Sprawa T‑258/06
Republika Federalna Niemiec
przeciwko
Komisji Europejskiej
Przepisy mające zastosowanie do zamówień publicznych – Udzielanie zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych – Komunikat wyjaśniający Komisji – Akt zaskarżalny – Akt, którego celem jest wywołanie skutków prawnych
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych
(art. 230 WE; komunikat Komisji 2006/C 179/02)
2. Zamówienia publiczne Wspólnot Europejskich – Udzielanie zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych – Obowiązek przestrzegania przez instytucję zamawiającą postanowień i zasad traktatu
(dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 2004/17, motyw 9; nr 2004/18, motyw 2; komunikat Komisji 2006/C 179/02)
3. Zamówienia publiczne Wspólnot Europejskich – Udzielanie zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych – Obowiązek przestrzegania przez instytucję zamawiającą postanowień i zasad traktatu
(komunikat Komisji 2006/C 179/02)
4. Zamówienia publiczne Wspólnot Europejskich – Udzielanie zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych – Obowiązek przestrzegania przez instytucję zamawiającą postanowień i zasad traktatu
(art. 12 WE, 43 WE, 47 WE, 49 WE; komunikat Komisji 2006/C 179/02)
5. Zamówienia publiczne Wspólnot Europejskich – Udzielanie zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych – Obowiązek przestrzegania przez instytucję zamawiającą postanowień i zasad traktatu
(komunikat Komisji 2006/C 179/02)
1. Skarga o stwierdzenie nieważności może zostać skierowana przeciwko wszelkim przepisom wydanym przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne. Aby ocenić, czy komunikat Komisji opublikowany w serii C Dziennika Urzędowego i mający na celu podanie do powszechnej wiadomości ogólnego podejścia Komisji do stosowania całokształtu podstawowych norm dotyczących udzielania zamówień publicznych, zaczerpniętych bezpośrednio z postanowień i zasad traktatu do udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, zmierza do wywarcia nowych skutków prawnych w stosunku do skutków wynikających ze stosowania podstawowych zasad traktatu, należy więc zbadać jego treść. Komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień poprzestaje na jasnym wyrażeniu postanowień dotyczących swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług, zasad niedyskryminacji i równego traktowania oraz proporcjonalności, a także reguł przejrzystości i wzajemnego uznawania znajdujących zastosowanie do zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, i nie ustanawia szczególnych lub nowych obowiązków w stosunku do wymienionych postanowień, zasad i reguł zgodnie z ich wykładnią wypracowaną przez Trybunał. W tych okolicznościach nie można uznać, że omawiany komunikat wywołuje wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na sytuację prawną państw członkowskich.
(por. pkt 25-28, 162)
2. Szczególne i rygorystyczne procedury ustanowione we wspólnotowych dyrektywach w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych mają zastosowanie wyłącznie do zamówień, których wartość przekracza próg wyraźnie przewidziany w każdej z tych dyrektyw. W związku z tym, przepisy tych dyrektyw nie mają zastosowania do zamówień, których wartość nie osiągnęła określonego w nich progu. Jednak nie oznacza to, że te ostatnie z wymienionych zamówień są wyłączone z zakresu stosowania prawa wspólnotowego. W zakresie bowiem dotyczącym udzielania zamówień, które ze względu na swoją wartość nie są objęte procedurami przewidzianymi w regulacjach wspólnotowych, instytucje zamawiające są jednak zobowiązane do przestrzegania podstawowych zasad traktatu w ogóle, a zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową w szczególności.
Zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową zgodnie z ich wykładnią wypracowaną przez Trybunał pociągają za sobą, między innymi, obowiązek przejrzystości, który pozwala publicznej instytucji zamawiającej na upewnienie się, że zasady te są przestrzegane. Potwierdzają to motywy 9 dyrektywy 2004/17 koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych i 2 dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Z powyższego wynika, że państwa członkowskie oraz ich instytucje zamawiające powinny przestrzegać tegoż obowiązku przejrzystości do celów udzielania wszystkich zamówień publicznych, który polega na zapewnieniu, na rzecz wszystkich potencjalnych oferentów, ogłoszenia na odpowiednią skalę, umożliwiającego otwarcie rynku na konkurencję, a także kontrolę bezstronności postępowań w sprawie udzielenia zamówienia. Obowiązek ten zawiera jakąś formę ogłoszenia przed udzieleniem danego zamówienia publicznego, czyli, innymi słowy, uprzedniego ogłoszenia o zamówieniu, przed jego udzieleniem. Ogłoszenie ex post nie może bowiem zapewnić odpowiedniego ogłoszenia.
(por. pkt 73, 74, 76, 77, 79, 80)
3. Zważywszy że podstawowe zasady traktatu mają zastosowanie do wszystkich zamówień publicznych, nawet jeśli nie dotyczą ich dyrektywy w sprawie zamówień publicznych, nie można domniemywać, jedynie na podstawie faktu, iż dane zamówienie publiczne ma wartość poniżej progów zastosowania dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, że skutki tego zamówienia publicznego dla rynku wewnętrznego są niemal bez znaczenia. Tego rodzaju zamówienia bowiem nie są wyłączone z zakresu zastosowania prawa wspólnotowego. Tymczasem jeśliby można było z góry wykluczyć jakikolwiek wpływ tych zamówień na rynek wewnętrzny, prawo wspólnotowe nie znajdowałoby zastosowania.
Wprawdzie można sobie doskonale wyobrazić, że z powodu szczególnych okoliczności, na przykład niewielkiego znaczenia gospodarczego, można by racjonalnie utrzymywać, że przedsiębiorstwo znajdujące się w innym państwie członkowskim niż to, do którego należy instytucja zamawiająca, nie byłoby zainteresowane danym zamówieniem, a zatem, że skutki dla swobód podstawowych należałoby uznać za zbyt przypadkowe i pośrednie, ażeby pozwalały na stwierdzenie ewentualnego ograniczenia tych swobód, lecz wniosek o braku naruszenia swobód podstawowych można wysnuć jedynie na podstawie oceny konkretnych okoliczności danego przypadku, a nie na podstawie samego tylko faktu, że wartość spornego zamówienia nie przekracza określonego progu.
W tym względzie do danej instytucji zamawiającej należy co do zasady dokonanie przed ustaleniem treści ogłoszenia o zamówieniu oceny ewentualnego transgranicznego znaczenia zamówienia, którego szacowana wartość jest niższa niż próg przewidziany w przepisach wspólnotowych, przy czym oczywiście ocena ta może zostać poddana kontroli sądowej. Nie wyklucza to możliwości, że uregulowania na szczeblu krajowym lub lokalnym określą obiektywne kryteria wskazujące na istnienie niewątpliwego znaczenia transgranicznego, jak również nie wyklucza tego, że zostaną wzięte pod uwagę administracyjne możliwości instytucji zamawiającej.
(por. pkt 85, 87, 88, 93-95)
4. Postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego powinno być prowadzone z poszanowaniem, na każdym z jego etapów, a w szczególności na etapie wyboru kandydatów w ramach procedury ograniczonej, zarówno zasady równego traktowania potencjalnych oferentów, jak i obowiązku przejrzystości, po to, by wszyscy mieli równe szanse przy sporządzaniu wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofert.
W postępowaniach w sprawie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, środki prowadzące do osiągnięcia uczciwych warunków konkurencji służą zarówno przestrzeganiu tych zasad jak i zasady swobodnego świadczenia usług.
Pośród tych środków wymóg niedyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia wynika z zasady równego traktowania. Cel, zmierzający do zapewnienia podmiotom gospodarczym, bez względu na ich pochodzenie, równoprawnego dostępu do organizowanych przetargów, wynika z poszanowania zasad swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług, a także wolnej konkurencji, a w szczególności zasady równego traktowania wyrażonej w zakazie dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zawartym w art. 12 WE. Zasada wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających kwalifikacje jest jedynie wyrazem, jaki w orzecznictwie znajduje zasada nierozerwalnie związana z podstawowymi swobodami traktatu, który nie może tracić części swej wagi prawnej z racji przyjęcia dyrektyw dotyczących wzajemnego uznawania dyplomów. Wymóg odpowiednich terminów w celu umożliwienia przedsiębiorcom z innych państw członkowskich dokonania należytej oceny oraz przygotowania oferty ma na celu uniknięcie ryzyka preferencyjnego traktowania krajowych oferentów lub kandydatów z naruszeniem zasady niedyskryminacji. Celem wymogu przejrzystego i obiektywnego podejścia jest podanie do wiadomości wszystkich potencjalnych oferentów, zanim sporządzą oni swoje oferty, kryteriów udzielenia zamówienia, którym oferty te muszą odpowiadać, a także stosunkowej wagi tych kryteriów, aby zapewnić, że wszyscy potencjalni oferenci mają takie same szanse przy sporządzaniu swoich wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofert.
Środki te służą zatem poszanowaniu wyżej wskazanych zasad i nie wprowadzają nowych obowiązków.
(por. pkt 111, 113, 116, 120, 122, 124, 125, 128)
5. Państwa członkowskie oraz ich instytucje zamawiające są zobowiązane do przestrzegania postanowień i zasad zawartych w traktacie. Zatem w zakresie, w jakim z powyższymi postanowieniami i zasadami wiążą się wyjątki od obowiązku uprzedniego ogłoszenia, państwa członkowskie lub ich instytucje zamawiające udzielające zamówienia, które jest lub jest jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych, mają pełne prawo powoływać się na takie wyjątki.
Na zasady traktatu nie ma wpływu, jeżeli państwo członkowskie lub instytucja zamawiająca mogą powołać się na postanowienie traktatu, które w ogólny sposób wyłącza zastosowanie prawa pierwotnego, jak np. art. 86 ust. 2 WE lub art. 296 WE czy też 297 WE, lub jeżeli znajduje zastosowanie uzasadnienie przewidziane wyraźnie w traktacie (zob. np. względy porządku publicznego i zdrowia, wynikające z art. 46 WE i 55 WE, oraz wykonywania władzy publicznej, wnikające z art. 45 WE i 55 WE), lub jeżeli spełnione są przesłanki uzasadnienia uznanego w orzecznictwie. W związku z tym, w tego rodzaju sytuacjach, obowiązek odpowiedniego ogłoszenia wynikający z zasad traktatu, nie ma zastosowania do udzielenia zamówienia publicznego. Jeżeli warunki odstępstwa zostaną spełnione i procedura negocjacyjna bez uprzedniej publikacji ogłoszenia jest w ten sposób uzasadniona, wówczas ogłoszenie może nie być wymagane. Zasady wynikające z traktatu nie mogą narzucać wymogu ogłoszenia dotyczącego zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych.
(por. pkt 139-141)