Дело T-258/06
Федерална република Германия
срещу
Европейска комисия
„Приложими разпоредби за обществените поръчки — Възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат — Тълкувателно съобщение на Комисията — Обжалваем акт — Акт, предназначен да произведе правно действие“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Тълкувателно съобщение на Комисията относно приложимото общностно право при възлагането на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат
(член 230 ЕО; Известие 2006/C 179/02 на Комисията)
2. Обществени поръчки на Европейските общности — Възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат — Задължение на възлагащия орган да спазва правилата и принципите на Договора
(съображение 9 от Директива 2004/17 на Европейския парламент и на Съвета и съображение 2 от Директива 2004/18 на Европейския парламент и на Съвета; Известие 2006/C 179/02 на Комисията)
3. Обществени поръчки на Европейските общности — Възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат — Задължение на възлагащия орган да спазва правилата и принципите на Договора
(Известие 2006/C 179/02 на Комисията)
4. Обществени поръчки на Европейските общности — Възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат — Задължение на възлагащия орган да спазва правилата и принципите на Договора
(членове 12 ЕО, 43 ЕО, 47 ЕО и 49 ЕО; Известие 2006/C 179/02 на Комисията)
5. Обществени поръчки на Европейските общности — Възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат — Задължение на възлагащия орган да спазва правилата и принципите на Договора
(Известие 2006/C 179/02 на Комисията)
1. Жалба за отмяна може да се подава срещу всички приети от институциите разпоредби, чиято цел е да произведат правно действие, независимо от техния характер или форма. За да се прецени дали съобщение на Комисията, публикувано в серия С на Официален вестник и имащо за цел да се направи достояние общият подход на Комисията относно прилагането на всички основни норми за възлагане на обществени поръчки, които следват пряко от правилата и принципите на Договора, при възлагането на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат, има за цел да породи нови правни последици по отношение на тези, породени от прилагането на основните принципи на Договора, трябва да се разгледа неговото съдържание. Същевременно, тълкувателното съобщение на Комисията относно приложимото общностно право при възлагането на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат, само изяснява разпоредбите, свързани със свободното движение на стоки, свободата на установяване, свободното предоставяне на услуги, принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, както и принципа на пропорционалност и правилата за прозрачност и взаимно признаване, приложими за обществените поръчки, които директивите за обществените поръчки не обхващат или обхващат само частично, и не установява специфични или нови задължения по отношение на тези разпоредби, принципи и правила, както са тълкувани в практиката на Съда. При тези условия не може да се приеме, че посоченото съобщение произвежда задължително правно действие, което може да засегне правното положение на държавите членки.
(вж. точки 25—28 и 162)
2. Специалните и строги процедури, предвидени от общностните директиви за координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки, се прилагат единствено към договорите, чиято стойност е над прага, изрично предвиден във всяка от споменатите директиви. Така нормите на тези директиви не се прилагат към обществените поръчки, чиято стойност е под определения от тях праг. Това обаче не означава, че последните са изключени от приложното поле на общностното право. Всъщност, що се отнася до възлагането на тези обществени поръчки, възлагащите органи все пак са длъжни да спазват по принцип основните правила на Договора, и по-конкретно принципа за недопускане на дискриминация, основана на гражданство.
Принципите обаче на равно третиране и на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, така както са тълкувани в практиката на Съда, включват по-специално задължение за прозрачност, което позволява на публичния орган концедент да се увери, че тези принципи са спазени. Това се потвърждава от съображение 9 от Директива 2004/17 относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, както и от съображение 2 от Директива 2004/18 относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги. От това следва, че държавите членки, както и техните възложители, трябва да спазват това задължение за прозрачност при възлагането на всички обществени поръчки, което се състои в това да се гарантира на всеки потенциален оферент подходяща степен на обявяване, позволяваща възлагане на обществената поръчка при условия на конкуренция, както и контрол за безпристрастността на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Това задължение включва форма на обявяване преди възлагането на разглежданата обществена поръчка, с други думи — предварително обявяване, направено преди възлагането. Всъщност обявяване ex post не би могло да гарантира такова подходящо обявяване.
(вж. точки 73, 74, 76, 77, 79 и 80)
3. Щом като основните правила на Договора са приложими за всички обществени поръчки, макар те да не са обхванати от директивите за обществените поръчки, само поради факта че дадена обществена поръчка е под праговете за прилагане на посочените директиви, не може да се предположи, че последиците от посочената обществена поръчка за вътрешния пазар са почти незначителни. Действително такива обществени поръчки не са изключени от приложното поле на общностното право. Ако обаче всяко въздействие на посочените обществени поръчки върху вътрешния пазар можеше да бъде изключено a priori, общностното право нямаше да се прилага.
Разбира се, напълно е възможно поради наличието на особени обстоятелства като например много ниския икономически залог, да може разумно да се поддържа, че предприятие, разположено в държава членка, различна от тази на възложителя на определена обществена поръчка, не би било заинтересувано от посочената обществена поръчка и че следователно последиците за съответните основни свободи би трябвало да се считат за твърде несигурни и косвени, за да може да се направи извод за евентуалното им нарушение. Същевременно изводът за липса на нарушение на основните свободи може да произтича само от преценка на специфичните обстоятелства на всеки конкретен случай и не може да бъде основан само на факта, че стойността на разглежданата обществена поръчка не е над определен праг.
В това отношение по принцип възлагащият орган следва да прецени, преди да определи съдържанието на обявлението за обществена поръчка, евентуалния трансграничен интерес на поръчка с прогнозна стойност под прага, предвиден от общностните норми, като се има предвид, че тази преценка може да бъде подложена на съдебен контрол. Това не изключва възможността правна уредба да установява на национално или местно равнище обективни критерии, които да указват дали е налице сигурен трансграничен интерес, както не изключва и отчитането на административния капацитет на възложителя.
(вж. точки 85, 87, 88 и 93—95)
4. Процедурата за възлагане на обществена поръчка трябва да спазва на всеки от етапите си, включително на етапа на подбора на кандидатите в рамките на ограничена процедура, както принципа на равно третиране на потенциалните оференти, така и задължението за прозрачност, за да може всички да разполагат с равни възможности при формулирането на съдържанието на заявленията си за участие или на офертите си.
В рамките на процедури по възлагане на обществени поръчки, за които директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат, способите за постигане на справедливи условия на конкуренция спомагат както за спазване на тези принципи, така и за зачитане на свободното предоставяне на услуги.
Сред тези способи изискването за недискриминационно описание на предмета на обществената поръчка произтича от принципа на равно третиране. Целта да се гарантира на икономическите оператори, независимо от техния произход, равен достъп до предлаганите обществени поръчки, произтича от спазването на принципите на свобода на установяване и на свободно предоставяне на услуги, както и на свободна конкуренция, и по-специално на принципа на равно третиране, изразен в установения в член 12 ЕО принцип на забрана на дискриминацията, основана на гражданство. Принципът на взаимно признаване на дипломи, удостоверения и други официални документи за професионална квалификация е само съдебен израз на принцип, присъщ на основни свободи по Договора, който не може да загуби част от правната си стойност поради приемането на директиви за взаимното признаване на дипломи. Изискването за подходящи срокове, за да се позволи на предприятията от други държави членки да извършат релевантна преценка и да изготвят офертата си, има за цел да се изключи рискът да бъдат предпочетени национални оференти или кандидати, в нарушение на принципа за недопускане на дискриминация. Изискването за прозрачен и обективен подход има за цел да направи известни на всички потенциални оференти, преди подготвянето на техните оферти, критериите за възлагане, на които посочените оферти трябва да отговарят, както и относителната тежест на тези критерии, за да гарантира, че всички потенциални оференти разполагат с равни възможности при формулирането на съдържанието на тяхното заявление за участие или на тяхната оферта.
Следователно тези способи спомагат за спазване на горепосочените принципи и не въвеждат нови задължения.
(вж. точки 111, 113, 116, 120, 122, 124, 125 и 128)
5. Държавите членки, както и техните възложители, са длъжни да се съобразяват с правилата и принципите, закрепени в Договора. Следователно, доколкото тези правила и принципи съдържат изключения от задължението за предварително обявяване, на такива изключения могат да се позовават по право държавите членки или възложителите, възлагащи обществена поръчка, за която директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат.
Макар държава членка или възложител да могат да се позовават на разпоредба от Договора, която изключва по общ начин прилагането на първичното право, като член 86, параграф 2 ЕО или член 296 ЕО или член 297 ЕО, или макар да се прилага изрично предвидено в Договора съображение за обосноваване (вж. например обществения ред и здравето, произтичащи от членове 46 ЕО и 55 ЕО, и публичната власт, произтичаща от членове 45 ЕО и 55 ЕО), или макар да са изпълнени условията на признато от съдебната практика съображение за обосноваване, принципите на Договора не се засягат. Следователно в такива случаи задължението за обявяване, произтичащо от принципите на посочения Договор, не се прилага за възлагането на обществена поръчка. Когато изрично е позволена дерогация от директивите за обществените поръчки, ако условията за тази дерогация са изпълнени и следователно процедурата по договаряне без предварително публикуване на покана за представяне на оферти е оправдана, не може да съществува задължение за обявяване. При това положение принципите, които произтичат от Договора, не могат да наложат задължение за обявяване относно обществените поръчки, за която директивите за обществените поръчки се прилагат частично или не се прилагат.
(вж. точки 139—141)