Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 7 marca 2024 r.(1)
Sprawa C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
przeciwko
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (sąd administracyjny w Barcelonie, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityka imigracyjna – Prawo do łączenia rodzin – Dyrektywa Rady 2003/86/WE – Artykuł 15 ust. 3 – Udzielenie Wydanie samoistnego dokumentu pobytowego w przypadku „szczególnie [trudnej sytuacji]” – Przesłanki – Artykuł 17 – Indywidualna ocena – Prawo członków rodziny rozdzielonej do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji odmawiającej przedłużenia ważności ich dokumentów pobytowych – Wysłuchanie małoletnich
I. Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie, Hiszpania) stawia szereg pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin(2).
2. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie jest zobowiązane udzielić obywatelom państw trzecich będącym dołączającymi członkami rodziny rozdzielonej(3) samoistny dokument pobytowy „w przypadku szczególnie trudnych warunków [jeżeli znajdują się oni w szczególnie trudnej sytuacji ]|. Sąd odsyłający kieruje do Trybunału pytania na temat charakteru okoliczności stanowiących taką sytuację, a ponadto zwraca się do niego o sprecyzowanie zasad proceduralnych, zgodnie z którymi obywatele ci mogą wykazać, że znajdują się w takiej sytuacji.
3. Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy matką i dwojgiem jej małoletnich dzieci, posiadającymi dokumenty pobytowe w celu łączenia rodzin, a Subdelegación del Gobierno en Barcelona (delegaturą rządu w Barcelonie, Hiszpania). Organ ów odmówił im przyznania „zezwolenia na pobyt długoterminowy w celu połączenia się rodziny”, a tym samym przedłużenia ważności ich dokumentu pobytowego, w następstwie odmowy wydania zezwolenia na pobyt długoterminowy ojcu, będącemu przyjmującym członkiem rodziny rozdzielonej(4). W ramach postępowania ze skargi wniesionej na tę decyzję skarżący w postępowaniu głównym złożyli wniosek o udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86.
4. W pierwszej kolejności sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy sytuację skarżących w postępowaniu głównym można uznać za „szczególnie trudną” w rozumieniu tego artykułu ze względu na to, że dotyczą one małoletnich dzieci, lub z uwagi na to, że członkowie rodziny tracą dokument pobytowy z przyczyn niezależnych od ich woli.
5. W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że żadna z tych okoliczności nie wystarcza sama w sobie do wykazania istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]”. Stoję bowiem na stanowisku, że przesłanka ta wymaga wykazania, iż zainteresowani obywatele państw trzecich ze względu na czynniki rodzinne doświadczają okoliczności, które z powodu swojego charakteru są w wysokim stopniu poważne lub uciążliwe albo narażają ich na wysoki poziom niepewności lub podatności na zagrożenia, a przez to rodzą rzeczywistą potrzebę ochrony zapewnianą przez przyznanie samoistnego dokumentu pobytowego. W niniejszej sprawie nie wydaje mi się, aby okoliczności przywołane przez sąd odsyłający miały taki charakter.
6. W drugiej kolejności sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o sprecyzowanie gwarancji proceduralnych, jakimi dysponują członkowie rodziny, a w szczególności małoletnie dzieci, przed wydaniem decyzji odmawiającej przedłużenia ważności ich dokumentów pobytowych, a także środków, którymi dysponują, aby wykazać istnienie „szczególnie [trudnej sytuacji]” w celu uzyskania samoistnego dokumentu pobytowego.
7. W tym względzie wyjaśnię powody, dla których właściwy organ krajowy powinien przed wydaniem takiej decyzji przeprowadzić indywidualną ocenę wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego w rozumieniu art. 17 dyrektywy 2003/86, w toku której zainteresowani członkowie rodziny mają możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia wszystkich informacji dotyczących ich sytuacji, które uznają za istotne. Pragnę również dodać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli wniosek składa małoletnie dziecko, do państw członkowskich należy podjęcie wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia temu dziecku rzeczywistej i faktycznej możliwości bycia wysłuchanym, w zależności od jego wieku lub stopnia dojrzałości.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2003/86
8. Dyrektywa 2003/86 określa warunki wykonania prawa do łączenia rodzin, z którego korzystają obywatele państwa trzeciego zamieszkujący legalnie na terytorium państw członkowskich.
9. Motywy 2, 4, 6, 11 i 15 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(2) Środki dotyczące łączenia rodziny powinny zostać przyjęte zgodnie z obowiązkiem ochrony rodziny i poszanowania życia rodzinnego zawartym w wielu instrumentach prawa międzynarodowego. Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczególności w art. 8 [Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności][(5)] oraz Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej[(6)].
[…]
(4) Łączenie rodziny jest niezbędne w celu umożliwienia życia rodzinnego. Pomaga ono stworzyć stabilność socjokulturową ułatwiającą integrację obywateli państw trzecich w danym państwie członkowskim, a także wspiera spójność gospodarczą i społeczną, będącą podstawowym celem [Unii Europejskiej] określonym w Traktacie.
[…]
(6) W celu ochrony rodziny i ustanowienia lub zachowania życia rodzinnego powinno się ustalić istotne warunki dla wykonania prawa do łączenia rodziny na podstawie wspólnych kryteriów.
[…]
(11) Prawo do łączenia rodziny powinno być wykonywane zgodnie z wartościami i zasadami uznawanymi przez państwa członkowskie, w szczególności w odniesieniu do praw kobiet i dzieci […].
[…]
(15) Należy wspierać integrację członków rodziny. W tym celu należy im przyznać status niezależny od statusu członka rodziny rozdzielonej, w szczególności w przypadkach rozpadu małżeństwa lub związku partnerskiego, a także dostęp do edukacji, zatrudnienia, szkolenia i kształcenia zawodowego na tych samych warunkach, jakie posiadają osoby, z którymi zostali połączeni”.
10. Artykuł 13 ust. 3, należący do rozdziału VI rzeczonej dyrektywy, zatytułowanego „Wjazd i pobyt członków rodziny”, stanowi:
„Okres ważności dokumentów pobytowych udzielonych członkowi(-om) rodziny z zasady nie jest dłuższy niż okres ważności dokumentu pobytowego posiadanego przez członka rodziny rozdzielonej”.
11. Znajdujący się w tym samym rozdziale art. 15 dyrektywy 2003/86 ma następujące brzmienie:
„1. Nie później niż po pięciu latach pobytu oraz pod warunkiem, że członkowi rodziny nie udzielono dokumentu pobytowego ze względów innych niż łączenie rodziny, małżonek lub niepoślubiony partner i dziecko, które osiągnęło pełnoletność, mają prawo, po złożeniu wniosku, jeśli jest wymagany, do samoistnego dokumentu pobytowego, niezależnego od dokumentu pobytowego członka rodziny rozdzielonej.
Państwa członkowskie mogą ograniczyć przyznanie dokumentu pobytowego określonego w pierwszym akapicie do małżonka lub niepoślubionego partnera w przypadku rozpadu więzi rodzinnych.
2. Państwa członkowskie mogą wydać autonomiczny dokument pobytowy dorosłym dzieciom i wstępnym w prostej linii, do których ma zastosowanie art. 4 ust. 2.
3. W przypadku owdowienia, rozwodu, separacji lub śmierci wstępnego pierwszego stopnia w prostej linii lub zstępnej, samoistny dokument pobytowy może zostać wydany, po złożeniu wniosku, jeśli jest wymagany, osobom, które przybyły na mocy łączenia rodziny. Państwa członkowskie ustanawiają przepisy zapewniające udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego w przypadku szczególnie trudnych warunków [szczególnie trudnej sytuacji].
4. Warunki odnoszące się do udzielenia i okresu ważności samoistnego dokumentu pobytowego ustanawiane są przez prawo krajowe”.
12. Artykuł 16 ust. 3, znajdujący się w rozdziale VII dyrektywy, noszącym tytuł „Kary i zadośćuczynienie”, stanowi:
„Państwa członkowskie mogą cofnąć dokument pobytowy członkowi rodziny lub odmówić przedłużenia jego ważności, w przypadku gdy pobyt członka rodziny rozdzielonej dobiega końca, a członek jego rodziny jeszcze nie posiada autonomicznego prawa pobytu na mocy art. 15”.
13. Zawarty w tym samym rozdziale art. 17 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.
2. Wytyczne
14. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie wytycznych dotyczących stosowania dyrektywy 2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin(7), zawiera pkt 5.3, noszący tytuł „Dostęp do samoistnego dokumentu pobytowego”, ma w akapicie trzecim następującą treść:
„Artykuł 15 ust. 3 (zdanie drugie) stanowi, że państwa członkowskie muszą w przypadku szczególnie [trudnej sytuacji] wydać samoistny dokument pobytowy członkom rodziny, którzy przybyli na mocy łączenia rodzin. Państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia w prawie krajowym przepisów służących temu celowi. Szczególnie [trudna sytuacja] mus[i] być spowodowan[a] przez sytuację rodzinną lub rozpad więzi rodzinnych, a nie trudności związane z innymi przyczynami. Przykładami szczególnie [trudnej sytuacji] mogą być na przykład przypadki przemocy w rodzinie wobec kobiet i dzieci, pewne przypadki małżeństw przymusowych, ryzyko okaleczania narządów płciowych kobiet lub przypadki, w których osoba znalazłaby się w szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej, gdyby została zmuszona do powrotu do państwa pochodzenia”.
B. Prawo hiszpańskie
15. Artykuł 19 Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (ustawy organicznej 4/2000 dotyczącej praw i swobód cudzoziemców w Hiszpanii i ich integracji społecznej)(8) z dnia 11 stycznia 2000 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, stanowi:
„1. Zezwolenie na pobyt w celu łączenia rodziny, które przysługuje dołączającym małżonkowi i dzieciom w chwili osiągnięcia przez nich wieku, w którym mogą podjąć pracę, daje im prawo do pracy bez konieczności podejmowania innych czynności administracyjnych.
2. Małżonek korzystający z prawa do łączenia rodzin może uzyskać niezależne zezwolenie na pobyt, jeżeli posiada wystarczające środki finansowe na utrzymanie.
W przypadku gdy małżonka korzystająca z prawa do łączenia rodzin jest ofiarą przemocy ze względu na płeć, może uzyskać samoistne zezwolenie na pobyt i pracę bez konieczności spełnienia powyższego warunku, o ile wydano na jej rzecz postanowienie o przyznaniu ochrony lub, w jego braku, raport Ministerio Fiscal [prokuratury, Hiszpania] wskazujący na istnienie znamion przemocy ze względu na płeć.
3. Dzieci korzystające z prawa do łączenia rodzin mogą uzyskać niezależne zezwolenie na pobyt po osiągnięciu pełnoletności i dysponują wystarczającymi środkami finansowymi na utrzymanie.
4. Postać i wysokość środków finansowych uznanych za wystarczające, aby umożliwić członkom połączonej rodziny uzyskanie zezwolenia samoistnego, określana jest w drodze rozporządzenia.
5. W przypadku śmierci przyjmującego członka rodziny rozdzielonej dołączający członkowie rodziny rozdzielonej mogą uzyskać samoistne zezwolenie na pobyt na warunkach, które zostaną określone”.
16. Artykuł 59 Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (dekretu królewskiego nr 557/2011 w sprawie przyjęcia rozporządzenia do ustawy organicznej nr 4/2000 o prawach i swobodach cudzoziemców w Hiszpanii oraz o ich integracji społecznej, po zmianach wprowadzonych ustawą organiczną 2/2009)(9) z dnia 20 kwietnia 2011 r., zatytułowany „Pobyt dołączających członków rodziny rozdzielonej niezależnie od pobytu przyjmującego członka rodziny rozdzielonej”, stanowi:
„1. Małżonek lub partner korzystający z prawa do łączenia rodziny może uzyskać samoistne zezwolenie na pobyt i pracę, jeżeli spełnia jeden z następujących warunków i nie ma zadłużenia wobec organów podatkowych lub organów zabezpieczenia społecznego:
a) posiada wystarczające środki finansowe, aby uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy bez prowadzenia działalności gospodarczej;
b) po złożeniu wniosku zawarł co najmniej jedną umowę o pracę przewidującą wynagrodzenie nie niższe od miesięcznego minimalnego wielobranżowego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na ustawowy dzień pracy lub od wynagrodzenia wynikającego z obowiązującego układu zbiorowego pracy;
c) spełnia warunki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenia na pracę na własny rachunek.
[…]
2. Ponadto małżonek lub partner może uzyskać samoistne zezwolenie na pobyt i pracę w następujących przypadkach:
a) jeżeli związek małżeński, z którym wiązał się pobyt, ulega rozwiązaniu z powodu separacji prawnej, rozwodu, unieważnienia małżeństwa lub ustania wspólnego życia pary – pod warunkiem wykazania wspólnego pożycia w Hiszpanii z przyjmującym małżonkiem lub partnerem rodziny rozdzielonej przez co najmniej dwa lata;
b) w przypadku gdy kobieta jest ofiarą przemocy ze względu na płeć – od chwili wydania na jej korzyść sądowego postanowienia o przyznaniu ochrony lub, w jego braku, raportu prokuratury wskazującego na istnienie znamion przemocy ze względu na płeć. Powyższy przepis ma również zastosowanie w przypadku, gdy małżonek lub partner padł ofiarą przestępstwa z użyciem przemocy w rodzinie, o ile wydane zostało sądowe postanowienie o przyznaniu ochrony ofierze lub, w jego braku, raport prokuratory wskazującego na istnienie agresywnego zachowania w rodzinie.
Rozpatrywanie wniosków złożonych na podstawie niniejszego ustępu ma charakter priorytetowy, a okres ważności samoistnego zezwolenia na pobyt i pracę wynosi pięć lat.
c) w przypadku śmierci przyjmującego członka rodziny rozdzielonej.
3. W przypadkach, o których mowa w poprzednim ustępie, jeżeli oprócz małżonka lub partnera łączeniem rodziny objęto innych członków rodziny, zachowują oni wydane zezwolenie na pobyt, przy czym przedłużenie ich zezwolenia na pobyt w celu łączenia rodziny jest uzależnione od zezwolenia na pobyt członka rodziny, z którym mieszkają.
4. Dzieci i małoletni, których przyjmujący członek rodziny rozdzielonej jest przedstawicielem prawnym, uzyskują samoistne zezwolenie na pobyt w przypadku osiągnięcia pełnoletności, jeśli mogą wykazać, że znajdują się w jednej z sytuacji opisanych w ust. 1 niniejszego artykułu, lub gdy osiągną pełnoletność i wcześniej zamieszkiwali w Hiszpanii przez okres pięciu lat.
[…]”.
17. Artykuł 61 dekretu królewskiego 557/2011, zatytułowany „Przedłużenie zezwoleń na pobyt w celu łączenia rodzin”, stanowi w ust. 3:
„Przedłużenie zezwolenia na pobyt w celu łączenia rodziny jest uzależnione do spełnienia następujących przesłanek:
a) w przypadku osoby korzystającej z prawa do łączenia rodzin:
1) posiadanie ważnego zezwolenia na pobyt w celu łączenia rodziny lub upłynięcie nie więcej niż 90 dni kalendarzowych od wygaśnięcia tego zezwolenia;
2) utrzymanie więzi rodzinnych lub pokrewieństwa albo związku nieformalnego, na podstawie których wydano zezwolenie na przedłużenie.
[…]
b) w przypadku członka rodziny rozdzielonej:
1) posiadanie ważnego zezwolenia na pobyt lub upłynięcie nie więcej niż 90 dni kalendarzowych od wygaśnięcia tego zezwolenia;
[…]”.
18. Zgodnie z ust. 4 pierwszego przepisu dodatkowego dekretu królewskiego 557/2011:
„Na wniosek przewodniczącego Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [sekretariatu stanu ds. imigracji i emigracji, Hiszpania], uwzględniając sprawozdanie przewodniczącego Secretaría de Estado de Seguridad [sekretariatu stanu ds. bezpieczeństwa, Hiszpania] oraz w odpowiednim przypadku przewodniczącego Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [podsekretariatów ds. cudzoziemców, współpracy i polityki terytorialnej oraz administracji publicznej, Hiszpania] Consejo de Ministros [rada ministrów, Hiszpania] może wydać, jeżeli uzasadniają to okoliczności gospodarcze, społeczne lub zawodowe, oraz w nieuregulowanych przypadkach o szczególnym znaczeniu, po poinformowaniu Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [trójstronnej komisji pracy ds. imigracji, Hiszpania] i przeprowadzeniu konsultacji z tym organem, instrukcje dotyczące udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy lub na pracę, które mogą dotyczyć okresów, stanowisk lub miejsc, określonych w tych instrukcjach, lub zezwoleń na pobyt […]. Przewodniczący sekretariatu stanu ds. imigracji i emigracji, na podstawie sprawozdania przewodniczącego sekretariatu stanu ds. bezpieczeństwa, może też udzielać indywidualnych zezwoleń na pobyt czasowy w wyjątkowych okolicznościach nieprzewidzianych w niniejszym rozporządzeniu”.
III. Okoliczności postępowania głównego i pytania prejudycjalne
19. Troje skarżących w postępowaniu głównym, matka i dwoje małoletnich dzieci, posiadało dokument pobytowy w ramach łączenia rodziny, przy czym przyjmującym członkiem rodziny rozdzielonej był mąż matki i ojciec dwojga dzieci.
20. Z postanowienia odsyłającego wynika, że w dniu 22 kwietnia 2021 r. wszyscy czterej członkowie rodziny złożyli wniosek o „zezwolenie na pobyt długoterminowy w celu połączenia się rodziny”.
21. Decyzją z dnia 27 maja 2021 r. właściwy organ krajowy oddalił wniosek przyjmującego członka rodziny rozdzielonej ze względu na wcześniejszą karalność.
22. Następnie decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. organ ten oddalił wnioski złożone przez skarżące w postępowaniu głównym na podstawie art. 61 dekretu królewskiego 557/2011. Jak wskazuje jego tytuł, artykuł ten ustanawia wymogi dotyczące przedłużenia ważności zezwoleń na pobyt w celu połączenia się rodziny. Ponieważ przyjmujący członek rodziny rozdzielonej nie posiadał już zezwolenia na pracę ani zezwolenia na pobyt, ich wniosek nie spełniał wymogu określonego w art. 61 ust. 3 lit. b) pkt 1 rzeczonego dekretu królewskiego.
23. Sąd odsyłający, do którego skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zauważa, że wspomnianą decyzję wydano bez przeprowadzenia przez właściwy organ krajowy, zgodnie z art. 17 dyrektywy 2003/86, oceny charakteru i trwałości więzi rodzinnych zainteresowanych osób, czasu ich pobytu oraz istnienia więzi rodzinnych, kulturowych i społecznych z państwem, w którym zamieszkują, oraz z państwem pochodzenia.
24. Ponieważ zaś – zdaniem tego sądu – art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86 nie precyzuje przypadków „szczególnie [trudnej sytuacji]” uzasadniających udzielenie dołączającym członkom rodziny rozdzielonej samoistnego dokumentu pobytowego, nie można wykluczyć, że takie pojęcie obejmuje sytuację wynikającą z utraty zezwolenia na pobyt członków rodziny korzystającej z prawa do łączenia rodzin z przyczyn niezależnych od ich woli, zwłaszcza w przypadku małoletnich dzieci i osób znajdujących się w sytuacji dyskryminacji strukturalnej w państwie pochodzenia, jak ma to miejsce w przypadku kobiet pochodzących z niektórych państw trzecich, w których osoby płci żeńskiej są pozbawione jakiejkolwiek ochrony.
25. Sąd odsyłający zauważa jednak, po pierwsze, że pomimo wiążącego charakteru art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86, art. 59 dekretu królewskiego 557/2011 nie wymienia przypadków „szczególnie [trudnej sytuacji]”, o której mowa w tym przepisie dyrektywy. Ponadto, o ile ust. 4 pierwszego przepisu dodatkowego rzeczonego dekretu królewskiego przewiduje przyznanie zezwolenia na pobyt w wyjątkowych przypadkach nieprzewidzianych w przepisach, o tyle przepis ten nie wydaje się zgodny z dyrektywą 2003/86. Przyznanie bowiem takiego zezwolenia na pobyt ma charakter uznaniowy, zgodnie z szeroką wykładnią tego przepisu, i nie zmienia w niczym automatyzmu decyzji w sprawie dokumentów pobytowych, przy czym kompetencja w tym względzie nie przysługuje administracji regionalnej państwa, lecz centralnej administracji publicznej.
26. Po drugie, zdaniem sądu odsyłającego, uregulowanie hiszpańskie nie przewiduje procedury umożliwiającej zainteresowanym powołanie się na indywidualne okoliczności ani przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania małoletnich, w związku z czym właściwe organy krajowe orzekają bez uwzględnienia osobistych uwarunkowań członków rodziny korzystających z prawa do łączenia rodzin. Sytuacja tych ostatnich jest zatem z założenia nieprawidłowa. Z orzecznictwa Trybunału wynika zaś, że przed wydaniem decyzji w sprawie łączenia rodzin organy te powinny ocenić wszystkie szczególne okoliczności danego przypadku, a wszelka automatyczna decyzja powinna być wykluczona.
27. W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 15 ust. 3 in fine i art. 17 dyrektywy [2003/86/WE], które odnoszą się do „szczególnie [trudnej sytuacji]”, powinny obejmować automatycznie wszystkie takie sytuacje dotyczące małoletniego dziecka lub podobne do tych przewidzianych w samym art. 15?
2) Czy uregulowanie krajowe, które nie przewiduje przyznania samoistnego dokumentu pobytowego gwarantującego, że status administracyjny członków rodziny członka rodziny rozdzielonej nie pozostanie nieuregulowany w przypadku zaistnienia takich szczególnie trudnej sytuacji, jest zgodne z art. 15 ust. 3 in fine i art. 17 dyrektywy [2003/86]?
3) Czy art. 15 ust. 3 in fine i art. 17 dyrektywy [2003/86] dopuszczają wykładnię, zgodnie z którą to prawo do samoistnego dokumentu pobytowego przysługuje w przypadku, gdy połączona rodzina pozostaje bez zezwolenia na pobyt z przyczyn od niej niezależnych?
4) Czy uregulowanie krajowe, które nie przewiduje, że przed odmową przedłużenia zezwolenia na pobyt członków rodziny członka rodziny rozdzielonej należy przeprowadzić ocenę okoliczności, o których mowa w art. 17 dyrektywy [2003/86], jest zgodne z art. 15 ust. 3 i art. 17 [tej] dyrektywy?
5) Czy uregulowanie krajowe, które nie przewiduje, jako procedury poprzedzającej odmowę wydania zezwolenia na pobyt jako członek rodziny członka rodziny rozdzielonej lub przedłużenia ważności tego zezwolenia, szczególnej procedury wysłuchania małoletnich dzieci, w sytuacji gdy członkowi rodziny rozdzielonej odmówiono wydania zezwolenia na pobyt lub przedłużenia ważności tego zezwolenia, jest zgodne z art. 15 ust. 3 i 17 dyrektywy [2003/86] oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 [EKPC], a także art. 47, 24, art. 33 ust. 1 i art. 7 [Karty]?
6) Czy uregulowanie krajowe, które nie przewiduje procedury poprzedzającej odmowę wydania zezwolenia na pobyt jako małżonek członka rodziny rozdzielonej lub przedłużenia ważności tego zezwolenia, w sytuacji gdy członkowi rodziny rozdzielonej odmówiono wydania zezwolenia na pobyt lub przedłużenia ważności tego zezwolenia, w której to procedurze mógłby on powołać się na okoliczności przewidziane w art. 17 dyrektywy [2003/86], aby złożyć wniosek o przyznanie możliwości utrzymania pobytu w sposób nieprzerwany w stosunku do wcześniejszego pobytu, jest zgodne z art. 15 ust. 3 i 17 dyrektywy [2003/86] oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 [EKPC], a także art. 7, 24, art. 33 ust. 1 i art. 47 [Karty]?”
28. Uwagi na piśmie przedstawiły skarżące w postępowaniu głównym, rząd hiszpański oraz Komisja Europejska. Strony te wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 17 stycznia 2024 r., podczas której udzieliły również odpowiedzi na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.
IV. Ocena
29. Pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego dotyczą przesłanek stosowania art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86, zgodnie z którym państwa członkowskie są zobowiązane udzielić obywatelom państw trzecich, którzy przybyli na terytorium państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, samoistny dokument pobytowy w przypadku „szczególnie [trudnej sytuacji]”, a w szczególności odnoszą się do zakresu tego pojęcia.
30. Natomiast pytania prejudycjalne od czwartego do szóstego dotyczą gwarancji proceduralnych mających zastosowanie przy wydawaniu decyzji odmawiającej przedłużenia ważności dokumentu pobytowego dołączających członków rodziny rozdzielonej. Chociaż sąd odsyłający odnosi się w tym względzie do art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86, to przepis ów nie dotyczy przesłanek, przy spełnieniu których państwo członkowskie może odmówić przedłużenia ważności dokumentu pobytowego tych osób, co reguluje z kolei art. 16 ust. 3 tej dyrektywy. Proponuję zatem, aby Trybunał zbadał te pytania pod kątem tego ostatniego artykułu.
A. Przesłanki udzielenia samoistnego dokumentu pobytowego na podstawie art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 (pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego)
31. Poprzez pytania pierwsze i trzecie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że istnienie „szczególnie [trudnej sytuacji]” można stwierdzić automatycznie, jeżeli dotyczy ona małoletniego dziecka lub gdy członek rodziny traci dokument pobytowy z przyczyn niezależnych od jego woli.
32. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży ponadto do ustalenia, czy przepis ten stoi na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, które nie przewiduje możliwości udzielenia samoistnego dokumentu pobytowego dołączającym członkom rodziny rozdzielonej w przypadku, gdy ich sytuacja jest nie tylko szczególnie trudna ze względu na obecność małoletnich dzieci, lecz stała się również nieuregulowana ze względu na odmowę przedłużenia ważności ich dokumentu pobytowego.
33. Ponieważ argumenty wysunięte na rozprawie przez skarżących w postępowaniu głównym wykazały potrzebę doprecyzowania tego zagadnienia, przedstawię uwagę wstępną dotyczącą charakteru prawa pobytu przyznawanego obywatelom państw trzecich, którzy wjechali do państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin na podstawie dyrektywy 2003/86, a następnie dokonam wykładni art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy.
1. Uwagi wstępne
34. Z motywów 4 i 6 dyrektywy 2003/86 wynika, że celem ogólnym tej dyrektywy jest ułatwienie integracji obywateli państw trzecich w państwach członkowskich poprzez zapewnienie ochrony rodziny, a w szczególności zapewnienie zachowania życia rodzinnego dzięki łączeniu rodzin(10). Trybunał orzekł, że z celu tego oraz z lektury całości tej dyrektywy, w szczególności jej art. 13 ust. 3 oraz art. 16 ust. 3, wynika, iż dopóki członkowie danej rodziny nie nabyli samoistnego prawa pobytu na podstawie art. 15 wspomnianej dyrektywy, dopóty ich prawo pobytu jest prawem pochodnym od prawa danego członka rodziny rozdzielonej, mającym na celu wspieranie integracji tego ostatniego(11).
35. Sytuacja taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której matka i jej dzieci, które wjechały do państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, nie mogą przedłużyć ważności swojego dokumentu pobytowego ze względu na wygaśnięcie dokumentu pobytowego ojca, jest sytuacją zwykłą w kontekście łączenia rodzin, w przeciwieństwie do „szczególnie [trudnej sytuacji]”, do której odnosi się prawodawca Unii w art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86.
36. Jak słusznie podniósł rząd hiszpański na rozprawie, obecność małoletnich dzieci jest okolicznością powszechną i normalną w kontekście łączenia rodzin obywateli państw trzecich. Przyznanie, że ich sytuacja może sama w sobie być „szczególnie trudn[a]” w rozumieniu tego artykułu, naruszałoby wyrażone w ten sposób cele dyrektywy, ponieważ małoletnim dzieciom przysługiwałoby autonomiczne prawo pobytu i byłyby one uprawnione do pozostania na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, podczas gdy ich rodzic mógłby być zobowiązany do opuszczenia tego terytorium.
37. Ponadto okoliczność, że dołączający członkowie rodziny rozdzielonej tracą dokument pobytowy z przyczyn niezależnych od ich woli, jest nierozerwalnie związana z pochodnym charakterem ich prawa pobytu. I tak, w kontekście sprawy, w której zapadł wyrok Y.Z. i in. (Oszustwo przy łączeniu rodzin), w której członkowie rodziny rozdzielonej utracili swoje dokumenty pobytowe z powodu oszustwa, którego nie byli świadomi, popełnionego przez przyjmującego członka rodziny, Trybunał orzekł, że przy uwzględnieniu „kluczowego znaczenia członka rodziny rozdzielonej w systemie ustanowionym dyrektywą 2003/86”, zgodna z celami realizowanymi przez tę dyrektywę i z logiką leżącą u jej podstaw jest okoliczność, że oszustwo ma reperkusje względem procesu łączenia rodziny, a w szczególności wywołuje skutki w odniesieniu do dokumentów pobytowych przyznanych osobom należącym do rodziny tego członka rodziny rozdzielonej, nawet jeśli osoby te nie wiedziały o popełnionym oszustwie(12). Zasady te mają zastosowanie w drodze analogii do sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której członkowie rodziny, którzy wjechali na terytorium państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, nie mogą przedłużyć ważności swoich dokumentów pobytowych z tego powodu, że przyjmujący członek rodziny rozdzielonej utracił prawo pobytu z powodu popełnienia przestępstwa.
38. Należy teraz zbadać, w jaki sposób możliwe jest spełnienie przesłanki dotyczącej istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]”, o której mowa w art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy.
2. Zakres pojęcia „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86
39. Prawodawca Unii wprowadził art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 jako przepis bezwzględnie obowiązujący. Na gruncie tego przepisu istnienie „szczególnie [trudnej sytuacji]” osób, które wjechały na terytorium państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, jest jedynym warunkiem materialnym wymaganym do udzielenia im samoistnego dokumentu pobytowego. Tymczasem ani ten artykuł, ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie zawierają definicji pojęcia „szczególnie [trudnej sytuacji]” ani nie podają jej przykładu, w odróżnieniu od art. 13 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2004/38/WE(13), który odnosi się wyraźnie do członków rodziny obywatela Unii będących ofiarami przemocy domowej. W swoim orzecznictwie Trybunał odniósł się zatem do wykładni przyjętej przez Komisję w pkt 5.3 jej wytycznych, w którym jako przykład „szczególnie [trudnej sytuacji]” wskazano przypadki przemocy domowej(14).
40. Na rozprawie rząd hiszpański stał na stanowisku, że zakres pojęcia „szczególnie [trudnej sytuacji]” może określić jednostronnie państwo członkowskie. Nie podzielam tego stanowiska. Uważam bowiem, że to pojęcie użyte w art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 należy uznać za pojęcie autonomiczne prawa Unii. W przeciwnym razie, gdyby państwa członkowskie dysponowały zakresem uznania przy określaniu okoliczności takiej sytuacji, rozbieżności w uregulowaniach krajowych zagrażałyby zakresowi i skuteczności (effet utile) ciążącego na nich w ten sposób obowiązku. Ponadto należy stwierdzić, że art. 15 ust. 3 tej dyrektywy nie odsyła w celu zdefiniowania tego pojęcia do prawa państw członkowskich, w odróżnieniu od art. 15 ust. 4 tej dyrektywy. Do tych dwóch przepisów należy podchodzić inaczej. Artykuł 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 przyznaje prawo określonemu członkowi rodziny i wymaga od państw członkowskich, aby przyjęły przepisy gwarantujące udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego w przypadku „szczególnie [trudnej sytuacji]”. Prawodawca Unii ustanawia zatem istotny warunek materialny wydania takiego dokumentu pobytowego. Natomiast art. 15 ust. 4 tej dyrektywy przyświeca inny cel, ponieważ powierza on państwom członkowskim odpowiedzialność za określenie w ich prawie krajowym warunków, na jakich można dochodzić tego prawa, jak również trybu jego wykonywania, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności oraz celu i skuteczności (effet utile) wspomnianej dyrektywy(15).
41. W świetle tych okoliczności wydaje mi się zatem konieczne zastosowanie utrwalonego orzecznictwa Trybunału, które wskazuje, że zgodnie z wymogami zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości, przepisowi tego prawa, który nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla celów określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię(16). W związku z tym, ponieważ dyrektywa 2003/86 nie definiuje pojęcia „szczególnie [trudnej sytuacji]”, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jego treść należy interpretować zgodnie z jego zwykłym znaczeniem w języku potocznym, z uwzględnieniem kontekstu, w którym zostały użyte, i celów uregulowania, którego część stanowią(17).
42. Swoją analizę rozpocznę od zbadania celu art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86. Przesłankę dotyczącą istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]” należy bowiem przede wszystkim interpretować w świetle celu, któremu służy ten przepis, a mianowicie ochrony członków rodziny rozdzielonej.
43. Pragnę przypomnieć, że zgodnie z motywami 4 i 6 tej dyrektywy prawo do łączenia rodzin ma na celu, w szczególności, zapewnienie ochrony rodziny poprzez zapewnienie zachowania życia rodzinnego lub jego ustanowienia w przyjmującym państwie członkowskim(18). Prawo to pozwala zatem zagwarantować każdemu prawo do życia z rodziną w tym państwie.
44. Jednakże prawo to nie ma charakteru bezwzględnego, a prawodawca Unii przewiduje uzasadnione ograniczenia w wykonywaniu tego prawa. I tak w motywie 2 dyrektywy 2003/86 podkreślono, że środki dotyczące łączenia rodzin należy stosować z poszanowaniem praw podstawowych zapisanych, w szczególności, w Karcie. Środki te powinny zatem być wykonywane z poszanowaniem prawa do godności człowieka ustanowionego w art. 1 Karty, prawa człowieka do integralności, o którym mowa w jej art. 2, zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego karania, o którym mowa w art. 4 Karty, a także praw dziecka zapisanych w jej art. 24. Ponadto w motywie 11 tej dyrektywy prawodawca Unii wyraźnie przyznaje państwom członkowskim prawo do przyjmowania „środków ograniczających” prawo do łączenia rodzin, jeżeli jest to uzasadnione poszanowaniem wartości i zasad uznawanych przez te państwa, w szczególności w odniesieniu do praw kobiet i dzieci. W związku z tym na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 wspomnianej dyrektywy właściwy organ krajowy może oddalić wnioski o łączenie rodziny złożonym przez małżonkę, jeżeli małżonka ta byłaby zmuszona wspólnie zamieszkiwać z innymi małżonkami przyjmującego członka rodziny rozdzielonej (gospodarstwo poligamiczne), lub jeśli nie osiągnęła minimalnego wieku wymaganego w tym zakresie przez państwo członkowskie, co ma na celu zapobieganie małżeństwom wymuszonym.
45. Uważam, że środek ustanowiony przez prawodawcę Unii w art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 realizuje ten sam cel, a mianowicie ochronę członków rodziny, ale na późniejszym etapie postępowania, czyli wtedy, kiedy członkowie ci w ramach łączenia rodzin wjechali już na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego stanowi zatem środek ochrony w odniesieniu do członka rodziny narażonego na „szczególnie [trudną sytuację]” ze względu na czynniki rodzinne(19).
46. Stąd wniosek, że udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego na podstawie art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 wymaga wykazania istnienia rzeczywistej potrzeby ochrony członków rodziny.
47. Analiza samych sformułowań oraz kontekstu, w jakim są one użyte przez prawodawcę Unii w tym artykule, pozwala określić z większą dokładnością zakres przesłanki dotyczącej istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]”.
48. W pierwszej kolejności należy wskazać, że, pojęcie „sytuacja” w zwykłym znaczeniu odnosi się do wszystkich konkretnych wydarzeń, okoliczności i relacji, w których znajduje się dana osoba lub grupa zainteresowanych osób(20). Na rozprawie podniesiono, że pojęcie „sytuacji” powinno odnosić się przede wszystkim do „sytuacji rodzinnej”, biorąc pod uwagę przedmiot i cele dyrektywy 2003/86. Podzielam ten punkt widzenia, ponieważ aby odróżnić sytuacje objęte zakresem stosowania tej dyrektywy od sytuacji, z którymi obywatel państwa trzeciego spotyka się z innych przyczyn, na przykład ze względu na istnienie ryzyka prześladowań lub doznania poważnej krzywdy w przypadku powrotu do państwa pochodzenia, uregulowanych dyrektywą 2011/95/UE(21) lub ze względu na to, że stał się ofiarą handlu ludźmi, co reguluje dyrektywa 2004/81/WE(22). Komisja podkreśla zatem w swoich wytycznych, że „szczególnie [trudna sytuacja]” „mus[i] być spowodowan[a] sytuacj[ą] rodzinną lub rozpad[em] więzi rodzinnych, a nie trudności[ami] związanymi z innymi przyczynami”(23). Wydaje mi się jednak, że słuszniej jest uznać, iż pojęcie „sytuacji”, o której mowa w art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86, odnosi się do „czynników rodzinnych”. Uważam bowiem, że w wielu ustawodawstwach krajowych, w szczególności podatkowych i socjalnych, ale także w języku potocznym, pojęcie „sytuacji rodzinnej” odnosi się do składu i struktury gospodarstwa domowego. Natomiast pojęcie „czynników rodzinnych” pozwala uwzględnić inne elementy, takie jak życie rodzinne, istnienie konfliktów w rodzinach czy też zachowania poszczególnych członków rodziny.
49. W drugiej kolejności, prawodawca Unii odnosi się do sytuacji, którą określa jako „szczególnie trudn[ą]”, przy czym Komisja odwołuje się w ramach swoich prac przygotowawczych do „szczególnie [ciężkiej sytuacji]”(24) lub też do „sytuacji zagrożenia”(25). Wydaje mi się zatem, że „szczególnie [trudna sytuacja]” polega na istnieniu okoliczności, które z powodu swojego charakteru cechują się wysokim stopniem powagi lub są uciążliwe dla danego członka rodziny lub narażają go na wysoki poziom niepewności lub podatności na zagrożenia, a w związku z tym mają charakter wyjątkowy.
50. W kontekście art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86 taka sytuacja ma miejsce, gdy członek rodziny zostaje de facto lub de iure pozbawiony ochrony swojej rodziny.
51. Pierwszy przypadek dotyczy „szczególnie [trudna sytuacja]” jest konsekwencją zerwania więzi rodzinnych z przyjmującym członkiem rodziny rozdzielonej i wynikającej stąd utraty prawa pobytu przez tego członka rodziny. Wystąpienie takiej sytuacji stanowi zatem pogorszenie się warunków, które uzasadnia przekształcenie przyznanej państwom członkowskim możliwości udzielenia samoistnego dokumentu pobytowego w przypadku owdowienia, rozwodu, separacji lub śmierci przyjmującego członka rodziny rozdzielonej, uznanej w art. 15 ust. 3 zdanie pierwsze tej dyrektywy, w obowiązek, o którym mowa w zdaniu drugim tego artykułu(26).
52. Może tak być w przypadku, gdy rozwód lub separacja naraża daną osobę w przypadku powrotu do jej państwa pochodzenia na ryzyko niemożności zaspokojenia potrzeb tej osoby lub jej dzieci ze względu na jej status społeczny lub sytuację w tym państwie lub na ryzyko rozdzielenia z dziećmi. Jak wskazała Komisja w pracach przygotowawczych(27), przypadek taki może zachodzić również wtedy, kiedy wdowa, rozwódka lub kobieta porzucona – w przypadku gdyby musiała powrócić do swojego państwa pochodzenia – znalazłaby się w szczególnie [ciężkiej sytuacji” lub w „sytuacji zagrożenia”.
53. Drugi przypadek dotyczy sytuacji, w której „szczególnie [trudna sytuacja]”, w jakiej znajduje się zainteresowany członek rodziny, wynika, przeciwnie, z (kontynuacji) jego życia rodzinnego z przyjmującym członkiem rodziny rozdzielonej, co sprawia, że fakt, iż jego prawo pobytu jest pochodne od prawa pobytu członka rodziny rozdzielonej, staje się nie do zaakceptowania. Sytuacja taka wymaga zatem, aby przyjmujące państwo członkowskie przyznało obywatelowi państwa trzeciego, który przebywa na jego terytorium w ramach łączenia rodzin, prawo pobytu w tym państwie bez przyjmującego członka rodziny rozdzielonej, przez czas i na warunkach określonych w prawie krajowym.
54. W świetle prac przygotowawczych nad dyrektywą 2003/86 i orzecznictwa Trybunału(28) bezsporne jest zatem, że kobiety będące ofiarami przemocy domowej znajdują się w „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy(29). Poza aktami przemocy, których są ofiarami, powagę ich sytuacji podkreśla fakt, że są one zależne od sprawcy tych aktów w zakresie ich prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. Udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego stanowi zatem środek ochrony pozwalający na uniknięcie sytuacji, zniechęcającej członka rodziny(30) do opuszczenia miejsca zamieszkania małżonków i złożenia skargi z obawy przed utratą statusu prawnego(31). Pragnę zauważyć, że przemawia za tym również art. 59 ust. 1 Konwencji o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej(32).
55. Na równie trudną sytuację mogą narazić członka rodziny, którego status pobytu zależy od statusu przyjmującego członka rodziny rozdzielonej, także inne formy przemocy w rodzinie. Przemoc w rodzinie może mieć charakter fizyczny, seksualny, psychiczny, czy też przybrać postać wykorzystywania finansowego. Pojęcie to może również dotyczyć sytuacji, w której członek rodziny jest ofiarą znęcania się lub zaniedbania, przemocy honorowej lub przymusowego małżeństwa, zostaje siłowo oddzielony od dziecka, jest narażony na ryzyko okaleczenia żeńskich narządów płciowych(33) lub przymusowej aborcji lub został wyrzucony z domu, przez co osoba ta jest pozbawiona możliwości zaspokojenia swoich potrzeb i życia w państwie pochodzenia bez pomocy osoby trzeciej. Tego rodzaju sytuacje powodują, że utrzymanie więzi zależności wynikającej z pochodnego prawa pobytu staje się nie do zaakceptowania, i uzasadniają udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego.
56. Nie jest w tym miejscu możliwe sporządzenie wyczerpującej listy „szczególnie [trudnej sytuacji]”, na jakie może być narażony dołączający członek rodziny rozdzielonej. Jak zauważył rzecznik generalny M. Wathelet w opinii w sprawie NA(34), muszą to być „szczególne okoliczności, które powinny podlegać ochronie”(35). Okoliczności te mogą różnić się w poszczególnych państwach członkowskich, w poszczególnych okresach i w poszczególnych przypadkach, a w związku z tym należy przyznać właściwemu organowi krajowemu zakres uznania niezbędny do określenia w każdym indywidualnym przypadku stopnia powagi lub uciążliwości okoliczności, z którymi musi się mierzyć zainteresowany, lub poziomu niepewności czy też podatności na zagrożenia, na jakie się on naraża.
57. W świetle całości powyższych rozważań uważam, iż art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że przesłanka dotycząca istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]” wymaga wykazania, że obywatel państwa trzeciego, który przebywa na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, ze względu na czynniki rodzinne doświadcza okoliczności, które z powodu swojego charakteru są w wysokim stopniu poważne lub uciążliwe albo narażają go na wysoki poziom niepewności lub podatności na zagrożenia, a przez to rodzą rzeczywistą potrzebę ochrony zaspokajaną przez udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego.
58. Z zastrzeżeniem indywidualnej oceny sytuacji, sama okoliczność, że dotyczą ona małoletnich dzieci lub że dołączający członkowie rodziny rozdzielonej tracą swoje dokumenty pobytowe z przyczyn niezależnych od ich woli, nie wystarcza do wykazania istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu tego artykułu.
59. Wykładnia ta powoduje, że badanie drugiego pytania prejudycjalnego nie jest potrzebne.
60. Przypomnę jedynie, że za pomocą tego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy art. 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, które nie przewiduje możliwości udzielenia samoistnego dokumentu pobytowego dołączającym członkom rodziny rozdzielonej, w przypadku, gdy ich sytuacja w odnośnym państwie jest nie tylko szczególnie trudna ze względu na obecność małoletnich dzieci, lecz staje się również nieuregulowana w następstwie odmowy przedłużenia ważności ich dokumentu pobytowego.
61. Pytanie to opiera się na założeniu, że skarżące w postępowaniu głównym znajdują się w „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy, ponieważ sytuacja ta dotyczy dwojga małoletnich dzieci. Tymczasem z powodów, które właśnie przedstawiłem, sama ta okoliczność nie wystarcza, aby uzasadnić prawo do samoistnego dokumentu pobytowego w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie wspomnianej dyrektywy. W takiej sytuacji dołączający członkowie rodziny rozdzielonej podlegają przepisom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(36) i korzystają z praw i gwarancji w nich zawartych.
B. Gwarancje proceduralne związane z wydaniem decyzji odmawiającej przedłużenia ważności dokumentu pobytowego dla dołączających członków rodziny rozdzielonej
62. Poprzez pytania prejudycjalne od czwartego do szóstego sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o ustalenie, czy art. 17 dyrektywy 2003/86 w związku z art. 7, 24, 33 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które pozwala właściwemu organowi krajowemu na oddalenie wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego złożonego przez dołączających członków rodziny rozdzielonej bez przeprowadzenia uprzedniej indywidualnej oceny ich wniosku, w trakcie której wysłuchuje się członków rodziny, a w szczególności małoletnie dzieci.
63. Zgodnie z art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/86, „[p]aństwa członkowskie mogą cofnąć dokument pobytowy członkowi rodziny lub odmówić przedłużenia jego ważności, w przypadku gdy pobyt członka rodziny rozdzielonej dobiega końca, a członek jego rodziny jeszcze nie posiada autonomicznego prawa pobytu na mocy art. 15”.
64. Co się tyczy badania wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego członków rodziny, którego przeprowadzenie należy do właściwych organów krajowych, z art. 16 ust. 3 tej dyrektywy, a w szczególności z użycia zawartego w tym przepisie wyrażenia „mogą […] odmówić przedłużenia [ważności dokumentu pobytowego]”, wynika, że państwom członkowskim przysługuje w tym względzie zakres uznania(37). Przypominam jednak, że państwa te mogą z niego korzystać wyłącznie z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz celu i skuteczności (effet utile) wspomnianej dyrektywy(38).
65. Ponadto bezsporne jest, że dyrektywa 2003/86, podobnie jak każdy akt prawa Unii, powinna być wykonywana zgodnie z prawami podstawowymi. Z motywu 2 tej dyrektywy wynika zatem, że środki dotyczące łączenia rodziny powinny zostać przyjęte zgodnie z prawami podstawowymi i zasadami uznanymi w karcie(39), a w szczególności powinny zapewniać prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zagwarantowane w art. 7 Karty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem artykuł ten należy interpretować również w związku z prawami podstawowymi dziecka określonymi w art. 24 Karty(40).
66. Wynika z tego, że ocena wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego dołączających członków rodziny rozdzielonej powinna odbywać się z poszanowaniem praw podstawowych, a w szczególności art. 7 i 24 Karty(41).
1. W przedmiocie indywidualnej oceny wniosku
67. W świetle powyższych wymogów Trybunał orzekł, że właściwe organy krajowe powinny dokonać zrównoważonej i racjonalnej oceny wszystkich zbiegających się interesów(42).
68. W tym właśnie kontekście art. 17 dyrektywy 2003/86 w sposób bardzo jasny nakłada na właściwy organ krajowy obowiązek przeprowadzenia indywidualnej oceny wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego złożonego przez dołączającego członka rodziny rozdzielonej(43). Ocena ta ma na celu ustalenie, czy istnieją powody, które stałyby na przeszkodzie odmowie przez ten organ przedłużenia ważności dokumentu pobytowego członka rodziny. Poza elementami wyraźnie wymienionymi w art. 17 tej dyrektywy Trybunał, podobnie jak Komisja w swoich wytycznych, wymaga, aby organ ten uwzględnił wszystkie istotne okoliczności danego przypadku, a przy tym szczególną uwagę zwrócił na interesy odnośnych dzieci oraz na troskę o sprzyjanie życiu rodzinnemu(44).
69. Zdaniem Trybunału ocena ta powinna umożliwić „konkretne zbadanie sytuacji każdego wnioskodawcy”(45). W sytuacji, w której wniosek o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego dołączającego członka rodziny rozdzielonej zostaje oddalony z powodu utraty dokumentu pobytowego przyjmującego członka tej rodziny, uważam, że ocena ta powinna umożliwić ustalenie, czy istnieją powody uzasadniające udzielenie mu przez właściwy organ krajowy samoistnego dokumentu pobytowego na podstawie art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86. Chociaż bowiem państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy odmowie przedłużenia ważności dokumentu pobytowego lub przy określaniu warunków mających zastosowanie do udzielenia samoistnego dokumentu pobytowego, to swoboda ta jest ograniczona obowiązkiem uwzględnienia szczególnej sytuacji członka rodziny, który jest faktycznie lub potencjalnie narażony na „szczególnie [trudną sytuację]” w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy, i obowiązkiem wydania dokumentu pobytowego, gdyby wymagała tego owa sytuacja.
70. W niniejszej sprawie sytuacja dotyczy matki wraz z dwojgiem małoletnich dzieci, której nie udzielono „zezwolenia na pobyt długoterminowy w celu połączenia się rodziny” i której dokument pobytowy nie uległ zatem przedłużeniu, co było wynikiem odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowy ojcu, będącemu przyjmującym członkiem rodziny rozdzielonej. W takich okolicznościach właściwy organ krajowy powinien wziąć pod uwagę sytuację rodzinną, a w szczególności trwałość więzi rodzinnych. Powinien również wziąć pod uwagę długość ich zamieszkania, a także istnienie więzi rodzinnych, gospodarczych, kulturowych i społecznych zarówno w przyjmującym państwie członkowskim, jak i w państwie pochodzenia(46), miejsce urodzenia tych dzieci(47), a w odpowiednim przypadku wiek, w którym przybyły do przyjmującego państwa członkowskiego, a także okoliczność, że były tam wychowywane i odebrały edukację. Należy również wziąć pod uwagę istotne ogólne i szczegółowe informacje dotyczące sytuacji w ich kraju pochodzenia, takie jak warunki życia, status społeczny czy też określone aspekty kulturowe tego państwa(48), przy czym sąd odsyłający podkreśla ryzyko dyskryminacji strukturalnej, której mogłaby doświadczyć w tym państwie matka. Wreszcie powinien on wziąć pod uwagę powody, dla których ich dokumenty pobytowe nie zostały przedłużone, związane z istnieniem wcześniejszej karalności ojca(49).
71. Do sądu odsyłającego należy zbadanie w świetle tych rozważań, czy decyzja rozpatrywana w postępowaniu głównym, na mocy której właściwy organ krajowy odmówił przedłużenia ważności dokumentu pobytowego matki i jej dwojga dzieci w ramach łączenia rodzin w następstwie utraty dokumentu pobytowego przez ojca jest uzasadniona, czy przeciwnie, należy udzielić im samoistnego dokumentu pobytowego.
2. W przedmiocie poszanowania prawa do bycia wysłuchanym
72. Dyrektywa 2003/86 nie precyzuje, czy dołączający członkowie rodziny rozdzielonej mogą zostać wysłuchani przed wydaniem decyzji o odmowie przedłużenia ważności ich dokumentów pobytowych, a jeśli tak, to w jakich warunkach powinno się to odbyć, a w szczególności nie określa, w jaki sposób mogą oni powołać się na okoliczności, o których mowa w art. 17 tej dyrektywy.
73. Z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym obowiązuje również wtedy, gdy właściwe uregulowanie nie przewiduje wyraźnie takiej formalności, o ile uregulowanie to wchodzi w zakres stosowania prawa Unii(50).
74. W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu jest integralną częścią poszanowania prawa do obrony, które jest podstawową zasadą prawa Unii zapisaną w art. 47 Karty(51). Prawo to gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia swego stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy(52). Tymczasem decyzja, w drodze której oddalony zostaje wniosek o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego, jest decyzją mogącą niekorzystnie wpływać na interesy dołączających członków rodziny rozdzielonej.
75. Płynie stąd wniosek, że przed wydaniem decyzji o nieprzedłużeniu ich dokumentów pobytowych państwa członkowskie mają obowiązek wysłuchania dołączających członków rodziny rozdzielonej(53).
76. O ile zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do bycia wysłuchanym niekoniecznie oznacza obowiązek umożliwienia zainteresowanej osobie wypowiedzenia się ustnie(54), o tyle powinna ona jednak mieć możliwość przedstawienia swego stanowiska w sposób użyteczny i skuteczny w toku postępowania administracyjnego. Tym samym w kontekście wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego osoba ta powinna mieć, przede wszystkim, możliwość przedstawienia wszelkich informacji, które uważa za istotne, na temat jej uwarunkowań osobistych i sytuacji rodzinnej. Niektóre elementy wymagane do indywidualnej oceny przewidzianej w art. 17 dyrektywy 2003/86, takie jak wiek dzieci lub czas pobytu członków rodziny w przyjmującym państwie członkowskim, można wykazać za pomocą dowodów z dokumentów. Natomiast inne okoliczności, takie jak trwałość więzi rodzinnych, charakter lub znaczenie więzi z przyjmującym państwem członkowskim czy też warunki życia w państwie pochodzenia, wymagają złożenia pisemnego lub ustnego zeznania danej osoby. Ponadto inne okoliczności, takie jak te, które mogą stanowić oznaki „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu art. 15 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy, mogłyby między innymi wymagać wprowadzenia szczególnego trybu postępowania.
77. Prawo do bycia wysłuchanym oznacza następnie, że właściwy organ krajowy zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób, przy czym obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony, ponieważ umożliwia zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku(55).
78. Co się tyczy wreszcie zasad dotyczących udziału małoletniego w postępowaniu, art. 24 ust. 1 Karty wymaga, aby dzieci mogły swobodnie wyrażać swoje poglądy, a poglądy te były brane pod uwagę w sprawach, które ich dotyczą, stosownie do ich wieku i stopnia dojrzałości(56). Trybunał wyjaśnił, że postanowienie to odnosi się nie do wysłuchania dziecka jako takiego, lecz do przysługującej dziecku możliwości bycia wysłuchanym(57). Prawo dziecka do bycia wysłuchanym nie wymaga, aby koniecznie przeprowadzono wysłuchanie, ale nakłada obowiązek zapewnienia, że istnieją procedury i warunki prawne pozwalające dziecku na swobodne wyrażenie jego poglądów i że poglądy te brane są pod uwagę.
79. Artykuł 24 ust. 2 Karty wymaga ponadto, aby właściwy organ krajowy wziął pod uwagę najlepszy interes dziecka. Zdaniem Trybunału, postanowienie to wymaga, aby we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, w szczególności działaniach podejmowanych przez państwa członkowskie w ramach stosowania dyrektywy 2003/86, nadrzędne znaczenie miał najlepszy interes dziecka(58). W wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., Aguirre Zarraga(59), dotyczącym postępowania w przedmiocie prawa do pieczy nad dzieckiem, Trybunał orzekł, że interes ten może uzasadniać brak przeprowadzenia wysłuchania dziecka(60). Tak więc chociaż wysłuchanie jest prawem dziecka, nie może ono być traktowane jako bezwzględny obowiązek, lecz musi w każdym indywidualnym przypadku podlegać ocenie opartej na wymogach związanych z najlepszym interesem dziecka zgodnie z art. 24 ust. 2 Karty(61).
80. Innymi słowy, jeżeli wniosek składa małoletnie dziecko, do państw członkowskich należy podjęcie wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia temu dziecku rzeczywistej i faktycznej możliwości bycia wysłuchanym, w zależności od jego wieku lub stopnia dojrzałości(62).
81. W świetle tych okoliczności art. 17 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które pozwala właściwemu organowi krajowemu na oddalenie wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego złożonego przez dołączających członków rodziny rozdzielonej bez przeprowadzenia uprzedniej indywidualnej oceny ich wniosku, w trakcie której mieliby oni możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia wszystkich informacji, które uznają za istotne, na temat swojej sytuacji.
82. Jeżeli wniosek składa małoletnie dziecko, do państw członkowskich należy podjęcie wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia temu dziecku rzeczywistej i faktycznej możliwości bycia wysłuchanym, w zależności od jego wieku lub stopnia dojrzałości.
V. Wnioski
83. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 5 w Barcelonie, Hiszpania) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1) Artykuł 15 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin
należy interpretować w ten sposób, że:
– przesłanka dotycząca istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]” wymaga wykazania, iż obywatel państwa trzeciego, który przebywa na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w ramach łączenia rodzin, ze względu na czynniki rodzinne doświadcza okoliczności, które z powodu swojego charakteru są w wysokim stopniu poważne lub uciążliwe albo narażają go na wysoki poziom niepewności lub podatności na zagrożenia, a przez to rodzą rzeczywistą potrzebę ochrony zaspokajaną przez udzielenie samoistnego dokumentu pobytowego.
– z zastrzeżeniem indywidualnej oceny sytuacji, sama okoliczność, że dotyczy ona małoletnich dzieci lub że dołączający członkowie rodziny rozdzielonej tracą swoje dokumenty pobytowe z przyczyn niezależnych od ich woli, nie wystarcza do wykazania istnienia „szczególnie [trudnej sytuacji]” w rozumieniu tego artykułu.
2) Artykuł 17 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że:
– stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które pozwala właściwemu organowi krajowemu na oddalenie wniosku o przedłużenie ważności dokumentu pobytowego złożonego przez dołączających członków rodziny rozdzielonej bez przeprowadzenia uprzedniej indywidualnej oceny ich wniosku, w trakcie której mieliby oni możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia wszystkich informacji, które uznają za istotne, na temat swojej sytuacji.
– jeżeli wniosek składa małoletnie dziecko, do państw członkowskich należy podjęcie wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia temu dziecku rzeczywistej i faktycznej możliwości bycia wysłuchanym, w zależności od jego wieku lub stopnia dojrzałości.