Asia T-258/06
Saksan liittotasavalta
vastaan
Euroopan komissio
Julkisiin hankintoihin sovellettavat määräykset ja säännökset – Sellaisten sopimusten tekeminen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan – Komission selittävä tiedonanto – Kannekelpoinen toimi – Toimi, jonka tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia
Tuomion tiivistelmä
1. Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Komission selittävä tiedonanto yhteisön lainsäädännöstä siltä osin kuin se koskee sopimuksia, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan
(EY 230 artikla; komission tiedonanto 2006/C 179/02)
2. Euroopan yhteisöjen julkiset hankinnat – Sellaisten sopimusten tekeminen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan – Hankintaviranomaisella oleva velvollisuus noudattaa perustamissopimuksen määräyksiä ja periaatteita
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17 yhdeksäs perustelukappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18 toinen perustelukappale; komission tiedonanto 2006/C 179/02)
3. Euroopan yhteisöjen julkiset hankinnat – Sellaisten sopimusten tekeminen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan – Hankintaviranomaisella oleva velvollisuus noudattaa perustamissopimuksen määräyksiä ja periaatteita
(Komission tiedonanto 2006/C 179/02)
4. Euroopan yhteisöjen julkiset hankinnat – Sellaisten sopimusten tekeminen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan – Hankintaviranomaisella oleva velvollisuus noudattaa perustamissopimuksen määräyksiä ja periaatteita
(EY 12, EY 43, EY 47 ja EY 49 artikla; komission tiedonanto 2006/C 179/02)
5. Euroopan yhteisöjen julkiset hankinnat – Sellaisten sopimusten tekeminen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan – Hankintaviranomaisella oleva velvollisuus noudattaa perustamissopimuksen määräyksiä ja periaatteita
(komission tiedonanto 2006/C 179/02)
1. Kumoamiskanne voidaan nostaa kaikista toimielinten toimista, joiden tarkoituksena on oikeusvaikutusten aikaansaaminen, niiden luonteesta ja muodosta riippumatta. Sen arvioimiseksi, onko komission antaman tiedonannon, joka on julkaistu Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa ja jonka tarkoituksena on tiedottaa komission yleisestä lähestymistavasta siltä osin kuin on kyse siitä, miten julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia perustavanlaatuisia oikeussääntöjä, jotka seuraavat suoraan perustamissopimuksen oikeussäännöistä ja periaatteista, sovelletaan sellaisten sopimusten tekemiseen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, tarkoituksena tuottaa perustamissopimuksen perusperiaatteiden soveltamisen lisäksi uusia oikeusvaikutuksia, on tutkittava tiedonannon sisältö. Komission selittävässä tiedonannossa yhteisön lainsäädännöstä siltä osin kuin se koskee sopimuksia, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, tyydytään täsmentämään sellaisiin sopimuksiin, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, sovellettavia tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ja säännöksiä, syrjimättömyysperiaatetta, avoimuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta sekä avoimuutta ja vastavuoroista tunnustamista koskevia sääntöjä, eikä siinä vahvisteta näihin määräyksiin, säännöksiin, periaatteisiin ja sääntöihin, sellaisina kuin niitä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, verrattuna erityisiä tai uusia velvollisuuksia. Tällaisessa tilanteessa ei voida katsoa, että tiedonanto tuottaisi sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia, jotka olisivat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden oikeudelliseen asemaan.
(ks. 25–28 ja 162 kohta)
2. Julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetuissa yhteisön direktiiveissä säädettyjä erityisiä ja ankaria menettelyjä sovelletaan ainoastaan sopimuksiin, joiden arvo ylittää kussakin näissä direktiiveissä nimenomaisesti säädetyn kynnysarvon. Kyseisten direktiivien sääntöjä ei näin ollen sovelleta sopimuksiin, joiden arvo ei yllä direktiiveissä vahvistettuun kynnysarvoon. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että viimeksi mainitut hankintasopimukset eivät kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan. Hankintaviranomaisten on tällaisia hankintasopimuksia tehdessään edelleen noudatettava perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä yleisesti ja erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta.
Yhdenvertaisen kohtelun ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteet, sellaisina kuin niitä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, merkitsevät erityisesti avoimuusvelvollisuutta, joka mahdollistaa sen, että sopimuksen tekevä viranomainen voi varmistua näiden periaatteiden noudattamisesta. Tämä vahvistetaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2004/17 yhdeksännessä perustelukappaleessa ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin toisessa perustelukappaleessa. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden ja niiden hankintayksiköiden on noudatettava kaikkien julkisten hankintasopimusten tekemisessä kyseistä avoimuusvelvollisuutta, jonka sisältönä on taata kaikkien potentiaalisten tarjoajien eduksi se, että hankinnasta ilmoitetaan asianmukaisessa laajuudessa, minkä ansiosta palveluhankinnat avautuvat kilpailulle, samoin kuin se, että hankintasopimuksia koskevien tekomenettelyiden puolueettomuutta voidaan valvoa. Tämä velvollisuus merkitsee tietyllä tavalla tapahtuvaa julkaisemista ennen kyseisen julkisen hankintasopimuksen tekemistä, eli toisin sanoen ennakkojulkaisemista. Jälkikäteisellä julkistamisella ei nimittäin voida taata tällaista riittävän laajaa julkaisemista.
(ks. 73, 74, 76, 77, 79 ja 80 kohta)
3. Koska perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä sovelletaan kaikkiin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, vaikka ne eivät kuuluisikaan julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, pelkästään sen perusteella, että julkinen hankintasopimus sijoittuu näiden direktiivien kynnysarvojen alapuolelle, ei voida olettaa, että kyseisen julkisen hankintasopimuksen vaikutukset sisämarkkinoihin olisivat lähes merkityksettömät. Tällaisia sopimuksia ei ole suljettu yhteisön oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Jos mainituilla sopimuksilla ei kuitenkaan lähtökohtaisesti olisi mitään vaikutusta sisämarkkinoiden kannalta, yhteisön oikeutta ei olisi sovellettava.
On toki täysin mahdollista, että hyvin vähäisen taloudellisen intressin kaltaisten erityisten seikkojen vuoksi voitaisiin kohtuullisesti väittää, että yritys, joka sijaitsee jossakin muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa tietyn julkisen hankintasopimuksen tekevä hankintayksikkö toimii, ei olisi kiinnostunut kyseisestä sopimuksesta ja että näin ollen vaikutuksia perusvapauksiin olisi pidettävä liian satunnaisina ja välillisinä, jotta niitä voitaisiin katsoa mahdollisesti loukatun. Joka tapauksessa päätelmä siitä, ettei perusvapauksia ole loukattu, voi perustua ainoastaan kunkin tapauksen erityispiirteiden arviointiin eikä pelkästään siihen, ettei kyseisen sopimuksen arvo ylitä tiettyä kynnysarvoa.
Hankintaviranomaisen on lähtökohtaisesti ennen hankintailmoituksen ehtojen määrittelemistä arvioitava sellaiseen julkiseen hankintasopimukseen, jonka ennakoitu arvo jää yhteisön säännöissä asetetun kynnysarvon alle, mahdollisesti liittyvää rajat ylittävää intressiä, kuitenkin niin, että kyseinen arviointi voidaan saattaa tuomioistuinten valvottavaksi. Tämä ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että lainsäädännöllä otetaan kansallisella tai paikallisella tasolla käyttöön objektiiviset perusteet, jotka osoittavat, että selvä rajat ylittävä intressi on olemassa, eikä myöskään se ole suljettu pois, että hankintayksikön hallinnollinen kapasiteetti otetaan huomioon.
(ks. 85, 87, 88 ja 93–95 kohta)
4. Julkisen hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa, mukaan luettuna rajoitetussa menettelyssä ehdokkaita valittaessa, on noudatettava sekä potentiaalisten tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta että avoimuusvelvollisuutta, jotta kaikilla on samat mahdollisuudet osallistumishakemustensa tai tarjoustensa ehtojen laatimisessa.
Sellaisten sopimusten tekemisessä, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, seikkojen, joilla pyritään tasavertaisiin kilpailuolosuhteisiin, on palveltava sekä näiden periaatteiden että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan periaatteen noudattamista.
Näistä seikoista vaatimus sopimuksen kohteen syrjimättömästä kuvaamisesta johtuu yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta. Tavoite, joka perustuu siihen, että talouden toimijoille taataan niiden alkuperästä riippumatta tasavertainen mahdollisuus osallistua suunniteltujen sopimusten tekemiseen, seuraa sijoittautumisvapauden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja vapaan kilpailun periaatteista ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, sellaisena kuin viimeksi mainittu ilmenee EY 12 artiklassa vahvistettuna periaatteena, joka koskee kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa. Periaate tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta on vain oikeuskäytännön ilmaus perustamissopimuksessa määrättyihin perusvapauksiin erottamattomasti liittyvästä periaatteesta, eikä tämä periaate voi menettää osaa oikeudellisesta merkityksestään siitä syystä, että tutkintotodistusten vastavuoroisesta tunnustamisesta on annettu direktiivejä. Vaatimuksella asianmukaisista määräajoista, jotka mahdollistavat sen, että toisista jäsenvaltioista peräisin olevat yritykset voivat tehdä asianmukaisen arvion ja laatia tarjouksensa, on tarkoitus sulkea pois se mahdollisuus, että hankintaviranomainen vastoin syrjintäkiellon periaatetta suosii kotimaisia tarjouksen tekijöitä tai ehdokkaita. Vaatimuksella avoimesta ja objektiivisesta menettelystä pyritään siihen, että kaikille potentiaalisille tarjoajille annetaan ennen tarjousten valmistelua tiedoksi tarjouskilpailun ratkaisuperusteet, joita näiden tarjousten on vastattava, sekä näiden perusteiden suhteellinen merkitys sen varmistamiseksi, että kaikilla potentiaalisilla tarjoajilla on yhtäläiset mahdollisuudet, kun ne laativat osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa ehtoja.
Nämä seikat palvelevat täten edellä mainittuja periaatteita, eivätkä ne muodosta uusia velvollisuuksia.
(ks. 111, 113, 116, 120, 122, 124, 125 ja 128 kohta)
5. Jäsenvaltiot ja niiden hankintayksiköt ovat velvollisia noudattamaan perustamissopimuksen sääntöjä ja periaatteita. Näin ollen siltä osin kuin kyseiset säännöt ja periaatteet merkitsevät ennakkojulkaisemista koskevaan velvollisuuteen kohdistuvia poikkeuksia, jäsenvaltiot tai sellaista sopimusta, joka ei kuulu tai kuuluu vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, tekevät hankintayksiköt voivat vedota tällaisiin poikkeuksiin suoraan lain nojalla.
Jos jäsenvaltio tai hankintayksikkö voi vedota perustamissopimuksen sellaiseen määräykseen, jolla yleisesti suljetaan pois primaarioikeuden soveltaminen, kuten EY 86 artiklan 2 kohtaan tai EY 296 tai EY 297 artiklaan, tai jos on sovellettava mainitussa perustamissopimuksessa nimenomaisesti määrättyä oikeuttamisperustetta (ks. esim. EY 46 ja EY 55 artiklasta seuraavat yleistä järjestystä sekä terveyttä koskevat oikeuttamisperusteet ja EY 45 ja EY 55 artiklasta seuraavat julkista valtaa koskevat oikeuttamisperusteet) taikka jos oikeuskäytännössä vahvistetun oikeuttamisperusteen edellytykset täyttyvät, perustamissopimuksen periaatteita ei loukata. Tällaisissa tapauksissa perustamissopimuksen periaatteista seuraavaa julkaisemista koskevaa velvollisuutta ei täten sovelleta julkisen hankintasopimuksen tekemiseen. Silloin kun poikkeaminen julkisia hankintoja koskevista direktiiveistä on nimenomaisesti sallittu ja kun kyseisen poikkeamisen edellytykset ovat täyttyneet, ja neuvottelumenettelyn käyttäminen julkaisematta ennalta tarjouspyyntöilmoitusta on näin ollen perusteltua, mitään julkaisemista koskevaa velvollisuutta ei voi olla. Perustamissopimuksesta johtuvat periaatteet eivät näin ollen voi merkitä julkaisemista koskevaa velvollisuutta sellaisten sopimusten yhteydessä, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan.
(ks. 139–141 kohta)