TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 17 mars 2015(*)
”Statligt stöd – Statliga åtgärder rörande etableringen av ett sågverk i delstaten Hessen – Talan om ogiltigförklaring – Skrivelse riktad till klagandena – Handling mot vilken talan inte kan väckas – Avvisning – Beslut i vilket det konstateras att det inte var fråga om statligt stöd – Det formella granskningsförfarandet har inte inletts – Allvarliga svårigheter – Beräkning av stödinslaget i de statliga garantierna – Kommissionens tillkännagivande om statligt stöd i form av garantier – Företag i svårigheter – Försäljning av offentlig mark – Rätten till försvar – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑89/09,
Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG, Creuzburg (Tyskland), inledningsvis företrätt av advokaterna J. Heithecker och F. von Alemann, därefter av advokaten J. Heithecker,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Erlbacher och C. Urraca Caviedes, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Land Hessen (Tyskland), företrätt av advokaterna U. Soltész och P. Melcher,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionen beslut K(2008) 6017 slutlig av den 21 oktober 2008 om statligt stöd N 512/2007 – Tyskland, Abalon Hardwood Hessen GmbH, och det beslut som sökanden anser att kommissionen fattade genom skrivelsen D/55056 av den 15 december 2008 i förfarandet angående statligt stöd CP 195/2007 – Abalon Hardwood Hessen GmbH,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna I. Pelikánová och E. Buttigieg (referent),
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 mars 2014,
följande
Dom (1)
[utelämnas]
Förfarandet och parternas yrkande
21 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 februari 2009.
22 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 juni 2009 har Land Hessen ansökt om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
23 Genom beslut av ordföranden på tribunalens tredje avdelning den 22 september 2009 beviljades Land Hessens interventionsansökan.
24 Land Hessen inkom med sin interventionsinlaga den 3 december 2009. Sökanden och kommissionen yttrade sig angående denna inlaga den 22 respektive den 21 januari 2010, båda inom den angivna fristen.
25 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på första avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning.
26 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och, som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, ställa skriftliga frågor till parterna samt anmoda dem att inkomma med vissa handlingar. Parterna efterkom respektive begäran inom utsatt tid.
27 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 18 mars 2014.
28 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara beslutet av den 21 oktober 2008,
– ogiltigförklara kommissionens beslut av den 15 december 2008 angående förfarande CP 195/2007, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan då denna i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundad,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
30 Intervenienten har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, samt bära sina egna rättegångskostnader.
[utelämnas]
Rättslig bedömning
[utelämnas]
B – Prövning i sak
[utelämnas]
2. Grunderna som syftar till att visa att kommissionen har åsidosatt skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet
a) De argument som anförts i den första och den tredje grunden angående fastställandet av den relevanta tidpunkten för att bedöma de anmälda stöden
[utelämnas]
Den första delen: Felaktigt fastställande av de tillämpliga bestämmelserna
[utelämnas]
– Investeringsstödet
64 Tribunalen erinrar om att det framgår av skälen 12, 46 och 59 a i det angripna beslutet att kommissionen ansåg att investeringsstödet hade beviljats i december 2006 och att den gjorde bedömningen att det var fråga om en enskild stödåtgärd som vidtagits på grundval av stödprogram N 642/2002. Kommissionen drog därför slutsatsen i det angripna beslutet att investeringsstödet utgjorde ett befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b ii i förordning nr 659/1999.
65 Av fast rättspraxis följer att när ett allmänt stödprogram en gång har godkänts av kommissionen behöver de enskilda genomförandeåtgärderna inte anmälas, såvida institutionen inte har gjort förbehåll för detta i beslutet om godkännande. Eftersom de enskilda stödåtgärderna enbart är enskilda åtgärder för att genomföra det allmänna stödprogrammet är de faktorer som kommissionen ska beakta vid bedömningen av dem desamma som de som beaktades vid granskningen av det allmänna stödprogrammet. Det är därför inte nödvändigt att de enskilda stödåtgärderna blir föremål för kommissionens granskning (dom av den 5 oktober 1994, Italien/kommissionen, C‑47/91, REG, EU:C:1994:358, punkt 21; dom av den 24 september 2008, Kahla/Thüringen Porzellan/kommissionen, T‑20/03, REG, EU:T:2008:395, punkt 92).
66 Unionsdomstolen har även fastställt att när kommissionen har att ta ställning till en enskild stödåtgärd vilken påstås ha beviljats i enlighet med ett tidigare godkänt stödprogram, får kommissionen inte utan vidare granska den direkt i förhållande till fördraget. Den ska innan den inleder ett förfarande först kontrollera att stödet omfattas av det allmänna stödprogrammet och uppfyller villkoren som fastställts i beslutet om godkännande av detta program. I annat fall skulle den vid granskningen av varje enskilt stöd kunna ompröva sitt beslut om godkännande av programmet, vilket i sig förutsätter en prövning mot bakgrund av artikel 87 i fördraget. Principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen skulle då äventyras utifrån såväl medlemsstaternas som de ekonomiska aktörernas synvinkel, eftersom enskilda stödåtgärder som fullt ut överensstämmer med beslutet om godkännande av stödprogrammet när som helst skulle kunna ifrågasättas av kommissionen (dom Italien/kommissionen, ovan punkt 65, EU:C:1994:358, punkt 24, och dom av den 10 maj 2005, Italien/kommissionen, C‑400/99, REG, EU:C:2005:275, punkt 57).
67 Om kommissionen, efter en sådan begränsad undersökning, konstaterar att ett enskilt stöd är förenligt med beslutet att godkänna programmet, ska stödet behandlas som ett godkänt stöd, det vill säga som ett befintligt stöd. Omvänt, för det fall kommissionen finner att den enskilda stödåtgärden inte omfattas av dess beslut om godkännande av stödprogrammet ska stödåtgärden anses som ett nytt stöd (dom Italien/kommissionen, ovan punkt 65, EU:C:1994:358, punkterna 25 och 26, och dom Italien/kommissionen, ovan punkt 66, EU:C:2005:275, punkt 57).
68 I förevarande fall hade kommissionen att ta ställning till ett enskilt stöd, det vill säga det omtvistade investeringsstödet, vilket de tyska myndigheterna hävdade hade antagits på grundval av stödprogram N 642/2002, som godkänts av kommissionen. Med tillämpning av ovannämnda principer var kommissionen således tvungen att undersöka om denna stödåtgärd omfattades av det aktuella stödprogrammet och om den uppfyller de villkor som fastställts i beslutet om godkännande av detta program. Kommissionen konstaterade i det angripna beslutet att så var fallet (skälen 44–46 i det angripna beslutet).
69 Eftersom kommissionen i förevarande fall gjorde en kontroll i enlighet med de principer som angetts ovan i punkterna 66 och 67, varvid den prövade huruvida den anmälda stödåtgärden var förenlig med stödprogram N 642/2002, gjorde kommissionen en riktig bedömning när den beaktade datumet för beviljandet av denna åtgärd. Med hänsyn till att denna åtgärd, med tillämpning av den rättspraxis som nämns ovan i punkt 65, inte omfattades av någon anmälningsskyldighet och att kommissionen i princip inte borde ha prövat detta stöd (om det inte hade varit för sökandens klagomål och att Förbundsrepubliken Tyskland därefter anmält denna stödåtgärd), innebär en prövning av denna åtgärd med beaktande av de tillämpliga rättsliga bestämmelserna vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, att principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen skulle kunna åsidosättas, eftersom denna åtgärd, som är förenlig med beslutet att godkänna stödprogram N 642/2002, vid varje tidpunkt skulle kunna ifrågasättas av kommissionen beroende på vilka rättsliga bestämmelser som är tillämpliga vid tidpunkten för kommissionens beslut.
70 Tribunalen godtar inte sökandens argument enligt vilket det görs gällande – för det fall tidpunkten för beviljandet av stödet anses vara den tidpunkt som avgör vilka rättsliga bestämmelser som är tillämpliga – att medlemsstaterna, genom att göra en anmälan efter det att stödet beviljats för att garantera ”rättssäkerheten”, i huvudsak skulle kunna avgöra vilka rättsliga bestämmelser som är tillämpliga i tiden. Det är nämligen inte anmälan av en åtgärd som avgör vilka rättsliga bestämmelser som för en viss period är tillämpliga på denna åtgärd, utan det avgörs av åtgärdens karaktär av befintligt stöd, vilket i princip innebär att det inte omfattas av anmälningsskyldigheten och förbudet mot att verkställa stödet enligt artikel 88.3 EG. Anmälningsskyldigheten utgör enbart ett processuellt medel som är avsett att göra det möjligt för kommissionen att kontrollera den aktuella åtgärden, och denna skyldighet kan inte ge upphov till några rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2008, kommissionen/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, REG, EU:C:2008:709, punkt 52).
71 Tribunalen påpekar slutligen att dom kommissionen/Freistaat Sachsen, ovan punkt 70 (EU:C:2008:709), som åberopats av sökanden, inte stöder dess argument angående fastställandet av den tidpunkt vid vilken kommissionen ska bedöma investeringsstödet. I det mål som avgjordes genom nämnda dom, hade kommissionen att undersöka ett nytt stödprojekt som anmälts av Förbundsrepubliken Tyskland, medan förevarande fall rör prövningen av en stödåtgärd som påståtts utgöra ett befintligt stöd.
72 Det framgår således att den kontroll som kommissionen skulle göra i det mål som avgjordes genom dom kommissionen/Freistaat Sachsen, ovan punkt 70 (EU:C:2008:709), skiljer sig från den kontroll som kommissionen skulle göra i förevarande fall, eftersom de aktuella åtgärderna i dessa båda fall är av olika karaktär. Domstolens konstaterande i punkt 50 i dom kommissionen/Freistaat Sachsen, ovan punkt 70 (EU:C:2008:709), är följaktligen inte relevant i förevarande fall.
73 Mot bakgrund av det ovanstående konstaterar tribunalen att kommissionen på ett korrekt sätt bedömde investeringsstödet vid tidpunkten för dess beviljande och att det inte förelåg några allvarliga svårigheter vad gäller denna fråga.
[utelämnas]
c) De argument som anförts i den tredje och den sjunde grunden angående kvalificeringen av de statliga garantierna som stöd enligt de minimis-reglerna
[utelämnas]
149 Tribunalen ska pröva om kommissionen, i slutet av den inledande granskningsfasen och utan att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG, kunde godkänna de tyska myndigheternas tillämpning av en schablonmässigt fastställd procentsats på 0,5 procent av det garanterade beloppet för att ange stödinslaget i de omtvistade garantierna. Denna bedömning av ovannämnda procentsats var grundläggande i det angripna beslutets systematik, eftersom det var på grundval av denna procentsats som de omtvistade garantierna kvalificerades som stöd enligt de minimis-reglerna.
150 När det gäller arten av den kontroll som tribunalen ska göra, ska det erinras om att unionsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären av de bedömningar som kommissionen har gjort, ska utöva en fullständig kontroll i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (se ovan punkt 47) samt att tribunalens lagenlighetskontroll av om det förelåg allvarliga svårigheter är av sådan karaktär att den går längre än en kontroll av om det gjorts en uppenbart oriktig bedömning (se ovan punkt 49).
151 Tribunalen framhåller även att kommissionen genom att anta förhållningsregler och offentliggöra dessa samt genom att tillkännage att den fortsättningsvis kommer att tillämpa dem på de fall som omfattas av dem, själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att åläggas sanktioner på grund av att den åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar, med mindre att kommissionen anger skäl som mot bakgrund av dessa principer motiverar att den avviker från sina egna regler (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, REG, EU:C:2005:408, punkt 211, och av den 11 september 2008, Tyskland m.fl./Kronofrance, C‑75/05 P och C‑80/05 P, REG, EU:C:2008:482, punkt 60).
152 På det specifika området för statligt stöd har unionsdomstolen redan framhållit att kommissionen kan anta riktlinjer för sin bedömning, och att dessa anvisningar är bindande för institutionen om de inte avviker från fördragets bestämmelser (se dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, REG, EU:C:2002:363, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
153 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att de båda omtvistade garantierna hade beviljats på grundval av riktlinjer från Land Hessen angående beviljandet av garantier till industrin. I dessa riktlinjer anges uttryckligen att stödinslaget i de garantier som myndigheterna i Land Hessen beviljar företag som inte befinner sig i svårigheter uppgår till 0,5 procent av det garanterade beloppet och att de garantier som beviljas sådana företag och som avser ett belopp upp till 20 000 000 euro utgör de minimis-stöd som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 69/2001.
154 Det är utrett att de omtvistade garantierna inte omfattas av ett stödprogram som godkänts av kommissionen, eftersom ovannämnda riktlinjer från Land Hessen vid tidpunkten för garantiernas beviljande (december 2006) inte hade anmälts till kommissionen och följaktligen inte hade varit föremål för något godkännande från kommissionen.
155 Eftersom de omtvistade garantierna inte omfattas av något godkänt stödprogram ska de undersökas i enlighet med artikel 87.1 EG (se, för ett liknande resonemang, dom Kahla/Thüringen Porzellan/kommissionen, ovan punkt 65, EU:T:2008:395, punkterna 93 och 94 och där angiven rättspraxis).
[utelämnas]
157 Med hänsyn till det förhållandet att statliga garantier utgör en typ av stöd som beviljas på annat sätt än i form av ett bidrag, och i enlighet med artikel 2.3 första stycket i förordning nr 69/2001, måste stödinslaget i dessa garantier beräknas. Det är storleken på stödinslaget som kommer att avgöra huruvida dessa garantier omfattas av tillämpningsområdet för en de minimis-regel som är tillämplig vid tidpunkten för beviljandet. Förordning nr 69/2001 innehåller inte några närmare uppgifter angående sättet att beräkna detta stödinslag.
158 Kommissionen har emellertid redovisat sin praxis angående beräkningen av stödinslaget i en garanti genom tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG‑fördraget på statligt stöd i form av garantier (EGT C 71, 2000, s. 14) (nedan kallat tillkännagivandet om garantier från år 2000).
[utelämnas]
167 Enligt de principer som angetts ovan i punkterna 151 och 152, utgjorde tillkännagivandet om garantier från år 2000 del av de rättsliga bestämmelser med stöd av vilka kommissionen skulle bedöma de omtvistade garantierna i förevarande fall. Detta gäller i synnerhet med hänsyn till att kommissionen i punkt 1.4 i detta tillkännagivande framhöll att syftet med tillkännagivandet är att för medlemsstaterna närmare förklara de principer på vilka kommissionen avser att grunda sin tolkning av artiklarna 87 EG och 88 EG och tillämpningen av dessa artiklar på statliga garantier för att säkerställa att dess beslut är förutsägbara och att lika behandling garanteras.
168 Tribunalen noterar, såsom framgår av skälen 14 och 47 i det angripna beslutet och av de förtydliganden som kommissionen lämnat vid förhandlingen, att kommissionen inte tillämpade tillkännagivandet om garantier från år 2000 i förevarande fall. Kommissionen gjorde nämligen vid förhandlingen gällande att detta tillkännagivande ska tillämpas när det aktuella stödet överskrider de minimis-gränsen och därmed utgör ett stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten. Kommissionen anser att de omtvistade garantierna i förevarande fall omfattas av de minimis-reglerna i förordning nr 69/2001 och följaktligen inte omfattades av någon anmälningsskyldighet, vilket innebar att garantierna inte prövades med beaktande av ovannämnda tillkännagivande.
169 Kommissionens bedömning bygger på ett cirkelresonemang och är följaktligen felaktig. Slutsatsen att de omtvistade garantierna i förevarande fall omfattas av de minimis-reglerna förutsätter nämligen att det dessförinnan görs en lagenlighetsprövning av tillämpningen av procentsatsen 0,5 procent i förevarande fall, eftersom det är med tillämpning av denna procentsats som det har fastställts att stödinslaget i nämnda garantier hamnar under de minimis-gränsen. Såsom tribunalen redan har påpekat, ska lagenlighetsprövningen av tillämpningen av ovannämnda procentsats göras med beaktande av tillkännagivandet om garantier från år 2000, eftersom detta innehåller närmare uppgifter om beräkningen av stödinslaget i statliga garantier. Kommissionen har emellertid inte gjort någon sådan prövning.
170 Det ska vidare påpekas att kommissionen saknade grund för att i förevarande fall åberopa förekomsten av en kommissionspraxis som består i att godkänna en tillämpning av procentsatsen 0,5 procent för att beräkna stödinslaget i garantier som tyska myndigheter beviljar företag som inte befinner sig i svårigheter (se ovan punkt 148).
[utelämnas]
173 Det framgår av dessa uppgifter att den praxis som åberopats av kommissionen utvecklats före antagandet av tillkännagivandet om garantier från år 2000 inom ramen för ett specifikt förfarande för permanent kontroll av befintliga stöd. Detta förfarande har inte vid något tillfälle berört Land Hessens riktlinjer för garantier.
174 Tribunalen framhåller vidare att kommissionens godtagande av praxisen att tillämpa procentsatsen 0,5 procent var, såsom framgår av skrivelsen av den 11 november 1998 (se ovan punkt 172), preliminärt och det var tänkt att situationen skulle omprövas efter ändringen av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter och efter ”ett närmare fastställande av stödens storlek på grundval av ytterligare granskning”, i enlighet med lydelsen i ovannämnda skrivelse.
175 Härav följer att godtagandet av en tillämpning av procentsatsen 0,5 procent i ovannämnda sammanhang varken hade till syfte eller till resultat att inskränka kommissionens bedömning när det gäller statliga garantier, såsom de i förevarande fall, vilka beviljats efter det att tillkännagivandet om garantier från år 2000 antagits och vilka inte omfattas av redan godkända stödprogram. Tvärtom ingick tillkännagivandet om garantier från år 2000, såsom tribunalen redan har påpekat, bland de rättsliga bestämmelser som kommissionen var skyldig att beakta vid bedömningen av garantier som inte omfattas av godkända stödprogram, såsom här var fallet.
[utelämnas]
178 Kommissionens åberopande av domen av den 10 december 2008, Kronoply och Kronotex/kommissionen (T‑388/02, EU:T:2008:556) vid tribunalen kan inte heller påverka ovannämnda slutsatser. I punkt 145 i domen i nämnda mål gjorde tribunalen endast de konstateranden som nämnts ovan i punkterna 171 och 172, nämligen att de tyska myndigheterna hade tillämpat procentsatsen 0,5 procent i samband med stödprogram N 297/91 som godkänts av kommissionen (efter ändring med anledning av förfarandet för granskning av befintliga stöd E 24/95) och att de tyska myndigheterna därefter tillämpade nämnda procentsats för samtliga beviljade garantier. Tribunalen prövade inte vid något tillfälle huruvida tillämpningen av denna procentsats var lagenlig i ett sådant sammanhang som i förevarande fall, det vill säga där de omtvistade garantierna inte omfattas av ett godkänt stödprogram och följaktligen ska bedömas i enlighet med artikel 87.1 EG och tillkännagivandet om garantier från år 2000.
[utelämnas]
186 Mot bakgrund av det ovanstående, konstaterar tribunalen att eftersom kommissionen i förevarande fall inte granskade lagenligheten av tillämpningen av procentsatsen 0,5 procent av garantibeloppet för att fastställa stödinslaget i de omtvistade garantierna i enlighet med tillkännagivandet om garantier från år 2000, utgör det en indikation på att det förelåg allvarliga svårigheter beträffande frågan huruvida de omtvistade garantierna kunde anses utgöra de minimis-stöd. Förekomsten av sådana svårigheter borde ha lett kommissionen till att inleda det formella granskningsförfarandet. Talan ska således bifallas på den tredje grunden i den del den rör de omtvistade statliga garantierna.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut K(2008) 6017 slutlig av den 21 oktober 2008 om statligt stöd N 512/2007 – Tyskland, Abalon Hardwood Hessen GmbH, ogiltigförklaras i den del det fastställs att de statliga garantier som beviljats av Land Hessen inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Pollmeier Massivholz GmbH & Co. KG ska bära fyra femtedelar av sina egna rättegångskostnader samt ersätta fyra femtedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader och fyra femtedelar av Land Hessens rättegångskostnader.
4) Kommissionen ska bära en femtedel av sina egna rättegångskostnader och ersätta en femtedel av Pollmeier Massivholzs rättegångskostnader.
5) Land Hessen ska bära en femtedel av sina egna rättegångskostnader.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 mars 2015.
Underskrifter