HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
17 martie 2015(*)
„Ajutoare de stat – Măsuri de stat privind construirea unei fabrici de cherestea în landul Hesse – Acțiune în anulare – Scrisoare adresată autorilor plângerilor – Act care nu este supus căilor de atac – Inadmisibilitate – Decizie prin care se constată inexistența unui ajutor de stat – Neinițierea procedurii oficiale de investigare – Dificultăți serioase – Calcularea elementului de ajutor al garanțiilor publice – Comunicarea Comisiei privind ajutoarele de stat sub formă de garanții – Întreprindere aflată în dificultate – Vânzarea unui teren proprietate publică – Dreptul la apărare – Obligația de motivare”
În cauza T‑89/09,
Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG, cu sediul în Creuzburg (Germania), reprezentată inițial de J. Heithecker și de F. von Alemann, ulterior de Heithecker, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de F. Erlbacher și de C. Urraca Caviedes, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Land Hessen (Germania), reprezentat de U. Soltész și de P. Melcher, avocați,
intervenient,
având ca obiect o cerere de anulare, pe de o parte, a Deciziei C(2008) 6017 final a Comisiei din 21 octombrie 2008 în cazul „Ajutor de stat N 512/2007 – Germania, Abalon Hardwood Hessen GmbH” și, pe de altă parte, a deciziei pretins conținute în scrisoarea D/55056 a Comisiei din 15 decembrie 2008 privind procedura de ajutoare de stat CP 195/2007 – Abalon Hardwood Hessen GmbH,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnul H. Kanninen, președinte, doamna I. Pelikánová și domnul E. Buttigieg (raportor), judecători,
grefier: doamna K. Andová, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 18 martie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre(1)
[omissis]
Procedura și concluziile părților
21 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 25 februarie 2009, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
22 Prin actul depus la grefa Tribunalului la 11 iunie 2009, Land Hessen a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.
23 Prin Ordonanța președintelui Camerei a treia a Tribunalului din 22 septembrie 2009, a fost admisă cererea de intervenție a Land Hessen.
24 Land Hessen a depus memoriul în intervenție la 3 decembrie 2009. Reclamanta a prezentat observații cu privire la acest memoriu la 22 ianuarie 2010, iar Comisia la 21 ianuarie 2010, în termenul acordat.
25 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat Camerei întâi, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
26 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera întâi) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură, a adresat întrebări scrise părților și le‑a solicitat să depună anumite documente. Părțile au răspuns la aceste cereri în termenul acordat.
27 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările Tribunalului au fost ascultate în ședința din 18 martie 2014.
28 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea Deciziei din 21 octombrie 2008;
– anularea Deciziei Comisiei din 15 decembrie 2008 privind procedura în cazul CP 195/2007;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
29 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii, în parte ca inadmisibilă și în parte ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
30 Intervenientul solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca nefondată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate de acesta.
[omissis]
În drept
[omissis]
B – Cu privire la fond
[omissis]
2. Cu privire la motivele care urmăresc să demonstreze încălcarea obligației de a iniția procedura oficială de investigare
a) Cu privire la obiecțiunile formulate în cadrul primului și al celui de al treilea motiv, referitoare la determinarea datei relevante pentru evaluarea ajutoarelor notificate
[omissis]
Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o eroare în stabilirea dreptului aplicabil
[omissis]
– Cu privire la subvenția pentru investiții
64 Trebuie amintit că, astfel cum reiese în special din considerentele (12) și (46) și din considerentul (59) litera (a) ale deciziei atacate, Comisia, apreciind că subvenția pentru investiții a fost acordată în decembrie 2006, a considerat că aceasta constituia o măsură individuală adoptată pe baza schemei N 642/2002. În consecință, Comisia a concluzionat în decizia atacată că subvenția pentru investiții constituia un ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul nr. 659/1999.
65 Potrivit unei jurisprudențe consacrate, după aprobarea unei scheme generale de ajutoare, nu este necesar ca măsurile individuale de aplicare să fie notificate Comisiei, cu excepția cazului în care aceasta a formulat rezerve în decizia de aprobare. Astfel, întrucât ajutoarele individuale sunt simple măsuri individuale de aplicare a schemei generale de ajutoare, factorii pe care Comisia ar trebui să îi ia în considerare pentru a aprecia aceste ajutoare ar fi aceiași cu cei pe care i‑a aplicat la momentul examinării schemei generale. În consecință, este inutilă supunerea ajutoarelor individuale spre examinare Comisiei (Hotărârea din 5 octombrie 1994, Italia/Comisia, C‑47/91, Rec., EU:C:1994:358, punctul 21, Hotărârea din 24 septembrie 2008, Kahla/Thüringen Porzellan/Comisia, T‑20/03, Rep., EU:T:2008:395, punctul 92).
66 Instanța Uniunii a statuat de asemenea că, atunci când Comisia se confruntă cu un ajutor individual în legătură cu care se susține că a fost acordat în temeiul unei scheme autorizate în prealabil, aceasta nu poate să îl examineze de la bun început direct în raport cu tratatul. Mai întâi, înainte de inițierea oricărei proceduri, Comisia trebuie să se limiteze la a controla dacă ajutorul intră sub incidența schemei generale și dacă îndeplinește condițiile stabilite în decizia de aprobare a acesteia. Dacă nu ar proceda astfel, Comisia ar putea, cu ocazia examinării fiecărui ajutor individual, să revină asupra deciziei sale de aprobare a schemei de ajutoare, care presupunea deja o examinare în raport cu articolul 87 din tratat. Principiile protecției încrederii legitime și securității juridice ar fi, așadar, puse în pericol atât pentru statele membre, cât și pentru operatorii economici, întrucât ajutoarele individuale în deplină conformitate cu decizia de aprobare a schemei de ajutoare ar putea fi repuse în discuție de către Comisie în orice moment (Hotărârea Italia/Comisia, punctul 65 de mai sus, EU:C:1994:358, punctul 24, și Hotărârea din 10 mai 2005, Italia/Comisia, C‑400/99, Rec., EU:C:2005:275, punctul 57).
67 Dacă, în urma unei examinări astfel limitate, Comisia constată că ajutorul individual este conform deciziei sale de aprobare a schemei, acesta va trebui să fie tratat ca un ajutor autorizat și deci ca un ajutor existent. În schimb, în ipoteza în care Comisia constată că ajutorul individual nu este acoperit de decizia sa de aprobare a schemei, acesta va trebui să fie considerat ajutor nou (Hotărârea Italia/Comisia, punctul 65 de mai sus, EU:C:1994:358, punctele 25 și 26, și Hotărârea Italia/Comisia, punctul 66 de mai sus, EU:C:2005:275, punctul 57).
68 În speță, Comisia s‑a confruntat cu un ajutor individual, respectiv cu subvenția pentru investiții în litigiu, în legătură cu care autoritățile germane au susținut că fusese adoptată pe baza schemei N 642/2002 aprobate de Comisie. În aplicarea principiilor enunțate mai sus, Comisia a trebuit, așadar, să examineze dacă această măsură era acoperită de schema în cauză și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă îndeplinea condițiile stabilite prin decizia de aprobare a acestei scheme. În decizia atacată, Comisia a concluzionat că aceasta a fost situația [considerentele (44)-(46) ale deciziei atacate].
69 Întrucât Comisia a efectuat în speță, potrivit principiilor enunțate la punctele 66 și 67 de mai sus, un control constând în verificarea conformității ajutorului notificat cu schema N 642/2002, aceasta a luat în considerare în mod întemeiat data acordării acestei măsuri. Astfel, având în vedere că, potrivit jurisprudenței menționate la punctul 65 de mai sus, această măsură nu era supusă obligației de notificare, iar Comisia nu era obligată, în principiu, să o examineze (decât în urma plângerii reclamantei și a notificării subsecvente a acestei măsuri de către Republica Federală Germania), a proceda din start la examinarea acestei măsuri prin prisma regimului juridic aplicabil la data adoptării deciziei atacate ar încălca principiile protecției încrederii legitime și securității juridice, pentru că această măsură, care ar fi conformă deciziei de aprobare a schemei N 642/2002, ar risca în orice moment să fie repusă în discuție de Comisie în funcție de regimul juridic aplicabil la data deciziei sale.
70 Argumentul reclamantei potrivit căruia, în cazul recunoașterii momentului acordării ajutorului drept momentul care definește situația juridică aplicabilă, statele membre ar putea, printr‑o notificare efectuată după acordarea ajutorului în vederea asigurării „securității juridice”, să determine în esență dreptul aplicabil ratione temporis nu poate fi reținut. Astfel, nu notificarea unei măsuri este cea care determină regimul juridic aplicabil ratione temporis acestei măsuri, ci natura de ajutor existent a acestei măsuri, nesupus, în principiu, obligației de notificare, sau de ajutor nou, supus obligației de notificare și interdicției de punere în aplicare, conform articolului 88 alineatul (3) CE. Notificarea reprezintă doar un instrument procedural destinat să permită Comisiei să verifice măsura în cauză și este lipsită de efect creator de drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Rep., EU:C:2008:709, punctul 52).
71 În sfârșit, ar trebui remarcat faptul că Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen, punctul 70 de mai sus (EU:C:2008:709), invocată de reclamantă, nu confirmă teoria sa referitoare la determinarea perioadei la care Comisia trebuia să se raporteze pentru a aprecia subvenția pentru investiții. Astfel, în cauza în care a fost pronunțată această hotărâre, Comisia a trebuit să examineze un proiect de ajutor nou notificat de Republica Federală Germania, pe când în speță a fost vorba despre examinarea unei măsuri de ajutor despre care s‑a susținut că reprezintă un ajutor existent.
72 Astfel, se confirmă că verificarea pe care Comisia a trebuit să o efectueze în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen, punctul 70 de mai sus (EU:C:2008:709), a fost diferită de verificarea pe care a trebuit să o efectueze în speță, măsurile analizate în cele două cauze având o natură diferită. În consecință, afirmația Curții de la punctul 50 din Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen, punctul 70 de mai sus (EU:C:2008:709), nu este relevantă în speță.
73 Având în vedere cele expuse mai sus, este necesar să se concluzioneze că Comisia și‑a plasat aprecierea în mod corect la data acordării subvenției pentru investiții și că, în privința acestui aspect, nu a întâmpinat dificultăți serioase.
[omissis]
c) Cu privire la obiecțiunile formulate în cadrul celui de al treilea și al celui de al șaptelea motiv, referitoare la calificarea garanțiilor publice drept ajutoare de minimis
[omissis]
149 Trebuie analizat dacă, la încheierea fazei preliminare de examinare și fără a iniția procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE, Comisia putea accepta utilizarea de către autoritățile germane a ratei forfetare de 0,5 % din suma garantată, în scopul de a determina elementul de ajutor al garanțiilor în litigiu. Această acceptare a ratei sus‑menționate era primordială în economia deciziei atacate, în măsura în care garanțiile în litigiu au fost calificate drept ajutoare de minimis.
150 În ceea ce privește natura controlului efectuat de Tribunal, este necesar să se amintească, pe de o parte, că instanța Uniunii, în principiu și ținând seama atât de elementele concrete ale litigiului cu care este sesizată, cât și de caracterul tehnic sau complex al aprecierilor efectuate de Comisie, trebuie să exercite un control deplin în ceea ce privește chestiunea dacă o măsură intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea punctul 47 de mai sus) și, pe de altă parte, că controlul de legalitate pe care Tribunalul îl efectuează cu privire la existența unor dificultăți serioase depășește, prin natura sa, examinarea erorii vădite de apreciere (a se vedea punctul 49 de mai sus).
151 De asemenea, este important de subliniat că, adoptând norme de conduită și anunțând, prin publicarea lor, că le va aplica începând din acel moment cazurilor la care se referă acestea, Comisia se autolimitează în exercitarea puterii sale de apreciere și nu poate să nu aplice aceste norme fără a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea principiilor generale de drept, precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime, cu excepția situației în care furnizează argumente care să justifice, din perspectiva acestor principii, faptul că renunță la aplicarea propriilor norme (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P, Rec., EU:C:2005:408, punctul 211, și Hotărârea din 11 septembrie 2008, Germania și alții/Kronofrance, C‑75/05 P și C‑80/05 P, Rep., EU:C:2008:482, punctul 60).
152 În domeniul specific al ajutoarelor de stat, instanța Uniunii a avut deja ocazia să sublinieze că, în scopul exercitării atribuțiilor sale de apreciere, Comisia poate adopta linii directoare și că, în măsura în care acestea nu se îndepărtează de normele tratatului, regulile orientative pe care le conțin sunt obligatorii pentru instituție (a se vedea Hotărârea din 13 iunie 2002, Țările de Jos/Comisia, C‑382/99, Rec., EU:C:2002:363, punctul 24 și jurisprudența citată).
153 În speță, din dosar reiese că cele două garanții în litigiu au fost acordate în temeiul liniilor directoare ale Land Hessen privind acordarea de garanții pentru sectorul industrial. Aceste linii directoare prevăd în mod expres că elementul de ajutor al garanțiilor acordate de autoritățile Land Hessen întreprinderilor care nu se află în dificultate se ridică la 0,5 % din suma garantată și că, în consecință, garanțiile acordate acestor întreprinderi și care au o valoare de până la 20 000 000 de euro constituie ajutoare de minimis care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 69/2001.
154 Este cert că garanțiile în litigiu nu fac parte dintr‑o schemă de ajutoare autorizate de Comisie, deoarece, la data acordării lor (decembrie 2006), liniile directoare sus‑menționate ale Land Hessen nu fuseseră notificate Comisiei și, în consecință, nu făcuseră obiectul unei decizii de autorizare a lor.
155 În măsura în care garanțiile în litigiu nu fac parte dintr‑o schemă de ajutoare autorizată, ele trebuie examinate prin prisma articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Kahla/Thüringen Porzellan/Comisia, punctul 65 de mai sus, EU:T:2008:395, punctele 93 și 94 și jurisprudența citată).
[omissis]
157 Ținând cont de faptul că garanțiile publice reprezintă un tip de ajutor acordat sub altă formă decât o subvenție și în temeiul articolului 2 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 69/2001, trebuie calculat elementul de ajutor pe care îl conțin aceste garanții. Valoarea acestui element de ajutor este cea care va determina dacă garanțiile respective intră sau nu intră în domeniul de aplicare al regulii de minimis în vigoare la momentul acordării lor. Regulamentul nr. 69/2001 nu oferă precizări cu privire la modalitățile de calcul al acestui element de ajutor.
158 Cu toate acestea, Comisia și‑a definit practica referitoare la calcularea elementului de ajutor al unei garanții în Comunicarea privind aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE ajutorului de stat sub formă de garanții (JO 2000, C 71, p. 14, Ediție specială, 08/vol. 3, p. 158, denumită în continuare „Comunicarea din anul 2000 privind garanțiile”).
[omissis]
167 În temeiul principiilor enunțate la punctele 151 și 152 de mai sus, Comunicarea din anul 2000 privind garanțiile făcea parte din cadrul juridic prin prisma căruia Comisia trebuia să aprecieze garanțiile în litigiu în speță. Acest lucru este întărit de faptul că, la punctul 1.4 din această comunicare, Comisia subliniază că scopul său este de a oferi statelor membre precizări cu privire la principiile pe baza cărora Comisia intenționează să își întemeieze interpretarea articolelor 87 CE și 88 CE, în vederea asigurării previzibilității deciziilor sale și a egalității de tratament.
168 Or, trebuie remarcat că, după cum reiese din considerentele (14) și (47) ale deciziei atacate și din clarificările Comisiei din timpul ședinței, aceasta nu a aplicat în speță Comunicarea din anul 2000 privind garanțiile. Astfel, Comisia a susținut în ședință că această comunicare se aplică atunci când ajutorul în cauză depășește pragul de minimis și, prin urmare, devine un ajutor supus obligației de notificare. În speță, potrivit Comisiei, garanțiile în litigiu intrau sub incidența schemei de minimis introduse de Regulamentul nr. 69/2001, în consecință, nu erau supuse unei obligații de notificare și deci nu au fost examinate prin prisma comunicării sus‑menționate.
169 Această analiză a Comisiei este circulară și, prin urmare, eronată. Astfel, concluzia potrivit căreia garanțiile în litigiu în prezenta cauză intră sub incidența schemei de minimis presupune, în prealabil, examinarea legalității utilizării în speță a ratei de 0,5 %, întrucât în temeiul aplicării ratei menționate s‑a stabilit că elementul de ajutor al garanțiilor menționate se situa sub plafonul de minimis. După cum s‑a menționat anterior, examinarea legalității utilizării ratei sus‑menționate trebuia să se facă prin prisma Comunicării din anul 2000 privind garanțiile, care conține precizări cu privire la calculul elementului de ajutor al garanțiilor publice. Or, Comisia nu a făcut o asemenea examinare.
170 În plus, trebuie menționat că, în speță, Comisia nu a avut motive să invoce existența unei practici proprii constând în a permite utilizarea ratei de 0,5 % pentru a calcula elementul de ajutor al garanțiilor acordate de către autoritățile publice germane unor întreprinderi care nu sunt în dificultate (a se vedea punctul 148 de mai sus).
[omissis]
173 Din aceste informații rezultă că practica invocată de Comisie a luat naștere anterior Comunicării din anul 2000 privind garanțiile, în cadrul unei proceduri specifice referitoare la controlul permanent al ajutoarelor existente. În plus, această procedură nu s‑a raportat niciodată la liniile directoare ale Land Hessen privind garanțiile.
174 Pe de altă parte, Tribunalul afirmă că acceptarea de către Comisie a practicii utilizării ratei de 0,5 % a avut un caracter provizoriu, astfel cum reiese din scrisoarea din 11 noiembrie 1998 (a se vedea punctul 172 de mai sus), și că o reexaminare a situației fusese prevăzută ca urmare, pe de o parte, a modificării Liniilor directoare comunitare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate și, pe de altă parte, a „definirii mai exacte a intensității ajutoarelor pe baza unor studii suplimentare”, potrivit scrisorii sus‑menționate.
175 În consecință, acceptarea utilizării ratei de 0,5 % în contextul sus‑menționat nu avea nici ca scop, nici ca efect limitarea aprecierii Comisiei în ceea ce privește garanțiile publice, precum cele în cauză, acordate ulterior Comunicării din anul 2000 privind garanțiile și care nu se încadrează în schemele deja aprobate. În schimb, după cum s‑a arătat anterior, începând cu anul 2000, Comunicarea din anul 2000 privind garanțiile a făcut parte din cadrul juridic prin prisma căruia Comisia trebuia să aprecieze garanțiile care nu se încadrau în schemele autorizate, cum sunt cele din cazul de față.
[omissis]
178 Nici Hotărârea din 10 decembrie 2008, Kronoply și Kronotex/Comisia (T‑388/02, EU:T:2008:556), invocată de Comisie în fața Tribunalului, nu repune în discuție considerentele sus‑menționate. Astfel, la punctul 145 din această hotărâre, Tribunalul se limitează la emiterea constatărilor prezentate la punctele 171 și 172 de mai sus, și anume a celor privind, pe de o parte, utilizarea de către autoritățile germane a ratei de 0,5 % în cadrul schemei de ajutor N 297/91 autorizate de Comisie (astfel cum a fost modificată prin procedura de investigare a ajutoarelor existente E 24/95) și, pe de altă parte, aplicarea de către autoritățile germane, din acel moment, a ratei menționate cu privire la toate garanțiile acordate. Tribunalul nu s‑a pronunțat niciodată cu privire la legalitatea utilizării acestei rate într‑un context precum cel în cauză, în care garanțiile în litigiu nu fac parte dintr‑o schemă de ajutoare autorizată și trebuie, în consecință, să fie evaluate prin prisma articolului 87 alineatul (1) CE și a Comunicării din anul 2000 privind garanțiile.
[omissis]
186 Având în vedere considerațiile de mai sus, este necesar să se concluzioneze că, în speță, lipsa examinării de către Comisie a legalității utilizării ratei de 0,5 % din suma garantată, în scopul de a determina elementul de ajutor al garanțiilor în litigiu prin prisma Comunicării din anul 2000 privind garanțiile, constituie un indiciu cu privire la existența unor dificultăți serioase în legătură cu problema de a se stabili dacă garanțiile în litigiu puteau fi calificate drept ajutoare de minimis. Existența unor asemenea dificultăți ar fi trebuit să determine Comisia să inițieze procedura oficială de investigare. În consecință, al treilea motiv trebuie să fie admis în măsura în care privește garanțiile publice în litigiu.
[omissis]
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia C(2008) 6017 final a Comisiei din 21 octombrie 2008 în cazul „Ajutor de stat N 512/2007 – Germania, Abalon Hardwood Hessen GmbH”, în măsura în care dispune că garanțiile publice acordate de Land Hessen nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
2) Respinge în rest acțiunea.
3) Obligă Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG să suporte patru cincimi din propriile cheltuieli de judecată, patru cincimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană și patru cincimi din cheltuielile de judecată efectuate de Land Hessen.
4) Obligă Comisia să suporte o cincime din propriile cheltuieli de judecată și o cincime din cheltuielile de judecată efectuate de Pollmeier Massivholz.
5) Obligă Land Hessen să suporte o cincime din propriile cheltuieli de judecată.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 17 martie 2015.
Semnături