 (A’169)”, FEK B 2425/7.6.2021) (nedan kallat det första interministeriella dekretet). Där fastställs att Turkiet är ett säkert tredjeland för personer med ursprung i Syrien, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh eller Somalia som har ansökt om internationellt skydd.
11. Det första interministeriella dekretet har ersatts av Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021 ”Tropopoiisi tis yp.ar 42799/3.6.2021 koinis ypourgikis apofasis Anaplirotis Ypourgos Exoterikon et Ypourgos Metanastefsis kai Asylou Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)” (interministeriellt dekret 458568/15.12.2021 om ändring av interministeriellt dekret 42799/3.6.2021 antaget av utrikesministern och ministern för immigration och asyl med titeln ”Fastställande av tredjeländer som betraktas som säkra samt upprättande av en nationell förteckning i enlighet med artikel 86 i lag 4636/2019 (A’169)”, FEK Β’ 5949/16.12.2021) (nedan kallat det andra interministeriella dekretet).
12. Även i det andra interministeriella dekretet fastställs att Turkiet är ett säkert tredjeland för personer med ursprung i Syrien, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh eller Somalia som har ansökt om internationellt skydd.
III. Bakgrunden till och förfarandet i det nationella målet samt tolkningsfrågorna
13. Somateio ”Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges” och Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia ”Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio” (nedan kallade klagandena i det nationella målet), vilka ägnar sig åt flyktingfrågor, har väckt talan vid Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) mot det första och därefter det andra interministeriella dekretet och därvid bland annat hävdat att dessa båda dekret strider mot artikel 86 i lagen om internationellt skydd och artikel 38 i direktiv 2013/32.
14. I synnerhet har klagandena i det nationella målet gjort gällande dels att möjligheten för de av dessa dekret omfattade personer som har ansökt om internationellt skydd att återtas av Turkiet inte garanteras ”genom internationella avtal”, dels att det inte finns några rimliga utsikter till att personer som har ansökt om internationellt skydd framöver kommer att återtas av Turkiet, eftersom detta tredjeland sedan mars 2020 och covid 19-pandemin har upphört att återta sökande.
15. Av begäran om förhandsavgörande framgår att den hänskjutande domstolen, efter att ha konstaterat att endast talan om ogiltigförklaring av det andra interministeriella dekretet kunde upptas till sakprövning, fann att klagandena i det nationella målet inte kunde vinna framgång med det argument som rörde avsaknaden av en rättslig skyldighet för Turkiet att från Grekland återta personer som har ansökt om internationellt skydd. Med beaktande bland annat av återtagandeavtalet mellan EU och Turkiet gjorde nämligen den hänskjutande domstolen bedömningen att Turkiet faktiskt hade åtagit sig en sådan rättslig skyldighet.
16. Däremot önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i vad som gäller såvitt avser Turkiets faktiska fullgörande av den skyldigheten, med tanke på att Turkiet – såsom de grekiska myndigheterna har vitsordat – sedan mars 2020 inte längre återtar personer som har ansökt om internationellt skydd i Grekland och där har fått sina ansökningar avvisade med hänvisning till begreppet säkert tredjeland samt med tanke på att någon förändring på den punkten inte heller torde vara att vänta inom den närmaste framtiden.
17. Därvidlag har den hänskjutande domstolen påpekat att dess medlemmar företräder olika åsikter.
18. Enligt majoriteten av medlemmarna är faktisk möjlighet till återinresa i Turkiet för personer som har ansökt om internationellt skydd en förutsättning för att Turkiet ska kunna klassificeras som säkert tredjeland i den mening som avses i artikel 38 i direktiv 2013/32, särskilt med tanke på målet att garantera skyndsammaste möjliga handläggning av ansökningar om internationellt skydd, ett mål som erinras om bland annat i skäl 18 i det direktivet och även kommer till uttryck i artikel 31.2 i detta. En motsatt tolkning skulle enligt dessa medlemmar enbart förlänga handläggningstiden för ansökningar om internationellt skydd och öka osäkerheten om huruvida de sökande kommer att få stanna i de länder där de har ansökt, utan att detta skulle undanröja risken för att de ska återsändas till länder där de kan komma att utsättas för förföljelse och utan att det skulle kunna uteslutas att de internationella förbindelserna störs. Detta innebär enligt nämnda medlemmar att en medlemsstat som med stöd av artikel 38.2 i direktiv 2013/32 upprättar en nationell förteckning över tredjeländer som i allmänhet anses säkra inte får låta ett tredjeland finnas med på den förteckningen om detta tredjeland inte garanterar att det i praktiken kommer att fullgöra en rättslig skyldighet som det har åtagit sig. Således anser majoriteten av den hänskjutande domstolens medlemmar att talan om ogiltigförklaring av det andra interministeriella dekretet ska bifallas.
19. Andra av den hänskjutande domstolens medlemmar förordar emellertid en annan tolkning av bestämmelserna i direktiv 2013/32. Enligt dessa medlemmar påverkar iakttagandet av villkoret i fråga om faktiskt återtagande av personer som har ansökt om internationellt skydd inte giltigheten för en lagstiftningsakt där ett land klassificeras som i allmänhet säkert, utan prövningen av huruvida det villkoret är uppfyllt ska i stället göras i senare skeden av det administrativa förfarandet. Närmare bestämt anser dessa medlemmar att iakttagandet av detta villkor påverkar antingen giltigheten för den enskilda rättsakt varigenom en specifik ansökan om internationellt skydd befinns vara omöjlig att uppta till sakprövning med hänvisning till begreppet säkert tredjeland eller också giltigheten för beslutet om verkställighet av en sådan rättsakt. Således anser de aktuella medlemmarna av den hänskjutande domstolen att talan om ogiltigförklaring av det andra interministeriella dekretet ska ogillas.
20. Mot bakgrund av det ovan anförda har Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor:
”1) Ska artikel 38 i [direktiv 2013/32], jämförd med artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning (i form av dekret) enligt vilken ett tredjeland i allmänhet betraktas som säkert för vissa kategorier av personer som ansöker om internationellt skydd, för det fall det berörda tredjelandet, trots att det har åtagit sig den rättsliga skyldigheten att tillåta återtagande till dess territorium av dessa kategorier av personer som ansöker om internationellt skydd, i praktiken under en längre tid (i det aktuella fallet i över 20 månader) har underlåtit att godta sådana återtaganden, utan att det har bedömts huruvida denna praxis kan komma att ändras inom en snar framtid?
2) Ska nämnda bestämmelse tolkas på så sätt att återtagande till tredjelandet inte är ett av de kumulativa villkoren för att vidta en nationell åtgärd (i form av dekret) enligt vilken ett tredjeland i allmänhet betraktas som säkert för vissa kategorier av personer som ansöker om internationellt skydd, men utgör ett av de kumulativa villkoren för att anta ett individuellt beslut att avvisa en specifik ansökan om internationellt skydd på grunden ’säkert tredjeland’?
3) Ska nämnda bestämmelse tolkas på så sätt att återtagande till det säkra tredjelandet är en fråga som inte ska prövas förrän vid verkställigheten av beslutet, för det fall ansökan om internationellt skydd har avvisats på grunden ’säkert tredjeland’?”
IV. Förfarandet vid EU-domstolen
21. Den hänskjutande domstolen begärde med stöd av artikel 105.1 i EU-domstolens rättegångsregler att förevarande mål skulle handläggas skyndsamt. Den 31 mars 2023 beslutade EU-domstolens ordförande efter att ha hört referenten och generaladvokaten att det saknades grund för att efterkomma denna begäran.
22. Skriftliga yttranden har inkommit från klagandena i det nationella målet, från den grekiska, den tjeckiska, den tyska, den cypriotiska, den ungerska och den nederländska regeringen och från Europeiska kommissionen.
23. Vid förhandlingen den 14 mars 2024 yttrade sig klagandena i det nationella målet, den grekiska regeringen och Europeiska kommissionen muntligen.
V. Bedömning
A. Inledande synpunkter
24. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 38 i direktiv 2013/32 utgör hinder för att en medlemsstat genom en rättsakt med allmän räckvidd klassificerar ett tredjeland som säkert tredjeland trots att detta tredjeland dessförinnan, oaktat ett rättsligt åtagande som det har gjort, har beslutat att i praktiken inte längre låta personer som har ansökt om internationellt skydd resa tillbaka in på dess territorium.
25. Sin andra och sin tredje tolkningsfråga, vilka är så formulerade att de utgör alternativ till den första frågan, har den hänskjutande domstolen ställt för att få klarhet i huruvida möjligheten för en person som har ansökt om internationellt skydd att (i förekommande fall på nytt) beviljas inresa i ett tredjeland är en förutsättning för antagandet av en individuell rättsakt varigenom den personens ansökan befinns vara omöjlig att uppta till sakprövning med hänvisning till begreppet säkert tredjeland eller huruvida detta är en omständighet som inte behöver kontrolleras förrän i samband med verkställigheten av den rättsakten.
26. Härvidlag ska det påpekas att talan vid den hänskjutande domstolen uteslutande har väckts om ogiltigförklaring av en nationell lagstiftning varigenom Turkiet uppförs på en nationell förteckning över säkra tredjeländer. Således rör det nationella målet inte giltigheten av individuella beslut om avvisning av ansökningar med stöd av artikel 33.2 c i direktiv 2013/32. Mot bakgrund av detta vore det möjligt att göra bedömningen att det svar som EU-domstolen kommer att ge på den första tolkningsfrågan är tillräckligt för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det nationella målet(6) samt att den andra och den tredje tolkningsfrågan därför inte kan upptas till prövning i sak.
27. Inom ramen för det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som har införts genom artikel 267 FEUF ankommer det emellertid på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva.(7)
28. I det aktuella fallet framgår det av motiveringen till begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen på en mer grundläggande nivå är osäker på vilka de rättsliga konsekvenserna blir när ett tredjeland, trots att det har klassificerats som i allmänhet säkert, nekar inresa för personer som har ansökt om internationellt skydd. Mot bakgrund av detta vill den hänskjutande domstolen veta när det är påkallat att beakta ett sådant nekande, och därvidlag kan den tänka sig tre möjliga skeden: dels när ett tredjeland genom en rättsakt med allmän räckvidd klassificeras som säkert, dels när det antas ett individuellt beslut om avvisning av en viss ansökan med hänvisning till begreppet säkert tredjeland, dels när ett sådant beslut verkställs.
29. Således behöver den hänskjutande domstolen, för att på ett väl underbyggt sätt kunna avgöra det mål som den har att pröva, få tillgång till fullständig information om tolkningen av artikel 38 i direktiv 2013/32, så att den med precision kan fastställa konsekvenserna av det berörda tredjelandets nekande liksom det skede av förfarandet där detta nekande ska beaktas.
30. Med tanke på detta anser jag att EU-domstolen, för att kunna ge den hänskjutande domstolen ett svar som är användbart för denna, behöver pröva inte endast den första tolkningsfrågan, som rör giltigheten av en rättsakt med allmän räckvidd, utan även – förutsatt att unionsrätten inte utgör hinder för antagandet av en sådan rättsakt – den andra och den tredje tolkningsfrågan, vilka rör individuella rättsakter antagna med stöd av begreppet säkert tredjeland.
B. Prövning av tolkningsfrågorna
31. Jag vill inledningsvis framhålla att jag i mitt förslag till avgörande i de förenade målen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(8) torgförde åsikten att förekomsten av osäkerhet om huruvida en sökande kommer att tillåtas att resa in (i förekommande fall på nytt) i ett visst tredjeland inte utgör hinder för att det antas ett beslut om avvisning av en ansökan grundat på bestämmelserna i artikel 38 i direktiv 2013/32 samt att frågan huruvida en sökande faktiskt får resa in i det aktuella tredjelandet inte ska prövas förrän vid verkställigheten av det beslutet.
32. I sin dom av den 14 maj 2020 uttalade sig emellertid EU-domstolen inte om tolkningen av de bestämmelser i den artikeln som rör (åter)inresa för personer som har ansökt om internationellt skydd, eftersom den gjorde bedömningen att de frågor som den hänskjutande domstolen i nämnda mål hade ställt rörande detta inte kunde upptas till sakprövning.(9)
33. Av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat och de förklaringar som den grekiska regeringen redovisade vid förhandlingen framgår dessutom att verkställigheten av beslut om avvisning av ansökningar grundade på klassificeringen av Turkiet som ett i allmänhet säkert land ända sedan mars 2020 har hindrats av att Turkiet generellt och absolut, på obestämd tid och utan att det finns några utsikter till ändring av dess ståndpunkt, har vägrat att återta personer som har ansökt om internationellt skydd.(10) Denna omständighet, som ju innebär att det redan från början kan uteslutas att en sökande kommer att få resa in i Turkiet, oaktat landets klassificering som i allmänhet säkert, gör att jag anser att den analys som jag tidigare rekommenderat domstolen att följa inte bör tillämpas i detta fall.
34. Däremot är en sådan omständighet enligt min åsikt inte i sig tillräcklig för att en klassificering av ett land som i allmänhet säkert ska kunna ifrågasättas rent rättsligt. Lydelsen av och systematiken i artikel 38 i direktiv 2013/32 ger nämligen vid handen att det inte är någon förutsättning för att en rättsakt som innebär en sådan klassificering ska vara giltig att en person som har ansökt om internationellt skydd tillåts att resa in (i förekommande fall på nytt) i det aktuella landet. Således kommer jag att föreslå att EU-domstolen ska lämna ett nekande svar på den första tolkningsfrågan (avdelning 1).
35. Däremot anser jag, av samma skäl, att den artikeln utgör hinder för att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat antar, under hänvisning till begreppet säkert tredjeland, ett individuellt beslut med innebörden att en ansökan om internationellt skydd inte kan upptas till sakprövning, om dessa myndigheter redan när de gör sin individuella prövning av ansökan är säkra på att sökanden inte kommer att beviljas inresa (i förekommande fall återinresa) i det aktuella landet (avdelning 2).
1. Den första tolkningsfrågan
36. Artikel 33.2 i direktiv 2013/32 innehåller en uttömmande uppräkning av de fall där medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning utan ska avvisas.(11) En av avvisningsgrunderna anges i led c och innebär att en medlemsstat får avvisa en ansökan om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ”ett säkert tredjeland” enligt artikel 38 i direktivet.
37. I en dom meddelad den 19 mars 2020 slog EU-domstolen fast att begreppet säkert tredjeland kan tillämpas endast om villkoren i artikel 33.1–33.4 i det nämnda direktivet är uppfyllda.(12) Som generaladvokaten Bobek hade påpekat, kan dessa villkor i allt väsentligt betecknas som principer, regler och garantier.(13)
38. Till att börja med får medlemsstaterna enligt artikel 38.1 i direktiv 2013/32 tillämpa begreppet säkert tredjeland endast om de behöriga myndigheterna är övertygade om att ett antal principer (vilka räknas upp i leden a–e) iakttas i det berörda tredjelandet såvitt avser personer som har ansökt om internationellt skydd: a) sökandenas liv och frihet är inte hotade på grund av ras, religion, medborgarskap, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk övertygelse, b) sökandena riskerar inte att drabbas av allvarlig skada enligt definitionen i direktiv 2011/95/EU,(14) c) principen om ”non-refoulement” iakttas i enlighet med Genèvekonventionen,(15) d) det är i enlighet med folkrätten förbjudet att återsända sökande i strid med förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling och e) sökandena har möjlighet att ansöka om flyktingstatus och, om de befinns vara flyktingar, erhålla skydd i enlighet med Genèvekonventionen.
39. I artikel 38.2 i direktiv 2013/32 ges sedan närmare upplysningar om tillämpliga regler, nämligen att begreppet säkert tredjeland ska tillämpas i enlighet med bestämmelser i nationell rätt. Dessa bestämmelser ska innefatta a) bestämmelser enligt vilka den som har ansökt om internationellt skydd måste ha en så nära anknytning till det berörda tredjelandet att det skulle vara rimligt för honom eller henne att återvända till det landet, b) bestämmelser om vilka metoder de behöriga myndigheterna ska använda för att säkerställa att begreppet säkert tredjeland kan tillämpas på ett enskilt land eller en enskild person som har ansökt om internationellt skydd och c) bestämmelser i enlighet med internationell rätt som gör det möjligt att genom en enskild prövning fastställa huruvida det berörda tredjelandet är säkert för en viss person som har ansökt om internationellt skydd; dessa bestämmelser ska i det aktuella sammanhanget göra det möjligt för en sökande att med hänvisning till sina särskilda omständigheter invända mot tillämpningen av begreppet säkert tredjeland liksom att bestrida sin påstådda anknytning till tredjelandet.
40. När det slutligen gäller garantier – utöver denna möjlighet att invända mot tillämpningen och bestrida anknytningen – åläggs medlemsstaterna i artikel 38.3 i direktiv 2013/32 en skyldighet att vid verkställighet av ett beslut som grundar sig enbart på begreppet säkert tredjeland informera sökanden om detta och förse honom eller henne med en handling på tredjelandets språk som underrättar myndigheterna i det landet om att ansökan inte har prövats i sak. Därutöver stadgas i artikel 38.4 i samma direktiv att medlemsstaterna i fall där ett tredjeland nekar en sökande inresetillstånd ska se till att sökanden kan inleda ett förfarande i enlighet med de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i direktivet.
41. Enligt min uppfattning är det möjligt att dra två slutsatser utifrån lydelsen av och systematiken i artikel 38 i direktiv 2013/32.
42. För det första torde det inte råda något tvivel om att bestämmelserna i den artikeln ger en medlemsstat befogenhet att genom en rättsakt med allmän räckvidd klassificera ett land som säkert tredjeland. Därvidlag noterar jag att de metoder som hänvisas till i artikel 38.2 b i direktivet uttryckligen innebär krav på att det ”i varje enskilt fall [ska] bedöma[s] huruvida landet är säkert för en enskild sökande och/eller … på nationell nivå [ska] fastställa[s] länder som i allmänhet betraktas som säkra”.(16)
43. På liknande sätt åläggs medlemsstaterna i artikel 38.2 c i nämnda direktiv att fastställa bestämmelser som gör det möjligt för en sökande att invända mot tillämpningen av begreppet säkert tredjeland med hänvisning till att tredjelandet i fråga inte är säkert mot bakgrund av hans eller hennes särskilda omständigheter. Detta ger vid handen att den enskilda prövningen av en berörd persons fall kan göras mot bakgrund av en rättsakt med allmän räckvidd som en medlemsstat tidigare har antagit.
44. Denna tolkning får också stöd i skäl 44 i direktiv 2013/32, som rör fastställandet av ”gemensamma principer … för medlemsstaternas övervägande eller fastställande av säkra ursprungsländer”. Än mer uttryckligen slås det i skäl 46 i samma direktiv fast att ”[d]e medlemsstater som … betecknar länder som säkra genom att anta förteckningar i detta syfte” bör utgå från relevanta upplysningar och uppgifter.(17)
45. För det andra anser jag att giltigheten för en rättsakt med allmän räckvidd genom vilken ett tredjeland klassificeras som säkert inte är beroende av huruvida personer som har ansökt om internationellt skydd faktiskt beviljas inresa (i förekommande fall på nytt) i det tredjelandet.
46. Därvidlag förefaller det nödvändigt att skilja mellan å ena sidan de krav som gäller för att begreppet säkert tredjeland ska få tillämpas på en viss person som har ansökt om internationellt skydd, vilka förutsätter att villkoren enligt artikel 38.1–38.4 i direktiv 2013/32 är uppfyllda, och å andra sidan de villkor som måste vara uppfyllda för att ett visst tredjeland ska kunna betecknas som i allmänhet säkert för alla som ansöker om internationellt skydd eller för vissa kategorier av sådana sökande. Enligt min uppfattning följer denna åtskillnad direkt av artikelns systematik, som ger vid handen att flera olika skeden behöver urskiljas.
47. För att kunna förvissa sig om att den behandling som personer som har ansökt om internationellt skydd skulle få i ett visst tredjeland är förenlig med de principer som anges i artikel 38.1, måste en medlemsstat, med användning av de metoder som i enlighet med artikel 38.2 b ska fastställas i nationell rätt, göra en bedömning av situationen i det tredjelandet. Av skäl 46 i direktivet framgår att det därvid inte är tillräckligt att göra en formell granskning av tredjelandets rättsordning, utan det behöver även göras en uppdaterad och konkret bedömning av hur det landet i praktiken tillämpar de principer som nämns i artikel 38.(18)
48. Jag förnekar inte att de konkreta möjligheterna till inresa (i förekommande fall återinresa) har avgörande betydelse såvitt avser detta krav, eftersom en person som har ansökt om internationellt skydd ju måste beviljas inresa i ett visst tredjeland för att där kunna komma i åtnjutande av en behandling som är förenlig med de principer som räknas upp i artikel 38.1 i direktiv 2013/32. Icke desto mindre anser jag emellertid att den kontroll som ska göras i det nu aktuella skedet rör huruvida det är säkert att en sökande kommer att behandlas i enlighet med dessa principer i det aktuella tredjelandet, för den händelse att det längre fram visar sig att han eller hon tillåts resa in där.
49. Det måste nämligen konstateras att frågan om sökandens inresa i tredjelandet inte i sig ingår bland de principer som anges i den artikeln utan ska beaktas först i samband med prövningen av sökandens individuella situation. Enligt min uppfattning får denna tolkning stöd i en analys av de övriga bestämmelserna i artikel 38 i direktiv 2013/32.
50. Till att börja med åläggs nämligen medlemsstaterna i artikel 38.2 a i detta direktiv att föreskriva nationella regler om förekomsten av en sådan anknytning mellan en viss sökande och det berörda tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för honom eller henne att resa till det landet. Den individuella bedömningen av huruvida det föreligger en anknytning som motiverar att en person som har ansökt om internationellt skydd reser till det berörda landet kan av rent logiska skäl inte göras förrän medlemsstaten, med användning av de klassificeringsmetoder som slås fast i nationell lag, har förvissat sig om att de kumulativa villkoren i artikel 38.1 i nämnda direktiv för klassificering av ett land som i allmänhet säkert verkligen är uppfyllda såvitt avser det aktuella landet.
51. Vidare föreskrivs det i artikel 38.4 vad som ska hända om ett tredjeland nekar inresa för en viss person som har ansökt om internationellt skydd. Den situation som detta avser rör alltså det skede där en sökande har nekats inresa (eller i förekommande fall återinresa) i ett säkert tredjeland, trots att det har funnits skäl att tro att sökanden skulle beviljas detta, varvid den omständigheten utgör hinder för verkställigheten av ett beslut om avvisning av personens ansökan. I ett sådant fall ska medlemsstaten se till att personen kan få sin ansökan prövad i enlighet med de grundläggande principer och garantier som beskrivs i direktiv 2013/32. Av detta följer att det inte är en förutsättning för klassificering av ett land som säkert tredjeland att sökande faktiskt beviljas inresa (eller i förekommande fall återinresa) i det landet, utan att detta endast är ett villkor som ska kontrolleras i samband med verkställighet av beslut om avvisning av en ansökan och som måste vara uppfyllt för att begreppet säkert tredjeland ska kunna tillämpas på en viss sökande.
52. Denna tolkning får stöd i en analys av de bestämmelser som rör begreppet första asylland, vilket enligt artikel 33.2 b i direktiv 2013/32 är det centrala inslaget i en avvisningsgrund som är tillämplig på ansökningar om internationellt skydd. Av artikel 35.1 i samma direktiv framgår att ett land kan betraktas som första asylland för en sökande om han eller hon har erkänts som flykting i det landet och fortfarande kan erhålla detta skydd eller om han eller hon åtnjuter annat tillräckligt skydd i landet, inbegripet enligt principen om ”non-refoulement”, förutsatt att han eller hon kommer att tillåtas resa in på nytt i det landet.
53. Gemensamt för begreppen första asylland och säkert tredjeland är således att de kan tillämpas endast om den som har ansökt om internationellt skydd faktiskt beviljas inresa eller återinresa i det berörda landet. Av lydelsen av artikel 35 i direktiv 2013/32 framgår emellertid att prövningen av huruvida det villkoret är uppfyllt ska göras redan inledningsvis samt att ett land inte kan betraktas som första asylland om sökanden inte tillåts resa in (på nytt) där. På motsvarande sätt kan det utläsas ur artikel 38 i samma direktiv – där frågan om sökandens faktiska inresa inte tas upp förrän i punkt 4 – att det faktiska beviljandet av sökandes inresa eller återinresa inte ingår bland förutsättningarna för att ett land ska kunna betecknas som i allmänhet säkert, utan att detta är något som ska kontrolleras först i samband med den individuella prövningen av en ansökan om internationellt skydd.
54. Utifrån det ovan anförda sammantaget drar jag slutsatsen att den omständigheten att ett land de facto generellt vägrar att återta personer som har ansökt om internationellt skydd inte utgör hinder för att en medlemsstat antar en nationell lagstiftning i vilken det landet betecknas som i allmänhet säkert.
55. Den lösning som jag föreslår att EU-domstolen ska välja innebär att det – i linje med vad som följer av den andra och den tredje tolkningsfrågan – behöver fastställas i vilken mån, och i vilket skede av det förfarande som har inletts av en person som har ansökt om internationellt skydd, det ska beaktas att det berörda tredjelandet nekar inresa.
2. Den andra och den tredje tolkningsfrågan
56. Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin andra och sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida den omständigheten att ett tredjeland som har betecknats som i allmänhet säkert ändå generellt och absolut vägrar att tillåta inresa utgör hinder för antagandet av en individuell rättsakt genom vilken en ansökan om internationellt skydd befinns vara omöjlig att uppta till prövning i enlighet med artiklarna 33.2 c och 38 i direktiv 2013/32, eller huruvida villkoret avseende beviljande av (åter)inresa inte ska kontrolleras förrän i samband med verkställigheten av en sådan rättsakt.
57. För att den frågan ska kunna besvaras, behöver det först framhållas att när begreppet säkert tredjeland tillämpas på en viss person som har ansökt om internationellt skydd, måste bedömningen av villkoret avseende sökandens faktiska (åter)inresa i princip göras i två steg, varvid det första steget avser antagandet av beslutet om avvisning av ansökan medan det andra steget avser verkställigheten av det beslutet.
58. Såvitt avser det första steget framgår det av artikel 38.2 a i direktiv 2013/32 att ett beslut om avvisning av en ansökan med hänvisning till begreppet säkert tredjeland får antas uteslutande inom ramen för nationella regler där det föreskrivs att sökanden ska ha en anknytning till det berörda tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för denne att resa till det landet. Av skäl 44 i samma direktiv, som ägnas åt begreppet säkert tredjeland, framgår vidare att medlemsstaterna inte befrias från skyldigheten att i sak pröva en ansökan om internationellt skydd annat än om ”det finns anledning att anta att sökanden kommer att tillåtas resa in eller resa in på nytt i” det aktuella säkra tredjelandet. Av den artikeln och det skälet följer således tydligt att en förutsättning för antagandet av ett beslut genom vilket en ansökan om internationellt skydd avvisas med hänvisning till begreppet säkert tredjeland är att det framstår som troligt, eller åtminstone möjligt, att sökanden kommer att tillåtas resa in (i förekommande fall på nytt) i det berörda landet.
59. Det är inte förrän efter detta första steg som medlemsstaten ska kontrollera huruvida sökanden faktiskt kommer att beviljas inresa eller återinresa. Om det, trots att sannolikheten har bedömts ligga i linje med vad som har sagts ovan, visar sig att det berörda tredjelandet inte tillåter att en sökande reser in på dess territorium, kan medlemsstaten inte verkställa beslutet om avvisning av ansökan utan måste, i enlighet med artikel 38.4 i direktiv 2013/32, ge sökanden möjlighet att inleda ett förfarande för prövning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd.
60. Detta betyder att om en medlemsstat redan i samband med det första steget har fått visshet om att en viss person som har ansökt om internationellt skydd inte kommer att kunna resa till det aktuella säkra tredjelandet, saknas det anledning för medlemsstaten att i samband med det andra steget kontrollera huruvida sökanden faktiskt beviljas (åter)inresa. När det redan i samband med det första steget konstateras att en viss sökande inte kommer att beviljas (åter)inresa, medför detta enligt min uppfattning att den berörda medlemsstaten inte får anta ett beslut om avvisning av hans eller hennes ansökan med hänvisning till begreppet säkert tredjeland.
61. Den slutsatsen påverkas enligt min åsikt inte av att det berörda landet tidigare genom nationell lagstiftning har klassificerats som i allmänhet säkert. En sådan klassificering, för vilken endast krävs visshet om att principerna i artikel 38.1 i direktiv 2013/32 kommer att iakttas, förutsätter nämligen inte att det finns anledning att tro att en viss sökande kommer att tillåtas att resa in (i förekommande fall på nytt) i det landet.
62. Dessutom anser jag att min bedömning får stöd i två andra omständigheter.
63. För det första ska det erinras om att det anges i skäl 18 i direktiv 2013/32 att ”[d]et ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs”.(19) I en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet skulle det enligt min uppfattning strida mot det därav följande skyndsamhetskravet att vänta till verkställigheten av ett beslut om avvisning av en ansökan om internationellt skydd med att dra de slutsatser som är påkallade mot bakgrund av en sakomständighet som har varit känd ända sedan ansökningen prövades.
64. För det andra har unionslagstiftaren uttryckligen valt just denna lösning i förordning (EU) 2024/1348.(20) Av skäl 53 och artikel 38.1 b i den förordningen framgår nämligen att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat får avvisa en ansökan om internationellt skydd med motiveringen att ett land är att anse som ett säkert tredjeland endast om det, i samband med bedömningen av huruvida ansökan kan tas upp till prövning, inte är uppenbart att sökanden inte kommer att tillåtas resa in eller resa in på nytt i tredjelandet i fråga.
65. I detta skede av mitt resonemang finner jag för gott att redogöra – på grundval av upplysningar som den grekiska regeringen lämnade vid förhandlingen – för det förfarande som de grekiska myndigheterna använder, eftersom detta utomordentligt väl illustrerar de svårigheter som uppstår när man inväntar verkställigheten av ett beslut om avvisning av en ansökan, trots att det redan är givet att den som har ansökt om internationellt skydd inte kommer att få resa in i det berörda tredjelandet, eftersom detta generellt har upphört att återta sökande.
66. Kortfattat kan detta förfarande beskrivas enligt följande. Först antar de grekiska myndigheterna ett beslut med innebörden att ansökan om internationellt skydd avvisas med motiveringen att Turkiet genom en rättsakt med allmän räckvidd har klassificerats som säkert tredjeland såvitt avser vissa kategorier av sökande.
67. När sedan det beslutet ska verkställas, hänvänder sig Grekland till Turkiet i syfte att utröna huruvida detta tredjeland kan tänka sig att tillåta att sökanden reser in på dess territorium. De turkiska myndigheterna vägrar konsekvent att besvara sådana hänvändelser, varför de grekiska myndigheterna låter en viss tid – som vid förhandlingen betecknades som ”avsevärd”(21) – förflyta innan de konstaterar att det saknas möjlighet att få sökanden återtagen.
68. När detta slutligen har konstaterats, ankommer det enligt den grekiska regeringen på sökanden att lämna in en ny ansökan om internationellt skydd, eftersom de behöriga myndigheterna enligt den grekiska lagstiftningen saknar skyldighet att ex officio återuppta prövningen av den tidigare ansökan.(22)
69. Mot bakgrund av denna beskrivning finner jag det lämpligt att framföra vissa kompletterande synpunkter – som är ägnade att ge stöd åt min bedömning – såvitt avser räckvidden för medlemsstaternas skyldighet att i sak pröva en ansökan om internationellt skydd när den sökande inte tillåts resa in i ett säkert tredjeland.
70. Därvidlag ska det erinras om att en ”sökande” enligt artikel 2 c i direktiv 2013/32 är ”en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut” samt om att ett ”slutligt beslut” i artikel 2 e i samma direktiv definieras som ”ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv [2011/95] …”. Av detta följer, som jag också gjorde gällande i mitt förslag till avgörande i de förenade målen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,(23) att en migrant inte förlorar sin ställning som sökande förrän när det antas ett beslut om att han eller hon inte ska beviljas flyktingstatus och inte heller är subsidiärt skyddsbehövande – med andra ord ett beslut i sak.
71. Syftet med tillämpningen av begreppet säkert tredjeland är att myndigheterna i en medlemsstat ska kunna överföra ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd till ett annat land som med säkerhet kommer att behandla migranten i överensstämmelse med de principer som anges i artikel 38.1 i direktiv 2013/32. Alltså är nämnda begrepp knutet till en garanti för att den berörda personen ska få sin ansökan om internationellt skydd prövad i sak – antingen i den medlemsstat där han eller hon har lämnat in ansökan eller i det berörda tredjelandet, om han eller hon faktiskt beviljas (åter)inresa dit.
72. Mot bakgrund av detta finner jag det lämpligt att skilja mellan två olika fall.
73. I det ena fallet har en medlemsstat, efter att ha konstaterat att det finns skäl att tro att en sökande kommer att bege sig till ett land som har betecknats som ett säkert tredjeland, antagit ett beslut om avvisning av dennes ansökan om internationellt skydd. Om det i samband med verkställigheten av det beslutet visar sig att det landet nekar inresa för den berörda personen, behåller denne sin ställning som sökande, varför medlemsstaten ex officio måste återuppta prövningen av ansökan.
74. Det andra fallet är det som är i fråga i det nationella målet. Där kan medlemsstaten inte anta något beslut om avvisning av ansökan om internationellt skydd med hänvisning till begreppet säkert tredjeland utan måste fortsätta prövningen av denna ansökan.(24)
75. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget föreslår jag att EU-domstolen ska göra bedömningen att artikel 38 i direktiv 2013/32 utgör hinder för att en medlemsstat antar ett beslut om avvisning av en ansökan om internationellt skydd med hänvisning till begreppet säkert tredjeland i ett fall där medlemsstaten redan i samband med prövningen av ansökan har visshet om att sökanden inte kommer att tillåtas resa in i ett land som har befunnits vara i allmänhet säkert.
VI. Förslag till avgörande
76. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att tolkningsfrågorna från Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) ska besvaras enligt följande:
Artikel 38 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd
ska tolkas så, att
– den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett tredjeland betecknas som i allmänhet säkert såvitt avser vissa kategorier av personer som har ansökt om internationellt skydd trots att det landet, oaktat en rättslig skyldighet, generellt har upphört att låta sådana personer resa in (i förekommande fall på nytt) på dess territorium, utan att det finns några utsikter till ändring av den ståndpunkten,
– den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om internationellt skydd ska avvisas med tillämpning av begreppet säkert tredjeland, trots att medlemsstaten redan i samband med prövningen av ansökan har visshet om att det berörda tredjelandet inte kommer att tillåta att sökanden reser in på dess territorium.