ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
17 de março de 2015 (*)
«Auxílios de Estado — Medidas estatais relativas à construção de uma serração no Land de Hesse — Recurso de anulação — Carta remetida aos autores das denúncias — Ato irrecorrível — Inadmissibilidade — Decisão que declara a inexistência de auxílio de Estado — Não início do procedimento formal de investigação — Dificuldades sérias — Cálculo do elemento de auxílio das garantias públicas — Comunicação da Comissão sobre os auxílios de Estado sob forma de garantias — Empresa em dificuldade — Venda de um terreno público — Direitos de defesa — Dever de fundamentação»
No processo T‑89/09,
Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG, com sede em Creuzburg (Alemanha), representada inicialmente por J. Heithecker e F. von Alemann e, em seguida, por J. Heithecker, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por F. Erlbacher e C. Urraca Caviedes, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Land Hessen (Alemanha), representado por U. Soltész e P. Melcher, advogados,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação, por um lado, da Decisão C (2008) 6017 final da Comissão, de 21 de outubro de 2008, Auxílios de Estado N 512/2007 — Alemanha, Abalon Hardwood Hessen GmbH, e, por outro, da decisão alegadamente contida na carta D/55056 da Comissão, de 15 de dezembro de 2008, relativa ao procedimento de auxílios de Estado CP 195/2007 — Abalon Hardwood Hessen GmbH,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg (relator), juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 18 de março de 2014,
profere o presente
Acórdão (1)
[omissis]
Tramitação processual e pedidos das partes
21 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de fevereiro de 2009, a recorrente interpôs o presente recurso.
22 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de junho de 2009, o Land Hessen pediu para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
23 Por despacho do presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral de 22 de setembro de 2009, foi deferido o pedido de intervenção do Land Hessen.
24 O Land Hessen apresentou as suas alegações em 3 de dezembro de 2009. A recorrente apresentou as suas observações sobre essas alegações em 22 de janeiro de 2010 e a Comissão em 21 de janeiro de 2010, no prazo fixado.
25 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi agregado à Primeira Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.
26 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, formulou por escrito algumas questões às partes e pediu‑lhes que apresentassem certos documentos. As partes deram cumprimento a esses pedidos no prazo fixado.
27 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência que teve lugar em 18 de março de 2014.
28 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão de 21 de outubro de 2008;
– anular a decisão da Comissão de 15 de dezembro de 2008 relativa ao processo CP 195/2007;
– condenar a Comissão nas despesas.
29 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente;
– condenar a recorrente nas despesas.
30 A interveniente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas, incluindo nas incorridas pela própria.
[omissis]
Questão de direito
[omissis]
B — Quanto ao mérito
[omissis]
2. Quanto aos fundamentos que visam demonstrar a violação da obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação
a) Quanto às acusações deduzidas no quadro do primeiro e terceiro fundamentos, relativos à determinação da data pertinente para apreciar os auxílios notificados
[omissis]
Quanto à primeira parte, relativa a um erro na determinação do direito aplicável
[omissis]
— Quanto à subvenção ao investimento
64 Cumpre recordar que, como resulta dos considerandos 12, 46 e 59, alínea a), da decisão impugnada, a Comissão, entendendo que a subvenção ao investimento tinha sido concedida em dezembro de 2006, considerou que esta constituía uma medida individual adotada com base no regime N 642/2002. Por conseguinte, a Comissão concluiu na decisão impugnada que a subvenção ao investimento constituía um auxílio existente na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento [(CE)] n.° 659/1999 [do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1)].
65 Segundo jurisprudência constante, uma vez aprovado um regime geral de auxílios, as medidas individuais de execução não devem, salvo se a Comissão tiver emitido reservas nesse sentido na decisão de aprovação, ser‑lhe notificadas. Efetivamente, como os auxílios individuais são simples medidas individuais de execução do regime geral de auxílios, os fatores que a Comissão deveria tomar em consideração para os apreciar seriam os mesmos que aplicou quando procedeu à apreciação do regime geral. Assim, é inútil sujeitar os auxílios individuais à apreciação da Comissão (acórdão de 5 de outubro de 1994, Itália/Comissão, C‑47/91, Colet., EU:C:1994:358, n.° 21; acórdão de 24 de setembro de 2008, Kahla/Thüringen Porzellan/Comissão, T‑20/03, Colet., EU:T:2008:395, n.° 92).
66 O juiz da União afirmou igualmente que, quando confrontada com um auxílio individual que se alega ter sido concedido em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode começar por examiná‑lo diretamente à luz do Tratado. Deve, em primeiro lugar, antes de dar início a qualquer procedimento, limitar‑se a controlar se o auxílio está coberto pelo regime geral e se preenche as condições fixadas na respetiva decisão de aprovação. Se não o fizesse, a Comissão poderia, ao apreciar cada um dos auxílios individuais, reconsiderar a sua decisão de aprovação do regime de auxílios, a qual já pressupunha uma análise à luz do artigo 87.° do Tratado. Poderia então haver o risco de os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica serem ignorados no que respeita tanto aos Estados‑Membros como aos operadores económicos, uma vez que auxílios individuais rigorosamente conformes à decisão de aprovação do regime de auxílios poderiam, a qualquer momento, ser postos em causa pela Comissão (acórdãos Itália/Comissão, n.° 65, supra, EU:C:1994:358, n.° 24, e de 10 de maio de 2005, Itália/Comissão, C‑400/99, Colet., EU:C:2005:275, n.° 57).
67 Se, na sequência de um exame assim limitado, a Comissão concluir que o auxílio individual está em conformidade com a sua decisão de aprovação do regime, o auxílio deverá ser tratado como um auxílio autorizado e, portanto, como um auxílio existente. Pelo contrário, no caso de a Comissão concluir que o auxílio individual não está coberto pela sua decisão de aprovação do regime, o auxílio pode ser considerado um auxílio novo (acórdãos Itália/Comissão, n.° 65, supra, EU:C:1994:358, n.os 25 e 26, e Itália/Comissão, n.° 66, supra, EU:C:2005:275, n.° 57).
68 No caso em apreço, a Comissão foi confrontada com um auxílio individual, a saber, a subvenção ao investimento controvertida, que as autoridades alemãs alegam ter sido adotada com base no regime N 642/2002 aprovado pela Comissão. Em aplicação dos princípios acima enunciados, a Comissão teve assim de examinar se essa medida estava coberta pelo regime em causa e, em caso afirmativo, se preenchia as condições fixadas na decisão de aprovação da mesma. A Comissão concluiu na decisão impugnada que era esse o caso (considerandos 44 a 46 da decisão impugnada).
69 Na medida em que a Comissão procedeu, no caso em apreço, em conformidade com os princípios enunciados nos n.os 66 e 67, supra, a um controlo que consiste na verificação da conformidade da medida de auxílio notificada com o regime N 642/2002, foi com razão que tomou em consideração a data de concessão dessa medida. Com efeito, atendendo a que, em aplicação da jurisprudência apresentada no n.° 65, supra, essa medida não estava sujeita a uma obrigação de notificação e a Comissão não tinha, em princípio, de a examinar (a não ser na sequência da denúncia da recorrente e da subsequente notificação desta medida pela República Federal da Alemanha), começar pelo exame dessa medida à luz do regime jurídico aplicável na data de adoção da decisão impugnada violaria os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, uma vez que essa medida, que estaria em conformidade com a decisão de aprovação do regime N 642/2002, correria o risco de, a qualquer momento, ser posta em causa pela Comissão, em função do regime jurídico aplicável na data da sua decisão.
70 O argumento da recorrente segundo o qual, em caso de reconhecimento do momento da concessão do auxílio como momento que determina a situação jurídica aplicável, os Estados‑Membros podiam, ao efetuar uma notificação após a concessão do auxílio para fins de «segurança jurídica», determinar, em substância, o direito aplicável ratione temporis, não pode ser acolhido. Com efeito, não é a notificação de uma medida que determina o regime jurídico aplicável, ratione temporis, a essa medida, mas sim a natureza da medida enquanto auxílio existente, não sujeita, em princípio, à obrigação de notificação, ou, enquanto auxílio novo, sujeita à obrigação de notificação e à proibição de execução em aplicação do artigo 88.°, n.° 3, CE. A notificação constitui unicamente um instrumento processual destinado a permitir à Comissão verificar a medida em causa e não cria direitos (v., neste sentido, acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Colet., EU:C:2008:709, n.° 52).
71 Por último, importa notar que o acórdão Comissão/Freistaat Sachsen, n.° 70, supra (EU:C:2008:709), invocado pela recorrente, não sustenta a sua tese relativa à determinação do período em que a Comissão se devia situar para apreciar a subvenção ao investimento. Com efeito, no processo em que esse acórdão foi proferido, a Comissão devia examinar um projeto de auxílio novo notificado pela República Federal da Alemanha, ao passo que, no caso em apreço, se tratava de examinar uma medida de auxílio que alegadamente constituía um auxílio existente.
72 Daqui decorre que o controlo que a Comissão devia efetuar no contexto do processo em que foi proferido o acórdão Comissão/Freistaat Sachsen, n.° 70, supra (EU:C:2008:709), era diferente do controlo que devia efetuar no caso em apreço, uma vez que as medidas em causa em ambos os processos eram de natureza diferente. Por conseguinte, a afirmação do Tribunal de Justiça no n.° 50 do acórdão Comissão/Freistaat Sachsen, n.° 70, supra (EU:C:2008:709), não é pertinente no caso em apreço.
73 Face ao exposto, há que concluir que a Comissão situou a sua apreciação corretamente na data de concessão da subvenção ao investimento e que, relativamente a essa problemática, não estava perante dificuldades sérias.
[omissis]
c) Quanto às acusações deduzidas no âmbito do terceiro e sétimo fundamentos, relativas à qualificação das garantias públicas de auxílios de minimis
[omissis]
149 Importa examinar se a Comissão podia, no termo da fase preliminar de investigação, e sem dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, aceitar que as autoridades alemãs utilizassem a taxa fixa de 0,5% do montante garantido, para determinar o elemento de auxílio das garantias controvertidas. Esta aceitação da taxa mencionada era primordial na economia da decisão impugnada, na medida em que as garantias controvertidas foram qualificadas de auxílios de minimis por força da aplicação da referida taxa.
150 Quanto à natureza da fiscalização operada pelo Tribunal Geral, há que recordar, por um lado, que o juiz da União deve, em princípio e tendo em conta tanto os elementos concretos do litígio que lhe foi submetido como a natureza técnica ou complexa das apreciações formuladas pela Comissão, exercer uma fiscalização global da questão de saber se uma medida entra no âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE (v. n.° 47, supra) e, por outro, que a fiscalização da legalidade efetuada pelo Tribunal Geral sobre a existência de dificuldades sérias, por natureza, vai além da procura do erro manifesto de apreciação (v. n.° 49, supra).
151 Importa, no entanto, realçar que, ao adotar regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará daí em diante aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode desviar dessas regras, sob pena de vir a ser sancionada, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima, a menos que apresente razões que justifiquem, à luz desses mesmos princípios, que se afaste das suas próprias regras (v., neste sentido, acórdãos de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Colet., EU:C:2005:408, n.° 211, e de 11 de setembro de 2008, Alemanha e o./Kronofrance, C‑75/05 P e C‑80/05 P, Colet., EU:C:2008:482, n.° 60).
152 No domínio específico dos auxílios de Estado, o juiz da União já teve oportunidade de sublinhar que a Comissão se pode dotar de orientações no exercício dos seus poderes de apreciação e que, desde que não se afastem das regras do Tratado, as regras indicativas contidas nessas orientações se impõem à instituição (v. acórdão de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão, C‑382/99, Colet., EU:C:2002:363, n.° 24 e jurisprudência referida).
153 No caso em apreço, resulta dos autos que as duas garantias controvertidas foram concedidas com fundamento nas orientações do Land Hessen relativas à concessão de garantias para o setor industrial. Essas orientações preveem expressamente que o elemento de auxílio das garantias concedidas pelas autoridades do Land Hessen a empresas que não estão em dificuldade é de 0,5% do montante garantido e que, por conseguinte, as garantias concedidas a essas empresas e relativas a um montante até 20 000 000 euros constituem auxílios de minimis abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento [(CE)] n.° 69/2001 [da Comissão, de 12 de janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios de minimis (JO L 10, p. 30)].
154 É pacífico que as garantias controvertidas não estão abrangidas por um regime de auxílios autorizado pela Comissão, uma vez que, à data da sua concessão (dezembro de 2006), as orientações supramencionadas do Land Hessen não tinham sido notificadas à Comissão e não tinham, por isso, sido objeto de uma decisão de autorização.
155 Na medida em que as garantias controvertidas não estão abrangidas por um regime de auxílios autorizado, devem ser examinadas à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE (v., neste sentido, acórdão Kahla/Thüringen Porzellan/Comissão, n.° 65, supra, EU:T:2008:395, n.os 93 e 94 e jurisprudência referida).
[omissis]
157 Tendo em conta o facto de que as garantias públicas representam um tipo de auxílio concedido sob uma forma diferente de uma subvenção, e por força do artigo 2.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 69/2001, deve ser calculado o elemento de auxílio contido nessas garantias. É o montante desse elemento de auxílio que vai determinar se essas garantias estão ou não abrangidas pelo âmbito de aplicação da regra de minimis aplicável no momento da respetiva concessão. O Regulamento n.° 69/2001 não fornece precisões sobre as modalidades de cálculo desse elemento de auxílio.
158 No entanto, a Comissão precisou a sua prática relativa ao cálculo do elemento de auxílio de uma garantia, na sua Comunicação relativa à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (JO 2000, C 71, p. 14, a seguir «comunicação de 2000 sobre as garantias»).
[omissis]
167 Por força dos princípios enunciados nos n.os 151 e 152, supra, a comunicação de 2000 sobre as garantias fazia parte do quadro jurídico à luz do qual a Comissão devia apreciar as garantias controvertidas no caso em apreço. Tanto assim é que, no ponto 1.4 dessa comunicação, a Comissão sublinha que o objetivo da mesma é dar aos Estados‑Membros explicações sobre os princípios em que baseará a sua interpretação dos artigos 87.° CE e 88.° CE e a sua aplicação às garantias estatais, para garantir a previsibilidade das suas decisões bem como a igualdade de tratamento.
168 Ora, há que observar, como resulta dos considerandos 14 e 47 da decisão impugnada e das clarificações da Comissão na audiência, que esta não aplicou a comunicação de 2000 sobre as garantias no caso em apreço. Com efeito, a Comissão alegou na audiência que essa comunicação era aplicável quando o auxílio em causa excedia o limiar de minimis, passando então a ser um auxílio sujeito a uma obrigação de notificação. No caso em apreço, segundo a Comissão, as garantias controvertidas estavam abrangidas pelo regime de minimis instaurado pelo Regulamento n.° 69/2001 e, por conseguinte, não estavam sujeitas a uma obrigação de notificação, pelo que não foram examinadas à luz da comunicação supramencionada.
169 Esta análise da Comissão é circular e, como tal, errada. Com efeito, a conclusão de que as garantias controvertidas estão abrangidas pelo regime de minimis pressupõe, a montante, o exame da legalidade da utilização, no caso em apreço, da taxa de 0,5%, uma vez que foi por força da aplicação da referida taxa que se concluiu que o elemento de auxílio das referidas garantias ficava abaixo do limiar de minimis. Como já foi dito, o exame da legalidade da utilização da taxa supramencionada devia ser efetuado à luz da comunicação de 2000 sobre as garantias, que contém precisões sobre o cálculo do elemento de auxílio das garantias públicas. Ora, a Comissão não efetuou esse exame.
170 Importa ainda observar que a Comissão não tinha fundamento para, no caso em apreço, invocar a existência de uma prática sua que consistia em admitir a utilização da taxa de 0,5% para calcular o elemento de auxílio das garantias concedidas pelas autoridades públicas alemãs a empresas que não estão em dificuldade (v. n.° 148, supra).
[omissis]
173 Resulta desses elementos de informação que a prática invocada pela Comissão teve início anteriormente à comunicação de 2000 sobre as garantias, no quadro de um procedimento específico relativo ao controlo permanente de auxílios existentes. Além disso, esse procedimento não se referiu, em nenhum momento, às orientações sobre as garantias do Land Hessen.
174 O Tribunal Geral salienta ainda que a aceitação, pela Comissão, da prática da utilização da taxa de 0,5% tinha, como resulta da carta de 11 de novembro de 1998 (v. n.° 172, supra), caráter provisório e que estava previsto um reexame da situação na sequência, por um lado, da alteração das orientações comunitárias relativas aos auxílios de Estado à recuperação e à reestruturação de empresas em dificuldade e, por outro, da «definição mais precisa da intensidade dos auxílios com base em estudos adicionais», nos termos da carta supramencionada.
175 Daqui decorre que a aceitação da utilização da taxa de 0,5% no contexto supramencionado não tinha por objetivo nem por efeito limitar a apreciação da Comissão relativa a garantias públicas, como as do caso em apreço, concedidas posteriormente à comunicação de 2000 sobre as garantias e não abrangidas por regimes já aprovados. Em contrapartida, como já se disse, a partir do ano 2000, a comunicação de 2000 sobre as garantias fazia parte do quadro jurídico à luz do qual a Comissão devia apreciar as garantias que não estão abrangidas por regimes autorizados, como é o caso em apreço.
[omissis]
178 O acórdão de 10 de dezembro de 2008, Kronoply e Kronotex/Comissão (T‑388/02, EU:T:2008:556), invocado pela Comissão no Tribunal Geral, também não põe em causa as considerações supramencionadas. Com efeito, no n.° 145 do referido acórdão, o Tribunal limitou‑se a proceder às constatações descritas nos n.os 171 e 172, supra, ou seja, por um lado, a utilização, pelas autoridades alemãs, da taxa de 0,5% no quadro do regime de auxílio N 297/91 autorizado pela Comissão (conforme alterado pelo procedimento de investigação dos auxílios existentes E 24/95) e, por outro, a aplicação, desde então, pelas autoridades alemãs, da referida taxa a todas as garantias concedidas. Em nenhum momento o Tribunal se pronunciou sobre a legalidade da utilização da referida taxa num contexto como o do caso em apreço, em que as garantias controvertidas não estão abrangidas por um regime de auxílios autorizado e devem, por conseguinte, ser apreciadas à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE e da comunicação de 2000 sobre as garantias.
[omissis]
186 Face ao exposto, há que concluir que, no caso em apreço, a falta de exame, por parte da Comissão, da legalidade da utilização da taxa de 0,5% do montante garantido para determinar o elemento de auxílio das garantias controvertidas à luz da comunicação de 2000 sobre as garantias constitui uma indicação da existência de dificuldades sérias quanto à questão de saber se as garantias controvertidas podiam ser qualificadas de auxílios de minimis. A existência dessas dificuldades devia ter conduzido a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação. O terceiro fundamento deve, por conseguinte, ser julgado procedente no que respeita às garantias públicas controvertidas.
[omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) É anulada a Decisão C (2008) 6017 final da Comissão, de 21 de outubro de 2008, Auxílios de Estado N 512/2007 — Alemanha, Abalon Hardwood Hessen GmbH, na parte em que conclui que as garantias públicas concedidas pelo Land Hessen não constituem auxílios de Estado na aceção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) A Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG é condenada a suportar quatro quintos das suas próprias despesas, quatro quintos das despesas da Comissão Europeia e quatro quintos das despesas do Land Hessen.
4) A Comissão é condenada a suportar um quinto das suas próprias despesas e um quinto das despesas da Pollmeier Massivholz.
5) O Land Hessen é condenado a suportar um quinto das suas próprias despesas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de março de 2015.
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