Vec T‑258/06
Spolková republika Nemecko
proti
Európskej komisii
„Ustanovenia uplatniteľné na verejné zákazky – Zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní – Výkladové oznámenie Komisie – Napadnuteľný akt – Akt určený na vytvorenie právnych účinkov“
Abstrakt rozsudku
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Výkladové oznámenie Komisie o právnych predpisoch Spoločenstva uplatniteľných na zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní
(Článok 230 ES; oznámenie Komisie 2006/C 179/02)
2. Verejné zmluvy Európskych spoločenstiev – Zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní – Povinnosť verejného obstarávateľa dodržiavať pravidlá a zásady Zmluvy
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/17, odôvodnenie č. 9, a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18, odôvodnenie č. 2; oznámenie Komisie 2006/C 179/02)
3. Verejné zmluvy Európskych spoločenstiev – Zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní – Povinnosť verejného obstarávateľa dodržiavať pravidlá a zásady Zmluvy
(Oznámenie Komisie 2006/C 179/02)
4. Verejné zmluvy Európskych spoločenstiev – Zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní – Povinnosť verejného obstarávateľa dodržiavať pravidlá a zásady Zmluvy
(Články 12 ES, 43 ES, 47 ES a 49 ES; oznámenie Komisie 2006/C 179/02)
5. Verejné zmluvy Európskych spoločenstiev – Zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní – Povinnosť verejného obstarávateľa dodržiavať pravidlá a zásady Zmluvy
(Oznámenie Komisie 2006/C 179/02)
1. Žalobu o neplatnosť možno podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami, ktoré majú vyvolávať právne záväzné účinky, bez ohľadu na ich povahu alebo formu. V rámci posúdenia, či oznámenie Komisie uverejnené v sérii C úradného vestníka, ktorého cieľom je oboznámenie sa so všeobecným postojom Komisie vzťahujúcim sa na uplatňovanie všetkých základných noriem o zadávaní zákaziek, ktoré vyplývajú priamo z pravidiel a zo zásad Zmluvy na zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní, môže vyvolať nové právne účinky v porovnaní s účinkami vyplývajúcimi z uplatnenia základných zásad Zmluvy, treba preskúmať jeho obsah. Výkladové oznámenie Komisie o právnych predpisoch Spoločenstva uplatniteľných na zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice „o verejnom obstarávaní“, pritom iba vysvetľuje ustanovenia o voľnom pohybe tovaru, slobode usadiť sa, slobode poskytovania služieb, zásade zákazu diskriminácie a zásade rovnosti zaobchádzania, ako aj o zásade proporcionality a pravidlá o transparentnosti a vzájomnom uznávaní uplatniteľné na zákazky, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní, a v súvislosti s týmito ustanoveniami, zásadami a pravidlami, ako ich vykladá judikatúra Súdneho dvora, nezavádza osobitné, resp. nové povinnosti. Za týchto okolností nemožno dospieť k záveru, že uvedené oznámenie vyvoláva záväzné právne účinky, ktoré by mohli ovplyvniť právne postavenie členských štátov.
(pozri body 25 – 28, 162)
2. Osobitné a prísne postupy stanovené smernicami Spoločenstva o koordinácii postupov verejného obstarávania sa uplatňujú len na zmluvy, ktorých hodnota prekračuje prahovú hodnotu výslovne stanovenú v každej z týchto smerníc. Pravidlá týchto smerníc sa teda nevzťahujú na zákazky, ktorých hodnota nedosahuje prahovú hodnotu stanovenú týmito smernicami. To však neznamená, že uvedené zákazky sú vylúčené z pôsobnosti práva Spoločenstva. Pokiaľ totiž ide o zadávanie týchto verejných zákaziek, verejní obstarávatelia sú povinní dodržiavať základné pravidlá Zmluvy vo všeobecnosti a osobitne zásadu zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti.
Zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ako ich vykladá judikatúra Súdneho dvora, pritom zahŕňajú najmä povinnosť transparentnosti, ktorá zadávajúcemu verejnému orgánu umožní zabezpečiť dodržanie týchto zásad. To potvrdzuje odôvodnenie č. 9 smernice 2004/17 o koordinácii postupov obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb, ako aj odôvodnenie č. 2 smernice 2004/18 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby. Z toho vyplýva, že členské štáty a ich verejní obstarávatelia musia pri zadávaní všetkých zákaziek dodržiavať túto povinnosť transparentnosti, ktorá zabezpečuje pre každého potenciálneho uchádzača adekvátny stupeň uverejnenia, umožňujúci sprístupnenie trhu so službami vo verejnom záujme konkurencii, ako aj kontrolu nestrannosti postupov verejného obstarávania. Táto povinnosť zahŕňa formu uverejnenia pred zadaním spornej verejnej zákazky, inými slovami predchádzajúce uverejnenie. Uverejnenie ex post totiž také primerané uverejnenie nemôže zabezpečiť.
(pozri body 73, 74, 76, 77, 79, 80)
3. Keďže základné pravidlá Zmluvy sa uplatňujú na všetky verejné zákazky, aj keď sa na ne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní, nemožno len zo samotnej skutočnosti, že verejná zákazka nedosahuje prahovú hodnotu na uplatnenie uvedených smerníc, vydedukovať, že účinky tejto verejnej zákazky na vnútorný trh by boli takmer zanedbateľné. Takéto zákazky totiž nie sú vylúčené z pôsobnosti práva Spoločenstva. Ak by však bolo možné a priori vylúčiť akýkoľvek vplyv týchto zákaziek na vnútorný trh, právo Spoločenstva by sa neuplatnilo.
Je síce možné predstaviť si, že vzhľadom na osobitné okolnosti, najmä vzhľadom na veľmi obmedzený hospodársky zisk, by bolo možné logicky tvrdiť, že podnik nachádzajúci sa v inom členskom štáte, ako je ten, kde sa nachádza verejný obstarávateľ zadávajúci predmetnú verejnú zákazku, by sa o predmetnú zákazku nezaujímal a že z tohto dôvodu by účinky na dotknuté základné slobody mali byť považované za príliš náhodné a príliš nepriame na to, aby sa mohol vyvodiť záver o ich prípadnom porušení. No záver, že nedošlo k porušeniu základných slobôd, možno vyvodiť len z posúdenia osobitných okolností každého jednotlivého prípadu a nemožno ho založiť len na fakte, že hodnota spornej zákazky nepresahuje určitú prahovú hodnotu.
V tejto súvislosti je v zásade úlohou verejného obstarávateľa, aby pred vymedzením podmienok vyhlásenia verejného obstarávania posúdil prípadný cezhraničný význam zákazky, ktorej predpokladaná hodnota je nižšia ako prahová hodnota stanovená právnymi predpismi Spoločenstva, pričom toto posúdenie môže byť podrobené súdnemu preskúmaniu. To nevylučuje možnosť, že vnútroštátna alebo miestna právna úprava upraví objektívne kritériá, na základe ktorých sa určí existencia nepochybného cezhraničného významu, rovnako ako nie je vylúčené, aby sa zohľadnila administratívna kapacita verejného obstarávateľa.
(pozri body 85, 87, 88, 93 – 95)
4. Postup zadávania verejnej zákazky musí vo všetkých štádiách vrátane štádia výberu žiadateľov v rámci užšej súťaže dodržiavať jednak zásadu rovnosti zaobchádzania s potenciálnymi uchádzačmi a jednak povinnosť transparentnosti, aby všetci uchádzači mali takú istú šancu pri formulovaní znenia svojich prihlášok alebo ponúk.
V rámci postupov zadávania zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní, musia prostriedky na dosiahnutie rovnakých podmienok hospodárskej súťaže slúžiť na dodržiavanie týchto zásad, ako aj na dodržiavanie slobody poskytovania služieb.
Spomedzi týchto prostriedkov vyplýva požiadavka na nediskriminačný opis predmetu zákazky zo zásady rovnosti zaobchádzania. Cieľ, ktorý je zameraný na zabezpečenie rovnocenného prístupu k zadávaným zákazkám pre hospodárske subjekty bez ohľadu na ich pôvod, vyplýva z dodržiavania zásad slobodného poskytovania služieb a slobodnej hospodárskej súťaže, a najmä zo zásady rovnosti zaobchádzania vyjadrenej v zásade zákazu diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti uvedenej v článku 12 ES. Zásada vzájomného uznávania diplomov, osvedčení a iných dokladov je len z judikatúry vychádzajúcim výrazom zásady obsiahnutej v základných slobodách, ktoré sú zakotvené v Zmluve, ktorý nestráca časť svojho právneho významu tým, že sa prijali smernice týkajúce sa vzájomného uznávania diplomov. Požiadavka primeraných lehôt, ktoré umožňujú, aby podniky z ostatných členských štátov mohli zákazku dôkladne posúdiť a vypracovať svoje ponuky, má za cieľ vylúčiť riziko, že pri každom verejnom obstarávaní usporiadanom verejným obstarávateľom budú uprednostnení vnútroštátni záujemcovia alebo uchádzači v rozpore so zásadou zákazu diskriminácie. Cieľom požiadavky transparentného a objektívneho prístupu je to, aby mali všetci potenciálni uchádzači možnosť oboznámiť sa pred prípravou svojich ponúk s kritériami pre zadávanie zákaziek, ktoré musia ponuky spĺňať, ako aj s významom týchto kritérií, aby všetci potenciálni uchádzači mali takú istú šancu pri formulovaní znenia svojich prihlášok alebo ponúk.
Tieto prostriedky teda slúžia zásadám vymenovaným vyššie a nezavádzajú nové povinnosti.
(pozri body 111, 113, 116, 120, 122, 124, 125, 128)
5. Členské štáty a ich verejní obstarávatelia sú povinní dodržiavať pravidlá a zásady Zmluvy. V rozsahu, v akom z týchto pravidiel a zásad vyplývajú výnimky z povinnosti predchádzajúceho uverejnenia, sa teda členské štáty alebo verejní obstarávatelia, ktorí zadávajú verejnú zákazku, na ktorú sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní, môžu v plnej miere odvolávať na tieto výnimky.
Ak sa členský štát alebo verejný obstarávateľ môžu odvolávať na ustanovenie Zmluvy, ktoré všeobecne vylučuje použitie primárneho práva, napr. článku 86 ods. 2 ES alebo článkov 296 ES a 297 ES, alebo ak sa použije odôvodnenie výslovne stanovené v tejto Zmluve (pozri napríklad verejný poriadok a zdravie vyplývajúce z článkov 46 ES a 55 ES a verejnú moc vyplývajúcu z článkov 45 ES a 55 ES), alebo ak sú splnené podmienky odôvodnenia uznané judikatúrou, zásady Zmluvy nie sú dotknuté. Preto sa v takýchto prípadoch na zadávanie verejnej zákazky neuplatní povinnosť uverejnenia zakotvená v oznámení, ktorá vyplýva zo zásad tejto zmluvy. Uverejnenie sa nevyžaduje, ak je výnimka zo smerníc o verejnom obstarávaní výslovne povolená, ak sú podmienky takejto výnimky splnené, a teda ak je rokovacie konanie bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia o verejnom obstarávaní odôvodnené. Zásady, ktoré vyplývajú zo Zmluvy, teda nemôžu ukladať povinnosť uverejnenia vo vzťahu k zákazkám, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní.
(pozri body 139 – 141)