Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JEAN RICHARD DE LA TOUR
prednesené 7. marca 2024(1)
Vec C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
proti
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 5 de Barcelona (Provinčný správny súd č. 5 Barcelona, Španielsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Imigračná politika – Právo na zlúčenie rodiny – Smernica 2003/86/ES – Článok 15 ods. 3 – Udelenie samostatného povolenia na pobyt v prípade ‚mimoriadne zložitých okolností‘ – Podmienky – Článok 17 – Individuálne posúdenie – Právo rodinných príslušníkov garanta na vypočutie pred prijatím rozhodnutia, ktorým sa zamieta obnovenie ich povolenia na pobyt – Vypočutie maloletých osôb“
I. Úvod
1. V prejednávanej veci Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo No 5 de Barcelona (Provinčný správny súd č. 5 Barcelona, Španielsko) kladie niekoľko prejudiciálnych otázok týkajúcich sa výkladu článku 15 ods. 3 druhej vety smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny(2).
2. V súlade s týmto ustanovením je členský štát povinný udeliť štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi garanta(3) samostatné povolenie na pobyt v prípade „mimoriadne zložitých okolností“. Vnútroštátny súd sa pýta Súdneho dvora na povahu okolností charakterizujúcich takúto situáciu a okrem toho ho žiada o spresnenie procesných podmienok, podľa ktorých môžu títo štátni príslušníci preukázať, že sa nachádzajú v tejto situácii.
3. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi matkou a jej dvoma maloletými deťmi, držiteľmi povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny, a Subdelegación del Gobierno en Barcelona (zastúpenie vlády v Barcelone, Španielsko). Uvedený orgán im odmietol udeliť „povolenie na dlhodobý pobyt z dôvodu zlúčenia rodiny“ a teda obnoviť ich povolenie na pobyt, a to v dôsledku zamietnutia žiadosti otca, teda garanta, o udelenie povolenia na dlhodobý pobyt.(4) V rámci žaloby, ktorú podali proti tomuto rozhodnutiu žalobcovia v spore vo veci samej požiadali o samostatné povolenie na pobyt v zmysle článku 15 ods. 3, druhej vety smernice 2003/86.
4. V prvom rade sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či situáciu žalobcov vo veci samej možno kvalifikovať ako „mimoriadne zložitú“ v zmysle tohto článku z dôvodu, že sa týka maloletých detí alebo preto, lebo rodinní príslušníci strácajú povolenie na pobyt z dôvodov nezávislých od ich vôle.
5. V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, pre ktoré sa domnievam, že žiadna z týchto okolností sama osebe nestačí na preukázanie existencie „mimoriadne zložitých okolností“. Domnievam sa totiž, že takáto podmienka si vyžaduje preukázanie toho, že dotknutí štátni príslušníci tretích krajín musia z dôvodu rodinných faktorov čeliť okolnostiam, ktoré majú vzhľadom na svoju povahu vysoký stupeň závažnosti alebo náročnosti alebo ktoré ich vystavujú vysokej miere neistoty alebo zraniteľnosti, čo u nich vytvára skutočnú potrebu ochrany zaistenú udelením samostatného povolenia na pobyt. V prejednávanej veci sa mi okolnosti uvedené vnútroštátnym súdom nezdajú byť takejto povahy.
6. V druhom rade vnútroštátny súd Súdnemu dvoru navrhuje, aby spresnil procesné záruky, ktoré majú rodinní príslušníci a najmä maloleté deti pred prijatím rozhodnutia o zamietnutí obnovenia ich povolenia na pobyt, ako aj prostriedky, ktoré majú k dispozícii na preukázanie existencie „mimoriadne zložitých okolností“ na účely získania samostatného povolenia na pobyt.
7. V tejto súvislosti vysvetlím dôvody, pre ktoré musí príslušný vnútroštátny orgán pred prijatím takéhoto rozhodnutia vykonať individuálne posúdenie žiadosti o obnovu povolenia na pobyt v zmysle článku 17 smernice 2003/86, počas ktorého musia mať dotknutí rodinní príslušníci možnosť účelne a efektívne predložiť všetky informácie, ktoré považujú za relevantné a týkajú sa ich situácie. Dodám tiež, že v súlade s ustálenou judikatúrou, ak je žiadosť podaná maloletým dieťaťom, členským štátom prináleží prijať všetky vhodné opatrenia na to, aby sa tomuto dieťaťu poskytla skutočná a účinná možnosť byť vypočuté v závislosti od jeho veku alebo stupňa vyspelosti.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Smernica 2003/86
8. Smernica 2003/86 určuje podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.
9. V odôvodneniach 2, 4, 6, 11 a 15 tejto smernice sa uvádza:
„(2) Je potrebné prijať opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodiny v súlade s povinnosťou chrániť rodinu a rešpektovať rodinný život, ktorá je zakotvená v mnohých nástrojoch medzinárodného práva. Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané najmä v článku 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd[(5)] a v Charte základných práv Európskej únie.[(6)]
…
(4) zlúčenie rodiny je nevyhnutný spôsob na umožnenie rodinného života. Pomáha vytvárať sociálno‑kultúrnu stabilitu, ktorá uľahčuje integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín v členskom štáte, čo slúži aj na podporu ekonomickej a sociálnej súdržnosti, základného cieľa [Európskej únie] uvedeného v zmluve;
…
(6) na ochranu rodiny a vytvorenie alebo zachovanie rodinného života je potrebné stanoviť materiálne podmienky na uplatnenie práva na zlúčenie rodiny na základe spoločných kritérií;
…
(11) právo na zlúčenie rodiny sa má uplatňovať v náležitom súlade s hodnotami a zásadami uznávanými členskými štátmi, najmä vo vzťahu k právam žien a detí…
…
(15) je potrebné podporovať integráciu rodinných príslušníkov. Na tento účel im má byť poskytnuté také nezávislé postavenie, ako má garant, najmä v prípadoch rozpadu manželstva alebo partnerstva, a prístup k vzdelaniu, zamestnaniu a odbornej príprave na povolanie za rovnakých podmienok ako osobe, s ktorou sú podľa príslušných podmienok zlúčení.“
10. Článok 13 ods. 3, ktorý je súčasťou kapitoly VI smernice, nazvanej „Vstup a pobyt rodinných príslušníkov“, stanovuje:
„Dĺžka trvania povolení na pobyt udelených rodinnému príslušníkovi/rodinným príslušníkom nie je v zásade dlhšia ako dátum skončenia platnosti povolenia na pobyt, ktoré má garant.“
11. V rámci tej istej kapitoly článok 15 smernice 2003/86 znie takto:
„1. Najneskôr po piatich rokoch pobytu a za predpokladu, že rodinnému príslušníkovi ešte nebolo udelené povolenie na pobyt z iných dôvodov ako zlúčenie rodiny, manželský partner alebo nezosobášený partner a dieťa, ktoré dosiahlo plnoletosť, má na základe žiadosti, ak sa vyžaduje, nárok na samostatné povolenie na pobyt, nezávisle od povolenia na pobyt garanta.
Členské štáty môžu obmedziť udelenie povolenia na pobyt uvedeného v prvom pododseku manželskému partnerovi alebo nezosobášenému partnerovi v prípade rozpadu rodinného vzťahu.
2. Členské štáty môžu vydať samostatné povolenie na pobyt dospelým deťom a príbuzným v priamej vzostupnej línii, na ktorých sa vzťahuje článok 4 ods. 2.
3. V prípade ovdovenia, rozvodu, odluky alebo úmrtia prvostupňových príbuzných v priamej vzostupnej alebo zostupnej línii je možné vydať samostatné povolenie na pobyt na základe žiadosti, ak sa vyžaduje, osobám, ktoré vstúpili na základe zlúčenia rodiny. Členské štáty vydajú ustanovenia na zabezpečenie udelenia samostatného povolenia na pobyt v prípade mimoriadne zložitých okolností.
4. Podmienky týkajúce sa udelenia a doby platnosti samostatného povolenia na pobyt sú ustanovené vnútroštátnym právom.“
12. V kapitole VII tejto smernice s názvom „Sankcie a náprava“ článok 16 ods. 3 stanovuje:
„Členské štáty môžu odobrať alebo odmietnuť obnoviť povolenie na pobyt rodinného príslušníka, keď sa garantovo povolenie na pobyt končí a rodinný príslušník ešte nemá právo na samostatný pobyt podľa článku 15.“
13. V tej istej kapitole sa v článku 17 smernice uvádza:
„Členské štáty náležito zohľadnia charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu, keď zamietnu žiadosť, odoberú alebo odmietnu obnoviť povolenie na pobyt, alebo rozhodnú nariadiť odsun garanta alebo jeho rodinných príslušníkov.“
2. Usmernenia
14. Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu o usmernení k uplatňovaniu smernice 2003/86/ES o práve na zlúčenie rodiny(7) obsahuje bod 5.3, nazvaný „Prístup k samostatnému povoleniu na pobyt“, ktorého tretí odsek znie takto:
„V článku 15 ods. 3 (druhá veta) sa uvádza, že členské štáty musia vydať samostatné povolenie na pobyt v prípade mimoriadne zložitých okolností akýmkoľvek rodinným príslušníkom, ktorí vstúpili na základe zlúčenia rodiny. Členské štáty musia na tento účel vydať ustanovenia vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Mimoriadne zložité okolnosti museli byť spôsobené rodinnou situáciou alebo rozpadom rodiny a nie z iných dôvodov. Príklady mimoriadne zložitých okolností môžu byť napríklad prípady domáceho násilia páchaného na ženách a deťoch, určité prípady nútených sobášov, riziko mrzačenia ženských pohlavných orgánov alebo prípady, keď by osoba bola v mimoriadne zložitej rodinnej situácii, ak by bola nútená vrátiť sa do krajiny pôvodu.“
B. Španielske právo
15. Článok 19 Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organický zákon č. 4/2000 z 11. januára o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a o ich sociálnej integrácii)(8) z 11. januára 2000, v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej stanovuje:
„1. Povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny udelené manželskému partnerovi a deťom, ktoré sú súčasťou zlučovanej rodiny, oprávňuje manželského partnera a uvedené deti po dosiahnutí veku, kedy môžu pracovať, na prácu bez toho, aby museli podniknúť ďalšie administratívne kroky.
2. Manželskému partnerovi, ktorému bolo povolené zlúčenie rodiny, možno udeliť samostatné povolenie na pobyt, ak má dostatočné finančné prostriedky na pokrytie svojich vlastných potrieb.
Ak sa manželská partnerka, ktorá využíva zlúčenie rodiny stane obeťou rodovo podmieneného násilia, môže získať samostatné povolenie na pobyt a výkon zárobkovej činnosti bez toho, aby bola splnená predchádzajúca podmienka, a to vtedy, ak bol vydaný v jej prospech príkaz na ochranu alebo, ak to nie je možné, bola vydaná správa Ministerio Fiscal [prokuratúra, Španielsko], v ktorej sa uvádzajú nepriame dôkazy o rodovo podmienenom násilí.
3. Deti, ktoré využívajú zlúčenie rodiny, môžu získať samostatné povolenie na pobyt, keď dosiahnu plnoletosť a majú dostatočné finančné prostriedky na pokrytie svojich vlastných potrieb.
4. Podoba a výška finančných prostriedkov, ktoré sa považujú za dostatočné na to, aby členovia zlúčenej rodiny mohli získať samostatné povolenie, sa určia nariadením.
5. V prípade úmrtia garanta môžu členovia jeho zlúčenej rodiny získať samostatné povolenie na pobyt za podmienok, ktoré budú osobitne určené.“
16. Článok 59 Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (kráľovský dekrét č. 557/2011, ktorým sa schvaľuje nariadenie k organickému zákonu č. 4/2000 o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a o ich sociálnej integrácii, zmenený organickým zákonom č. 2/2009)(9) z 20. apríla 2011, nazvaný „Pobyt členov zlúčenej rodiny nezávisle od pobytu garanta“, uvádza:
„1. Manželský partner alebo partner, ktorý využíva zlúčenie rodiny môže získať samostatné povolenie na pobyt a výkon zárobkovej činnosti, ak spĺňa jednu z týchto podmienok a nemá žiadne dlhy voči daňovým orgánom alebo orgánom sociálneho zabezpečenia:
a) má dostatočné finančné prostriedky na to, aby mu bolo udelené povolenie na prechodný pobyt bez výkonu hospodárskej činnosti;
b) má, počnúc podaním žiadosti, jednu alebo viacero pracovných zmlúv, ktoré stanovujú odmenu, ktorá nie je nižšia ako minimálna mesačná medziodborová mzda za zákonný pracovný deň alebo mzda vyplývajúca z platnej kolektívnej zmluvy;
c) spĺňa podmienky na udelenie povolenia na prechodný pobyt a výkon samostatnej zárobkovej činnosti.
…
2. Okrem toho manželský partner alebo partner môže získať povolenie na pobyt a samostatnú zárobkovú činnosť v týchto prípadoch:
a) Ak sa manželský vzťah, ktorý bol základom pre pobyt, rozpadol v dôsledku rozluky, rozvodu alebo zrušenia registrácie partnerstva alebo ukončenia manželského života za predpokladu, že preukáže spoločný život v Španielsku s manželským partnerom alebo partnerom počas trvania najmenej dvoch rokov.
b) Ak sa žena stala obeťou rodového násilia, od okamihu vydania súdneho príkazu na ochranu v jej prospech alebo, ak to nie je možné, v prípade, ak prokuratúra predloží správu, v ktorej sa uvádza existencia znakov rodového násilia. Táto možnosť sa uplatňuje aj v prípade, ak sa manželský partner alebo partner stal obeťou trestného činu spôsobeného násilným správaním v rodine, za predpokladu, že existuje súdny príkaz na ochranu v prospech obete, alebo ak neexistuje, správa prokurátora, v ktorej sa uvádza existencia násilného správania v rodine.
Vybavovanie žiadostí podaných podľa tohto odseku má prioritný charakter a doba platnosti povolenia na pobyt a povolenia na samostatnú zárobkovú činnosť je päť rokov.
c) V prípade úmrtia garanta.
3. V prípadoch uvedených v predchádzajúcom odseku, keď okrem manželského partnera alebo partnera využili zlúčenie rodiny aj iní rodinní príslušníci, títo si ponechávajú udelené povolenie na pobyt a sú na účely obnovenia povolenia na pobyt pre zlúčenie rodiny závislí od rodinného príslušníka, s ktorým žijú.
4. Deti a maloleté osoby, ktorých zákonným zástupcom je garant, získavajú samostatné povolenie na pobyt keď dosiahnu plnoletosť a môžu preukázať, že sa nachádzajú v jednej zo situácií opísaných v odseku 1 tohto článku, alebo keď dosiahnu plnoletosť a majú päťročný pobyt v Španielsku.
…“
17. Článok 61 kráľovského dekrétu č. 557/2011, nazvaný „Obnovenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny“, v odseku 3 uvádza:
„Na obnovenie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny musia byť splnené tieto podmienky:
a) Pokiaľ ide o osobu, ktorá využíva zlúčenie rodiny:
1) musí byť držiteľom platného povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny alebo neuplynulo viac ako deväťdesiat kalendárnych dní po uplynutí platnosti tohto povolenia;
2) musí byť zachovaný rodinný alebo príbuzenský vzťah alebo existencia faktického zväzku, na základe ktorého bolo povolené obnovenie.
…
b) Pokiaľ ide o garanta:
1) musí byť držiteľom platného povolenia na pobyt alebo neuplynulo viac ako deväťdesiat kalendárnych dní po uplynutí platnosti tohto povolenia;
…“
18. Odsek 4 prvého dodatočného ustanovenia kráľovského dekrétu č. 557/2011 stanovuje:
„Na návrh vedúceho Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [Štátny sekretariát pre prisťahovalectvo a emigráciu, Španielsko], so zreteľom na správu vedúceho Secretaría de Estado de Seguridad [Štátny sekretariát pre bezpečnosť, Španielsko] a prípadne vedúcich Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [Podsekretariáty pre zahraničné veci, spoluprácu a územnú politiku a verejnú správu, Španielsko] môže Consejo de Ministros [Rada ministrov, Španielsko], ak je to odôvodnené okolnosťami hospodárskej, sociálnej alebo profesijnej povahy a v osobitne neurčených prípadoch zvláštneho záujmu, po informovaní a konzultácii s Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [Tripartitná komisia práce pre prisťahovalectvo, Španielsko], vydať pokyny na účely udelenia povolenia na prechodný pobyt a/alebo dočasného pracovného povolenia, ktoré môžu byť viazané na obdobie, zamestnanie alebo miesto podľa podmienok uvedených v uvedených pokynoch alebo v povolení na pobyt… Rovnako môže vedúci Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [Štátny sekretariát pre prisťahovalectvo a emigráciu] na základe správy vedúceho Secretaría de Estado de Seguridad [Štátny sekretariát pre bezpečnosť] udeliť individuálne povolenia na prechodný pobyt v prípade výnimočných okolností, ktoré nie sú upravené týmito predpismi.“
III. Skutkový stav sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
19. Traja žalobcovia vo veci samej, matka a jej dve maloleté deti, mali povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny, pričom garantom bol jej manžel a otec oboch detí.
20. Z uznesenia vnútroštátneho súdu vyplýva, že 22. apríla 2021 štyria členovia rodiny požiadali o „povolenie na dlhodobý pobyt z dôvodu zlúčenia rodiny“.
21. Rozhodnutím z 27. mája 2021 príslušný vnútroštátny orgán zamietol žiadosť garanta z dôvodu existencie záznamu v registri trestov.
22. Následne tento orgán rozhodnutím z 22. júna 2021 zamietol žiadosti podané žalobcami vo veci samej na základe článku 61 kráľovského dekrétu č. 557/2011. Ako vyplýva z jeho názvu, tento článok stanovuje požiadavky na obnovenie povolení na pobyt na účely zlúčenia rodiny. Keďže garant už nebol držiteľom pracovného povolenia a/alebo povolenia na pobyt, jeho žiadosť nespĺňala požiadavku stanovenú v článku 61 ods. 3 písm. b) bode 1 tohto kráľovského dekrétu.
23. Vnútroštátny súd, na ktorý žalobcovia vo veci samej podali žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia, uvádza, že uvedené rozhodnutie bolo prijaté bez toho, aby príslušný vnútroštátny orgán v súlade s článkom 17 smernice 2003/86 vykonal posúdenie povahy a pevnosti rodinných vzťahov dotknutých osôb, dĺžky ich pobytu a existencie rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou, v ktorej majú bydlisko a s ich krajinou pôvodu.
24. Podľa tohto súdu, keďže článok 15 ods. 3 smernice 2003/86 nespresňuje prípady „mimoriadne zložitých okolností“, ktoré odôvodňujú udelenie samostatného povolenia na pobyt rodinným príslušníkom garanta, nemožno vylúčiť, že takýto pojem sa bude vzťahovať na situáciu vyplývajúcu zo straty povolenia na pobyt rodinných príslušníkov oprávnených na zlúčenie rodiny z dôvodov nezávislých od ich vôle, najmä v prípade maloletých detí a osôb nachádzajúcich sa v situácii štrukturálnej diskriminácie v ich krajine pôvodu, ako je to v prípade žien pochádzajúcich z niektorých tretích krajín, v ktorých osoby ženského pohlavia nemajú žiadnu ochranu.
25. Vnútroštátny súd však na jednej strane konštatuje, že článok 59 kráľovského dekrétu č. 557/2011, napriek kogentnej povahe článku 15 ods. 3 smernice 2003/86, neuvádza prípad „mimoriadne zložitých okolností“ uvedený v tomto ustanovení smernice. Okrem toho, hoci odsek 4 prvého dodatočného ustanovenia tohto kráľovského dekrétu predpokladá udelenie povolenia na pobyt vo výnimočných prípadoch, osobitne neupravených touto právnou úpravou, toto ustanovenie sa nezdá byť v súlade so smernicou 2003/86. Udelenie takého povolenia na pobyt totiž patrí do diskrečnej právomoci podľa extenzívneho výkladu uvedeného ustanovenia, čo nebráni automatickému vydávaniu rozhodnutí týkajúcich sa povolení na pobyt a právomoc v tomto ohľade je priznaná nie správnym orgánom štátu, ktoré by boli mimo centrálnych orgánov, ale verejnej správe na úrovni centra.
26. Na druhej strane španielska právna úprava nestanovuje postup, ktorý by dotknutým osobám umožňoval uviesť individuálne okolnosti, a ani nepredpokladá predchádzajúce vypočutie maloletých osôb, takže príslušné vnútroštátne orgány rozhodli bez toho, aby zohľadnili osobnú situáciu členov rodiny, ktorí využili zlúčenie rodiny. Títo sa teda okamžite dostali do rozporu so zákonom. Z judikatúry Súdneho dvora pritom vyplýva, že tieto orgány musia pred prijatím rozhodnutia v oblasti zlúčenia rodiny posúdiť všetky osobitné okolnosti prejednávanej veci, pričom akékoľvek automatické rozhodovanie je vylúčené.
27. Za týchto okolností Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo No 5 de Barcelona (Provinčný správny súd č. 5 Barcelona) rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú článok 15 ods. 3 in fine a článok 17 smernice [2003/86/ES], keď sa v nich hovorí o,mimoriadne zložitých okolnostiach‘, automaticky zahŕňať všetky okolnosti, v ktorých sa môže ocitnúť maloletá osoba a/alebo ktoré sú podobné okolnostiam uvedeným v článku 15 smernice?
2. Je vnútroštátna právna úprava, ktorá nestanovuje udelenie samostatného povolenia na pobyt zaručujúceho, že rodinní príslušníci, ktorí využívajú zlúčenie rodiny, nezostanú v situácii administratívnej nezrovnalosti, pri existencii takýchto mimoriadne zložitých okolností v súlade s článkom 15 ods. 3 in fine a článkom 17 smernice [2003/86]?
3. Umožňujú článok 15 ods. 3 in fine a článok 17 smernice [2003/86] výklad, podľa ktorého toto právo na samostatné povolenie existuje, ak zlúčená rodina zostane bez povolenia na pobyt z dôvodov, ktoré nemôže ovplyvniť?
4. Je vnútroštátna právna úprava, ktorá nestanovuje potrebné a povinné posúdenie okolností uvedených v článku 17 smernice [2003/86] pred zamietnutím obnovenia povolenia na pobyt rodinných príslušníkov, ktorí využívajú výhodu zlúčenia rodiny, v súlade s článkom 15 ods. 3 a článkom 17 [tejto] smernice?
5. Je vnútroštátna právna úprava, ktorá nestanovuje ako postup pred zamietnutím povolenia na pobyt alebo obnovením povolenia na pobyt zlúčenej osoby osobitný postup na vypočutie maloletých osôb, ak bolo garantovi zamietnuté povolenie na pobyt alebo jeho obnovenie, v súlade s článkom 15 ods. 3 a článkom 17 smernice [2003/86], ako aj s článkom 6 ods. 1 a článkom 8 ods. 1 a 2 [EDĽP] a s článkami 47, 24, 7 a článkom 33 ods. 1 [Charty]?
6. Je vnútroštátna právna úprava, ktorá nestanovuje ako postup pred zamietnutím povolenia na pobyt alebo obnovením povolenia na pobyt manžela, ktorý žiada o zlúčenie rodiny, ak bolo garantovi zamietnuté povolenie alebo obnovenie pobytu, postup, v ktorom sa tento manžel môže odvolávať na okolnosti stanovené v článku 17 smernice [2003/86] s cieľom požiadať, aby mu bola poskytnutá možnosť nepretržitého pobytu vo vzťahu k jeho predchádzajúcemu pobytu, v súlade s článkom 15 ods. 3 a článkom 17 smernice [2003/86], ako aj s článkom 6 ods. 1 a článkom 8 ods. 1 a 2 [EDĽP] a s článkami 47, 24 a 7 a článkom 33 ods. 1 [Charty]?“
28. Písomné pripomienky predložili žalobcovia vo veci samej, španielska vláda a Európska komisia. Tieto strany sa zúčastnili na pojednávaní 17. januára 2024, počas ktorého odpovedali aj na otázky na ústne zodpovedanie položené Súdnym dvorom.
IV. Analýza
29. Prvá až tretia prejudiciálna otázka sa týkajú podmienok uplatnenia článku 15 ods. 3 smernice 2003/86, podľa ktorého sú členské štáty povinné udeliť štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí vstúpili do členského štátu v rámci zlúčenia rodiny, samostatné povolenie na pobyt v prípade „mimoriadne zložitých okolností“, a najmä významu tohto pojmu.
30. Na druhej strane štvrtá až šiesta prejudiciálna otázka sa týkajú procesných záruk uplatniteľných pri prijímaní rozhodnutia o zamietnutí obnovy povolenia na pobyt rodinných príslušníkov garanta. Hoci vnútroštátny súd v tejto súvislosti odkazuje na článok 15 ods. 3 smernice 2003/86, toto ustanovenie sa netýka podmienok, za ktorých môže členský štát odmietnuť obnoviť povolenie na pobyt uvedených osôb, čo je upravené v článku 16 ods. 3 tejto smernice. Navrhujem preto, aby Súdny dvor preskúmal tieto otázky z hľadiska tohto článku.
A. Podmienky udelenia samostatného povolenia na pobyt na základe článku 15 ods. 3 druhej vety smernice 2003/86 (prvá až tretia prejudiciálna otázka)
31. Svojou prvou a treťou otázkou vnútroštátny súd v podstate Súdnemu dvoru navrhuje, aby objasnil, či sa má článok 15 ods. 3 druhá veta smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že existenciu „mimoriadne zložitých okolností“ možno automaticky konštatovať vtedy, keď sa situácia týka maloletého dieťaťa alebo ak rodinný príslušník stratí povolenie na pobyt z dôvodov, ktoré sú nezávislé od jeho vôle.
32. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd okrem toho pýta, či toto ustanovenie bráni právnej úprave členského štátu, ktorá neukladá udelenie samostatného povolenia na pobyt rodinným príslušníkom garanta vtedy, keď je ich situácia nielen mimoriadne ťažká z dôvodu prítomnosti maloletých detí, ale sa dostáva tiež do rozporu so zákonom z dôvodu zamietnutia obnovy povolenia na pobyt.
33. Vzhľadom na to, že argumenty, ktoré predložili žalobcovia vo veci samej na pojednávaní, poukázali na potrebu určitých objasnení, uvediem predbežnú poznámku týkajúcu sa povahy práva na pobyt priznaného štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí vstúpili do členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny, na základe smernice 2003/86, a až potom pristúpim k výkladu pojmov článku 15 ods. 3 druhej vety tejto smernice.
1. Úvodná poznámka
34. Z odôvodnení 4 a 6 smernice 2003/86 vyplýva, že jej všeobecným cieľom je uľahčenie integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v členských štátoch tým, že zaistí ochranu rodiny a najmä zaručí zachovanie rodinného života vďaka zlúčeniu rodiny.(10) Súdny dvor rozhodol, že z tohto cieľa, ako aj z celkového znenia tejto smernice, najmä zo znenia článku 13 ods. 3 a článku 16 ods. 3 smernice, vyplýva, že pokiaľ dotknutí rodinní príslušníci nenadobudli samostatné právo na pobyt na základe článku 15 uvedenej smernice, ich právo na pobyt je právom, ktoré je odvodené od práva dotknutého garanta a jeho cieľom je podporiť integráciu garanta.(11)
35. Situácia, o akú ide v prejednávanej veci, v ktorej matka rodiny a jej deti, ktoré vstúpili do členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny, nemôžu obnoviť svoje povolenie na pobyt z dôvodu uplynutia platnosti povolenia na pobyt otca rodiny, je bežnou situáciou v kontexte zlúčenia rodiny, na rozdiel od „mimoriadne zložitých okolností“, ktoré normotvorca Únie uvádza v článku 15 ods. 3 druhej vete smernice 2003/86.
36. Ako správne uviedla španielska vláda na pojednávaní, prítomnosť maloletých detí je bežnou a obvyklou okolnosťou v kontexte zlúčenia rodiny štátnych príslušníkov tretích krajín. Ak by sa pripustilo, že ich situácia môže sama osebe spadať pod „mimoriadne zložité okolnosti“ v zmysle tohto článku, bolo by to v rozpore s takto vyjadrenými cieľmi smernice, pretože maloleté deti by mali samostatné právo na pobyt, a teda by boli oprávnené zostať na území hostiteľského členského štátu, zatiaľ čo ich rodič by mohol byť povinný opustiť územie hostiteľského členského štátu.
37. Okrem toho skutočnosť, že rodinní príslušníci garanta strácajú povolenie na pobyt z dôvodov nezávislých od ich vôle, vyplýva zo samotnej odvodenej povahy ich práva na pobyt. V kontexte veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Y. Z. a i. (Podvod pri zlúčení rodiny), v ktorom rodinní príslušníci garanta stratili svoje právo na pobyt z dôvodu podvodu, ktorého sa dopustil garant a o ktorom nevedeli, Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na „centrálnu úlohu garanta v systéme zavedenom smernicou 2003/86“ je v súlade s cieľmi, ktoré táto smernica sleduje, a v súlade logikou, na ktorej sa zakladá smernica, že tento podvod má vplyv na proces zlúčenia rodiny a predovšetkým má vplyv na povolenia na pobyt udelené rodinným príslušníkom tohto garanta, hoci títo príslušníci nevedeli o spáchanom podvode.(12) Tieto zásady sú analogicky uplatniteľné na situáciu, aká je vo veci samej, v ktorej si členovia rodiny, ktorí vstúpili do členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny, nemôžu obnoviť ich povolenie na pobyt z toho dôvodu, že garant stratil svoje právo na pobyt z dôvodu spáchania trestného činu.
38. Následne je potrebné preskúmať rozsah, v akom môže byť splnená podmienka týkajúca sa existencie „mimoriadne zložitých okolností“ uvedená v článku 15 ods. 3 druhej vete uvedenej smernice.
2. Význam pojmu „mimoriadne zložité okolnosti“ v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety smernice 2003/86
39. Druhá veta článku 15 ods. 3 smernice 2003/86 bola normotvorcom Únie zamýšľaná ako kogentné ustanovenie. V rámci tohto ustanovenia je existencia „mimoriadne zložitých okolností“ na strane osôb, ktoré vstupujú do členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny jedinou hmotnoprávnou podmienkou, ktorá sa vyžaduje na udelenie samostatného povolenia na pobyt. Ani tento článok, ani žiadne iné ustanovenie tejto smernice však neobsahujú definíciu pojmu „mimoriadne zložité okolnosti“, ani neuvádzajú príklad takej situácie, na rozdiel od článku 13 ods. 2 písm. c) smernice 2004/38/ES(13), ktorý výslovne odkazuje na rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí sú obeťami domáceho násilia. Súdny dvor preto vo svojej judikatúre odkázal na výklad prijatý Komisiou v bode 5.3 jej usmernení, ktorý uvádza prípady domáceho násilia ako príklad „mimoriadne zložitých okolností“(14).
40. Na pojednávaní španielska vláda tvrdila, že význam pojmu „mimoriadne zložité okolnosti“ môžu jednostranne určiť členské štáty. S týmto názorom nesúhlasím. Domnievam sa, že tento pojem použitý v článku 15 ods. 3 druhej vete smernice 2003/86 sa musí považovať za autonómny pojem práva Únie. V opačnom prípade ak by členské štáty mali priestor na voľné uváženie pri definovaní okolností takejto situácie, hrozilo by, že rozdiely vo vnútroštátnych predpisoch ohrozia pôsobnosť a potrebný účinok povinnosti uloženej členským štátom. Okrem toho treba konštatovať, že článok 15 ods. 3 tejto smernice neodkazuje na právo členských štátov definovať uvedený pojem, a to na rozdiel od článku 15 ods. 4 uvedenej smernice. Medzi týmito dvoma ustanoveniami je nevyhnutné rozlišovať. Článok 15 ods. 3 druhá veta smernice 2003/86 priznáva právo v prospech dotknutého rodinného príslušníka tým, že od členských štátov vyžaduje, aby prijali ustanovenia zaručujúce udelenie samostatného povolenia na pobyt v prípade „mimoriadne zložitých okolností“. Normotvorca Únie tak vyjadruje základnú hmotnoprávnu podmienku pre udelenie takéhoto povolenia na pobyt. Naopak, článok 15 ods. 4 tejto smernice má odlišný cieľ tým, že ukladá členským štátom zodpovednosť za definovanie podmienok, za ktorých je možné toto právo uplatniť, ako aj spôsoby jeho výkonu v ich vnútroštátnom práve, pod podmienkou dodržania zásady proporcionality, ako aj cieľa a potrebného účinku uvedenej smernice.(15)
41. Vzhľadom na tieto okolnosti sa mi teda zdá nevyhnutné uplatniť ustálenú judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej z požiadaviek jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že ustanovenie práva Únie, ktoré neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a pôsobnosť, si v zásade vyžaduje v celej Únii autonómny a jednotný výklad.(16) S týmto cieľom, keďže smernica 2003/86 nedefinuje pojem „mimoriadne zložité okolnosti“, treba v súlade s ustálenou judikatúrou tieto pojmy vykladať v súlade s ich obvyklým významom v bežnom jazyku, pričom sa zohľadní kontext, v ktorom sa používajú, a ciele sledované právnou úpravou, ktorej sú súčasťou.(17)
42. Svoju analýzu začnem preskúmaním účelu článku 15 ods. 3 druhej vety smernice 2003/86. Podmienka týkajúca sa existencie „mimoriadne zložitých okolností“ sa totiž musí predovšetkým vykladať s ohľadom na cieľ, ktorý toto ustanovenie sleduje, a to je ochrana rodinných príslušníkov garanta.
43. Pripomínam, že v súlade s odôvodneniami 4 a 6 tejto smernice je cieľom práva na zlúčenie rodiny najmä zaručiť ochranu rodiny zaistením zachovania rodinného života alebo vytvorením rodiny v hostiteľskom členskom štáte.(18) Toto právo teda zaručuje každému právo žiť so svojou rodinou v tomto štáte.
44. Toto právo však nie je absolútne a normotvorca Únie stanovuje legitímne obmedzenia jeho výkonu. V odôvodnení 2 smernice 2003/86 tak normotvorca zdôrazňuje, že opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodiny sa musia vykonávať v súlade so základnými právami zakotvenými najmä v Charte. Tieto opatrenia sa teda musia uplatňovať pri rešpektovaní práva na ľudskú dôstojnosť zakotveného v článku 1 Charty, práva na nedotknuteľnosť osoby uvedeného v článku 2 Charty, zákazu mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania uvedeného v článku 4 Charty, ako aj práv dieťaťa zakotvených v článku 24 Charty. Okrem toho v odôvodnení 11 tejto smernice normotvorca Únie výslovne priznáva členským štátom právo prijať „reštriktívn[e] opatren[ia]“ voči právu na zlúčenie rodiny, ak je to odôvodnené dodržiavaním hodnôt a zásad, ktoré členské štáty uznávajú, najmä pokiaľ ide o práva žien a detí. Príslušný vnútroštátny orgán tak môže na základe článku 4 ods. 4 a 5 uvedenej smernice zamietnuť žiadosti o zlúčenie rodiny manželského partnera, ak tento manželský partner má žiť s ostatnými manželskými partnermi garanta (polygamické manželstvá), alebo ak nedosiahol minimálny vek požadovaný na tento účel členským štátom, a to s cieľom zabrániť núteným manželstvám.
45. Domnievam sa, že opatrenie zavedené normotvorcom Únie v článku 15 ods. 3 druhej vete smernice 2003/86 sleduje rovnaký cieľ, a to ochranu rodinných príslušníkov, ale v neskoršom štádiu konania, keď títo rodinní príslušníci už vstúpili na územie hostiteľského členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny. Udelenie samostatného povolenia na pobyt je teda ochranným opatrením vo vzťahu k rodinnému príslušníkovi, ktorý je vystavený „mimoriadne zložitým okolnostiam“ z dôvodu rodinných faktorov.(19)
46. Z toho vyplýva, že udelenie samostatného povolenia na pobyt na základe článku 15 ods. 3 druhej vety smernice 2003/86 vyžaduje, aby bola preukázaná existencia skutočnej potreby ochrany rodinných príslušníkov.
47. Preskúmanie samotných pojmov, ako aj kontextu, v ktorom sú použité normotvorcom Únie v tomto článku, umožňuje presnejšie určiť význam podmienky týkajúcej sa existencie „mimoriadne zložitých okolností“.
48. V prvom rade v obvyklom zmysle sa pojem „okolnosti“ vzťahuje na všetky udalosti, okolnosti, konkrétne vzťahy, uprostred ktorých sa nachádza dotknutá osoba alebo skupina dotknutých osôb.(20) Na pojednávaní bolo uvedené, že pojem „okolnosti“ má predovšetkým odkazovať na „rodinné okolnosti“ a to vzhľadom na predmet a cieľ smernice 2003/86. S týmto názorom súhlasím, keďže sa mi zdá byť nevyhnutné rozlišovať medzi situáciami, ktoré patria do pôsobnosti tejto smernice a situáciami, ktorým musí čeliť štátny príslušník tretej krajiny z odlišných dôvodov, napríklad z dôvodu rizika prenasledovania alebo vážneho bezprávia v prípade návratu do jeho krajiny pôvodu, upravených smernicou 2011/95/EÚ(21) alebo preto, lebo bol obeťou obchodovania s ľuďmi, čo upravuje smernica 2004/81/ES.(22) Komisia tak v usmerneniach zdôrazňuje, že „mimoriadne zložité okolnosti“ „museli byť spôsobené rodinnou situáciou alebo rozpadom rodiny a nie z iných dôvodov“(23). Zdá sa mi však byť správnejšie dospieť k záveru, že pojem „okolnosti“ uvedený v článku 15 ods. 3 druhej vete smernice 2003/86 odkazuje na „rodinné faktory“. Domnievam sa totiž, že v mnohých vnútroštátnych právnych predpisoch, najmä v daňových predpisoch a predpisoch sociálneho zabezpečenia, ale aj v bežnom jazyku, sa pojem „rodinné okolnosti“ vzťahuje na zloženie a štruktúru domácnosti. Na druhej strane pojem „rodinné faktory“ umožňuje zohľadniť ďalšie prvky, ako je život v rodine, konflikty v rodine alebo správanie každého z členov rodiny.
49. V druhom rade normotvorca Únie hovorí o okolnostiach, ktoré označuje za „mimoriadne zložité“, pričom Komisia v rámci prípravných prác poukazovala na „mimoriadne náročné situácie“(24) alebo ešte na „situácie tiesne“(25). Zdá sa mi teda, že „mimoriadne zložité okolnosti“ musia byť charakterizované existenciou okolností, ktoré vykazujú, z ich povahy, zvýšenú úroveň závažnosti alebo náročnosti pre dotknutého člena rodiny alebo ktoré ho vystavujú zvýšenej úrovni neistoty alebo zraniteľnosti a ktoré preto vykazujú mimoriadnu povahu.
50. V kontexte článku 15 ods. 3 smernice 2003/86 možno takúto situáciu preukázať, pokiaľ je rodinný príslušník de facto alebo de iure zbavený ochrany svojej rodiny.
51. Prvý prípad je ten, v ktorom „mimoriadne zložité okolnosti“ vyplývajú z rozpadu rodinného vzťahu s garantom a zo straty práva na pobyt rodinného príslušníka, ku ktorému v dôsledku toho dochádza. Výskyt takejto situácie potom predstavuje okolnosť zhoršujúcu daný stav, ktorá odôvodňuje to, že oprávnenie členských štátov udeliť samostatné povolenie na pobyt v prípade ovdovenia, rozvodu, rozluky alebo úmrtia garanta, uznané v článku 15 ods. 3 prvej vete uvedenej smernice, sa v druhej vete tohto článku stáva povinnosťou.(26)
52. Tak to môže byť v prípade, keď rozvod alebo rozluka vystavujú dotknutú osobu v prípade návratu do jej krajiny pôvodu riziku, že už nebude môcť zabezpečiť svoje potreby alebo potreby svojich detí z dôvodu jej spoločenského postavenia alebo situácie v tejto krajine, alebo riziku, že už nebude môcť vidieť svoje deti. Tak to môže byť aj v prípade, ako uvádza Komisia vo svojich prípravných prácach,(27) kedy by ovdovená, rozvedená alebo zapudená žena bola vystavená „mimoriadne náročným situáciám“ alebo aj „situáciám tiesne“, ak by bola povinná vrátiť sa do svojej krajiny pôvodu.
53. Druhý prípad je ten, v ktorom „mimoriadne zložité okolnosti“, ktorým čelí dotknutý rodinný príslušník naopak vyplývajú z (pokračovania) jeho rodinného života s garantom, v dôsledku toho sa stáva neprijateľným, aby bolo jeho právo na pobyt odvodené od práva na pobyt garanta. Takáto situácia si teda vyžaduje, aby hostiteľský členský štát priznal štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa zdržiava na jeho území z dôvodu zlúčenia rodiny, právo na pobyt na jeho území bez garanta počas obdobia a za podmienok stanovených jeho vnútroštátnym právom.
54. Vzhľadom na prípravné práce smernice 2003/86 a judikatúru Súdneho dvora(28) je teda nesporné, že ženy, ktoré sú obeťami domáceho násilia sa nachádzajú v „mimoriadne zložitých okolnostiach“ v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety tejto smernice.(29) Okrem aktov násilia, ktorých sú obeťami je závažnosť ich situácie zdôraznená tým, že sú závislé od páchateľa týchto činov pokiaľ ide o ich právo na pobyt v hostiteľskom členskom štáte. Udelenie samostatného práva na pobyt predstavuje teda ochranné opatrenie, ktoré umožňuje vyhnúť sa tomu, aby bol člen rodiny(30) odradený od opustenia spoločnej domácnosti s manželský partnerom a od toho, aby sa sťažoval, a to pre strachu zo straty svojho právneho postavenia.(31) Uvádzam, že článok 59 ods. 1 Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu tiež hovorí v prospech tohto výkladu.(32)
55. Ďalšie formy domáceho násilia môžu vystaviť rodinného príslušníka, ktorého pobytový status závisí od postavenia garanta, rovnako zložitej situácii. Domáce násilie môže byť fyzické, sexuálne alebo psychické a môže mať formu finančného vykorisťovania. Môže ísť tiež o situáciu, v ktorej je člen rodiny obeťou zneužívania alebo zanedbávania, násilia založeného na cti a núteného manželstva, je násilne odlúčený od svojho dieťaťa, v ktorej je členka rodiny vystavená riziku mrzačenia ženských pohlavných(33) alebo nútenej interrupcie, alebo bol člen rodiny zapudený, čo túto osobu zbavuje možnosti zabezpečiť svoje potreby a žiť v krajine pôvodu bez pomoci tretej osoby. Takéto situácie majú ten následok, že sa stáva neprijateľným zachovanie vzťahu závislosti, ktorý vyplýva z odvodeného práva na pobyt a odôvodňujú udelenie samostatného povolenia na pobyt.
56. Na tomto mieste nie je možné uviesť taxatívny zoznam „mimoriadne zložitých okolností“, ktorým môže byť vystavený rodinný príslušník garanta. Ako uviedol generálny advokát Wathelet vo svojich návrhoch, ktoré predniesol vo veci NA(34), musí ísť o „osobitn[é] okolnost[i], ktoré si zasluhujú ochranu“(35). Tieto okolnosti sa môžu v jednotlivých členských štátoch, v jednotlivých obdobiach a v jednotlivých prípadoch líšiť a okrem toho je potrebné priznať príslušnému vnútroštátnemu orgánu potrebnú mieru voľnej úvahy, aby v každom jednotlivom prípade posúdil stupeň závažnosti alebo náročnosti okolností, ktorým musí čeliť dotknutá osoba alebo úroveň neistoty alebo zraniteľnosti, ktorej sa vystavuje.
57. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že článok 15 ods. 3 druhá veta smernice 2003/86 sa má vykladať v tom zmysle, že podmienka týkajúca sa existencie „mimoriadne zložitých okolností“ vyžaduje preukázanie toho, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa zdržiava na území hostiteľského členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny čelí z dôvodu rodinných faktorov okolnostiam, ktoré svojou povahou vykazujú vysoký stupeň závažnosti alebo náročnosti alebo ho vystavujú vysokej úrovni neistoty alebo zraniteľnosti, čím u neho vytvárajú skutočnú potrebu ochrany zaistenú udelením samostatného povolenia na pobyt.
58. S výhradou individuálneho posúdenia situácie samotná okolnosť, že sa týka maloletých detí alebo že rodinní príslušníci garanta stratili povolenie na pobyt z dôvodov nezávislých od ich vôle, nestačí na preukázanie existencie „mimoriadne zložitých okolností“ v zmysle tohto článku.
59. Tento výklad robí bezpredmetným preskúmanie druhej prejudiciálnej otázky.
60. Pripomínam, že touto otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či sa má článok 15 ods. 3 druhá veta smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá nepredpokladá udelenie samostatného povolenia na pobyt rodinným príslušníkom garanta, ak sa situácia týchto rodinných príslušníkov v tomto štáte, osobitne ťažká z dôvodu prítomnosti maloletých detí, dostane tiež do rozporu so zákonom po zamietnutí žiadosti o obnovenie ich povolenia na pobyt.
61. Táto otázka vychádza z predpokladu, podľa ktorého žalobcovia vo veci samej čelia „mimoriadne zložitým okolnostiam“ v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety tejto smernice z dôvodu, že sa týkajú dvoch maloletých detí. Z dôvodov, ktoré som práve uviedol však táto okolnosť sama osebe nepostačuje na založenie práva na samostatné povolenie na pobyt v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety uvedenej smernice. V takejto situácii sa na rodinných príslušníkov garanta vzťahujú ustanovenia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území(36) a požívajú práva a záruky, ktoré táto smernica obsahuje.
B. Procesné záruky spojené s prijatím rozhodnutia, ktorým sa zamieta obnovenie povolenia na pobyt rodinných príslušníkov garanta
62. Svojou štvrtou až šiestou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate Súdneho dvora pýta, či sa má článok 17 smernice 2003/86 v spojení s článkami 7, 24, 33 a 47 Charty vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému vnútroštátnemu orgánu zamietnuť žiadosť o obnovenie povolenia na pobyt podanú rodinnými príslušníkmi garanta bez toho, aby predtým vykonal individuálne posúdenie ich žiadosti, počas ktorého sú vypočutí rodinní príslušníci a najmä maloleté deti.
63. V súlade s článkom 16 ods. 3 smernice 2003/86 „členské štáty môžu… odmietnuť obnoviť povolenie na pobyt rodinného príslušníka, keď sa garantovo povolenie na pobyt končí a rodinný príslušník ešte nemá právo na samostatný pobyt podľa článku 15“.
64. Pokiaľ ide o posúdenie, ktorého vykonanie prináleží príslušným vnútroštátnym orgánom v súvislosti so žiadosťou o obnovenie povolenia na pobyt rodinných príslušníkov, z článku 16 ods. 3 tejto smernice, a najmä z použitia výrazov „môžu… odmietnuť obnoviť“ uvedených v tomto ustanovení, vyplýva, že členské štáty majú v tomto ohľade priestor na voľnú úvahu.(37) Pripomínam však, že členské štáty ju môžu vykonávať len pri dodržaní zásady proporcionality, ako aj pri rešpektovaní cieľa a potrebného účinku uvedenej smernice.(38)
65. Okrem toho je nesporné, že smernica 2003/86, rovnako ako každý akt práva Únie, sa musí uplatňovať v súlade so základnými právami. Z odôvodnenia 2 tejto smernice tak vyplýva, že opatrenia týkajúce sa zlúčenia rodiny sa musia prijímať v súlade so základnými právami a zásadami uznanými Chartou(39) a musia najmä dbať na zabezpečenie práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života zaručeného v článku 7 Charty. Podľa ustálenej judikatúry treba tento článok vykladať aj v spojení so základnými právami dieťaťa, ako sú vyjadrené v článku 24 Charty.(40)
66. Z toho vyplýva, že pri posudzovaní žiadosti o obnovenie povolenia na pobyt rodinných príslušníkov garanta treba dodržať základné práva a najmä články 7 a 24 Charty.(41)
1. O individuálnom posúdení žiadosti
67. Vzhľadom na uvedené požiadavky Súdny dvor rozhodol, že príslušné vnútroštátne orgány musia pristúpiť k vyváženému a primeranému posúdeniu všetkých dotknutých záujmov.(42)
68. Práve v tomto kontexte článok 17 smernice 2003/86 veľmi jasne ukladá príslušnému vnútroštátnemu orgánu povinnosť vykonať individuálne posúdenie žiadosti o obnovenie povolenia na pobyt podanej rodinným príslušníkom garanta.(43) Účelom tohto posudzovania je zistiť, či existujú dôvody, ktoré bránia zamietnutiu žiadosti o obnovu povolenia na pobyt rodinného príslušníka. Okrem skutočností výslovne uvedených v článku 17 tejto smernice Súdny dvor, rovnako ako Komisia vo svojich usmerneniach, vyžaduje od uvedeného orgánu, aby zohľadnil všetky relevantné okolnosti daného prípadu a aby venoval osobitnú pozornosť záujmom dotknutých detí a snahe podporiť rodinný život.(44)
69. Podľa Súdneho dvora má takéto hodnotenie umožniť, aby sa pristúpilo ku „konkrétn[emu] posúdeni[u] situácie každého žiadateľa“(45). Ak je žiadosť o obnovu povolenia na pobyt člena rodiny zamietnutá v dôsledku straty povolenia na pobyt garanta, myslím, že toto posudzovanie musí umožniť vyhodnotiť, či existujú dôvody opodstatňujúce vydanie samostatného povolenia na pobyt rodinnému príslušníkovi príslušným vnútroštátnym orgánom, v súlade s článkom 15 ods. 3 smernice 2003/86. Hoci totiž majú členské štáty určité oprávnenie voľnej úvahy na zamietnutie žiadosti o obnovu povolenia na pobyt alebo na definovanie podmienok uplatniteľných na udelenie samostatného povolenia na pobyt, táto sloboda je obmedzená povinnosťou zohľadniť osobitnú situáciu rodinného príslušníka, ktorý by bol vystavený alebo by mu hrozilo, že bude vystavený „mimoriadne zložitým okolnostiam“ v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety tejto smernice a povinnosťou vydať povolenie na pobyt, pokiaľ to takéto okolnosti vyžadujú.
70. V prejednávanej veci sa situácia týka matky s jej dvoma maloletými deťmi, ktorej nebolo udelené „povolenie na dlhodobý pobyt z dôvodu zlúčenia rodiny“ a ktorej povolenie na pobyt teda nebolo obnovené v dôsledku zamietnutia povolenia na dlhodobý pobyt otca, garanta. Za týchto okolností by mal príslušný vnútroštátny orgán zohľadniť rodinnú situáciu a najmä pevnosť rodinných vzťahov. Mal by tiež zohľadniť dĺžku ich pobytu, ako aj existenciu rodinných, ekonomických, kultúrnych a sociálnych väzieb tak v hostiteľskom členskom štáte, ako aj v krajine pôvodu(46), miesto narodenia týchto detí(47) a prípadne vek, v ktorom do hostiteľského členského štátu prišli, okolnosť, že tam boli vychovávané a získali tam vzdelanie. Treba tiež zohľadniť relevantné všeobecné a osobitné informácie týkajúce sa situácie v ich krajine pôvodu, ako sú ich životné podmienky, ich spoločenské postavenie alebo osobitné kultúrne aspekty špecifické pre túto krajinu,(48) pričom vnútroštátny súd zdôrazňuje riziko štrukturálnej diskriminácie, ktorej by mohla byť v uvedenej krajine vystavená matka rodiny. Napokon by mal zohľadniť dôvody, pre ktoré ich povolenie na pobyt nebolo obnovené, ktoré sú spojené s predchádzajúcou trestnou činnosťou otca.(49)
71. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či rozhodnutia, o ktoré ide vo veci samej, ktorými príslušný vnútroštátny orgán odmietol obnoviť povolenie na pobyt matky a jej dvoch detí na účely zlúčenia rodiny v dôsledku straty povolenia na pobyt otca, sú vzhľadom na tieto úvahy odôvodnené, alebo či sa týmto deťom musí vzhľadom na tieto úvahy udeliť samostatné povolenie na pobyt.
2. O dodržaní práva byť vypočutý
72. Smernica 2003/86 nespresňuje, či, a prípadne za akých podmienok, môžu byť rodinní príslušníci garanta vypočutí pred prijatím rozhodnutia o zamietnutí obnovenia ich povolenia na pobyt, a najmä podmienky, za ktorých sa môžu dovolávať okolností uvedených v článku 17 tejto smernice.
73. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že právo byť vypočutý sa musí dodržať aj vtedy, ak príslušná právna úprava takúto formálnu požiadavku výslovne nestanovuje, pokiaľ táto právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie.(50)
74. V tejto súvislosti Súdny dvor opakovane rozhodol, že právo byť vypočutý v každom konaní tvorí neoddeliteľnú súčasť dodržiavania práva na obhajobu, ktoré predstavuje základnú zásadu práva Únie zakotvenú v článku 47 Charty.(51) Toto právo byť vypočutý zaručuje každému možnosť účelne a efektívne oznámiť svoj názor v priebehu správneho konania, a to skôr, ako bude prijaté akékoľvek rozhodnutie, ktoré môže nepriaznivo ovplyvniť jeho záujmy.(52) Rozhodnutie, ktorým sa zamieta žiadosť o obnovu povolenia na pobyt je pritom rozhodnutím, ktoré môže nepriaznivým spôsobom ovplyvniť záujmy rodinných príslušníkov garanta.
75. Z toho vyplýva, že členské štáty sú povinné vypočuť rodinných príslušníkov garanta pred prijatím rozhodnutia, ktorým sa neobnoví ich povolenie na pobyt.(53)
76. Hoci v súlade s ustálenou judikatúrou neznamená právo byť vypočutý nevyhnutne povinnosť umožniť dotknutej osobe vyjadriť svoje názory ústne,(54) musí jej byť napriek tomu poskytnutá možnosť uplatniť počas správneho konania svoje stanovisko účelným a efektívnym spôsobom. V kontexte žiadosti o obnovenie povolenia na pobyt musí tak mať táto osoba predovšetkým možnosť predložiť všetky informácie, ktoré považuje za relevantné v súvislosti s jej osobnou a rodinnou situáciou. Určité skutočnosti požadované v rámci individuálneho posúdenia upraveného článkom 17 smernice 2003/86, akými sú vek detí alebo dĺžka pobytu rodinných príslušníkov v hostiteľskom členskom štáte, možno preukázať listinnými dôkazmi. Na druhej strane iné faktory, ako napríklad pevnosť rodinných vzťahov, povaha alebo význam väzieb v hostiteľskom členskom štáte alebo životné podmienky v krajine pôvodu, si vyžadujú písomné alebo ústne svedectvo uvedenej osoby. Ďalšie okolnosti, ako napríklad tie, ktoré môžu poukazovať na existenciu „mimoriadne zložitých okolností“ v zmysle článku 15 ods. 3 druhej vety tejto smernice, by si tiež mohli vyžadovať osobitný postup.
77. Z práva byť vypočutý ďalej vyplýva, že príslušný vnútroštátny orgán venuje pri starostlivom a nestrannom preskúmaní všetkých relevantných skutočností v prejednávanom prípade a pri podrobnom odôvodnení svojho rozhodnutia náležitú pozornosť pripomienkam, ktoré predložila dotknutá osoba, keďže povinnosť dostatočne, osobitne a konkrétnym spôsobom odôvodniť rozhodnutie predstavuje dôsledok zásady dodržiavania práva na obhajobu, pričom sa tak dotknutej osobe umožní pochopiť dôvody zamietnutia jej žiadosti.(55)
78. Napokon, pokiaľ ide o spôsoby, akými môže do konania zasiahnuť maloletá osoba, článok 24 ods. 1 Charty požaduje, aby deti mohli slobodne vyjadriť svoj názor a aby bol takto vyjadrený názor zohľadnený pri otázkach, ktoré sa ich týkajú s prihliadnutím na ich vek a vyspelosť.(56) Súdny dvor spresnil, že toto ustanovenie neodkazuje na vypočutie dieťaťa ako také, ale na možnosť dieťaťa byť vypočuté.(57) Právo dieťaťa byť vypočuté teda nevyžaduje, aby sa vypočutie nevyhnutne uskutočnilo, ale ukladá povinnosť sprístupniť tomuto dieťaťu zákonné konania a podmienky, ktoré mu umožnia slobodne vyjadriť svoj názor a názor vziať do úvahy.
79. Článok 24 ods. 2 Charty navyše ukladá príslušnému vnútroštátnemu orgánu povinnosť zohľadniť najlepší záujem dieťaťa. Podľa Súdneho dvora uvedené ustanovenie vyžaduje, aby sa pri všetkých opatreniach, ktoré sa týkajú detí, najmä pri opatreniach prijatých členskými štátmi pri uplatňovaní smernice 2003/86, v prvom rade bral do úvahy najlepší záujem dieťaťa.(58) V rozsudku z 22. decembra 2010, Aguirre Zarraga(59), ktorý sa týka konania o zverení dieťaťa do osobnej starostlivosti Súdny dvor rozhodol, že tento záujem môže odôvodniť nevypočutie dieťaťa.(60) Vypočutie, hoci zostáva právom dieťaťa, teda nemôže predstavovať absolútnu povinnosť, ale musí byť predmetom posúdenia v závislosti od požiadaviek spojených s najlepším záujmom dieťaťa v každom konkrétnom prípade, v súlade s článkom 24 ods. 2 Charty základných práv.(61)
80. Inými slovami, ak je žiadosť podaná maloletým dieťaťom, členským štátom prináleží prijať všetky vhodné opatrenia na to, aby sa tomuto dieťaťu poskytla skutočná a účinná možnosť byť vypočuté v závislosti od jeho veku alebo stupňa vyspelosti.(62)
81. Vzhľadom na tieto skutočnosti sa má článok 17 smernice 2003/86 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému vnútroštátnemu orgánu zamietnuť žiadosť o obnovenie povolenia na pobyt podanú rodinnými príslušníkmi garanta bez toho, aby predtým vykonal individuálne posúdenie ich žiadosti, počas ktorého majú možnosť účelne a efektívne predložiť všetky informácie, ktoré považujú za relevantné, pokiaľ ide o ich situáciu.
82. V prípade, že žiadosť podáva maloleté dieťa, je úlohou členských štátov prijať všetky vhodné opatrenia, aby sa tomuto dieťaťu poskytla skutočná a efektívna možnosť byť vypočuté, v súlade s jeho vekom alebo stupňom vyspelosti.
V. Návrh
83. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 5 de Barcelona (Provinčný správny súd č. 5 Barcelona, Španielsko) takto:
1. Článok 15 ods. 3 druhá veta smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny
sa má vykladať v tom zmysle, že:
– podmienka týkajúca sa existencie „mimoriadne zložitých okolností“ vyžaduje preukázanie toho, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa zdržiava na území hostiteľského členského štátu z dôvodu zlúčenia rodiny čelí z dôvodu rodinných faktorov okolnostiam, ktoré svojou povahou vykazujú vysoký stupeň závažnosti alebo náročnosti alebo ho vystavujú vysokej úrovni neistoty alebo zraniteľnosti, čím u neho vytvárajú skutočnú potrebu ochrany zaistenú udelením samostatného povolenia na pobyt,
– s výhradou individuálneho posúdenia situácie, samotná skutočnosť, že ide o maloleté deti alebo že rodinní príslušníci garanta stratili povolenie na pobyt z dôvodov nezávislých od ich vôle nepostačuje na preukázanie existencie „mimoriadne zložitých okolností“ v zmysle tohto článku.
2. Článok 17 smernice 2003/86 sa má vykladať v tom zmysle, že:
– bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje príslušnému vnútroštátnemu orgánu zamietnuť žiadosť o obnovenie povolenia na pobyt podanú rodinnými príslušníkmi garanta bez toho, aby predtým vykonal individuálne posúdenie ich žiadosti, počas ktorého majú možnosť účelne a efektívne predložiť všetky informácie, ktoré považujú za relevantné, pokiaľ ide o ich situáciu,
– v prípade, že žiadosť podáva maloleté dieťa, je úlohou členských štátov prijať všetky vhodné opatrenia, aby sa tomuto dieťaťu poskytla skutočná a efektívna možnosť byť vypočuté, v súlade s jeho vekom alebo stupňom vyspelosti.