SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 17 de marzo de 2015 (*)
«Ayudas de Estado — Medidas estatales relativas al establecimiento de un aserradero en el Land de Hesse — Recurso de anulación — Escrito dirigido a los denunciantes — Acto no recurrible — Inadmisibilidad — Decisión por la que se declara la inexistencia de una ayuda de Estado — No incoación del procedimiento de investigación formal — Dificultades serias — Cálculo del elemento de ayuda de las garantías estatales — Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía — Empresa en crisis — Venta de un terreno público — Derecho de defensa — Obligación de motivación»
En el asunto T‑89/09,
Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG, con domicilio social en Creuzburg (Alemania), representada inicialmente por los Sres. J. Heithecker y F. von Alemann, y posteriormente por el Sr. Heithecker, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. F. Erlbacher y C. Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Land Hessen (Alemania), representado por los Sres. U. Soltész y P. Melcher, abogados,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación, por una parte, de la Decisión C(2008) 6017 final de la Comisión, de 21 de octubre de 2008, Ayudas de Estado N 512/2007 — Alemania, Abalon Hardwood Hessen GmbH, y, por otra parte, de la decisión supuestamente contenida en el escrito D/55056 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2008, relativo al procedimiento de ayudas de Estado CP 195/2007 — Abalon Hardwood Hessen GmbH,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. H. Kanninen, Presidente, y la Sra. I. Pelikánová y el Sr. E. Buttigieg (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. K. Andová, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de marzo de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
[omissis]
Procedimiento y pretensiones de las partes
21 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 25 de febrero de 2009, la demandante interpuso el presente recurso.
22 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de junio de 2009, el Land Hessen solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
23 Mediante auto del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de 22 de septiembre de 2009, se admitió la solicitud de intervención del Land Hessen.
24 El Land Hessen presentó su escrito de formalización de la intervención el 3 de diciembre de 2009. La demandante presentó sus observaciones sobre ese escrito el 22 de enero de 2010 y la Comisión el 21 de enero de 2010, dentro de los plazos señalados.
25 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Primera, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto.
26 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes y les instó a presentar ciertos documentos. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado dentro de los plazos señalados.
27 En la vista de 18 de marzo de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
28 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión de 21 de octubre de 2008.
– Anule la Decisión de la Comisión de 15 de diciembre de 2008 relativa al procedimiento CP 195/2007.
– Condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad de una parte del recurso y desestime por infundada la otra.
– Condene en costas a la demandante.
30 La parte coadyuvante solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene a la demandante al pago de las costas, incluidas las de la parte coadyuvante.
[omissis]
Fundamentos de Derecho
[omissis]
B. Sobre el fondo
[omissis]
2. Sobre los motivos de recurso dirigidos a demostrar el incumplimiento de la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal
a) Sobre las imputaciones formuladas en el marco de los motivos primero y tercero relativas a la determinación de la fecha pertinente para apreciar las ayudas notificadas
[omissis]
Sobre la primera parte, basada en un error en la determinación del Derecho aplicable
[omissis]
– Sobre la subvención a la inversión
64 Es preciso recordar que, como resulta en particular de los considerandos 12, 46 y 59, letra a), de la Decisión impugnada, la Comisión, estimando que la subvención a la inversión había sido concedida en diciembre de 2006, consideró que constituía una medida individual adoptada sobre la base del régimen N 642/2002. Por lo tanto, la Comisión concluyó en la Decisión impugnada que la subvención a la inversión constituía una ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento nº 659/1999.
65 Según reiterada jurisprudencia, una vez que la Comisión ha aprobado un régimen general de ayudas, las medidas individuales de ejecución no deben notificarse a ésta, salvo que la propia Comisión haya formulado reservas al respecto en su Decisión de aprobación. Efectivamente, dado que las ayudas individuales constituyen meras medidas individuales de ejecución del régimen general de ayudas, los factores que la Comisión debería tomar en consideración para apreciarlas serían los mismos que aplicó al examinar el régimen general. Por lo tanto, es inútil someter las ayudas individuales al examen de la Comisión (sentencia de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión, C‑47/91, Rec, EU:C:1994:358, apartado 21; sentencia de 24 de septiembre de 2008, Kahla/Thüringen Porzellan/Comisión, T‑20/03, Rec, EU:T:2008:395, apartado 92).
66 El juez de la Unión ha declarado asimismo que, cuando la Comisión se ve confrontada a una ayuda individual de la que se alega que fue concedida en ejecución de un régimen previamente autorizado, no puede de entrada examinarla directamente en relación con el Tratado. Antes de iniciar cualquier procedimiento, debe limitarse a comprobar, en primer lugar, si la ayuda se halla cubierta por el régimen general y respeta los requisitos impuestos en la Decisión por la que se aprobó éste. Si no actuara de esta forma, la Comisión podría, al examinar cada ayuda individual, reconsiderar su Decisión de aprobación del régimen de ayudas, la cual presuponía ya un examen con arreglo al artículo 87 del Tratado. Con ello se pondrían en peligro los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, tanto para los Estados miembros como para los operadores económicos, ya que la Comisión podría volver a cuestionar en todo momento ayudas individuales rigurosamente conformes a la Decisión por la que se aprobó el régimen de ayudas (sentencias Italia/Comisión, citada en el apartado 65 supra, EU:C:1994:358, apartado 24, y de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, Rec, EU:C:2005:275, apartado 57).
67 Si después de efectuar un examen dentro de estos límites la Comisión llegara a la conclusión de que la ayuda individual se ajusta a su Decisión por la que se aprobó el régimen, dicha ayuda deberá considerarse ayuda autorizada y, por consiguiente, ayuda existente. Por el contrario, si la Comisión comprueba que la ayuda individual no se halla cubierta por su Decisión de aprobación del régimen, dicha ayuda deberá considerarse una nueva ayuda (sentencias Italia/Comisión, citada en el apartado 65 supra, EU:C:1994:358, apartados 25 y 26, e Italia/Comisión, citada en el apartado 66 supra, EU:C:2005:275, apartado 57).
68 En el presente asunto, la Comisión se ha visto confrontada a una ayuda individual, a saber, la ayuda a la inversión controvertida, a propósito de la cual las autoridades alemanas sostenían que había sido adoptada sobre la base del régimen N 642/2002, aprobado por la Comisión. En aplicación de los principios enunciados anteriormente, la Comisión tuvo que examinar así si dicha medida estaba cubierta por el régimen en cuestión y, en caso de respuesta afirmativa, si concurrían los requisitos establecidos en la Decisión de aprobación del mismo. La Comisión concluyó en la Decisión impugnada que éste era el caso (considerandos 44 a 46 de la Decisión impugnada).
69 En la medida en que la Comisión procedió en el presente asunto, con arreglo a los principios enunciados en los apartados 66 y 67 anteriores, a un control consistente en la verificación de la conformidad con el régimen N 642/2002 de la medida de ayuda notificada, actuó acertadamente al tomar en consideración la fecha de concesión de esta medida. En efecto, dado que, en aplicación de la jurisprudencia presentada en el apartado 65 anterior, dicha medida no estaba sujeta a una obligación de notificación y que la Comisión no estaba obligada, en principio, a examinarla (de no haber mediado la denuncia de la demandante y la subsiguiente notificación de dicha medida por la República Federal de Alemania), proceder de entrada al examen de dicha medida a la luz del régimen jurídico aplicable en la fecha de la adopción de la Decisión impugnada vulneraría los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, ya que tal medida, que sería conforme a la Decisión de aprobación del régimen N 642/2002, correría el riesgo de volver a ser cuestionada en cualquier momento por la Comisión en función del régimen jurídico aplicable en la fecha de su Decisión.
70 No cabe acoger la alegación de la demandante según la cual, en el caso de que se reconociera que el momento que determina el régimen jurídico aplicable es el momento en que se concedió la ayuda, los Estados miembros podrían determinar en última instancia el Derecho aplicable, ratione temporis, a dicha medida efectuando una notificación posterior a la concesión de la ayuda a efectos de «seguridad jurídica». En efecto, no es la notificación de una medida lo que determina el régimen jurídico aplicable, ratione temporis, a tal medida, sino la naturaleza de la medida como ayuda existente, no sujeta en principio a la obligación de notificación, o como nueva ayuda, sujeta a la obligación de notificación y a la prohibición de ejecución con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. La notificación no constituye más que una obligación procedimental destinada a permitir que la Comisión verifique la medida de que se trata y carece de efecto creador de Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Rec, EU:C:2008:709, apartado 52).
71 Por último, es preciso indicar que la sentencia Comisión/Freistaat Sachsen, citada en el apartado 70 supra (EU:C:2008:709), invocada por la demandante, no corrobora su tesis relativa a la determinación del período en el que la Comisión debía situarse para apreciar la subvención a la inversión. En efecto, en el asunto en el que recayó dicha sentencia, la Comisión debía examinar un proyecto de nueva ayuda notificado por la República Federal de Alemania, mientras que, en el presente asunto, se trataba de examinar una medida de ayuda respecto a la cual se sostenía que constituía una ayuda existente.
72 Resulta así que el control que la Comisión debía efectuar en el marco del asunto en que recayó la sentencia Comisión/Freistaat Sachsen, citada en el apartado 70 supra (EU:C:2008:709), era distinto del control que debía efectuar en el presente asunto, pues la naturaleza de las medidas examinadas en ambos asuntos es diferente. Por consiguiente, la afirmación del Tribunal de Justicia en el apartado 50 de la sentencia Comisión/Freistaat Sachsen, citada en el apartado 70 supra (EU:C:2008:709), no es pertinente en el presente asunto.
73 Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, procede concluir que la Comisión actuó correctamente al situar su apreciación en la fecha de concesión de la subvención a la inversión y que, en relación con esta problemática, la Comisión no se vio enfrentada a dificultades serias.
[omissis]
c) Sobre las imputaciones formuladas en el marco de los motivos tercero y séptimo relativas a la calificación de las garantías estatales como ayudas de minimis
[omissis]
149 Procede examinar si la Comisión, al término de la fase de examen previo, y sin abrir el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, podía aceptar que las autoridades alemanas utilizaran un porcentaje a tanto alzado del 0,5 % del importe garantizado para determinar el elemento de ayuda de las garantías controvertidas. La aceptación del porcentaje antes mencionado era primordial en la estructura de la Decisión impugnada, ya que las garantías controvertidas fueron calificadas de ayudas de minimis en aplicación de dicho porcentaje.
150 En cuanto a la naturaleza del control efectuado por el Tribunal, procede recordar, por un lado, que, en principio y teniendo en cuenta tanto las circunstancias concretas del litigio del que conoce como el tecnicismo o la complejidad de las apreciaciones realizadas por la Comisión, el juez de la Unión debe llevar a cabo un control exhaustivo de la cuestión de si una medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1 (véase el apartado 47 supra) y, por otro lado, que el control de legalidad que realiza el Tribunal acerca de la existencia de dificultades serias va más allá, por su propia naturaleza, de la búsqueda del error manifiesto de apreciación (véase el apartado 49 supra).
151 Es necesario señalar también que, al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima, salvo que se aporten razones que justifiquen, en virtud de esos mismos principios, que se aparte de sus propias reglas (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. EU:C:2005:408, apartado 211, y de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance, C‑75/05 P y C‑80/05 P, Rec, EU:C:2008:482, apartado 60).
152 En el ámbito específico de las ayudas de Estado, el juez de la Unión ya ha tenido ocasión de señalar que la Comisión tiene la potestad de adoptar líneas directrices para ejercer su facultad de apreciación en este ámbito y que, siempre que no contradigan las normas establecidas en el Tratado, las normas indicativas contenidas en las líneas directrices vinculan a la institución (véase la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, Rec, EU:C:2002:363, apartado 24 y jurisprudencia citada).
153 En el presente asunto, de los autos resulta que las dos garantías controvertidas fueron concedidas basándose en las directrices del Land Hessen relativas al otorgamiento de garantías para el sector industrial. Esas directrices disponen explícitamente que el elemento de ayuda en las garantías otorgadas por las autoridades del Land Hessen a empresas que no se encuentren en crisis asciende a un 0,5 % del importe garantizado y que, por lo tanto, las garantías otorgadas a esas empresas y que cubran un importe de hasta 20 000 000 de euros constituyen ayudas de minimis comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 69/2001.
154 Consta que las garantías controvertidas no forman parte de un régimen de ayudas autorizado por la Comisión, ya que, en la fecha de su concesión (diciembre de 2006), las directrices antes mencionadas del Land Hessen no habían sido notificadas a la Comisión y, por lo tanto, no habían sido objeto de una decisión que las autorizara.
155 En la medida en que las garantías controvertidas no forman parte de un régimen de ayudas autorizado, deben ser analizadas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia Kahla/Thüringen Porzellan/Comisión, citada en el apartado 65 supra, EU:T:2008:395, apartados 93 y 94 y jurisprudencia citada).
[omissis]
157 Habida cuenta de que las garantías estatales representan un tipo de ayuda que se concede en una forma distinta de la subvención, y en virtud del artículo 2, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 69/2001, el elemento de ayuda que contienen esas garantías debe ser calculado. Es el importe de ese elemento de ayuda el que determinará si esas garantías están comprendidas o no en el ámbito de aplicación de la regla de minimis aplicable en el momento de su concesión. El Reglamento nº 69/2001 no ofrece precisiones en cuanto a las modalidades de cálculo de dicho elemento de ayuda.
158 Sin embargo, la Comisión precisó su práctica relativa al cálculo del elemento de ayuda de una garantía en su Comunicación relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (DO 2000, C 71, p. 14; en lo sucesivo, «Comunicación de 2000 relativa a las garantías»).
[omissis]
167 En virtud de los principios expuestos en los apartados 151 y 152 anteriores, la Comunicación de 2000 relativa a las garantías formaba parte del marco jurídico con arreglo al cual la Comisión debía apreciar las garantías controvertidas en el presente asunto. Esta conclusión resulta especialmente cierta si se tiene en cuenta que, en el punto 1.4 de dicha Comunicación, la Comisión señala que el objetivo de ésta es explicar más detalladamente a los Estados miembros los principios en los que ella se basará para interpretar las disposiciones de los artículos 87 CE y 88 CE y su aplicación a las garantías estatales, garantizando con ello la coherencia de sus decisiones y la igualdad de trato.
168 Ahora bien, es preciso señalar, como se desprende de los considerandos 14 y 47 de la Decisión impugnada y de las aclaraciones de la Comisión en la vista, que en el presente asunto ésta no aplicó la Comunicación de 2000 relativa a las garantías. En efecto, la Comisión sostuvo en la vista que dicha Comunicación se aplicaba cuando la ayuda de que se trataba superaba el límite de minimis y pasaba a ser, por tanto, una ayuda sujeta a una obligación de notificación. En el presente asunto, según la Comisión, a las garantías controvertidas se les aplicaba el régimen de minimis establecido por el Reglamento nº 69/2001 y, por consiguiente, no estaban sujetas a una obligación de notificación y no fueron examinadas, pues, con arreglo a la Comunicación mencionada.
169 Este análisis de la Comisión es circular y, por lo tanto, erróneo. En efecto, la conclusión de que a las garantías controvertidas en el presente asunto se les aplica el régimen de minimis requiere examinar previamente la legalidad de la utilización en el presente asunto del porcentaje del 0,5 %, ya que fue la aplicación de dicho porcentaje lo que llevó a concluir que el elemento de ayuda de tales garantías quedaba por debajo del límite de minimis. Como ya se ha señalado, el examen de la legalidad de la utilización del porcentaje antes mencionado debía efectuarse con arreglo a la Comunicación de 2000 relativa a las garantías, que contiene precisiones sobre el cálculo del elemento de ayuda de las garantías estatales. Sin embargo, la Comisión no realizó dicho examen.
170 Además, es preciso señalar que la Comisión no podía invocar fundadamente en el presente litigio la existencia de una práctica suya consistente en admitir la utilización del porcentaje del 0,5 % para calcular el elemento de ayuda de las garantías concedidas por las autoridades públicas alemanas a empresas que no se encuentren en crisis (véase el apartado 148 supra).
[omissis]
173 De estas informaciones se desprende que la práctica invocada por la Comisión nació con anterioridad a la Comunicación de 2000 relativa a las garantías, en el marco de un procedimiento específico relativo al control permanente de las ayudas existentes. Además, este procedimiento no se aplicó en ningún momento a las directrices sobre las garantías del Land Hessen.
174 Por otra parte, el Tribunal señala que la aceptación por la Comisión de la práctica de la utilización del porcentaje del 0,5 % revestía un carácter provisional, como se desprende del escrito de 11 de noviembre de 1998 (véase el apartado 172 supra), y que se había previsto una revisión de la situación a causa, por un lado, de la modificación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis y, por otro, de una «definición más precisa de la intensidad de las ayudas basada en estudios adicionales», a tenor del escrito antes mencionado.
175 De lo antedicho se desprende que la aceptación de la utilización del porcentaje del 0,5 % en el contexto antes mencionado no tenía ni como objetivo ni como efecto establecer límites a la apreciación de la Comisión en lo que se refiere a garantías estatales que, como las del presente litigio, se otorgaran con posterioridad a la Comunicación de 2000 relativa a las garantías y que no formaran parte de regímenes ya aprobados. En cambio, como ya se ha indicado, a partir del año 2000, la Comunicación de 2000 relativa a las garantías formaba parte del marco jurídico con arreglo al cual la Comisión debía apreciar las garantías que no formaran parte de regímenes autorizados, como ocurre en el presente asunto.
[omissis]
178 La sentencia de 10 de diciembre de 2008, Kronoply y Kronotex/Comisión (T‑388/02, EU:T:2008:556), invocada por la Comisión ante el Tribunal, tampoco pone en entredicho las consideraciones antes mencionadas. En efecto, en el apartado 145 de dicha sentencia, el Tribunal se limita a proceder a las constataciones que se han expuesto en los apartados 171 y 172 supra, es decir, por un lado, la utilización por parte de las autoridades alemanas del porcentaje del 0,5 % en el marco del régimen de ayuda N 297/91 autorizado por la Comisión (en su versión modificada por el procedimiento de examen de ayudas existentes E 24/95) y, por otro lado, la aplicación, desde entonces, de ese porcentaje por parte de las autoridades alemanas para todas las garantías otorgadas. En ningún momento el Tribunal se pronunció sobre la legalidad de la utilización de ese porcentaje en un contexto como el del presente litigio, en el que las garantías controvertidas no forman parte de un régimen de ayudas autorizado y, por consiguiente, deben ser apreciadas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, y a la Comunicación de 2000 relativa a las garantías.
[omissis]
186 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que, en el presente asunto, el hecho de que la Comisión no examinara con arreglo a la Comunicación de 2000 relativa a las garantías la legalidad de la utilización del porcentaje del 0,5 % del importe garantizado para determinar el elemento de ayuda de las garantías controvertidas constituye una indicación de la existencia de dificultades serias en relación con la cuestión de si las garantías controvertidas podían ser calificadas de ayudas de minimis. La existencia de tales dificultades debería haber llevado a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal. Por lo tanto, procede estimar el tercer motivo de recurso en la parte en que se refiere a las garantías estatales controvertidas.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión C(2008) 6017 final de la Comisión, de 21 de octubre de 2008, Ayudas de Estado N 512/2007 — Alemania, Abalon Hardwood Hessen GmbH, en la medida en que concluye que la garantías estatales otorgadas por el Land Hessen no constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG cargará con cuatro quintos de sus propias costas, cuatro quintos de las costas de la Comisión Europea y cuatro quintos de las costas del Land Hessen.
4) La Comisión cargará con un quinto de sus propias costas y un quinto de las costas de Pollmeier Massivholz.
5) El Land Hessen cargará con un quinto de sus propias costas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de marzo de 2015.
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