FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. COLLINS
fremsat den 16. december 2021(1)
Sag C-279/20
Bundesrepublik Deutschland (Familiesammenføring af et myndigt barn)
mod
XC,
procesdeltager:
Landkreis Cloppenburg
(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – ret til familiesammenføring – direktiv 2003/86/EF – artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c) – en flygtnings ret til familiesammenføring med sine mindreårige børn – barn under 18 år på tidspunktet for forælderens asylansøgning, men over 18 år på det tidspunkt, hvor forælderen tildeles asyl og en tidsbegrænset opholdstilladelse som flygtning – relevante dato for vurderingen af den berørte persons status som »mindreårig« – artikel 16, stk. 1, litra b) – sanktioner og retsmidler – begrebet faktisk »familieliv««
I. Indledning
1. På hvilket tidspunkt skal status som mindreårig afgøres for et barn af en flygtning med henblik på udøvelse af retten til familiesammenføring i henhold til Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (2)? Når et mindreårigt barn, som ønsker familiesammenføring med sin referenceperson, boede i et tredjeland og har nået myndighedsalderen, hvilke krav kan der da stilles for at fastslå, om der foreligger et faktisk familieliv som omhandlet i dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra b)? Ved anmodning om præjudiciel afgørelse af 23. april 2020, indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. juni 2020, har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) anmodet om en besvarelse af disse spørgsmål.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
Direktiv 2003/86
2. Artikel 3, stk. 2, i direktiv 2003/86 fastsætter:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse, hvis referencepersonen:
a) ansøger om anerkendelse af flygtningestatus, og hvis ansøgning der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om
[…]«
3. Artikel 4 i direktiv 2003/86 bestemmer:
»1. Hvis betingelserne i kapitel IV og artikel 16 er opfyldt, tillader medlemsstaterne i henhold til dette direktiv indrejse og ophold for følgende familiemedlemmer:
[…]
c) mindreårige børn, herunder adoptivbørn, af referencepersonen, hvis referencepersonen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene. Medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af børn, for hvilke der er fælles forældremyndighed, hvis den anden forældremyndighedsindehaver har givet sit samtykke
[…]«
4. Artikel 16 i direktiv 2003/86 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne kan give afslag på en ansøgning om tilladelse til indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring eller, hvor dette er relevant, inddrage eller afslå at forny et familiemedlems opholdstilladelse i følgende tilfælde:
[…]
b) hvis referencepersonen og det eller de pågældende familiemedlemmer ikke har eller ikke længere har et faktisk ægteskabeligt samliv eller familieliv
[…]«
B. Tysk ret
5. Ifølge den forelæggende ret prøves betingelserne for retten til familiesammenføring i henhold til tysk ret, når et familiemedlem indgiver en ansøgning om udstedelse af et nationalt visum med henblik på familiesammenføring til den udenlandske repræsentation i det tredjeland, hvor den pågældende opholder sig.
6. § 6 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område) af 25. februar 2008 (3), som senest ændret ved § 4b i lov af 17. februar 2020 (herefter »AufenthG«) (4), med overskriften »Visum« bestemmer:
»[…]
3) Ved længerevarende ophold kræves der visum til Forbundsrepublikkens område (nationalt visum), som skal være udstedt inden indrejsen. Dette visum udstedes i henhold til de gældende regler om opholdstilladelser, blå EU-kort, IKT-kort, etableringstilladelser og permanente EU-opholdstilladelser. […]«
7. AufenthG’s § 32, der har overskriften »Familiesammenføring af børn«, fastsætter:
»1) Der skal meddeles midlertidig opholdstilladelse til en udlændings mindreårige ugifte barn, såfremt begge forældre eller den forælder, der har den fulde beføjelse til at træffe afgørelse med hensyn til barnets personlige forhold, har en af følgende opholdstilladelser:
[…]
2. En midlertidig opholdstilladelse i henhold til § 25, stk. 1, eller § 25, stk. 2, første punktum, første alternativ
[…]«
8. AufenthG’s § 25 med overskriften »Humanitært ophold« bestemmer:
»[…]
2) En udlænding skal meddeles midlertidig opholdstilladelse, såfremt Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [(forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland)] har tildelt den pågældende flygtningestatus som omhandlet i § 3, stk. 1, i Asylgesetz [(den tyske asyllov)] eller subsidiær beskyttelse som omhandlet i § 4, stk. 1, i Asylgesetz. […]«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9. XC (i det følgende også benævnt »sagsøgeren«) er en syrisk statsborger, som er født den 1. januar 1999. Hun har boet i Tyrkiet i flere år.
10. Hendes mor er afgået ved døden. Hendes far indrejste i Tyskland i 2015 og ansøgte formelt om asyl i april 2016. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland) tildelte ham flygtningestatus i juli 2017. I september samme år udstedte Landkreis Cloppenburg (amtet Cloppenburg, Tyskland) en tidsbegrænset opholdstilladelse på tre år til sagsøgerens far i henhold til AufenthG’s § 25, stk. 2.
11. Den 10. august 2017 indgav sagsøgeren en ansøgning om udstedelse af et nationalt visum med henblik på familiesammenføring til Forbundsrepublikken Tysklands generalkonsulat i Istanbul, Tyrkiet (herefter »generalkonsulatet«) for at blive familiesammenført med sin far, der var bosiddende i Tyskland. Ved afgørelse af 11. december 2017 meddelte generalkonsulatet afslag på hendes ansøgning og hendes klage over dette afslag. Generalkonsulatet lagde til grund, at betingelserne i AufenthG’s § 32 ikke var opfyldt, eftersom sagsøgeren var myndig. Desuden havde hendes far endnu ikke fået midlertidig opholdstilladelse som flygtning på det tidspunkt, hvor hun blev myndig. Selv om børn, som har nået myndighedsalderen, kan opnå familiesammenføring ved en skønsmæssig afgørelse i henhold til AufenthG’s § 36, stk. 2, hvis der foreligger urimelige byrder, var der ifølge generalkonsulatet i denne sag ikke tale om sådanne urimelige byrder, da der ikke var noget, der tydede på, at sagsøgeren ikke var i stand til at føre et selvstændigt liv i Tyrkiet.
12. Ved dom af 12. marts 2019 pålagde Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol, Tyskland) Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland, herefter »sagsøgte«) at udstede et visum med henblik på familiesammenføring til sagsøgeren.
13. Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) fandt, at sagsøgeren skal anses for mindreårig, jf. AufenthG’s § 32, stk. 1, som fortolket i lyset af EU-retten. Ifølge denne ret er det tidspunkt, der afgør om ansøgeren har status som mindreårig, det tidspunkt, hvor ansøgerens far ansøgte om asyl, og ikke det tidspunkt, hvor hun ansøgte om visum med henblik på familiesammenføring. Den fastslog, at Domstolens dom af 12. april 2018, A og S (5), fandt anvendelse på den omvendte faktiske situation, der forelå for den, nemlig et barns familiesammenføring med en forælder, som er flygtning. Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) fortolkede i lyset af den nævnte dom artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra b), i direktiv 2003/86 således, at referencepersonens barn skal anses for mindreårig, hvis den pågældende var mindreårig på det tidspunkt, hvor referencepersonens ansøgte om asyl. Den bemærkede endvidere, at anerkendelsen af flygtningestatus er deklaratorisk. Den praktiske virkning af retten til familiesammenføring ville blive bragt i fare, og retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet ville blive tilsidesat, hvis det relevante tidspunkt for afgørelsen af status som mindreårig som omhandlet i artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra b), i direktiv 2003/86 var tidspunktet for indgivelsen af visumansøgningen. Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) bemærkede ligeledes, at sagsøgeren indgav sin visumansøgning inden for en frist på tre måneder fra anerkendelsen af referencepersonens flygtningestatus, således som Domstolen har krævet det i A og S-dommen.
14. Sagsøgte har i sin revisionsanke for den forelæggende ret gjort gældende, at Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) har fejlfortolket det tidspunkt, hvor status som mindreårig med henblik på AufenthG’s § 32, stk. 1, skal fastlægges. Ifølge national retspraksis er det relevante tidspunkt det tidspunkt, hvor ansøgningen om visum med henblik på familiesammenføring blev indgivet. Det er sagsøgtes opfattelse, at A og S-dommen var baseret på andre omstændigheder og et andet retsgrundlag i direktiv 2003/86. Sagsøgte har endvidere anført, at analysen af artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 i A og S-dommen ikke finder anvendelse på direktivets artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra b), da sidstnævnte bestemmelse udtrykkeligt henviser til medlemsstaternes lovgivning.
15. Ifølge Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har sagsøgeren i henhold til national ret ikke ret til visum med henblik på familiesammenføring med sin far (6). For at opnå et sådant visum skal hun godtgøre, at hun direkte kan påberåbe sig artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 skal fortolkes i lyset af A og S-dommen, der var baseret på artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, sammenholdt med direktivets artikel 10, stk. 3, litra a). Den ønsker navnlig oplyst, om et barn i lyset af denne dom er mindreårigt med henblik på familiesammenføring med en person med flygtningestatus, når den pågældende var mindreårig på det tidspunkt, hvor flygtningen ansøgte om international beskyttelse. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) er i tvivl om, hvorvidt det var den særlige beskyttelse, der ydes uledsagede mindreårige (7), eller særbehandlingen af alle flygtninge i overensstemmelse med ottende betragtning til direktiv 2003/86, der var det afgørende forhold i A og S-dommen, og dermed om konklusionerne i denne dom finder anvendelse på familiesammenføring af børn med en myndig flygtning.
16. Hvad angår det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret visse præciseringer med hensyn til, hvad der udgør et faktisk familieliv som omhandlet i artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86. En ren formel ægteskabelig eller familiemæssig tilknytning er ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde en ret til familiesammenføring, da formålet med ansøgningen om familiesammenføring er at optage et faktisk ægteskabeligt samliv eller i den foreliggende sag et faktisk familieliv i den medlemsstat, hvor referencepersonen er bosat. Det ønskes navnlig afklaret, i hvilket omfang hensigten om at optage et faktisk familieliv skal efterprøves forud for den oprindelige afgørelse om familiesammenføring, og om den omstændighed, at et barn allerede er blevet myndigt, har betydning for denne afgørelse. I de tilfælde, hvor mindreårige børn familiesammenføres for at slutte sig til en forælder, der er referenceperson, har den forelæggende ret anført, at det uden yderligere oplysninger eller undersøgelser lægges til grund, at formålet hermed er at (gen)optage et faktisk familieliv i medlemsstaten. Finder en sådan »automatiseret procedure« også anvendelse på børn, der allerede er myndige på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen om familiesammenføring, men som på grund af, at det afgørende tidspunkt for afgørelsen af status som mindreårig er blevet fremrykket, fortsat er omfattet af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra b)-d), i direktiv 2003/86?
17. På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal [artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86] fortolkes således, at et barn af en referenceperson, der er blevet anerkendt som flygtning, også er mindreårigt i denne bestemmelses forstand, når barnet på det tidspunkt, hvor referencepersonen indgav asylansøgning, var mindreårigt, men blev myndigt, inden referencepersonen blev tilkendt flygtningestatus, og inden der blev indgivet ansøgning om familiesammenføring?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, hvilke krav skal der da i et sådant tilfælde stilles til det faktiske familieliv som omhandlet i artikel 16, stk. 1, litra b), i [direktiv 2003/86]?
a) Er det retlige forælder-barn-forhold i så henseende tilstrækkeligt, eller kræves der også et faktisk familieliv?
b) Såfremt der også kræves et faktisk familieliv: Hvilken intensitet kræves der i så henseende? Er det med henblik herpå eksempelvis tilstrækkeligt med lejlighedsvis eller regelmæssig kontakt ved besøg, kræves det, at familien bor sammen i en fælles husholdning, eller kræves der derudover et fællesskab, hvis medlemmer er afhængige af hinanden med henblik på hjælp i dagligdagen?
c) Kræver en sammenføring af barnet, som i mellemtiden er blevet myndigt, som stadig opholder sig i tredjelandet, og som har indgivet ansøgning om familiesammenføring med en forælder med flygtningestatus, at det kan forventes, at familielivet efter indrejsen (gen)optages i medlemsstaten på den måde, der kræves i henhold til det andet spørgsmål, litra b)?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
18. Den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
19. Efter en afgørelse truffet af Domstolens præsident den 3. august 2020 blev den forelæggende ret spurgt, om den ønskede at opretholde sin anmodning om præjudiciel afgørelse i lyset af dom af 16. juli 2020, État belge (Familiesammenføring – mindreårigt barn) (8). Ved kendelse af 8. september 2020 bekræftede den forelæggende ret, at den ønskede at opretholde sin anmodning om præjudiciel afgørelse, idet den fandt, at den nævnte dom ikke i tilstrækkelig grad besvarer de i den foreliggende sag rejste spørgsmål.
20. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at selv om det i État belge-dommen bl.a. er anført, at artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at den dato, der skal anvendes ved afgørelsen af, om en tredjelandsstatsborger eller en ugift statsløs er et mindreårigt barn, er den dato, hvorpå ansøgningen om tilladelse til indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring for mindreårige børn blev indgivet, og ikke den dato, hvorpå de kompetente myndigheder i denne medlemsstat træffer afgørelse om denne ansøgning, fremgår det ikke af denne dom, om Domstolen fandt, at der kunne anvendes en tidligere dato, nemlig datoen for asylansøgningen, da dette spørgsmål ikke var afgørende for den nævnte sags udfald. I sin tidligere A og S-dom anførte Domstolen, at datoen for den uledsagede mindreåriges indgivelse af en asylansøgning var det relevante tidspunkt for at afgøre, om denne person kan kvalificeres som mindreårig med henblik på familiesammenføring og ikke den dato, hvorpå ansøgningen om indrejse og ophold blev indgivet. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har desuden anført, at État belge-dommen ikke besvarer det andet spørgsmål, som den har forelagt i forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse.
21. I henhold til artikel 61, stk. 1, i Den Europæiske Unions Domstols procesreglement har Domstolen ved afgørelse af 11. maj 2021 anmodet den tyske regering om skriftligt at angive A og S-dommens betydning for besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål. Den tyske regering har indleveret sit svar på dette spørgsmål til Domstolens Justitskontor den 21. juni 2021.
22. Ifølge den tyske regering følger det af den forelæggende rets faste praksis, at den relevante dato for vurderingen af, om et barn er myndigt, er datoen for indgivelsen af en visumansøgning. Den løsning, som Domstolen valgte i État belge-dommen, er således den samme som den, der er fastsat i tysk ret. En sådan status som mindreårig skal desuden foreligge på det tidspunkt, hvor forælderen opnår den opholdstilladelse, der giver ret til familiesammenføring. Den tyske regering har imidlertid anført, at Domstolen i A og S-dommen fastslog, at status som mindreårig skal vurderes på tidspunktet for indgivelsen af asylansøgningen. Den omstændighed, at børnene havde nået myndighedsalderen på et senere tidspunkt – også inden visumansøgningen blev indgivet – var i princippet uden betydning. Den tyske regering deler således den forelæggende rets vurdering, hvorefter svaret på det første spørgsmål i lyset af A og S-dommen og État belge-dommen er usikkert.
V. Om de præjudicielle spørgsmål
A. Det første spørgsmål
23. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 (9) skal fortolkes således, at den dato, der afgør, om et barn af en referenceperson, der er blevet tildelt flygtningestatus, er et mindreårigt barn som omhandlet i denne bestemmelse, er den dato, hvorpå referencepersonen (10) indgav en asylansøgning (11), uafhængigt af om dette barn efterfølgende blev myndigt, inden referencepersonen fik tildelt flygtningestatus, og inden der blev indgivet en ansøgning om familiesammenføring.
1. Indledende bemærkninger
24. I henhold til artikel 1 i direktiv 2003/86 har dette direktiv til formål at fastsætte betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.
25. Det fremgår af anden betragtning til direktiv 2003/86, at foranstaltninger vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er stadfæstet i en lang række folkeretlige instrumenter. Det følger i øvrigt af fast retspraksis, at direktiv 2003/86 skal fortolkes og anvendes i lyset af artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Dette fremgår ligeledes af anden betragtning til og artikel 5, stk. 5, i dette direktiv, som pålægger medlemsstaterne at behandle ansøgninger om familiesammenføring under hensyntagen til de berørte børns tarv og med henblik på at fremme familielivet. Domstolen har fremhævet, at chartrets artikel 24, stk. 2, kræver, at barnets tarv i alle handlinger vedrørende børn, herunder handlinger, der udføres af medlemsstaterne ved anvendelsen af direktiv 2003/86, kommer i første række (12).
26. Det er endvidere fast retspraksis, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 pålægger medlemsstaterne positive forpligtelser, hvortil svarer klart definerede subjektive rettigheder, eftersom bestemmelsen pålægger dem under de i direktivet fastsatte omstændigheder at tillade familiesammenføring for visse af referencepersonens familiemedlemmer, uden at de kan udøve deres skøn i denne henseende (13).
27. Artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86, som er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, bestemmer således bl.a., at medlemsstaterne skal tillade indrejse og ophold for mindreårige børn af referencepersonen, når referencepersonen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene, hvis betingelserne i kapitel IV i direktiv 2003/86, der opstiller en række krav til udøvelsen af retten til familiesammenføring (14), og direktivets artikel 16 er opfyldt. I henhold til artikel 4, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2003/86 skal de mindreårige børn være under den myndighedsalder, der gælder i den pågældende medlemsstat, og må ikke være gift.
28. Domstolen fastslog i État belge-dommen, at artikel 4, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2003/86 hverken præciserer, på hvilket tidspunkt betingelsen om børnenes mindreårige status skal vurderes, eller henviser til medlemsstaternes ret. Artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 skal således undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union. Det står ikke medlemsstaterne frit at afgøre, hvilket tidspunkt ansøgerens alder skal vurderes med henblik på denne bestemmelse. (15)
29. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at selv om tysk ret ikke kræver, at et barn er mindreårigt, når der træffes afgørelse om ansøgningen om familiesammenføring, skal barnet være mindreårigt på det tidspunkt, hvor visumansøgningen med henblik på familiesammenføring indgives, og på det tidspunkt, hvor forælderen opnår den opholdstilladelse, der giver ret til familiesammenføring.
30. I henhold til tysk ret skulle XC således være mindreårig den 10. august 2017, hvor hun indgav en ansøgning om visum til generalkonsulat, og i september 2017, da hendes far fik opholdstilladelse i henhold til AufenthG’s § 25, stk. 2. Eftersom XC er født den 1. januar 1999, var XC ikke mindreårig på disse to datoer. XC var imidlertid mindreårig, da hendes far formelt ansøgte om asyl i april 2016. Det er kun, hvis hun kan påberåbe sig artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 således, at hendes status som mindreårig skal afgøres på den dato, hvorpå hendes far ansøgte om asyl, at hun kan få medhold i sagen for den forelæggende ret.
31. Den omhandlede sag rejser således spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt status som mindreårig for et barn af en asylansøger, som senere er blevet tildelt flygtningestatus, skal afgøres i henhold til artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86.
32. For at besvare dette spørgsmål skal de relevante konstateringer i A og S-dommen og État belge-dommen, som den forelæggende ret i vidt omfang har henvist til, undersøges. De skriftlige indlæg og de besvarelser af spørgsmål, der er indgivet til Domstolen, giver udtryk for den opfattelse, at disse sager i bedste fald er baseret på forskellige faktiske omstændigheder og/eller retlige bestemmelser, hvilket giver anledning til forskellige eller i værste fald usammenhængende retlige resultater.
2. A og S-dommen
33. A’s og S’ datter indrejste alene i Nederlandene som uledsaget mindreårig i Nederlandene, hvor hun indgav ansøgning om asyl. På det tidspunkt, hvor hun blev meddelt opholdstilladelse på grundlag af asyl, var hun blevet myndig. Inden to måneder efter tildelingen af asyl indgav hun en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse for sine forældre og tre mindreårige brødre med henblik på familiesammenføring. De nederlandske myndigheder afslog hendes ansøgning om familiesammenføring med den begrundelse, at hun ikke var mindreårig på tidspunktet for indgivelsen af denne ansøgning.
34. I denne sag anmodede den forelæggende ret om en fortolkning af artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 (16), som definerer begrebet »uledsaget mindreårig«, der anvendes i direktivets artikel 10, stk. 3, litra a). Artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 bestemmer i det væsentlige, at hvis flygtningen er en »uledsaget mindreårig«, skal medlemsstaterne tillade indrejse og ophold for førstegradsslægtninge i lige opstigende linje med henblik på familiesammenføring uden at kræve betingelserne i artikel 4, stk. 2, litra a), opfyldt. Domstolen fik nærmere bestemt forelagt spørgsmålet, om artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at en tredjelandsstatsborger eller en statsløs, som var under 18 år på tidspunktet for sin ankomst til en medlemsstats område og ved indgivelsen af sin ansøgning om asyl i denne stat, men som under asylproceduren bliver myndig, og derefter tildeles flygtningestatus med tilbagevirkende kraft fra datoen for indgivelsen af ansøgningen, skal kvalificeres som »mindreårig« som omhandlet i denne bestemmelse.
35. Domstolen besvarede dette spørgsmål bekræftende.
36. Efter at have anført, at hverken artikel 2, litra f), eller artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 henviser til national ret og derfor skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen, fastslog Domstolen, at artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 pålægger medlemsstaterne en præcis positiv forpligtelse, hvortil svarer en klart defineret rettighed. Bestemmelsen forpligter dem til, i det i bestemmelsen fastsatte tilfælde, at tillade familiesammenføring for referencepersonens førstegradsslægtninge i lige opstigende linje uden herved at råde over et skøn (17). Domstolen bemærkede desuden, at direktiv 2003/86 ikke blot generelt har til formål at fremme familiesammenføring og at yde beskyttelse til tredjelandsstatsborgere, navnlig mindreårige, men netop med artikel 10, stk. 3, litra a), specifikt har til formål at yde en øget beskyttelse til de flygtninge, som er uledsagede mindreårige (18). Selv om direktiv 2003/86 ikke udtrykkeligt fastsætter det tidspunkt, hvor en flygtning skal være mindreårig for at få ret til familiesammenføring som omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 3, litra a), fastslog Domstolen, at det følger af formålet med denne bestemmelse og af den manglende en henvisning til national ret i nævnte artikel, at dette spørgsmål ikke kan overlades til hver enkelt medlemsstats afgørelse (19).
37. Efter at have anerkendt, at en asylansøgers mulighed for at indgive en ansøgning om familiesammenføring på grundlag af direktiv 2003/86 i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), er underlagt den betingelse, at dennes ansøgning om asyl allerede har været genstand for en endelig positiv afgørelse (20), bemærkede Domstolen, at anerkendelsen af flygtningestatus er deklaratorisk (21), og at enhver tredjelandsstatsborger eller enhver statsløs, der har ansøgt om international beskyttelse, og som opfylder de materielle betingelser fastsat i kapitel III i direktiv 2011/95, har en subjektiv ret til at få anerkendt denne status inden, at der træffes nogen formel afgørelse i denne henseende. Domstolen fastslog derfor bl.a., at det vil bringe den effektive virkning af artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 i fare at gøre retten til familiesammenføring i denne bestemmelse afhængig af det tidspunkt, hvor den kompetente nationale myndighed formelt træffer afgørelse om anerkendelse af den berørte persons flygtningestatus, og således af den større eller mindre hurtighed, hvormed denne myndighed kan behandle ansøgningen om international beskyttelse. Det vil stride mod ikke bare formålet med dette direktiv, som er at fremme familiesammenføring og i denne henseende at yde beskyttelse til flygtninge, navnlig uledsagede mindreårige, men også mod ligebehandlingsprincippet og retssikkerhedsprincippet (22).
38. Fastholdes datoen for A’s og S’ indgivelse af ansøgningen om international beskyttelse som det relevante tidspunkt for vurderingen af en flygtnings alder med henblik på anvendelse af artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86, gøres det ifølge Domstolen omvendt muligt at sikre en ensartet og forudsigelig behandling af alle ansøgere, som i kronologisk henseende befinder sig i samme situation, idet det sikres, at spørgsmålet om, hvorvidt ansøgningen kan imødekommes, hovedsageligt afhænger af omstændigheder, som kan tilregnes ansøgeren og ikke myndighederne, såsom sagsbehandlingstiden for sådanne ansøgninger (23). Domstolen fastslog således, at i en sådan situation skal ansøgningen om familiesammenføring i henhold til nævnte direktivs artikel 10, stk. 3, litra a), principielt indgives inden for en frist på tre måneder fra den dato, hvor den pågældende mindreårige opnåede flygtningestatus (24).
3. État belge-dommen
39. I præmis 47 i État belge-dommen, der vedrørte status som mindreårig for børn af en flygtning, fortolkede Domstolen bl.a. artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86, som den forelæggende rets første spørgsmål henviser til.
40. I den nævnte sag fastslog Domstolen, at den dato, der skal anvendes ved afgørelsen af, om en tredjelandsstatsborger eller en ugift statsløs er et mindreårigt barn, er den dato, hvorpå ansøgningen om tilladelse til indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring for mindreårige børn blev indgivet, og ikke den dato, hvorpå der træffes afgørelse om denne ansøgning. Ifølge Domstolen ville det være uforeneligt med de formål, der forfølges med direktiv 2003/86, og de krav, der følger af chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2, at anvende den dato, hvor medlemsstatens kompetente myndighed træffer afgørelse om ansøgningen om indrejse og ophold på denne medlemsstats område med henblik på familiesammenføring, ved afgørelsen af ansøgerens alder med henblik på anvendelsen af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86. Hvis det forholdt sig anderledes, ville de kompetente nationale myndigheder og retter ikke have noget incitament til at behandle ansøgninger fra mindreårige med den hastighed, der er nødvendig for at tage hensyn til deres sårbarhed, og de kunne således bringe disse mindreåriges ret til familiesammenføring i fare (25).
41. Det følger heraf, at Domstolen ikke har accepteret, at retten til familiesammenføring med hensyn til mindreårige børn af tredjelandsstatsborgere eller flygtninge kan ophæves eller bortfalde som følge af den tid, der er forløbet mellem indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring og de kompetente nationale myndigheders eller retters afgørelse i denne henseende (26).
4. Analyse og anvendelse af retspraksis på de faktiske omstændigheder i hovedsagen
42. Det fremgår af A og S-dommen og État belge-dommen, at Domstolen konsekvent har sikret, at mindreårige børns ret til familiesammenføring ikke kan udhules af den tid, der er nødvendig for at træffe afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse eller familiesammenføring. Desuden fremhævede Domstolen i A og S-dommen den deklaratoriske karakter af en afgørelse om anerkendelse af flygtningestatus og sørgede uanset ordlyden af artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2003/86 for, at retten til familiesammenføring for asylansøgere, der senere tildeles flygtningestatus, er sikret.
43. De pågældende domme angiver imidlertid to forskellige tidspunkter, hvorpå status som mindreårig kan afgøres. Efter A og S-dommen skal status som mindreårig vurderes på datoen for referencepersonens asylansøgning, mens det i État belge-dommen var datoen for ansøgningen om familiesammenføring, som blev anset for passende.
44. Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg forsøgt at sondre mellem de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for A og S-dommen, og de faktiske omstændigheder i hovedsagen. Den har lagt betydelig vægt på det forhold, at denne sag vedrørte en flygtning, som var en uledsaget mindreårig, og den fordelagtige behandling, som sådanne personer er tildelt i artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86. Denne regering er derfor af den opfattelse, at A og S-dommen ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, og at État belge-dommen gør. Den forelæggende ret og den tyske regering har anlagt en mere nuanceret tilgang og har anmodet Domstolen om at afklare spørgsmålet.
45. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at den løsning, som Domstolen valgte i A og S-dommen, finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, da en asylansøgers barn ikke kan indgive en ansøgning om familiesammenføring på grundlag af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86, indtil der er truffet en endelig positiv afgørelse om asylansøgerens ansøgning om flygtningestatus (27). Ifølge Kommissionens opfattelse vil det i en sag som den i hovedsagen omhandlede være uhensigtsmæssigt at lægge den dato, hvorpå ansøgningen om familiesammenføring blev indgivet til grund, da dette ville være uforeneligt med formålene med direktiv 2003/86, kravene i chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2, samt ligebehandlingsprincippet og retssikkerhedsprincippet.
46. Jeg deler Kommissionens opfattelse.
47. Henset til, at anerkendelsen af flygtningestatus er deklaratorisk, og at en flygtning har en subjektiv ret til at blive anerkendt som sådan fra datoen for vedkommendes ansøgning om denne status, er det for det første min opfattelse, at det ville undergrave den effektive virkning af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86, målene i direktiv 2003/86, kravene i chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2, i direktiv samt ligebehandlingsprincippet og retssikkerhedsprincippet, at gøre vurderingen af status som mindreårig og retten til familiesammenføring i denne bestemmelse afhængig af bl.a. det tidspunkt, hvor den kompetente nationale myndighed tildeler referencepersonen flygtningestatus.
48. Selv om den italienske regerings bemærkninger om de fordelagtige betingelser, som uledsagede mindreårige (28) er tildelt i artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86, således som disse er fortolket af Domstolen i A og S-dommen, utvivlsomt er korrekte, tages det for det andet imidlertid ikke i betragtning, at dette direktiv fastsætter gunstigere betingelser for andre flygtninge for så vidt angår udøvelsen af retten til familiesammenføring for at tage hensyn til den sårbare situation, som de befinder sig i.
49. Et helt kapitel i direktiv 2003/86, nemlig kapitel V med overskriften »Familiesammenføring af flygtninge«, er således forbeholdt dette øjemed (29). Med henblik på at lette familiesammenføring af flygtninge fastsætter bestemmelserne i kapitel V i direktiv 2003/86 således en række vigtige undtagelser til visse krav, som ellers finder anvendelse. Jeg skal i denne forbindelse tilføje, at artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86 selv er at finde i dette direktivs kapitel V.
50. De gunstige betingelser, der er fastsat i kapitel V i direktiv 2003/86, omfatter bl.a. familiemedlemmer som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 og dermed navnlig mindreårige børn af flygtninge (30). Det fremgår f.eks. af artikel 12, stk. 1, i direktiv 2003/86, at medlemsstaterne for så vidt angår ansøgninger vedrørende bl.a. en flygtnings ægtefælle eller mindreårige børn som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 1, ikke kan kræve, at flygtningen eller dennes familiemedlemmer fremlægger bevis for, at flygtningen opfylder betingelserne i dette direktivs artikel 7, stk. 1, hvad angår indkvartering, sygeforsikring og faste og regelmæssige indtægter (31). Ifølge artikel 12, stk. 2, i direktiv 2003/86 må medlemsstaterne uanset artikel 8 desuden ikke kræve, at flygtningen har opholdt sig på deres område i en bestemt periode, inden familiesammenføring kan finde sted.
51. Der synes i direktiv 2003/86 således ikke at være nogen mulighed for, og navnlig i kapitel V, at begrænse anvendelsen af ræsonnementet i A og S-dommen til uledsagede mindreårige flygtninge.
52. Uanset at État belge-dommen ved fortolkningen og anvendelsen af direktiv 2003/86 kræver processuel ligestilling og retfærdig rettergang med henblik på at sikre respekten for familielivet i chartrets artikel 7 og børns rettigheder i chartrets artikel 24, stk. 2, skal løsningen i denne sag for det tredje ses i lyset af de faktiske omstændigheder, der var gjort gældende ved den forelæggende ret, og den begrundelse, der ligger til grund for denne løsning.
53. Jeg vil i denne forbindelse fremhæve, at det i État belge-dommen blot angives, at faren til de pågældende mindreårige børn var flygtning. Det fremgår ikke af dommen, hvornår han ansøgte om flygtningestatus, eller hvornår han fik denne status. Desuden finder Domstolens præmisser og domskonklusionen i denne dom anvendelse på børn af både tredjelandsstatsborgere og flygtninge. Domstolens dom fortolker eller henviser således ikke til nogen af de talrige bestemmelser i direktiv 2003/86, som tildeler flygtninge gunstigere betingelser. Denne dom behandler heller ikke den særlige situation eller det »juridiske tomrum«, som flygtninge, der ønsker at benytte sig af retten familiesammenføring (32), mens de afventer en afgørelse om deres asylansøgninger, befinder sig i.
54. Det følger heraf, at i henhold til artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 er det afgørende tidspunkt for at vurdere, om en flygtnings barn er mindreårig i denne bestemmelses forstand, datoen for referencepersonens asylansøgning (33).
55. Hvis denne løsning anvendes på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, opnåede XC og hendes far ret til familiesammenføring i henhold til artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 i april 2016 på det tidspunkt, hvorpå han ansøgte om asyl på grund af XC’s alder på dette tidspunkt og den deklaratoriske karakter af anerkendelsen af hans flygtningestatus. Det vil i lyset af A og S-dommen være ulovligt at vurdere hendes status som mindreårig på det tidspunkt, hvor hendes fars flygtningestatus blev anerkendt i modsætning til, da den opstod. I modsat fald kunne retten til familiesammenføring blive afhængig af vilkårlige og uforudsigelige omstændigheder, som udelukkende kan tilskrives de kompetente myndigheder og nationale retter i de pågældende medlemsstater og kunne føre til store forskelle i behandlingen af ansøgninger om familiesammenføring mellem medlemsstaterne og inden for den samme medlemsstat (34). En sådan tilgang ville være i strid med chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2.
56. Det skal ligeledes nævnes, at XC ansøgte om familiesammenføring med sin far en måned efter, at han fik tildelt flygtningestatus og dermed inden for den frist på tre måneder, som Domstolen har angivet i A og S-dommens præmis 61.
57. På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at et barn af en referenceperson, der er blevet anerkendt som flygtning, er mindreårigt i denne bestemmelses forstand, når barnet var myndigt på det tidspunkt, hvor referencepersonen indgav asylansøgningen, men blev myndigt, inden referencepersonen blev tilkendt flygtningestatus, forudsat at der blev indgivet ansøgning om familiesammenføring inden for en frist på tre måneder fra anerkendelsen af referencepersonens flygtningestatus.
B. Det andet spørgsmål
58. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorledes begrebet »faktisk […] familieliv« i artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86 skal fortolkes.
59. Dette begreb defineres ikke i direktiv 2003/86. I artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86 henvises der heller ikke til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge begrebets betydning og rækkevidde. I henhold til kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten og lighedsprincippet skal artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86 undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen. Ved en sådan fortolkning skal der tages hensyn til navnlig bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (35).
60. Medlemsstaterne kan (36) kræve, at der består mere end forholdet/et forhold mellem forælderen og barnet. I modsat fald ville artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86 være overflødig, da ordlyden af dette direktivs artikel 4, stk. 1, der henviser til referencepersonens »mindreårige børn«, ville være tilstrækkelig. I betragtning af at der i artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86 henvises til et faktisk ægteskabeligt samliv eller familieliv, er anvendelsesområdet for denne bestemmelse ikke begrænset til at håndtere spørgsmålet om proformaægteskaber, der specifikt er omhandlet i artikel 16, stk. 2 og 4, i direktiv 2003/86 (37).
61. På grundlag af en analog anvendelse af artikel 16, stk. 2, litra b), i direktiv 2003/86 synes det at forholde sig således, at medlemsstaterne kan afslå en ansøgning om familiesammenføring i henhold til artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i direktiv 2003/86, når dens »eneste formål« er at gøre det muligt for det pågældende barn at indrejse eller opholde sig i en medlemsstat, og når der ikke er nogen hensigt om at fortsætte et faktisk familieliv (38). Artikel 16, stk. 2, litra b), i direktiv 2003/86 har således efter min opfattelse til formål at forhindre, at der indrømmes rettigheder i henhold til dette direktiv i tilfælde af misbrug eller svig (39).
62. I henhold til artikel 17 i direktiv 2003/86 skal en medlemsstat, hvis der gives afslag på en ansøgning om familiesammenføring, vurdere de pågældende familiemedlemmers situation individuelt ved at foretage en afbalanceret, forholdsmæssig og rimelig bedømmelse af alle de elementer, som i denne forbindelse kan tages i betragtning. Som det fremgår af anden betragtning til direktiv 2003/86, skal foranstaltninger vedrørende familiesammenføring, herunder foranstaltningerne i direktivets artikel 16, være i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, særligt retten til respekt for privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3 (40). Artikel 18 i direktiv 2003/86 bestemmer endvidere, at referencepersonen og dennes familie har ret til ved domstolene at anfægte et afslag på en ansøgning om familiesammenføring.
63. Bortset fra, at der i overensstemmelse med ottende betragtning til direktiv 2003/86 skal lægges særlig vægt på flygtninges situation og dermed den omstændighed, at XC og hendes far i en ganske lang periode var forhindret i at føre et »normalt« familieliv, mener jeg, at det vil være uhensigtsmæssigt og upassende (41) at kræve, at disse personer bor sammen i en fælles husholdning eller under samme tag for at kunne opnå familiesammenføring. Desuden kan de ikke være forpligtet til at støtte hinanden økonomisk, da de muligvis ikke råder over midlerne hertil. Selv om familiesammenføring »er et nødvendigt middel til at muliggøre familielivet« (42), fastsætter direktiv 2003/86 ikke nogen model eller standard hvad angår udformningen af dette familieliv, men kræver blot, at det er »faktisk«. Efter min opfattelse skal det undgås, at der foretages en alt for subjektiv vurdering af, hvad der er et »faktisk« familieliv eller et »normalt« familieliv, og at der i stedet fokuseres på formålet med artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86, som er at forhindre, at dette direktiv anvendes til at gøre det nemmere at begå misbrug eller svig.
64. Under alle omstændigheder er det helt »normalt«, at unge voksne ikke bor sammen med deres forældre og andre familiemedlemmer. I denne forbindelse er jeg i betragtning af de adskilte tilværelser, som XC og hendes far har haft, af den opfattelse, at lejlighedsvise besøg og regelmæssige kontakter af en hvilken som helst art (43) kan være tilstrækkelige til, at de kan (gen)skabe eller (gen)optage deres familieliv. Disse besøg eller kontakter skal have en sådan intensitet, at de »bidrager til at skabe en sociokulturel stabilitet, der letter tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne« (44).
65. På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at et retligt forælder-barn-forhold ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at godtgøre, at der foreligger et faktisk familieliv i henhold artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86. Når der søges familiesammenføring med et mindreårigt barn, der efterfølgende er blevet myndigt, er referencepersonen og dennes barn ikke forpligtet til at bo sammen i en fælles husholdning eller leve under samme tag. Lejlighedsvise besøg og regelmæssige kontakter af enhver art, der gør det muligt for dem at (gen)opbygge eller gen(optage) deres familieliv, er tilstrækkeligt.
VI. Forslag til afgørelse
66. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»1) Artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra c), i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring skal fortolkes således, at et barn af en referenceperson, der er blevet anerkendt som flygtning, er mindreårigt i denne bestemmelses forstand, når barnet var myndigt på det tidspunkt, hvor referencepersonen indgav asylansøgningen, men blev myndigt, inden referencepersonen blev tilkendt flygtningestatus, forudsat at der blev indgivet ansøgning om familiesammenføring inden for en frist på tre måneder fra anerkendelsen af referencepersonens flygtningestatus.
2) Et retligt forælder-barn-forhold er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at godtgøre, at der foreligger et faktisk familieliv i henhold til artikel 16, stk. 1, litra b), i direktiv 2003/86. Når der søges familiesammenføring med et mindreårigt barn, der efterfølgende er blevet myndigt, er referencepersonen og dennes barn ikke forpligtet til at bo sammen i en fælles husholdning eller under samme tag. Lejlighedsvise besøg og regelmæssige kontakter af enhver art, der gør det muligt for dem at (gen)opbygge eller gen(optage) deres familieliv, er tilstrækkeligt.«