Zadeva T-258/06

Zvezna republika Nemčija

proti

Evropski komisiji

„Določbe, ki veljajo za javna naročila – Oddaja javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih – Razlagalno sporočilo Komisije – Izpodbojni akt – Akt, katerega namen je zagotoviti pravne učinke“

Povzetek sodbe

1.      Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Razlagalno sporočilo Komisije, ki se nanaša na pravo Skupnosti v zvezi z oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih

(člen 230 ES; Sporočilo Komisije 2006/C 179/02)

2.      Javna naročila Evropskih skupnosti – Oddaja javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih – Obveznost naročnika, da spoštuje pravila in načela iz Pogodbe

(direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2004/17, uvodna izjava 9, in 2004/18, uvodna izjava 2; Sporočilo Komisije 2006/C 179/02)

3.      Javna naročila Evropskih skupnosti – Oddaja javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih – Obveznost naročnika, da spoštuje pravila in načela iz Pogodbe

(Sporočilo Komisije 2006/C 179/02)

4.      Javna naročila Evropskih skupnosti – Oddaja javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih – Obveznost naročnika, da spoštuje pravila in načela iz Pogodbe

(členi 12 ES, 43 ES, 47 ES in 49 ES; Sporočilo Komisije 2006/C 179/02)

5.      Javna naročila Evropskih skupnosti – Oddaja javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih – Obveznost naročnika, da spoštuje pravila in načela iz Pogodbe

(Sporočilo Komisije 2006/C 179/02)

1.      Ničnostno tožbo je mogoče vložiti zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije in ki imajo pravne učinke, in sicer ne glede na njihovo naravo ali obliko. Za presojo, ali ima sporočilo Komisije, objavljeno v seriji C Uradnega lista in katerega namen je izraziti splošni pristop Komisije v zvezi z oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih, glede uporabe vseh temeljnih standardov za oddajo javnih naročil, ki neposredno izhajajo iz pravil in načel Pogodbe, nove pravne učinke glede na pravne učinke, ki izhajajo iz uporabe temeljnih načel Pogodbe, je treba preizkusiti njegovo vsebino. V razlagalnem sporočilu Komisije, ki se nanaša na pravo Skupnosti v zvezi z oddajo javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih, pa so zgolj pojasnjene določbe o prostem pretoku blaga, svobodi ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev, načela prepovedi diskriminacije, enakega obravnavanja in sorazmernosti ter pravila preglednosti in vzajemnega priznavanja, ki se uporabljajo za javna naročila, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih, niso pa določene posebne ali nove obveznosti glede na te določbe, načela in pravila, kot se razlagajo v sodni praksi Sodišča. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da ima sporočilo zavezujoče pravne učinke, ki bi vplivali na pravni položaj držav članic.

(Glej točke od 25 do 28, 162.)

2.      Posebni in strogi postopki, ki jih določata skupnostni direktivi o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil, se uporabljajo zgolj za pogodbe, katerih vrednost presega prag, ki je izrecno določen v vsaki od navedenih direktiv. Tako se pravila iz teh direktiv ne uporabljajo za naročila, katerih vrednost ne dosega praga, ki ga ti določata.Vendar to še ne pomeni, da ta javna naročila ne spadajo na področje uporabe prava Skupnosti. Naročniki morajo namreč, kar zadeva oddajo teh naročil, spoštovati temeljna načela Pogodbe, zlasti načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva.

Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, kot se razlagata v sodni praksi Sodišča, vključujeta zlasti obveznost preglednosti, ki javnemu organu, ki oddaja naročilo, omogoča ugotoviti, ali sta bili ti načeli spoštovani. To obveznost potrjuje uvodna izjava 9 Direktive 2004/17 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev in uvodna izjava 2 Direktive 2004/18 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev. Iz tega je razvidno, da morajo tako države članice kot njihovi naročniki spoštovati to obveznost preglednosti ob oddaji vseh javnih naročil, ki pomeni, da se vsakemu potencialnemu ponudniku zagotovi ustrezna stopnja obveščenosti, ki omogoča odprtost javnega naročila za konkurenco in nadzor nad nepristranskostjo postopkov. Ta obveznost vključuje neko vrsto obvestila pred oddajo zadevnega javnega naročila, z drugimi besedami, predhodno obvestilo pred oddajo. Z obvestilom ex post namreč ni mogoče zagotoviti take ustrezne objave.

(Glej točke 73, 74, 76, 77, 79, 80.)

3.      Ker se temeljna pravila Pogodbe uporabljajo za vsa javna naročila, čeprav se nanje direktivi o javnih naročilih ne nanašata, ni mogoče domnevati, da so samo zato, ker je javno naročilo pod pragom za uporabo teh direktiv, učinki navedenega naročila na notranji trg skoraj brez pomena. Taka javna naročila namreč niso izključena s področja uporabe prava Skupnosti. Če pa bi bilo mogoče a priori izključiti vsakršen vpliv navedenih javnih naročil na notranji trg, se pravo Skupnosti ne bi uporabilo.

Seveda je povsem verjetno, da bi bilo zaradi posebnih okoliščin, kot je zelo skromen gospodarski interes, mogoče razumno trditi, da podjetja iz druge države članice, kot je država naročnika javnega naročila, navedeno javno naročilo ne bi zanimalo in da bi bilo učinke na zadevne temeljne svoboščine zato treba šteti za premalo gotove in posredne, da bi lahko sklepali o njihovi morebitni kršitvi. Vendar je lahko sklep o neobstoju kršitev temeljnih svoboščin le posledica presoje posebnih okoliščin vsakega posameznega primera in ne more temeljiti samo na dejstvu, da vrednost zadevnega javnega naročila ne presega določenega praga.

V zvezi s tem je načeloma dolžnost naročnika, da pred opredelitvijo pogojev javnega razpisa presodi morebitni čezmejni interes naročila, katerega ocenjena vrednost je nižja od praga, določenega v predpisih Skupnosti, pri čemer je ta presoja lahko predmet sodnega nadzora. To ne izključuje možnosti, da neki predpis na nacionalni ali lokalni ravni določi objektivna merila glede obstoja čezmejnega interesa, tako kot se ne izključi, da se upoštevajo upravne zmožnosti naročnika.

(Glej točke 85, 87, 88, od 93 do 95.)

4.      Pri postopku oddaje javnega naročila je treba v vseh fazah, zlasti pri izbiri kandidatov v okviru omejenega postopka, spoštovati tako načelo enakega obravnavanja vseh potencialnih ponudnikov kot tudi obveznost preglednosti, tako da imajo vsi enake možnosti pri oblikovanju pogojev v svojih prijavah za sodelovanje ali ponudbah.

V okviru postopkov javnih naročil, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih, so načini za dosego pravičnih pogojev konkurence namenjeni spoštovanju teh načel in svobodi opravljanja storitev.

Med temi načini zahteva po nediskriminatornem opisu izhaja iz načela enakega obravnavanja. Cilj, ki naj bi vsem gospodarskim subjektom ne glede na njihov izvor zagotavljal enakopraven dostop do predlaganih javnih naročil, izhaja iz spoštovanja načel svobode ustanavljanja in opravljanja storitev ter svobodne konkurence in zlasti iz načela enakega obravnavanja v njegovem izrazu načela prepovedi diskriminacije zaradi državljanstva, ki ga določa člen 12 ES. Načelo vzajemnega priznavanja diplom, spričeval in drugih dokazil o formalni izobrazbi je le sodni izraz načela temeljnih svoboščin iz Pogodbe, ki ne more izgubiti dela pravne vrednosti zaradi sprejetja direktiv, ki se nanašajo na vzajemno priznavanje diplom. Namen zahteve po ustreznih rokih, s katerimi se podjetjem iz drugih držav članic omogoči smiselna ocena in priprava ponudbe, je izključiti tveganje, da bi se dajalo prednost nacionalnim ponudnikom ali kandidatom in tako kršilo prepoved diskriminacije. Namen zahteve po preglednem in objektivnem pristopu je obvestiti vse potencialne ponudnike pred pripravo ponudb o merilih za oddajo, ki jim morajo ustrezati te ponudbe, in o relativni pomembnosti teh meril, da bi se zagotovilo, da imajo vsi potencialni ponudniki enake možnosti pri oblikovanju pogojev svoje prijave za sodelovanje ali ponudbe.

Ti načini so torej namenjeni zgoraj navedenim načelom in ne pomenijo novih obveznosti.

(Glej točke 111, 113, 116, 120, 122, 124, 125, 128.)

5.      Države članice in naročniki iz držav članic so dolžni spoštovati pravila in načela, ki so določena v Pogodbi. Če torej ta pravila in načela določajo izjeme od obveznosti predhodne objave, se lahko države članice ali naročniki iz držav članic, ki oddajajo javno naročilo, ki ni zajeto ali je samo delno zajeto v direktivah o javnih naročilih, na te izjeme utemeljeno sklicujejo.

Če se država članica ali naročnik lahko sklicuje na določbo Pogodbe, ki na splošno izključuje uporabo primarnega prava – kot je člen 86(2) ES ali člena 296 ES in 297 ES – ali če se lahko uporabi utemeljitveni razlog, ki je izrecno določen v navedeni pogodbi (na primer javni red in zdravje, ki izhajata iz členov 46 ES in 55 ES, in javna oblast, ki izhaja iz členov 45 ES in 55 ES), ali če so izpolnjeni pogoji za utemeljitveni razlog, ki je priznan na podlagi sodne prakse, potem načela Pogodbe niso kršena. Zato v takih primerih obveznost objave, ki izhaja iz načel te pogodbe, ne velja za oddajo javnega naročila. Kadar je izjema od direktiv o javnih naročilih izrecno dovoljena, če so pogoji za to izjemo izpolnjeni in je postopek s pogajanji brez predhodne objave upravičen, obveznost objave ni podana. Zato na podlagi načel, ki izhajajo iz Pogodbe, ne more biti naložena obveznost objave za javna naročila, ki niso zajeta ali so samo delno zajeta v direktivah o javnih naročilih.

(Glej točke od 139 do 141.)