Privremena verzija
PRESUDA OPĆEG SUDA (treće prošireno vijeće)
5. lipnja 2024.(*)
„Ekonomska i monetarna politika – Nadzor kreditnih institucija – Posebne nadzorne zadaće dodijeljene ESB-u – Utvrđivanje bonitetnih zahtjeva – Neopozive obveze plaćanja – Pravomoćnost – Prekoračenje ovlasti – Očita pogreška u ocjeni – Načelo dobre uprave – Proporcionalnost”
U predmetu T-186/22,
BNP Paribas, sa sjedištem u Parizu (Francuska), koji zastupaju A. Gosset-Grainville i M. Trabucchi, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju E. Yoo, D. Segoin i F. Bonnard, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće),
u sastavu: F. Schalin (izvjestitelj), predsjednik, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt i D. Kukovec, suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 20. lipnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU-a tužitelj BNP Paribas, zahtijeva poništenje, s jedne strane, točke 1.10. i točaka 3.10.1. do 3.10.8. Odluke Europske središnje banke (ESB) ECB-SSM-2022-FRBNP-7 od 2. veljače 2022. (u daljnjem tekstu: odluka od 2. veljače 2022.), uključujući njezine priloge, u dijelu u kojem su njome propisane mjere koje treba poduzeti glede neopozivih obveza plaćanja (u daljnjem tekstu: NOP) u vezi sa sustavima osiguranja depozita ili sanacijskim fondovima te, s druge strane, točke 1.10. i točaka 3.9.1. do 3.9.8. Odluke ESB-a ECB-SSM-2022-FRBNP-86 od 21. prosinca 2022. (u daljnjem tekstu: odluka od 21. prosinca 2022.), uključujući njezine priloge, u dijelu u kojem su njome propisane mjere koje treba poduzeti glede neopozivih obveza plaćanja u vezi sa sustavima osiguranja depozita ili sanacijskim fondovima.
Okolnosti spora
2 Tužitelj kao značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB-u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.), pod izravnim je bonitetnim nadzorom ESB-a.
3 ESB je tužitelju, u okviru svoje zadaće bonitetnog nadzora, 31. ožujka 2021. poslao upitnik koji se odnosio na njegovo postupanje s NOP-ovima, koji predstavljaju mogućnost ispunjavanja obveze plaćanja doprinosa u sanacijske fondove ili sustave osiguranja, sklapanjem ugovora u kojem je dogovoreno da će dugovani iznos biti uplaćen na prvi poziv tijela zaduženog za sanacijske fondove ili sustave osiguranja, s tim da je navedenom ugovoru priloženo jamstvo isključivog stavljanja sredstava na raspolaganje, u praksi u obliku gotovinskog depozita, u iznosu jednakom dugovanom doprinosu.
4 Tužitelj je 29. travnja 2021. dostavio svoje odgovore na upitnik.
5 Dana 10. studenoga 2021. ESB je tužitelju uputio nacrt odluke nakon postupka nadzorne provjere i ocjene (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), koji je, među ostalim, sadržavao bonitetni zahtjev da se kumulirani iznos NOP-ova odbije od redovnog osnovnog kapitala (u daljnjem tekstu: CET 1). Tužitelj je pozvan da se očituje o tom nacrtu.
6 Tužitelj je svoje očitovanje podnio u dopisu od 22. studenoga 2021.
7 Na temelju članka 4. stavka 1. točke (f) i članka 16. Uredbe br. 1024/2013, ESB je donio odluku od 2. veljače 2022.
8 U toj je odluci ESB utvrdio da, u skladu s člankom 16. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 1024/2013, aranžmani, strategije, postupci i mehanizmi koje tužitelj provodi i regulatorni kapital i likvidnost koje održava ne osiguravaju pouzdano upravljanje i pokrivanje njegovih rizika jer je tužitelj precijenio razinu svojeg CET-a 1.
9 Kako bi pokrio taj rizik, ESB je odredio, s jedne strane, mjeru na temelju članka 16. stavka 2. točke (d) Uredbe br. 1024/2013 (u daljnjem tekstu: mjera odbitka) i, s druge strane, obvezu na temelju članka 16. stavka 2. točke (j) te uredbe (u daljnjem tekstu: obveza izvješćivanja).
10 Prema formuli za izračun iz točke 1.10. odluke od 2. veljače 2022., izrečena mjera odbitka jednaka je vrijednosti iznosa danih kao jamstvo i upisanih u tužiteljevu bilancu na strani imovine, umanjenoj za elemente koji mogu smanjiti rizik, odnosno elemente CET-a 1 koje posjeduje tužitelj, a koji se odnose na iznose dane kao jamstvo i, ovisno o slučaju, pozitivnu ekonomsku vrijednost pripisanu uknjiženoj imovini, uzimajući u obzir iznose dane kao jamstvo za NOP-ove.
11 Obvezom izvješćivanja želi se omogućiti ESB-u da se uvjeri u to da je odbitak određen tužitelju pravilno uzet u obzir.
Zahtjevi stranaka i činjenice nastale nakon podnošenja tužbe
12 Dana 12. travnja 2022. tužitelj je podnio ovu tužbu.
13 U okviru novog ciklusa SREP-a, ESB je donio odluku od 21. prosinca 2022. kojom je zamijenjena odluka od 2. veljače 2022. (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane odluke) počevši od 1. siječnja 2023., kojom su zadržane mjera odbitka i obveza izvješćivanja.
14 Kako bi donio tu odluku, ESB je proveo isti postupak poput onog opisanog u točkama 3. do 6. ove presude.
15 Tužitelj je 15. veljače 2023. tajništvu Općeg suda podnio podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe u kojem također zahtijeva djelomično poništenje odluke od 21. prosinca 2022., pozivajući se na iste tužbene razloge poput onih koje je prvotno istaknuo u tužbi protiv odluke od 2. veljače 2022.
16 ESB je dopisom od 14. ožujka 2023. podnio očitovanja na podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe.
17 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– djelomično poništi odluku od 2. veljače 2022.;
– djelomično poništi odluku od 21. prosinca 2022.;
– naloži ESB-u snošenje troškova.
18 ESB od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
19 U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje, kao prvo, na povredi pravomoćnosti i prekoračenju ovlasti, kao drugo, na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela dobre uprave, kao treće, na pogrešci koja se tiče prava zbog oduzimanja korisnog učinka propisu koji se odnosi na korištenje NOP-ova i, kao četvrto, na povredi načela proporcionalnosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi pravomoćnosti i prekoračenju ovlasti
20 Tužitelj u biti ističe da je ESB prekoračio ovlasti koje su mu dodijeljene Uredbom br. 1024/2013, kako su pojašnjene presudama od 9. rujna 2020., Société Générale/ESB (T-143/18, neobjavljena, EU:T:2020:389), od 9. rujna 2020., Crédit Agricole i dr./ESB (T-144/18, neobjavljena, EU:T:2020:390), od 9. rujna 2020., Confédération nationale du Crédit Mutuel i dr./ESB (T-145/18, neobjavljena, EU:T:2020:391), od 9. rujna 2020., BPCE i dr./ESB (T-146/18, neobjavljena, EU:T:2020:392), od 9. rujna 2020., Arkéa Direct Bank i dr./ESB (T-149/18, neobjavljena, EU:T:2020:393) i od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB (T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394) (u daljnjem tekstu: presude iz 2020.), time što je odredio opću mjeru kojom nije uzeta u obzir njegova individualna bonitetna situacija. Time je ESB povrijedio članak 266. UFEU-a kao i članak 4. stavak 1. točku (f) te članak 16. stavak 1. točku (c) i članak 16. stavak 2. točke (d) i (j) Uredbe br. 1024/2013.
21 Konkretnije, tužitelj ESB-u prigovara da je svoju odluku utemeljio na rasuđivanju koje može dovesti samo do potpunog odbitka iznosa jamstava povezanih s NOP-ovima. Zbog toga ESB nije postupio u skladu s obvezama koje ima na temelju članka 266. UFEU-a.
22 U tom pogledu, tužitelj tvrdi da usporedba između, s jedne strane, odluka koje je Opći sud poništio presudama iz 2020. i, s druge strane, pobijanih odluka, upućuje na to da se navedene odluke temelje na razlozima koji su u bitnome jednaki.
23 Usto, tvrdi da ESB nije konkretno ispitao njegovu pojedinačnu situaciju. U tom pogledu, tužitelj ističe da je ESB želio stvoriti dojam pojedinačnog ispitivanja, navođenjem podataka koje je tužitelj iznio kad je 29. travnja 2021. dao odgovore na upitnik koji mu je ESB poslao 31. ožujka 2021. i formalnim povećanjem svoga obrazloženja pobijanih odluka. Međutim, dio pobijanih odluka koji se odnosi na kvantifikaciju rizika neopozivih obveza plaćanja u potpunosti je standardiziran i ne temelji se na razmatranjima koja su karakteristična za tužitelja, nego na općenitim utvrđenjima koja se mogu primijeniti na bilo koju kreditnu instituciju koja se odluči za tretman neopozivih obveza plaćanja izvan bilance.
24 ESB osporava tužiteljeve argumente.
25 U ovom slučaju tužitelj ESB-u u bitnome prigovara da je povrijedio ne samo članak 4. stavak 1. točku (f) i članak 16. stavak 1. točku (c), članak 16. stavak 2. točku (d) Uredbe br. 1024/2013, kako su pojašnjeni presudama iz 2020. te članak 16. stavak 2. točku (j) Uredbe br. 1024/2013, nego i članak 266. UFEU-a zbog navodnog nepoštovanja tumačenja te uredbe koje proizlazi iz navedenih presuda. Tvrdi da je ESB ponovno donio mjeru odbitka i da nije zapravo proveo pojedinačno ispitivanje.
26 U skladu s prvim stavkom članka 266. UFEU‑a, institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna je poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi o poništenju. Te odredbe predviđaju podjelu nadležnosti između sudske i upravne vlasti, podjelu prema kojoj je na instituciji čiji je akt proglašen ništavim da utvrdi mjere potrebne za izvršenje presude o poništenju (vidjeti presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
27 U tom pogledu, kako bi postupila u skladu s presudom o poništenju i u cijelosti je izvršila, dotična je institucija prema ustaljenoj sudskoj praksi dužna poštovati ne samo izreku presude nego i razloge koji su doveli do nje i koji za nju predstavljaju nužnu osnovu, u smislu da su prijeko potrebni za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci. Naime, upravo se u tom obrazloženju, s jedne strane, utvrđuje konkretna odredba koja se smatra nezakonitom i, s druge strane, navode konkretni razlozi nezakonitosti utvrđene u izreci, a koje dotična institucija mora uzeti u obzir prilikom nadomještanja poništenog akta (presude od 26. travnja 1988., Asteris i dr./Komisija, 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, EU:C:1988:199, t. 27.; od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 29. i od 13. rujna 2005., Recalde Langarica/Komisija, T-283/03, EU:T:2005:315, t. 50.).
28 Člankom 266. UFEU-a dotičnoj se instituciji nalaže da mora izbjeći to da bilo koji akt namijenjen zamjeni poništenog akta bude zahvaćen jednakim nepravilnostima kao što su one utvrđene u presudi o poništenju (presude od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 30. i od 13. rujna 2005., Recalde Langarica/Komisija, T-283/03, EU:T:2005:315, t. 51.).
29 Usto, valja naglasiti da članak 266. UFEU-a instituciji koja je donijela poništeni akt nameće obvezu samo u granicama onoga što je potrebno za osiguranje izvršenja presude o poništenju (presude od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C-41/00 P, EU:C:2003:125, t. 30. i od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 57.). Postupak zamjene takvog akta može se stoga nastaviti točno od trenutka u kojem je nastupila nezakonitost (vidjeti presudu od 29. studenoga 2007., Italija/Komisija, C-417/06 P, neobjavljenu, EU:C:2007:733, t. 52. i navedenu sudsku praksu; presudu od 5. rujna 2014., Éditions Odile Jacob/Komisija, T-471/11, EU:T:2014:739, t. 58.).
30 Najprije valja spomenuti da ESB nije podnio žalbe protiv presuda iz 2020. kojima su djelomično poništene njegove odluke na koje se odnose navedene presude. Međutim, cilj pobijanih odluka u ovom predmetu nije zamjena odluka poništenih presudom od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB (T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394). Naime, ESB svake godine donosi odluku u okviru SREP-a koja stupa na snagu onog datuma koji je konkretno određen u toj odluci. Istog dana prestaje se primjenjivati odluka o SREP-u iz prethodne godine, osim ako je drukčije propisano novom odlukom o SREP-u. Stoga se ovaj tužbeni razlog ne može prihvatiti s obzirom na to da tužitelj tvrdi da je došlo do povrede članka 266. UFEU-a. Međutim, valja ocijeniti je li ESB prekoračio ovlasti time što je, protivno članku 4. stavku 1. točki (f) i članku 16. stavku 1. točki (c) te članku 16. stavku 2. točkama (d) i (j) Uredbe br. 1024/2013 kako su pojašnjeni presudama iz 2020., donio mjeru odbitka a da zapravo nije proveo pojedinačno ispitivanje.
31 U tom kontekstu valja podsjetiti na to da je Uredbom br. 1024/2013 uspostavljen jedinstveni nadzorni mehanizam i da joj je cilj zajamčiti sigurnost i snagu kreditnih institucija. Navedena uredba određuje ESB nadležnim za izvršavanje zadaća bonitetnog nadzora iz njezina članka 4. stavka 1. U skladu s člankom 6. te uredbe, ESB provodi svoje zadaće unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma koji čine ESB i nacionalna nadležna tijela. ESB je osobito nadležan za osiguravanje bonitetnog nadzora kreditnih institucija u europodručju koje su klasificirane kao „značajne”. U tom okviru, on na temelju SREP-a svake godine ocjenjuje značajne subjekte kako bi među ostalim odredio „osiguravaju li sustavi, strategije, procesi i mehanizmi koje provode institucije te regulatorni kapital i likvidnost koje one drže, dobro upravljanje i pokrivanje njihovih rizika”. Stoga ESB, kao što je to već istaknuto u prethodnoj točki, svake godine ili barem u redovitim intervalima, donosi odluku u okviru SREP-a koja stupa na snagu onog datuma koji je konkretno određen u toj odluci.
32 Činjenica da ESB nije podnio žalbu protiv presuda iz 2020. znači da su one postale pravomoćne. Iako ESB poništene odluke nije u pravom smislu riječi zamijenio novim odlukama koje se odnose na SREP iz godine na koju se odnose navedeni predmeti, on je ipak, u novim nizovima odluka koje se odnose na SREP, da bi izbjegao zahvaćanje novih odluka jednakim nepravilnostima poput onih utvrđenih u presudama iz 2020., dužan poštovati sadržaj presuda Općeg suda (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 26. travnja 1988., Asteris i dr./Komisija, 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, EU:C:1988:199, t. 27. i 29. te od 23. listopada 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Vijeće, T-256/07, EU:T:2008:461, t. 62.).
33 Valja također podsjetiti na to da je Opći sud u presudama iz 2020. presudio da:
– članak 36. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.), a riječ je o uredbi koja sadržava opće zahtjeve za koje je u tom kontekstu također utvrđeno da su obuhvaćeni „prvim stupom”, nije prepreka utvrđivanju rizika koji se može otkloniti mjerom donesenom na temelju Uredbe br. 1024/2013, odnosno u okviru ovlasti ESB-a koja je obuhvaćena „drugim stupom”;
– naime, člankom 16. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 1024/2013 predviđeno je da za obavljanje zadaća iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013, ESB raspolaže ovlastima, kako su navedene u članku 16. stavku 2. te uredbe, koje ga ovlašćuju na to da od kreditnih institucija zahtijeva poduzimanje mjera potrebnih za rješavanje problema utvrđenih u određenim situacijama (presuda od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 58.);
– se među tim situacijama nalazi i ona u kojoj, u okviru nadzorne provjere provedene na temelju članka 4. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 1024/2013, ESB utvrđuje da aranžmani, strategije, procesi i mehanizmi koje provodi kreditna institucija, kao i regulatorni kapital i likvidnost koje ta institucija ima, ne osiguravaju pouzdano upravljanje i pokrivanje njezinih rizika (presuda od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 58.) ;
– članak 16. stavak 2. točka (d) Uredbe br. 1024/2013 predviđa da je ESB osobito ovlašten zahtijevati od institucija da na svoju imovinu primijene posebne politike rezerviranja ili postupanja s imovinom, u smislu kapitalnih zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 49. do 60.);
– rizik koji je ESB utvrdio u navedenim predmetima (kao u ovom predmetu) predstavlja precjenjivanje CET-a 1, a riječ je o riziku koji proizlazi iz činjenice da se NOP‑ovi tretiraju kao stavka izvan bilance, da stoga nisu upisani kao obveze u bilanci kreditne institucije i da je kolateral povezan s NOP‑om neraspoloživ do plaćanja NOP‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 63.);
– imajući u vidu, među ostalim, važnost CET-a 1 u financijskoj stabilnosti institucija i, općenitije, stabilnosti financijskog sektora, ne može se poreći postojanje rizika koji je ESB tako utvrdio (presuda od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 67.);
– ESB je mogao smatrati, a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava u tom pogledu, da bonitetni tretman NOP‑ova, a time i kolaterala koji je neodvojiv od njih, može dovesti do provedbe jedne od mjera predviđenih člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, i to neovisno o činjenici da se, s računovodstvenog gledišta, NOP‑ovi kao takvi knjiže kao stavke izvan bilance (presuda od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 70.);
– međutim, s obzirom na to da ESB nije proveo pojedinačno ispitivanje situacije tužiteljâ, kako je to propisano člankom 4. stavkom 1. točkom (f) te člankom 16. stavkom 1. točkom (c) i člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, te su odredbe povrijeđene i pobijane odluke u tom dijelu, u okviru tih predmeta, poništene (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 77. do 84.).
34 Iz toga dakle proizlazi da se ESB može koristiti svojim ovlastima (koje pripadaju „drugom stupu”), poput mjere odbitka, ako je ispunjen određeni broj uvjeta, odnosno ako je kreditna institucija izložena riziku i ako taj rizik nije dostatno pokriven. Međutim, utvrđenje postojanja takvog rizika i pitanje je li taj rizik pokriven zahtijevaju pojedinačno ispitivanje od slučaja do slučaja.
35 U presudama iz 2020. Opći sud je smatrao da pobijane odluke ne upućuju na bilo kakvo pojedinačno ispitivanje koje je proveo ESB u cilju provjere toga jesu li tužitelji proveli aranžmane, strategije, postupke i mehanizme u smislu članka 4. stavka 1. točke (f) i članka 16. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1024/2013 kako bi se suočili s bonitetnim rizicima povezanima s tretmanom NOP-ova izvan bilance i, po potrebi, kako bi se uvjerili u njihovu relevantnost u odnosu na takve rizike.
36 Zbog toga je Opći sud smatrao da iz ESB-ova pristupa proizlazi da je on smatrao da rizik postoji jer se institucija odlučila za korištenje NOP-ova i tretman izvan bilance, zbog čega je svako detaljnije ispitivanje situacije te institucije bilo suvišno.
37 Stoga treba utvrditi da je Opći sud u presudama iz 2020. poništio odluke koje su mu upućene jer ESB nije proveo pojedinačnu nadzornu provjeru tužiteljâ, kako je to propisano člankom 4. stavkom 1. točkom (f) i člankom 16. stavkom 1. točkom (c) te člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013.
38 Opći sud nije doveo u pitanje važnost CET-a 1 ni rizik koji je ESB utvrdio u navedenim odlukama, odnosno rizik od precjenjivanja CET-ova 1, ni mogućnost izricanja mjere odbitka.
39 Isto tako, činjenica da je ESB u pobijanim odlukama izrekao mjeru odbitka koja je gotovo jednaka onoj izrečenoj u odlukama koje su poništene presudama iz 2020. ne znači ni to da ESB nije postupio u skladu s navedenim presudama ili da je zauzeo načelno stajalište koje je obuhvaćeno „prvim stupom”.
40 Naime, Opći sud nije presudio da je mjera kao takva nezakonita. Naprotiv, presudio je da ESB ovlašten izreći takvu mjeru. Što se tiče pitanja je li mjera izrečena tužiteljima bila opravdana s obzirom na to da su pobijane odluke koje su bile predmet presuda iz 2020. poništene zbog neprovođenja pojedinačnog ispitivanja, Opći sud o njemu nije donio odluku. Stoga nije moguće prihvatiti tužiteljev argument prema kojem ESB nije poštovao obvezu isključivanja svake mjere čiji je sadržaj istovjetan onomu koji je utvrđen nezakonitim.
41 Osim toga, Opći sud je također priznao da istovjetni rizici mogu biti pokriveni istovjetnim mjerama (presuda od 9. rujna 2020., BNP Paribas/ESB, T-150/18 i T-345/18, EU:T:2020:394, t. 80.).
42 Usto, činjenica da je rizik utvrđen u pobijanim odlukama jednak riziku utvrđenom u odlukama koje su poništene presudama iz 2020. sama po sebi ne znači da ESB nije postupio u skladu sa zaključcima koji proizlaze iz navedenih presuda.
43 Stoga valja provjeriti je li ESB proveo pojedinačno ispitivanje tužiteljeve situacije.
44 U tom pogledu valja utvrditi da je ESB, nakon poništenja odluka koje su bile predmet presuda iz 2020., razvio metodologiju kako bi u okviru svoje procjene koja se odnosi na SREP za iduće godine proveo konkretnije ispitivanje situacije kreditnih institucija koje su preuzele neopozive obveze plaćanja.
45 U ovom slučaju ispitivanje je provedeno u skladu s navedenom ESB-ovom metodologijom i sastoji se od upitnika koji je ESB naveo na to da s obzirom na odgovore institucija koje su podvrgnute bonitetnom nadzoru i doprinose financiranju Jedinstvenog fonda za sanaciju (SRF) i sustavâ osiguranja depozita preuzimanjem neopozivih obveza plaćanja, ispita jesu li one bile izložene riziku od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala i, ako je to bio slučaj, je li taj rizik bio pokriven.
46 U tu svrhu postavljena pitanja odnosila su se na iznose preuzetih NOP-ova, pružene kolaterale, računovodstveni i bonitetni tretman neopozivih obveza plaćanja i kolaterala te moguće scenarije povrata kolaterala ili poziva na plaćanje NOP-ova, uključujući veze između tih različitih scenarija. Osim toga, kako bi ocijenio aranžmane, strategije, postupke i mehanizme koje predmetna kreditna institucija provodi kako bi upravljala rizikom, te regulatorni kapital i likvidnost koje drži za pokriće tog rizika, ESB je zatražio dodatne informacije o, među ostalim, računovodstvenom i bonitetnom tretmanu, mjerama smanjenja rizika, mjerama likvidnosti i kapitalnim mjerama i svim drugim mjerama upotrijebljenima za smanjivanje rizika od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
47 ESB je u prvoj fazi izvršavanja ovlasti dodijeljenih člankom 16. stavkom 1. točkom (c) i člankom 16. stavkom 2. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013 utvrdio je li tužitelj izložen riziku od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala i, u drugoj fazi, proveo ispitivanje tužiteljeve pojedinačne situacije kako bi utvrdio jesu li aranžmani, strategije, postupci i mehanizmi koje je provodio i jesu li regulatorni kapital i likvidnost koje drži osiguravali pouzdano upravljanje i pokrivanje rizika od precjenjivanja CET-a 1.
48 Stoga je ESB, nakon provedbe kvantifikacije rizika, u okviru druge faze procijenio osiguravaju li se redovnim osnovnim kapitalom koji drži tužitelj pouzdano upravljanje i pokrivanje rizika od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala te slijedio pristup u pet faza.
49 Kao prvo, ESB je procijenio je li tužitelj djelomično pokrio rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala i to redovnim osnovnim kapitalom koji je već bio dužan imati na temelju primjenjivog sustava regulatornog kapitala koji može doprinijeti pokrivanju tog rizika. Kao drugo, provjerio je je li razina redovnog osnovnog kapitala koji tužitelj drži, a koji prekoračuje zahtjeve regulatornog kapitala koji su se na njega primjenjivali, mogla pokriti rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala. Kao treće, ESB je procijenio može li se pozitivna ekonomska vrijednost pripisati kolateralima danima kao jamstvo za neopozive obveze plaćanja s bonitetnog stajališta i može li ona stoga smanjiti učinak preuzimanja neopozivih obveza plaćanja i dodjele odgovarajućih kolaterala na mogućnost redovnog osnovnog kapitala da pokrije rizike. Kao četvrto, ESB je procijenio postoje li odgođena porezna imovina ili odgođene porezne obveze na temelju kojih je moguće smanjiti razinu precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala i, kao peto, ispitao je postoje li druge okolnosti ili druge posebne mjere koje je primijenio tužitelj, a kojima se može ublažiti rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
50 Nakon prethodno opisanog ispitivanja koje se odnosi na regulatorni kapital, ESB je ispitao osiguravaju li se likvidnošću koju drži tužitelj pouzdano upravljanje i pokrivanje utvrđenog rizika.
51 Usto, ESB je ispitao osiguravaju li i na koji način, aranžmani, strategije, postupci i mehanizmi koje je proveo tužitelj pouzdano upravljanje i pokrivanje rizika od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
52 ESB je naposljetku došao do zaključka da provedeni aranžmani, strategije, postupci i mehanizmi te regulatorni kapital i likvidnost koje je držao tužitelj nisu osiguravali pouzdano upravljanje i pokrivanje utvrđenog rizika, što je opravdalo donošenje mjere odbitka.
53 Potrebno je utvrditi da iz toga proizlazi da je ESB uzeo u obzir relevantne elemente, kako su navedeni u članku 4. stavku 1. točki (f) i članku 16. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1024/2013, i da je proveo pojedinačno ispitivanje tužiteljeve situacije.
54 Usto, valja odbiti tužiteljev argument prema kojem ESB nije podnio dokaz o riziku koji bi bio svojstven tužitelju s obzirom na to da je utvrđeni rizik „svojstven” svim institucijama koje se koriste neopozivim obvezama plaćanja, tako da ESB-ovo postupanje predstavlja samo paravan čiji je cilj stvoriti pravilo opće primjene.
55 Kao prvo, valja primijetiti da je ESB, suprotno onome što tvrdi tužitelj, pravilno utvrdio rizik koji mu je svojstven. Naime, u okviru svoje zadaće bonitetnog nadzora, ESB je kao polaznu točku uzeo u obzir računovodstveni tretman koji je primijenio tužitelj, kao činjenični element među ostalima, kako bi utvrdio je li i na koji način tužitelj upravljao i pokrivao bonitetne rizike s kojima se suočavao zbog preuzimanja neopozivih obveza plaćanja i dodjele kolaterala.
56 Tako je ESB utvrdio da se tužitelj odlučio za kombinirani računovodstveni tretman, koji se sastojao od tretmana neopozivih obveza plaćanja izvan bilance, dok je u svojoj bilanci kao potraživanje povrata kao imovinu naveo iznose dane kao jamstvo po njihovoj ukupnoj nominalnoj vrijednosti. Takav je odabir za ESB značio da se doprinos financiranju sanacijskih fondova i fondova za osiguranje depozita ne odražava u bilanci, što je za posljedicu imalo rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
57 Kao drugo, treba utvrditi da ESB nije stvorio nikakvo pravilo opće primjene jer su računovodstveni tretman neopozivih obveza plaćanja i povezano jamstvo svojstveni svakoj instituciji i jer primjenjiva računovodstvena pravila ostavljaju određenu marginu ili čak određeni izbor kojim je tužitelj raspolagao.
58 U tom pogledu, kao što je to istaknuo ESB, moguće je bilo više izbora, bilo zato da bi se izbjegao taj rizik ili da bi se taj rizik otklonio drugim sredstvima, što se, uostalom, može utvrditi samo na temelju pojedinačnog ispitivanja.
59 Stoga je obvezu plaćanja moguće navesti u bilanci kao obvezu ili ugovor o kolateralu u računu dobiti i gubitka. Institucija koja bi primijenila takav tretman zabilježila bi gubitak, tako da bi u trenutku preuzimanja obveze jednak iznos bio oduzet od njezina redovnog osnovnog kapitala. Moguće je također neopozive obveze plaćanja ne knjižiti u bilancu kao obveze, odnosno tretirati ih izvan bilance, a istodobno knjižiti gotovinu koja je dana kao kolateral u aktivu bilance kao potraživanje povrata prema SRF-u. Takav računovodstveni tretman ne dovodi do smanjenja sastavnih dijelova redovnog osnovnog kapitala, iako kolaterali nisu na raspolaganju dotičnoj instituciji. Isto tako, sa stajališta bonitetnog tretmana moguće je izvršiti dobrovoljno smanjenje na temelju članka 3. Uredbe br. 575/2013 ili pak smatrati da imovina navedena u bilanci, koja predstavlja potraživanje povrata iznosa danih kao osiguranje, dovodi do izloženosti riziku kojem treba dodijeliti poseban ponder, što će dovesti do kapitalnih zahtjeva i što će stoga djelomično pokriti rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
60 Sve te mogućnosti odražavaju se, među ostalim, u odlukama donesenima u okviru SREP-a za 2022. koje je ESB podnio slijedom mjere upravljanja postupkom i koje dokazuju da je ispitivanje pojedinačne situacije različitih institucija koje su preuzele neopozive obveze plaćanja dovelo do različitih zaključaka. Naime, visina iznosa koji su dani kao jamstvo i koji su stoga postali nedostupni bila je predmet djelomičnog odbitka, potpunog odbitka ili nije bila predmet nikakve mjere odbitka ovisno o dotičnim institucijama.
61 Slijedom toga, iz prethodno navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela dobre uprave
62 Tužitelj prigovara ESB-u da je povrijedio načelo dobre uprave i da je donio odluku od načelnog značaja kojom se zapravo ne uzima u obzir konkretna situacija institucije, osobito u pogledu bonitetne sigurnosti i likvidnosti, i da je time počinio očitu pogrešku u ocjeni bonitetnog tretmana primjenjivog na neopozive obveze plaćanja. Naime, tvrdi da je ESB, time što je isključio „zaštitne slojeve” kako bi ocijenio je li tužitelj mogao odgovoriti na mogući rizik od neopozivih obveza plaćanja, počinio očitu pogrešku u ocjeni. Jednako tako, smatrajući da je rizik povezan s likvidnošću neraskidivo povezan s knjiženjem neopozivih obveza plaćanja izvan bilance i da ga ne može otkloniti nijedna alternativa mjeri odbitka, konkretno zahtjev za dodatnu likvidnost, ESB je zauzeo načelno stajalište a da nije ocijenio postojanje rizika za tužitelja. Tužitelj također smatra da je ESB prebacio teret dokazivanja i da nije uzeo u obzir odgovore na upitnik jer oni nisu utjecali na njegovo konačno stajalište.
63 ESB naglašava da se tužiteljevi argumenti temelje na riziku koji bi snosio u slučaju poziva na plaćanje neopozivih obveza plaćanja, dok je rizik koji je on utvrdio bio rizik od precjenjivanja tužiteljeva redovnog osnovnog kapitala. Također smatra da je pravilno procijenio adekvatnost tužiteljevih kapitala i likvidnosti s obzirom na utvrđeni rizik.
64 U ovom slučaju iz tužiteljevih pismena proizlazi da ESB-u predbacuje da je povrijedio načelo dobre uprave jer je svoju odluku donio na temelju apstraktnog rasuđivanja i rizika čija vjerojatnost nije ispitana. Tvrdi da ESB nije ispitao može li poziv na plaćanje neopozivih obveza plaćanja tužitelja dovesti u osjetljiv položaj te da je dao općenito i stereotipno obrazloženje.
65 Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, iako nadležna institucija raspolaže diskrecijskom ovlašću, sudski nadzor koji Opći sud mora provesti u pogledu osnovanosti razloga pobijane odluke ne smije dovesti do toga da on ocjenu nadležne institucije zamijeni svojom ocjenom, već mu je cilj provjeriti da se pobijana odluka ne temelji na materijalno netočnim činjenicama i da ne sadržava nikakvu pogrešku koja se tiče prava niti sadržava ikakvu očitu pogrešku u ocjeni ili zlouporabu ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2023., ESB/Crédit lyonnais, C-389/21 P, EU:C:2023:368, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
66 U tom pogledu, ustaljena je sudska praksa da sud Unije ne treba provjeriti samo činjeničnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i dosljednost, već treba usto ispitati sadržavaju li ti elementi sve relevantne podatke koje treba uzeti u obzir za ocjenu složene situacije i jesu li takve naravi da potkrjepljuju zaključke koji iz njih proizlaze (vidjeti presudu od 4. svibnja 2023., ESB/Crédit lyonnais, C-389/21 P, EU:C:2023:368, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
67 Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da je, kad institucije raspolažu takvom diskrecijskom ovlašću, poštovanje jamstava dodijeljenih pravnim poretkom Unije, u upravnim postupcima od temeljne važnosti. Među tim jamstvima dodijeljenima pravnim poretkom Unije u upravnim postupcima nalazi se, među ostalim, načelo dobre uprave na koje se nadovezuje obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente konkretnog slučaja (presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, t. 14. i od 29. ožujka 2012., Komisija/Estonija, C-505/09 P, EU:C:2012:179, t. 95.).
68 Valja podsjetiti na to da je rizik koji je utvrdio ESB rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala i da je cilj mjere odbitka uklanjanje tog rizika, a ne uklanjanje rizika nastalih eventualnim pozivom na plaćanje neopozivih obveza plaćanja. Rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala nastao je zbog nedostupnosti iznosa danih kao jamstvo za obvezu koju je tužitelj preuzeo. Osim toga, tužitelj u svojim pismenima nikada nije osporavao nedostupnost tih iznosa, ni rizik koji je utvrđen kao takav. Iako postoji veza između utvrđenog rizika i preuzimanja neopozivih obveza plaćanja, rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala razlikuje se od rizika u slučaju poziva na plaćanje NOP-ova. Rizik koji je nastao zbog poziva na plaćanje neopozivih obveza plaćanja za dotičnu instituciju predstavlja rizik od snošenja gubitaka nakon poziva na njihovo plaćanje i kad neopozive obveze plaćanja izvan bilance postanu stvarni trošak koji uzrokuje gubitke koje je potrebno knjižiti u njezinu računu dobiti i gubitka.
69 Iz toga proizlazi da ESB nije bio dužan ispitati je li tužitelj mogao snositi rizik od pozivanja na plaćanje neopozivih obveza plaćanja. Stoga je bespredmetan njegov prigovor na temelju načela dobre uprave prema kojem ESB nije ispitao osigurava li njegova pojedinačna situacija pokrivanje rizika koji se razlikuje od onog koji je utvrdio ESB.
70 Što se tiče argumenata prema kojima je ESB prebacio teret dokazivanja i nije uzeo u obzir informacije koje je tužitelj dao u upitniku, njih treba odbiti.
71 Točno je da je ESB dužan dokazati postojanje rizika. Međutim, on to može učiniti samo na temelju posebnih informacija i onih koje su „svojstvene” svakoj kreditnoj instituciji. To je razlog zbog kojeg je poslan detaljan upitnik u cilju prikupljanja informacija potrebnih za procjenu tužiteljeve pojedinačne situacije. Naime, navedeni upitnik ulazi u okvir obveze suradnje predviđene člankom 28. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 468/2014 ESB-a od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM-u) (SL 2014., L 141, str. 1.). Tom je odredbom predviđeno da je tužitelj, u okviru nadzornog postupka, kao u ovom slučaju, dužan ESB-u pružiti pomoć radi razjašnjavanja činjenica. Stoga posljedica upitnika nije bilo oslobađanje ESB-a od provođenja pojedinačnog ispitivanja ni prebacivanje tereta dokazivanja. Naprotiv, ESB je na temelju primljenih informacija proveo svoju analizu, utvrdio rizik te je, što se tiče tužitelja, došao do zaključka da navedeni rizik nije bio pokriven, što dakle opravdava mjeru odbitka i obvezu izvješćivanja.
72 Što se tiče obveze izvješćivanja, treba utvrditi da je takva mjera moguća na temelju članka 16. stavka 2. točke (j) Uredbe br. 1024/2013. Na temelju činjenice da informacije treba dostaviti upotrebom obrasca COREP C 01.00, retka 0529, ID 1.1.1.28 „Elementi ili odbici od redovnog osnovnog kapitala – ostalo”, kako je naveden u Prilogu I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) 2021/451 оd 17. prosinca 2020. o utvrđivanju provedbenih tehničkih standarda za primjenu Uredbe (EU) br. 575/2013 u pogledu nadzornog izvješćivanja institucija i stavljanju izvan snage Provedbene uredbe (EU) br. 680/2014 (SL 2021., L 97, str. 1. i ispravci SL 2021., L 158, str. 23., SL 2021., L 430, str. 43. i SL 2022., L 96, str. 49., SL 2023., L 39, str. 67. i SL 2024., L 2024/90029) ne može se zaključiti, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, da je riječ o mjeri koja pripada „prvom stupu”. Upotreba tog priloga objašnjava se, kao što to proizlazi iz pobijanih odluka, činjenicom da se navedenom provedbenom uredbom u toj fazi ne predviđa posebna točka za izvješćivanje o informacijama na temelju zahtjeva koje je ESB odredio prilikom izvršavanja ovlasti navedene u članku 16. stavku 2. točki (d) Uredbe br. 1024/2013.
73 Kad je riječ o argumentu prema kojem je ESB počinio očitu pogrešku u ocjeni time što je zanijekao važnost „zaštitnih slojeva” kako bi ocijenio je li tužitelj mogao odgovoriti na rizik kojem je mogao biti izložen zbog preuzimanja neopozivih obveza plaćanja i njihovog tretmana izvan bilance, valja primijetiti da je ESB ispitao taj aspekt. Zaključio je da navedene zaštitne slojeve, odnosno regulatorni kapital koji tužitelj drži a koji prekoračuje minimalne regulatorne zahtjeve i smjernice o regulatornom kapitalu na temelju „drugog stupa” nije moguće smatrati regulatornim kapitalom namijenjenom pokrivanju rizika od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala. U tom pogledu, kao što to proizlazi iz pobijanih odluka, a što tužitelj nije osporavao, potonji može upotrebljavati „zaštitne slojeve” za bilo koji rizik, a ne posebno za rizik povezan s neopozivim obvezama plaćanja. Isto tako, on može raspodijeliti „zaštitne slojeve” putem odobrenih raspodjela dobiti u bilo kojem trenutku prije nego što nastane rizik, osim ako ESB zatraži odbitak ili zabrani raspodjele dobiti. Osim toga, tužitelj nije izjavio da ima bilo kakvu pravno obvezujuću obvezu koja bi ga spriječila u tome da svojim „zaštitnim slojem” slobodno raspolaže u svrhe koje nisu pokrivanje rizika od neopozivih obveza plaćanja. Nadalje, valja istaknuti, kao što je to učinio ESB, da se čini da tužitelj rizik od precjenjivanja miješa s mogućim posljedicama tog rizika. Rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala sastoji se od mogućeg precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala s obzirom na tužiteljeve stvarne kapacitete za pokrivanje gubitaka, što bi mu moglo omogućiti da preuzimanje izloženosti koje nisu pokrivene regulatornim kapitalom. Iako „zaštitni slojevi” koje čini redovni osnovni kapital mogu pokriti gubitke koji proizlaze iz tih izloženosti, njima se ne pokriva sam rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala.
74 Tužiteljev argument koji se odnosi na „zaštitne slojeve” i tvrdnju prema kojoj ih ESB nije uzeo u obzir stoga se ne mogu prihvatiti.
75 Jednako tako, ne može se prihvatiti ni prigovor koji se odnosi na likvidnost. Tužitelj smatra da je ESB zauzeo načelno stajalište a da pritom nije ocijenio postoji li rizik za tužitelja. Naime, ESB je procijenio da je rizik povezan s likvidnošću neraskidivo povezan s knjiženjem neopozivih obveza plaćanja izvan bilance i da ga ne može otkloniti nijedna alternativa mjeri odbitka, a osobito zahtjev za dodatnu likvidnost.
76 U tom pogledu, valja istaknuti da je ESB u pobijanim odlukama smatrao da likvidnost koju drži tužitelj nije relevantna da bi se zajamčilo pouzdano upravljanje i dobro pokrivanje rizika povezanog s neopozivim obvezama plaćanja. ESB je naime istaknuo, kao što to proizlazi iz točke 3.10.4. odluke od 2. veljače 2022. i točke 3.9.4. odluke od 21. prosinca 2022., da u slučaju poziva na plaćanje neopozivih obveza plaćanja dolazi ili do toga da subjekti podvrgnuti dotičnom nadzoru daju gotovinu u zamjenu za povrat kolaterala na temelju likvidnosne pokrivenosti ili do toga da SRF, nacionalni sanacijski fond ili sustav osiguranja depozita izravno zaplijeni kolaterale. To u svim tim slučajevima nema nikakav utjecaj na neto likvidnost kreditne institucije. U svakom slučaju, do odljeva je već došlo prilikom prvotnog davanja kolaterala i stoga se rizik povezan s likvidnošću već ostvario kao što se to odražavalo u upravljanju rizikom povezanim s likvidnošću kolaterala od strane predmetnih subjekata.
77 Međutim, valja utvrditi da nije nebitna ocjena prema kojoj je jamstvo već položeno, prema kojoj je tužitelj već uzeo u obzir posljedice te transakcije na likvidnost i prema kojoj je već došlo do utjecaja na koeficijente likvidnosti. Usto, iz tužiteljevih pismena također proizlazi da priznaje da činjenica da su neopozive obveze plaćanja pokrivene jamstvom u obliku gotovinskog depozita znači da je već došlo do odljeva i da zbog danog jamstva kod tužitelja stoga neće doći do dodatnih odljeva na ime neopozivih obveza plaćanja.
78 ESB je također ispitao bi li posjedovanje dodatne likvidnosti ublažilo zabrinutost u pogledu rizika povezanih s neopozivim obvezama plaćanja.
79 ESB je u tom pogledu, uzevši u obzir informacije koje je dostavio tužitelj, u pobijanim odlukama zaključio da dodatna likvidnost ne pokriva rizik od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala. Posjedovanje dodatne likvidnosti neizravno bi utjecalo na rizik za kapital, s obzirom na to da se likvidnosti obično dodjeljuje niži ponder rizika. Međutim, ti se pozitivni učinci već automatski uzimaju u obzir u tužiteljevim sustavima kojima se određuje rizikom ponderirana imovina. Činjenica da se taj utjecaj odražava i u izračunu odbitka za rizik od neopozivih obveza plaćanja dovela bi do dvostrukog uračunavanja pozitivnih učinaka koji proizlaze iz posjedovanja dodatne likvidnosti.
80 Uzimajući u obzir utvrđeni rizik, navedeno rasuđivanje ne sadržava pogrešku.
81 Činjenica da se to rasuđivanje primjenjuje i na druge kreditne institucije koje preuzimaju neopozive obveze plaćanja ne znači da ESB nije ispitao tužiteljevu pojedinačnu situaciju i da je dao općenito i stereotipno obrazloženje protivno načelu dobre uprave.
82 Iz prethodno navedenog proizlazi da drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava proizišloj iz lišavanja korisnog učinka propisa koji se odnose na korištenje neopozivih obveza plaćanja
83 Tužitelj tvrdi da pobijane odluke lišavaju neopozive obveze plaćanja svakog korisnog učinka.
84 Kao prvo, različit računovodstven i bonitetni tretman neopozivih obveza plaćanja (koje ne dovode do knjiženja kao troškova u njegove račune) u odnosu na izravne doprinose u gotovini (koji dovode do knjiženja kao troškova u njegove račune) u skladu je s ciljem zakonodavca da se očuva sposobnost institucija koje daju doprinos financiranju realnog gospodarstva. Nalažući provođenje jednakog bonitetnog tretmana neopozivih obveza plaćanja i doprinosa u gotovini, pobijanim se odlukama ugrožava ravnoteža koju je zakonodavac uspostavio između financiranja sanacijskih fondova i sustava osiguranja depozita, s jedne strane, i financiranja realnog gospodarstva, s druge strane, i zanemaruje se razlika u naravi koja postoji između tih dviju kategorija doprinosa.
85 Kao drugo, tvrdi da je mjera odbitka protivna ciljevima fleksibilnosti, brzine i djelotvornosti kojima teži zakonodavac, kao što to proizlazi iz povijesti nastanka tekstova na kojima je utemeljena bankovna unija i iz teksta parlamentarnih rasprava, s obzirom na to da bi se njome postrožilo uvođenje ex ante doprinosa sanacijskim fondovima i sustavima osiguranja depozita.
86 ESB osporava tužiteljevu argumentaciju.
87 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pri tumačenju odredbe prava Unije u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst već i kontekst u kojemu se nalazi te cilj propisa kojeg je dio (presuda od 26. siječnja 2012., ADV Allround, C-218/10, EU:C:2012:35, t. 26.; vidjeti također presudu od 19. srpnja 2012., A, C-33/11, EU:C:2012:482, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
88 Činjenica da se neopozive obveze plaćanja mogu, uz ex ante doprinose u gotovini, koristiti za doprinos sanacijskim fondovima i sustavima osiguranja depozita, ne ostavlja mjesta dvojbi s obzirom na jasan tekst:
– Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak SL 2015., L 101, str. 62.);
– Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravak SL 2015., L 216, str. 9.);
– Direktive 2014/49/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o sustavima osiguranja depozita (SL 2014., L 173, str. 149. I ispravci SL 2014., L 212, str. 47. te SL 2014., L 309, str. 37.).
89 U tom pogledu, člankom 70. stavkom 3. Uredbe br. 806/2014 pojašnjeno je da „[d]ostupna financijska sredstva koja se uzimaju u obzir kako bi se ostvarila ciljana razina navedena u članku 69. mogu uključivati neopozive obveze plaćanja koja su u potpunosti osigurana kolateralima niskog rizika i neopterećena pravima bilo koje treće strane, stoje na raspolaganju i izdvojena su isključivo za uporabu od strane Odbora za potrebe navedene u članku 76. stavku 1.” i da „ [u]dio tih neopozivih obveza plaćanja ne premašuje 30 % ukupnog iznosa doprinosa prikupljenih u skladu s ovim člankom”. Kad je riječ o njegovu sadržaju, tekst članka 103. stavka 3. Direktive 2014/59 istovjetan je članku 70. stavku 3. naprijed spomenute uredbe. Naposljetku, što se tiče sustava osiguranja depozita, članak 10. stavak 3. Direktive 2014/49 također predviđa mogućnost plaćanja doprinosa putem neopozivih obveza plaćanja.
90 Međutim, valja utvrditi da se prethodno navedene odredbe ne bave niti imaju za cilj urediti računovodstveni i bonitetni tretman neopozivih obveza plaćanja.
91 Pitanje korisnog učinka relevantnih odredbi odnosi se stoga na povezanost propisa kojima se uspostavljaju sanacijski fondovi i sustavi osiguranja depozita te dopušta upotreba neopozivih obveza plaćanja kao doprinosa tim fondovima s Uredbom br. 575/2013 i Uredbom br. 1024/2013, kojima su predviđeni bonitetni zahtjevi i kojima je uspostavljen jedinstveni nadzorni mehanizam. Postavlja se dakle pitanje može li primjena Uredbe br. 575/2013 i Uredbe br. 1024/2013 imati za posljedicu to da određene odredbe Uredbe br. 806/2014, među kojima je članak 70. stavak 3. budu lišene svog korisnog učinka. Isto vrijedi i u pogledu Direktive 2014/59, a osobito njezina članka 103. stavka 3. te Direktive 2014/49 i njezina članka 10. stavka 3.
92 U tom pogledu nije moguće zaključiti da je zakonodavac želio da korištenje neopozivih obveza plaćanja omogući institucijama koje preuzimaju te obveze preuzimanje rizika koji nisu pokriveni regulatornim kapitalom.
93 Naime, takvo bi tumačenje bilo u suprotnosti sa strožim mjerama donesenima kao odgovor na financijsku krizu iz 2008., koja je potaknula jačanje regulatornog okvira i bonitetnog nadzora. Upravo su u tom kontekstu uspostavljeni i sanacijski mehanizmi čiji je cilj spriječiti štetne posljedice bankrota banaka do kojih je došlo u prošlosti i lakše suočavanje s njima u budućnosti.
94 U tom pogledu, već je u okviru prvog i drugog tužbenog razloga utvrđeno da je ESB na temelju pojedinačnog ispitivanja mogao s pravom zaključiti da je tužitelj bio izložen riziku od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala, koji je posljedica načina na koji je knjižio neopozive obveze plaćanja i s njima povezano jamstvo, i koji podrazumijeva da tužitelj može financirati djelatnosti koje nisu bile pokrivene njegovim regulatornim kapitalom.
95 Osim toga, nisu uvjerljivi citirani dijelovi uvodnih izjava koje su dio tekstova na kojima je utemeljena bankovna unija ni parlamentarne rasprave na koje se tužitelj poziva u svojim pismenima. Oni dakako upućuju na to da je zakonodavac pokušao postići određenu ravnotežu između, s jedne strane, zahtjeva potrebnih za stabilnu bankovnu uniju i, s druge strane, manevarskog prostora danog bankama u obavljanju njihove poslovne djelatnosti. Međutim, uvodne izjave na koje se poziva tužitelj imaju opću primjenu i ne odnose se na neopozive obveze plaćanja. Štoviše, dijelovi koje navodi selektivni su i nepotpuni i iz njih se ne može izvesti nikakav zaključak o računovodstvenom tretmanu i eventualnim bonitetnim posljedicama.
96 Primjerice, tužiteljevo upućivanje na uvodnu izjavu 18. Uredbe br. 1024/2013 kako bi potkrijepio svoje argumente u okviru ovog tužbenog razloga, a osobito oni u vezi s računovodstvenim tretmanom, nije relevantno jer citirani dio navedene uvodne izjave ne odražava njezin cjelokupni sadržaj. Točno je da iz citirane rečenice proizlazi da bi ESB trebao u potpunosti voditi računa o relevantnim makroekonomskim uvjetima u državama članicama, osobito o stabilnosti kreditne ponude i olakšavanju proizvodnih djelatnosti za cjelokupno gospodarstvo. Međutim, u prethodnoj rečenici navedeno je da ESB prilikom izvršavanja svojih zadaća mora izbjegavati „moralni hazard i pretjerano preuzimanje rizika od strane kreditnih institucija koji iz njega proizlaze”.
97 Međutim, činjenica da ESB prilikom izvršavanja svojih zadaća treba uzeti u obzir relevantne makroekonomske uvjete ne znači da je spriječen poduzeti korektivne mjere na pojedinačnoj razini ako je to nužno s bonitetnog stajališta.
98 Jednako tako, što se tiče upućivanja na uvodnu izjavu 15. jedne verzije prijedloga Provedbene uredbe u vezi s Uredbom br. 806/2014 (koja je postala Provedbena uredba Vijeća (EU) 2015/81 od 19. prosinca 2014. o utvrđivanju jedinstvenih uvjeta primjene Uredbe br. 806/2014 u vezi s ex ante doprinosima SRF-u), koju tužitelj citira u svojim pismenima, valja istaknuti da ono nije relevantno. Naime, njezin sadržaj nije preuzet u konačnu verziju provedbene uredbe, što upućuje na to da ga zakonodavac nije smatrao svrhovitim.
99 Osim toga, što se tiče argumenta prema kojem bi jednak tretman poništio koristan učinak neopozivih obveza plaćanja, valja istaknuti da iz odluka koje je donio ESB, a koje se spominju u točki 60. ove presude, proizlazi da su druge bankarske institucije, koje su također preuzele neopozive obveze plaćanja, predvidjele različit računovodstveni tretman tih svojih obveza i iznosa danih kao jamstvo koji s bonitetnog stajališta nije predstavljao nikakav problem. Uostalom, to dokazuje da nije točno da potonji nemaju interesa za neopozive obveze plaćanja.
100 U tom pogledu, neovisno o računovodstvenom tretmanu neopozivih obveza plaćanja, valja spomenuti da na temelju iznosa koji su kao jamstvo dani sanacijskim fondovima ili sustavima osiguranja depozita nastaju kamate institucijama koje su preuzele neopozive obveze plaćanja, što predstavlja prednost u odnosu na doprinos u gotovini.
101 Usto, činjenica da u Uredbi br. 575/2013 ne postoji odredba kojom je izričito predviđen poseban računovodstveni i bonitetni tretman neopozivih obveza plaćanja ide u prilog prethodnim zaključcima.
102 Osim toga, činjenica da uvođenjem instrumenta koji se odnosi na neopozive obveze plaćanja zakonodavac nije imao namjeru dodijeliti prednost onima koji su te obveze preuzeli, proizlazi i iz mišljenja Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (EBA).
103 U tom je pogledu EBA smatrala, kao što to i proizlazi iz njezinih odgovora na očitovanja iznesena u okviru savjetovanja koje je vođeno o EBA-inom nacrtu smjernica o neopozivim obvezama plaćanja na temelju Direktive 2014/49, da ni u uvodnim izjavama ni u člancima Direktive 2014/49 nije predviđeno da je cilj koji zakonodavac Unije želi postići prilikom uvođenja neopozivih obveza plaćanja bio dodijeliti kreditnim institucijama povlašteni računovodstveni tretman. Osim toga, EBA smatra da za razliku od izravnih doprinosa u gotovini, institucije koje preuzimaju NOP-ove mogu imati koristi od navedenih obveza zadržavanjem prihoda od iznosa prenesenih kao jamstvo. Osim toga, EBA nadalje smatra da neopozive obveze plaćanja kreditnim institucijama osiguravaju povlašteni tretman likvidnosti (izražen u tablici novčanih tokova).
104 Iako EBA-ino tumačenje nije obvezujuće, njegovo uzimanje u obzir u ovom slučaju može biti relevantno jer je EBA referentni izvor u području bankovne unije.
105 Osim toga, smjernice o neopozivim obvezama plaćanja koje je EBA donijela na temelju članka 10. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2014/49 i članka 16. Uredbe (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju EBA-e, kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ (SL 2010., L 331, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 80.), također potvrđuju da računovodstveni tretman neopozivih obveza plaćanja i iznosa danih kao jamstvo može dovesti do donošenja bonitetnih mjera.
106 Stoga ne treba prihvatiti tumačenje koje zagovara tužitelj, a slijedom toga i odbiti treći tužbeni razlog u cijelosti.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
107 Prije svega, tužitelj podsjeća na to da se potencijalni rizik uzrokovan NOP-ovima može ostvariti samo u slučaju poziva na plaćanje i da je taj rizik – čije je ostvarenje hipotetske prirode jer je vjerojatnost da će doći do poziva na plaćanje neopozivih obveza plaćanja mala – u svakom slučaju pokriven pravilnom primjenom bonitetnih zahtjeva, poput rizika ponderirane imovine (risk weighted assets). Iz toga proizlazi da ESB nije uzeo u obzir njegovu konkretnu situaciju, da je mjera odbitka neopravdana i da samo na temelju toga povređuje načelo proporcionalnosti.
108 Nadalje, ESB je na temelju načelnog stajališta odbacio svaku mjeru koja bi bila alternativa mjeri odbitka, pod izgovorom da iznos redovnog osnovnog kapitala koji je priopćen sudionicima na tržištu bez odbitka ne odražava stvarne kapacitete za pokrivanje gubitaka.
109 Tužitelj stoga smatra da je određivanje mjere odbitka, koja za njega ima štetne posljedice, očito neprikladno i neproporcionalno u odnosu na naznačeni cilj koji se želi postići, a to je da se za potrebe nadzora prime odgovarajuće informacije o rizicima.
110 Naposljetku, tužitelj smatra da je ESB u odgovorima na njegova očitovanja priznao da je adekvatnost njegova kapitala, procijenjena na „prosječno nizak rizik” u ovom slučaju parametar koji nije bitan. Na temelju toga zaključuje da ESB slijedom toga priznaje da bi se na čak i na instituciju čija je situacija s kapitalom prikladna primijenila ista mjera odbitka, što je u potpunoj suprotnosti s načelom proporcionalnosti.
111 ESB osporava tužiteljeve argumente.
112 Prije svega, valja podsjetiti na to da prema članku 5. stavku 4. UEU-a, na temelju načela proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva Ugovora. Institucije Unije primjenjuju načelo proporcionalnosti kako je utvrđeno u Protokolu br. 2. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji se nalazi u prilogu UFEU-u.
113 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti, koje je dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija Unije mogu ostvariti legitimne ciljeve koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ESB, T-122/15, EU:C:2017:337, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
114 Usto, prema mišljenju Suda, ocjena proporcionalnosti mjere treba biti u skladu s poštovanjem margine prosudbe koja je možda priznata institucijama Unije prilikom njezina donošenja (vidjeti presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ESB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
115 U ovom slučaju, ESB je, nakon što je utvrdio da postojanje utvrđenog neobuhvaćenog rizika dovodi do problematične situacije iz članka 16. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1024/2013 i da može, kako bi otklonio taj problem, izvršiti ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 16. stavkom 2. točkom (d) te uredbe kako bi od dotične institucije zahtijevao da primjenjuje posebne politike rezerviranja ili postupanja s imovinom, u smislu kapitalnih zahtjeva, ispitao proporcionalnost mjere odbitka.
116 Kao prvo, ESB je utvrdio da je zahtjev za odbitak prikladan za otklanjanje rizika od precjenjivanja redovnog osnovnog kapitala jer se njime konkretno otklanja gubitak gospodarskih resursa koji je već nastao. Kao drugo, ESB je procijenio je li zahtjev za odbitak bio nužan i, osobito, je su li postojale druge alternativne i isplativije mjere kojima se na isti način može postići cilj prijave samo redovnog osnovnog kapitala koji može snositi rizike.
117 ESB je smatrao da taj cilj ne bi bio postignut primjenom drugih mjera na temelju „drugog stupa” u skladu s Uredbom 1024/2013 i to člankom 16. stavkom 2. točkom (a) koji se odnosi na povećanje kapitalnih zahtjeva i točkom (i) koja se odnosi na ograničenje raspodjele dividendi.
118 Potrebno je utvrditi da je ispitivanje koje je ESB vodio o proporcionalnosti mjere odbitka bilo strukturirano i pravilno izvršeno. Ono nije zahvaćeno nezakonitošću i ne sadržava pogreške. Usto, tužitelj to ESB-ovo rasuđivanje nije doveo u pitanje svojim argumentima.
119 Kao prvo, argument prema kojem je ostvarenje poziva na plaćanje neopozivih obveza plaćanja vrlo hipotetsko nije relevantan s obzirom na utvrđeni rizik.
120 Kao drugo, tužitelj ne može, zbog toga što je ESB ispitao i potom odbio mjere koje su alternativne mjeri odbitka, izvesti zaključak da je izrečena mjera bila neprikladna i neproporcionalna za dobivanje informacija o rizicima. U svakom slučaju, tužitelj nije objasnio zašto bi ESB-ovo rasuđivanje u tom pogledu bilo pogrešno. Osim toga, mjerom odbitka želi se otkloniti već nastali gubitak gospodarskih resursa, s obzirom na to da je objavom na tržištu ili nadzornim tijelima točne razine tužiteljeva kapaciteta da pokrije gubitak redovnog osnovnog kapitala samo neizravna posljedica izrečene mjere, ali nije cilj sam po sebi.
121 Kao treće, činjenica da je adekvatnost kapitala dovela do procjene kao „prosječno niskog rizika” ne znači da je izrečena mjera odbitka neproporcionalna i valja, u svakom slučaju, istaknuti da se tom kvalifikacijom ne otklanja utvrđeni rizik od precjenjivanja.
122 Iz prethodno navedenog proizlazi da četvrti tužbeni razlog, a slijedom toga i tužbu u cijelosti, treba odbiti.
Troškovi
123 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu ESB-a.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Društvu BNP Paribas nalaže se snošenje troškova.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. lipnja 2024.
Potpisi