DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 17 september 2014 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Konkurrens – Statligt stöd – Artikel 107.1 FEUF – Begreppet stöd – Garantier som ställts av ett offentligägt företag till en bank för upplåtande av krediter till tredjemanslåntagare – Garantierna har avsiktligt ställts av det offentligägda företagets företagsledare i strid med dess bolagsordning – Presumtion om att den offentliga enhet som äger företaget skulle ha motsatt sig – Statens ansvar för de ställda garantierna”
I mål C‑242/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Hoge Raad der Nederlanden (Nederländerna) genom beslut av den 26 april 2013, som inkom till domstolen den 29 april 2013, i målet
Commerz Nederland NV
mot
Havenbedrijf Rotterdam NV,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot, och A. Arabadjiev (referent),
generaladvokat: M. Wathelet,
justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 mars 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Commerz Nederland NV, genom R. Wesseling, advocaat,
– Havenbedrijf Rotterdam NV, genom E. Pijnacker Hordijk och A. Kleinhout, advocaten,
– Nederländernas regering, genom M. Noort och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom P.-J. Loewenthal och S. Noë, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 8 maj 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 107.1 FEUF.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Commerz Nederland NV (nedan kallad Commerz Nederland) och Havenbedrijf Rotterdam NV (nedan kallad Havenbedrijf Rotterdam), ett företag som ansvarar för driften av Rotterdams hamn och som helt ägs av Rotterdams kommun. Målet gäller giltigheten av de garantier som ställts i Havenbedrijf Rotterdams namn i strid med företagets bolagsordning av företagets enda företagsledare, till förmån för Commerz Nederland för att detta företag skulle bevilja krediter till tredjemanslåntagare.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
3 Genom ett avtal av den 5 november 2003 tillhandahöll Commerz Nederland företaget RDM Vehicles BV (nedan kallat RDM Vehicles) en kredit på 25 miljoner euro för tillverkning av ett pansarfordon. Samma dag tecknade direktören för Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (nedan kallat GHR), ett företag som ansvarade för driften av hamnen och utgjorde en tjänsteavdelning inom Rotterdams kommun, en garanti genom vilken GHR åtog sig att gentemot Commerz Nederland ansvara för att RDM Vehicles skulle fullgöra sina skyldigheter enligt den beviljade krediten.
4 Den 1 januari 2004 övergick driften av hamnen till Havenbedrijf Rotterdam. Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet var Rotterdams kommun ensam aktieägare.
5 Den 4 juni 2004 ställde den tidigare direktören för GHR och Havenbedrijf Rotterdams enda företagsledare, i det sistnämnda företagets namn, en garanti till förmån för Commerz Nederland avseende den kredit som beviljats RDM Vehicles. I utbyte mot denna garanti avstod Commerz Nederland från sina rättigheter enligt den garanti som GHR hade ställt.
6 En advokatbyrå överlämnade juridiska utlåtanden (”legal opinions”), daterade den 10 november 2003 respektive den 4 juni 2004, till Commerz Nederland. I utlåtandena konstaterades att de garantier som ställts i GHR och Havenbedrijf Rotterdams namn avseende den kredit som beviljats RDM Vehicules utgjorde ”giltiga, bindande och verkställbara förpliktelser” för garanten.
7 Commerz Nederland lämnade genom avtal av den 27 februari 2004 en kredit på 7,2 miljoner euro till företaget RDM Finance I BV (nedan kallat RDM Finance I) och en kredit på 6,4 miljoner euro till företaget RDM Finance II BV (nedan kallat RDM Finance II). Dessa krediter avsåg finansiering av krigsmateriel som beställts av RDM Technology BV.
8 Den 2 mars 2004 ställde Havenbedrijf Rotterdams företagsledare garantier varigenom företaget iklädde sig garantiansvar gentemot Commerz Nederland för att RDM Finance I och RDM Finance II skulle uppfylla sina skyldigheter enligt de krediter bolagen beviljats.
9 Den 3 mars 2004 överlämnade den advokatbyrå som nämns i punkt 6 ovan ett juridiskt utlåtande till Commerz Nederland som är jämförbart med de juridiska utlåtanden som nämns i samma punkt.
10 Genom en skrivelse av den 29 april 2004 sade Commerz upp de krediter som beviljats RDM Finance I och RDM Finance II och begärde återbetalning av det utestående beloppet. Eftersom betalning uteblev begärde Commerz Nederland att Havenbedrijf Rotterdam i enlighet med den ställda garantin skulle betala ett belopp om 4 869,00 euro respektive 14 538,24 euro samt ersättning för tilläggskostnader. Havenbedrijf Rotterdam efterkom inte denna begäran.
11 Genom en skrivelse av den 20 augusti 2004 sade Commerz Nederland upp den kredit som RDM Vehicles beviljats och begärde återbetalning av det utestående beloppet. Eftersom betalning uteblev begärde Commerz Nederland att Havenbedrijf Rotterdam i enlighet med den ställda garantin skulle betala ett belopp om 19 843 541,80 euros samt ersättning för tilläggskostnader. Havenbedrijf Rotterdam efterkom inte heller denna begäran.
12 Den 20 december 2004 väckte Commerz Nederland talan mot Havenbedrijf Rotterdam vid Rechtbank Rotterdam och yrkade att Havenbedrijf Rotterdam skulle betala det utestående beloppet enligt den garanti som det bolaget ställt för den kredit som beviljats RDM Vehicles. Genom dom av den 24 januari 2007 ogillade nämnda domstol talan med motiveringen att garantin utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF som Europeiska kommissionen borde ha underrättats om enligt artikel 108.3 FEUF. Den berörda garantin var följaktligen ogiltig enligt artikel 3:40.2 i den nederländska civillagen.
13 Commerz Nederland överklagade domen till Gerechtshof ’s-Gravenhage och kompletterade sina yrkanden genom att även yrka att Havenbedrijf Rotterdam skulle förpliktas att betala utestående belopp enligt de garantier som företaget ställt för de krediter som beviljats RDM Finance I och RDM Finance II. Genom dom av den 1 februari 2011 fastställde nämnda domstol domen från Rechtbank Rotterdam och ogillade Commerz Nederlands yrkanden, såsom dessa ändrats i överklagandet.
14 Gerechtshof ’s-Gravenhage fann i synnerhet att prövningen av de faktiska omständigheterna med tillämpning av de kriterier som fastställdes i domen Frankrike/kommissionen (C‑482/99, EU:C:2002:294) ledde till slutsatsen att ansvaret för de garantier som beviljats i det nationella målet skulle tillskrivas de nederländska myndigheterna.
15 Gerechtshof ’s-Gravenhage grundade sig härvid på det förhållandet att Rotterdams kommun innehar samtliga aktier i Havenbedrijf Rotterdam, att företagsledningen och styrelseledamöterna utses på bolagsstämman och följaktligen av kommunen, att kommunens hamnansvarige är styrelseordförande för bolaget, att det enligt Havenbedrijf Rotterdams bolagsordning krävs styrelsens godkännande för att bevilja sådana garantier som är i fråga i det nationella målet och att föremålet för Havenbedrijf Rotterdams verksamhet inte på något sätt kan jämföras med ett rent affärsdrivande företags verksamhet, med tanke på den framträdande plats som allmänintresset ges.
16 Gerechtshof ’s-Gravenhage slog på grundval av detta fast följande. Rotterdams kommun utövar i praktiken ett starkt inflytande på Havenbedrijf Rotterdam och de faktiska omständigheterna i det aktuella målet skiljer sig således från dem som förelåg i målet Frankrike/kommissionen (dom EU:C:2002:294). Denna bedömning ändras inte av att Havenbedrijf Rotterdams företagsledare har agerat godtyckligt genom att avsiktligt hemlighålla garantierna och underlåta att inhämta godkännande från företagets styrelse.
17 Gerechtshof ’s-Gravenhage tillbakavisade för övrigt Commerz Nederlands argument att de ställda garantierna inte innebar någon fördel för vare sig RDM Vehicles, RDM Finance I eller RDM Finance II, eftersom de ställts med stöd av ett avtal som ingåtts mellan RDM Holding NV och GHR den 28 december 2002, varigenom RDM Holding NV förband sig att inte leverera någon ubåtsteknik till Taiwan, i utbyte mot att GHR åtog sig att gentemot borgenärer till företag i RDM-koncernen garantera fullgörandet av låneförpliktelser på minst 100 miljoner euro (nedan kallat ubåtsavtalet). Detta tidigare åtagande fråntog nämligen inte garantierna deras egenskap av ”fördel” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
18 Commerz Nederland har yrkat att den hänskjutande domstolen ska upphäva domen från Gerechtshof ’s-Gravenhage. Bolaget har bland annat gjort gällande att de omständigheter som denna domstol beaktade inte kan läggas till grund för slutsatsen att Rotterdams kommun var delaktig i utställandet av garantierna i det nationella målet. Commerz Nederland har vidare påpekat att Rotterdams kommun inte skulle ha godtagit garantierna om den hade blivit informerad om att den berörda företagsledaren tvingades avsäga sig sitt uppdrag för Havenbedrijf Rotterdam och att han ådömts straff för sitt handlande. Slutligen har Commerz Nederland bestritt Gerechtshof ’s-Gravenhages bedömning av ubåtsavtalets verkningar såvitt gäller att garantierna i det nationella målet ska anses utgöra en fördel.
19 Hoge Raad der Nederlanden anser härvid att Gerechtshof ’s-Gravenhage gjorde en korrekt bedömning då den slog fast att beviljande av en garanti utgör en självständig rättsakt även om den utförs för att genomföra en skyldighet i ett avtal. Så är fallet i synnerhet som det i ubåtsavtalet inte preciseras vilka bolag som ska beviljas garantin eller vilka belopp garantin ska täcka.
20 När det gäller frågan huruvida staten kan tillskrivas ansvar för dessa garantier anser den hänskjutande domstolen att domen Frankrike/kommissionen (EU:C:2002:294) kan tolkas så, att svaret på den frågan beror på huruvida det av samtliga omständigheter kan härledas att myndigheterna i det enskilda fallet har varit delaktiga i åtgärden och att det ska vara fråga om en verklig och faktisk delaktighet. I förevarande fall medför denna tolkning att Rotterdams kommun inte kan tillskrivas ansvar för de beviljade garantierna.
21 Domen i målet Frankrike/kommissionen (EU:C:2002:294) skulle emellertid även kunna tolkas på så sätt att det, för att slå fast att myndigheterna har varit delaktiga i den berörda åtgärden, är tillräckligt att det kan härledas av samtliga omständigheter att myndigheterna i allmänhet avgör beslutsprocessen inom det offentligägda företaget då sådana åtgärder vidtas som är aktuella i det nationella målet eller faktiskt utövar ett starkt och dominerande inflytande på beslutsprocessen. Det förhållandet att det offentligägda företagets företagsledare inte informerat nämnda myndigheter om den aktuella åtgärden och att denne avsiktligt åsidosatt bolagsordningen – med följd att garantierna beviljats i strid med styrelsens, Rotterdams kommuns samt statens vilja – utgör följaktligen inte nödvändigtvis ett hinder för att myndigheterna tillskrivs ansvar för dessa åtgärder.
22 Under dessa omständigheter beslutade Hoge Raad der Nederlanden att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Utgör den omständigheten att en garanti, såsom i förevarande fall, har beviljats av ett offentligägt företags (enda) företagsledare, som visserligen var civilrättsligt behörig att bevilja en sådan garanti, men som har agerat på egen hand, avsiktligt hemlighållit beviljandet av garantin och åsidosatt det offentligägda företagets bolagsordning genom att inte begära styrelsens godkännande, och det dessutom måste antas att garantin inte överensstämmer med det berörda offentliga organets (i förevarande fall kommunens) vilja, nödvändigtvis ett hinder för att – i fråga om huruvida en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artiklarna 107 [FEUF] och 108 [FEUF] – tillskriva myndigheterna ansvaret för ett offentligägt företags beviljande av en sådan garanti?
2) Om ovannämnda omständigheter inte nödvändigtvis utgör ett hinder för att tillskriva myndigheterna ansvaret, saknar dessa omständigheter då betydelse för svaret på frågan huruvida beviljandet av garantin kan tillskrivas myndigheterna, eller ska den nationella domstolen i så fall göra en avvägning i ljuset av de övriga omständigheter som talar för eller emot myndigheternas ansvar?”
Prövning av yrkandet att det muntliga förfarandet ska återupptas
23 Det muntliga förfarandet avslutades den 8 maj 2014 sedan generaladvokaten föredragit sitt förslag till avgörande.
24 Commerz Nederland begärde i skrivelse av den 5 juli 2014, som inkom till domstolen samma dag, att det muntliga förfarandet skulle återupptas.
25 Till stöd för sin begäran har bolaget gjort gällande att generaladvokaten för det första gett en otillräcklig redogörelse för de faktiska omständigheterna i sitt förslag till avgörande. Vidare belyses följderna av en av de två alternativa tolkningar som föreslagits av den hänskjutande domstolen på ett otillräckligt sätt. Slutligen grundas nämnda förslag till avgörande på rättsliga överväganden som parterna inte getts tillräckligt utrymme att diskutera.
26 Domstolen erinrar om att den efter att ha hört generaladvokaten när som helst får besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas i enlighet med artikel 83 i rättegångsreglerna, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i domstolens stadga (se dom Förenade kungarike/rådet, C‑431/11, EU:C:2013:589, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
27 I förevarande fall finner domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att den har tillgång till alla uppgifter den behöver för att kunna besvara de frågor som ställts och att dessa uppgifter varit föremål för diskussion inför domstolen.
28 Commerz Nederland begäran att det muntliga förfarandet ska återupptas ska därför avslås.
Prövning av tolkningsfrågorna
29 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att för att avgöra huruvida den myndighet som kontrollerar ett offentligägt företag kan tillskrivas ansvar för garantier som ställts av detta företag är följande aspekter relevanta. Företagets enda företagsledare som har beviljat garantierna har agerat rättsstridigt och avsiktligt hemlighållit att garantierna ställts och därigenom åsidosatt företagets bolagsordning. Den nämnda myndigheten skulle ha motsatt sig att garantierna ställdes om den informerats om dem. Den hänskjutande domstolen önskar vidare få svar på om dessa omständigheter utesluter att myndigheten tillskrivs ett sådant ansvar i en situation som den som är aktuell i det nationella målet.
30 Det ska inledningsvis påpekas att det i det nationella målet är ostridigt att Havenbedrijf Rotterdams ställande av garantier för att täcka krediter som beviljats RDM Véhicles, RDM Finance I och RDM Finance II innebär användning av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, eftersom garantierna medför en ekonomisk risk som är tillräckligt konkret för att kunna medföra kostnader för Havenbedrijf Rotterdam, som vid tiden för omständigheterna i det nationella målet helt ägdes av Rotterdams kommun.
31 Vad gäller frågan om staten kan tillskrivas ansvar enligt artikel 107.1 FEUF för de ställda garantierna erinrar domstolen om att ett sådant ansvar inte kan härledas enbart av det förhållandet att garantierna ställts av ett offentligägt företag som kontrolleras av staten. Även om staten har möjlighet att kontrollera ett offentligägt företag och utöva ett avgörande inflytande över dess verksamhet, kan det nämligen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall. Det är vidare nödvändigt att undersöka om myndigheterna ska anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom Frankrike/kommissionen, EU:C:2002:294, punkterna 50–52).
32 Det kan i detta hänseende inte krävas att det genom en utförlig undersökning ska visas att myndigheterna har uppmuntrat det offentligägda företaget att vidta de aktuella stödåtgärderna. Statligt ansvar för en åtgärd som vidtagits av ett offentligägt företag kan härledas ur samtliga omständigheter i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits (dom Frankrike/kommissionen, EU:C:2002:294, punkterna 53 och 55).
33 Alla omständigheter som i det enskilda fallet pekar mot att myndigheterna är delaktiga eller att det är osannolikt att de inte är delaktiga i en åtgärd är härvid relevanta. Åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande ska även beaktas liksom om nämnda myndigheter inte alls har varit delaktiga i antagandet av åtgärden (dom Frankrike/kommissionen, EU:C:2002:294, punkterna 56 och 57).
34 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av denna rättspraxis kontrollera om staten i förevarande fall – utifrån samtliga omständigheter i det nationella målet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtogs – kan tillskrivas ansvar för de garantier som Havenbedrijf Rotterdam ställt. Vidare ska det fastställas om dessa omständigheter gör det möjligt att visa att myndigheterna i det aktuella fallet varit delaktiga eller att det är osannolikt att de inte var delaktiga då garantierna ställdes.
35 I likhet med vad kommissionen och Havenbedrijf Rotterdam har gjort gällande och vad generaladvokaten anfört i punkterna 78 och 79 i sitt förslag till avgörande finner domstolen att de organisatoriska band som finns mellan Havenbedrijf Rotterdam och Rotterdams kommun – vilka beskrivits i punkt 15 ovan – i princip visar att myndigheterna var delaktiga eller att det är osannolikt att de inte var delaktiga då garantierna ställdes.
36 Domstolen finner vidare att enbart det faktum att det offentligägda företagets enda företagsledare har agerat rättsstridigt inte i sig utesluter sådan delaktighet. Såsom den hänskjutande domstolen själv påpekat och generaladvokaten anfört i punkterna 90 och 91 i sitt förslag till avgörande skulle statsstödsreglernas effektivitet kraftigt försvagas om det vore möjligt att underlåta att tillämpa dem enbart på grund av att ett offentligägt företags företagsledare har åsidosatt bolagsordningen.
37 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen påpekat att Havenbedrijf Rotterdams enda företagsledare inte endast har agerat rättsstridigt och åsidosatt företagets bolagsordning, utan även avsiktligt hemlighållit att de i det nationella målet aktuella garantierna ställts. Detta skedde bland annat på grund av att det fanns anledning att anta att den berörda myndigheten, Rotterdams kommun, skulle motsätta sig att de beviljades om den hade informerats härom. Enligt den hänskjutande domstolen visar detta att garantierna ställts utan att Rotterdams kommun varit delaktig.
38 Det ankommer på nämnda domstol att bedöma huruvida dessa aspekter, mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter, visar eller utesluter att Rotterdams kommun var delaktig då garantierna ställdes.
39 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska de ställda frågorna besvaras enligt följande. Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att för att avgöra huruvida den myndighet som kontrollerar ett offentligägt företag kan tillskrivas ansvar för garantier som ställts av detta företag är följande aspekter, jämte samtliga omständigheter i det nationella målet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtogs, relevanta. Företagets enda direktör som har beviljat garantierna har agerat rättsstridigt och avsiktligt hemlighållit att garantierna ställts och därigenom åsidosatt företagets bolagsordning. Den nämnda myndigheten skulle ha motsatt sig att garantierna ställdes om den informerats om dem. I en situation som den som är aktuell i det nationella målet utesluter dessa omständigheter i sig sådant ansvar endast om det visas att garantierna ställts utan den nämnda myndighetens medverkan.
Rättegångskostnader
40 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, att för att avgöra huruvida den myndighet som kontrollerar ett offentligägt företag kan tillskrivas ansvar för garantier som ställts av detta företag är följande aspekter, jämte samtliga omständigheter i det nationella målet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtogs, relevanta. Företagets ende direktör som har beviljat garantierna har agerat rättsstridigt och avsiktligt hemlighållit att garantierna ställts och därigenom åsidosatt företagets bolagsordning. Den nämnda myndigheten skulle ha motsatt sig att garantierna ställdes om den informerats om dem. I en situation sådan som den som är aktuell i det nationella målet utesluter dessa omständigheter i sig sådant ansvar endast om det visas att garantierna ställts utan den nämnda myndighetens medverkan.
Underskrifter