Sag C-291/22 P
Debrégeas et associés Pharma SAS (D & A Pharma)
mod
Europa-Kommissionen
og
Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 14. marts 2024
»Appel – humanmedicinske lægemidler – ansøgning om markedsføringstilladelse – uafhængighed hos de eksperter, der høres af Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler (CHMP) ved Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retten til en god forvaltning – krav om objektiv upartiskhed – kriterier for kontrol af, at der ikke foreligger interessekonflikter – EMA’s politik til håndtering af konkurrerende interesser – aktiviteter som hovedinvestigator, konsulent eller strategisk rådgiver for medicinalindustrien – rivaliserende produkter – procedure vedrørende anmodning om fornyet overvejelse – forordning (EF) nr. 726/2004 – artikel 56, 62 og 63 – EMA’s retningslinjer – høring af en videnskabelig rådgivende gruppe eller en ad hoc-ekspertgruppe«
1. Tilnærmelse af lovgivningerne – humanmedicinske lægemidler – tilladelse til markedsføring – krav om objektiv upartiskhed og uafhængighed hos medlemmerne af de videnskabelige komitéer og eksperterne hos Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – rækkevidde – eksperter, der høres af Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler – kriterier til afgørelse af, om der foreligger en interessekonflikt – tilsidesættelse af kravet om objektiv upartiskhed – forpligtelse til at fremlægge konkrete indiciebeviser for partiskhed – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 726/2004, art. 63, stk. 2)
(jf. præmis 73-76 og 78-80)
2. Tilnærmelse af lovgivningerne – humanmedicinske lægemidler – tilladelse til markedsføring – krav om objektiv upartiskhed og uafhængighed hos medlemmerne af de videnskabelige komitéer og eksperterne hos Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – EMA’s skøn – grænser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 1, art. 51, stk. 1, og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 726/2004, art. 57, stk. 1)
(jf. præmis 84-88)
3. Tilnærmelse af lovgivningerne – humanmedicinske lægemidler – tilladelse til markedsføring – krav om objektiv upartiskhed og uafhængighed hos medlemmerne af de videnskabelige komitéer og eksperterne hos Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – eksistensen af konkurrerende interesser – rivaliserende produkt – begreb – vurdering af udskiftelighed eller substituerbarhed – kriterier
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 726/2004)
(jf. præmis 97-102)
4. Tilnærmelse af lovgivningerne – humanmedicinske lægemidler – tilladelse til markedsføring – proceduren vedrørende anmodning om fornyet overvejelse af udtalelse fra Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler ved Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) – anmodning om at høre den videnskabelige rådgivende gruppe, som er nedsat på det terapeutiske område, som et produkt henhører under – vurdering af oprettelsen af en sådan gruppe, der påhviler Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler – manglende høring af nævnte gruppe på trods af dens beståen – åbenbar overskridelse af grænserne for Udvalget for Humanmedicinske Lægemidlers skønsbeføjelse
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 726/2004, art. 62, stk. 1)
(jf. præmis 142-150 og 157)
Resumé
Domstolen tog den appel, der var indgivet af Debrégeas et associés Pharma SAS (D & A Pharma) (herefter » D & A Pharma«) til prøvelse af Rettens dom i sag D & A Pharma mod Kommissionen og EMA (herefter »den appellerede dom«) (1), til følge. Den præciserede i denne forbindelse rækkevidden af de principper, der skal overholdes i den procedure, som Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) gennemfører til evaluering af humanmedicinske lægemidler.
Appellanten havde indgivet en ansøgning om markedsføringstilladelse på særlige vilkår til EMA i henhold til forordning nr. 507/2006 (2) for lægemidlet Hopveus. Udvalget for Humanmedicinske Lægemidler (herefter »CHMP«) afgav en negativ udtalelse om denne ansøgning. Efter en anmodning om fornyet overvejelse af denne udtalelse indgivet i henhold til forordning nr. 726/2004 (3) sammenkaldte CHMP en ad hoc-ekspertgruppe, hvori bl.a. en ekspert, som samtidig var hovedinvestigator for lægemidlet AD 04, deltog. Idet denne ekspertgruppe ligeledes afgav en negativ udtalelse, gav Kommissionen den 6. juli 2020 afslag på ansøgningen om en markedsføringstilladelse på særlige vilkår (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Da appellanten ikke fik medhold ved Retten i søgsmålet til prøvelse af den omtvistede afgørelse, iværksatte appellanten den foreliggende appel til prøvelse af den appellerede dom.
Domstolens bemærkninger
i) Om påstanden om ophævelse af den appellerede dom
Domstolen bemærkede, at CHMP’s objektive upartiskhed, og dermed EMA’s, bringes i fare, såfremt en interessekonflikt hos et af CHMP’s medlemmer kan medføre overlappende funktioner, og dette gælder uafhængigt af nævnte medlems personlige adfærd. En sådan tilsidesættelse kan medføre, at en afgørelse, der vedtages af Kommissionen efter afslutningen af proceduren, er ulovlig. CHMP’s objektive upartiskhed bringes ligeledes i fare, såfremt en ekspert, som befinder sig i en interessekonflikt, er en del af en ekspertgruppe, der høres af CHMP i forbindelse med en fornyet overvejelse, der fører til EMA’s udtalelse og Kommissionen afgørelse om ansøgningen om markedsføringstilladelse.
Udtalelsen fra den ekspertgruppe, der sammenkaldes af CHMP, har en eventuel afgørende indflydelse på EMA’s udtalelse og gennem denne udtalelse på Kommissionens afgørelse. Hvert enkelt medlem af denne ekspertgruppe kan i givet fald betydeligt påvirke de drøftelser og forhandlinger, som sker fortroligt inden for denne ekspertgruppe.
Således og i modsætning til det, som Retten havde fastslået, gør en interessekonflikt hos et medlem af en ekspertgruppe, der høres af CHMP, proceduren væsentligt mangelfuld. Den omstændighed, at denne ekspertgruppe efter drøftelserne og forhandlingerne kollegialt fremsætter dens udtalelse, kan ikke fjerne en sådan mangel.
Det kan ikke kræves, at personer, hvis sager behandles af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, skal fremlægge konkrete indiciebeviser for partiskhed. Objektiv upartiskhed bedømmes nemlig på grundlag af kriterier, der er uafhængige af de pågældende eksperters specifikke adfærd.
Hvad angik disse kriterier, der skal gøre det muligt at sikre upartiskheden og uafhængigheden hos personer, der medvirker til udarbejdelsen af EMA’s videnskabelige udtalelser, bemærkede Domstolen for det første, at med henblik på at gøre det muligt for EMA effektivt at forfølge det formål, som agenturet skal opfylde, og i betragtning af de komplicerede tekniske vurderinger, som agenturet skal foretage, kommer dets vide skøn bl.a. til udtryk i fastlæggelsen af de nævnte kriterier.
På trods af dette vide skøn og betydningen af almenhedens interesse er EMA imidlertid under udøvelsen af sine beføjelser bundet af kravene i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som fastsætter, at enhver begrænsning i udøvelsen af rettigheder og friheder skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold samt proportionalitetsprincippet.
Det fulgte heraf, at selv om formålet af almen interesse om, at der skal kunne rådes over den bedst mulige videnskabelige rådgivning, kan begrunde en afvigelse fra kravet om personers objektive upartiskhed, hvilket krav følger af den grundlæggende ret til god forvaltning, skal EMA overholde denne grundlæggende rettigheds væsentligste indhold og proportionalitetsprincippet. Navnlig kan det ikke tiltrædes, at dette agentur under foregivende af at ville maksimere antallet af eksperter, der er til rådighed, fastsætter begrænsninger for udøvelsen af deres mandat, som synes utilstrækkelige til i forbindelse med denne udøvelse at sikre en upartisk procedure. Dette ville være tilfældet, såfremt det var tilladt for eksperter, hvis aktiviteter afslører en aktuel interesse med hensyn til et rivaliserende produkt til det pågældende produkt, at være medlemmer af en ekspertgruppe, der er sammenkaldt af CHMP med henblik på den fornyede overvejelse af ansøgningen om markedsføringstilladelse for sidstnævnte produkt.
For det andet fastslog Domstolen, at EMA’s politik til håndtering af konkurrerende interesser definerer begrebet »rivaliserende produkt« som et »lægemiddel, som tager sigte på samme patientgruppe med samme kliniske formål (nemlig at behandle, forebygge eller diagnosticere en bestemt lidelse), og som udgør en potentiel kommerciel konkurrence«.
Denne definition afspejler det kriterium, der er opstillet i Domstolens praksis til afgørelse af, om to lægemidler er konkurrerende på et givent marked. Ifølge denne retspraksis er dette tilfældet, når disse produkter, for samme terapeutiske indikation, er udskiftelige eller substituerbare.
Det er således på grundlag af en undersøgelse til afgørelse af, om – i tilfælde af markedsføring af AD 04 og Hopveus – disse produkter, der begge er udviklet med henblik på at behandle alkoholafhængighed, udviser en sådan grad af udskiftelighed eller substituerbarhed, at det heraf må konkluderes, at der foreligger eller ikke foreligger en potentiel kommerciel konkurrence mellem disse to produkter.
Denne vurdering af udskiftelighed eller substituerbarhed skal ikke kun foretages i forhold til nævnte produkters objektive kendetegn. Undersøgelsen af den potentielle kommercielle konkurrence mellem de pågældende produkter skal således hvile på en samlet bedømmelse af de forhold, der kan tages i betragtning med henblik på at vurdere, om patienter og receptudskrivende læger i det ene produkt vil kunne se et egentligt alternativ til det andet.
Ved at udelukke muligheden for kommerciel konkurrence med den begrundelse, at AD 04 og Hopveus har forskellige kliniske formål og omfatter forskellige patientgrupper, nemlig hvad angår førstnævnte dem, der har til hensigt at begrænse deres alkoholindtag, og hvad angår sidstnævnte dem, der har til hensigt helt og holdent at stoppe dette indtag, havde Retten ikke foretaget en sådan samlet bedømmelse.
I denne henseende fastslog Domstolen, at den blotte forskel i, hvor intensivt omfanget af den terapeutiske virkning er mellem de to produkter, der har til formål at behandle samme lidelse, netop kan tilskynde visse patienter med denne lidelse til i forbindelse med deres behandling at erstatte det ene af disse produkter med det andet alt efter udviklingen af deres symptomer eller ud fra betragtninger om terapeutisk hensigtsmæssighed og om effektivitet, som hidrører fra deres receptudskrivende læger.
Retten havde følgelig undladt at tage stilling til, om nævnte produkter kunne indgå i konkurrence med hinanden bl.a. med hensyn til den omstændighed, at udviklingen i behandlingen af samme patient kan foranledige vedkommendes læge til under denne behandling at udskrive begge disse produkter afhængigt af symptomer og ud fra betragtninger om terapeutisk hensigtsmæssighed og om effektivitet.
For det tredje bemærkede Domstolen, at EMA under alle omstændigheder skal fortolke og anvende sin politik til håndtering af konkurrerende interesser i overensstemmelse med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
I den foreliggende sag pålagde politikken til håndtering af konkurrerende interesser eksperter, der har en aktuel konkurrerende interesse som hovedinvestigator, en afbødende foranstaltning, hvorefter de i forbindelse med procedurer vedrørende »det berørte lægemiddel« kun kan medvirke »i drøftelser« uden at deltage i »de endelige forhandlinger og afstemningen«. Denne afbødende foranstaltning kunne ikke, idet beskyttelsen af objektiv upartiskhed ellers uforholdsmæssigt ville blive begrænset, fortolkes eller anvendes således, at en ekspert, som samtidigt er hovedinvestigator for et rivaliserende produkt, kan deltage i arbejdet inden for en ekspertgruppe, som høres af CHMP under en procedure vedrørende anmodning om fornyet overvejelse af en ansøgning om markedsføringstilladelse for det pågældende produkt.
En sådan deltagelse er i sagens natur uegnet til at sikre, at den pågældende procedure for fornyet overvejelse forløber upartisk. Et afslag på en ansøgning om markedsføringstilladelse til det rivaliserende produkt, der er genstand for en fornyet overvejelse, kan således udgøre en væsentlig kommerciel interesse for den virksomhed, under hvis initiativ og/eller sponsorering en sådan ekspert udøver sin aktivitet som hovedinvestigator.
Det fulgte heraf, at den appellerede dom var behæftet med en retlig fejl, for så vidt som den fortolkning af politikken til håndtering af konkurrerende interesser, som Retten havde anlagt, var uforenelig med princippet om objektiv upartiskhed.
På samme måde kunne begrænsningerne – som omhandlet i politikken til håndtering af konkurrerende interesser – der gælder for eksperter, ikke, i modsætning til hvad Retten havde fastslået, fortolkes og anvendes således, at en konsulent eller strategisk rådgiver for individuelle lægemidler tilhørende en medicinalvirksomhed kan være medlem af en ad hoc-ekspertgruppe sammenkaldt af CHMP med henblik på en fornyet overvejelse af en ansøgning om markedsføringstilladelse indgivet for et rivaliserende produkt til disse individuelle lægemidler. En sådan fortolkning var således ligeledes uforenelig med princippet om objektiv upartiskhed.
Følgelig blev anbringendet om manglende overholdelse af princippet om objektiv upartiskhed taget til følge og begrundede en ophævelse af den appellerede dom.
ii) Om søgsmålet for Retten
Domstolen bemærkede indledningsvis, at det følger af retningslinjerne vedrørende proceduren for fornyet overvejelse, at EMA forpligter sig til, at CHMP systematisk hører en videnskabelig rådgivende gruppe, når den, der anmoder om en fornyet overvejelse, rettidigt og behørigt begrundet anmoder om en sådan høring. Heraf fremgik ligeledes, at den videnskabelige rådgivende gruppe, der sammenkaldes med henblik herpå, skal være den, der er blevet nedsat på det terapeutiske område, som det pågældende produkt henhører under, og at en ad hoc-ekspertgruppe vil blive sammenkaldt, såfremt der ikke er nedsat nogen videnskabelig rådgivende gruppe på dette område.
CHMP skal i sin egenskab af kompetent udvalg under EMA anvende de vejledende regler, der er fastlagt af dette agentur, herunder retningslinjerne vedrørende proceduren for fornyet overvejelse. Det fremgik således af fast retspraksis, at et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur med vedtagelsen af vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at det vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn.
På grund af begrænsningen af EMA’s skønsbeføjelse, som gælder på samme måde for CHMP, fandt Domstolen, at sidstnævnte klart overskrider grænserne for denne skønsbeføjelse, når dette udvalg sammenkalder ad hoc-ekspertgruppen, selv om det har konstateret, at den terapeutiske indikation for det pågældende produkt i det mindste overvejende henhører under et terapeutisk område, på hvilket en videnskabelig rådgivende gruppe er nedsat, eller når det har besluttet at sammenkalde en ad hoc-ekspertgruppe ikke på grundlag af den omstændighed, at der ikke er nedsat nogen videnskabelig rådgivende gruppe på det terapeutiske område, hvorunder dette produkt henhører, men på grundlag af forhold, der allerede angår CHMP’s realitetsbehandling af anmodningen om fornyet overvejelse, såsom de spørgsmål, CHMP påtænker at stille eksperterne, eller på grundlag af betragtninger af hypotetisk karakter.
Domstolen bemærkede i denne henseende, at høring af den videnskabelige rådgivende gruppe gør det muligt for CHMP at få en udtalelse udarbejdet af permanente eksperter i denne videnskabelige rådgivende gruppe. Den såkaldte »hoved«-gruppe i den videnskabelige rådgivende gruppe kan endvidere suppleres med yderligere eksperter, der er specialiserede i behandlingen af de specifikke problemstillinger, der rejses med de spørgsmål, som CHMP har til hensigt at stille. Høring af en sådan samling af eksperter, der omfatter dels en gruppe, som på grund af dens permanente karakter og afbalanceret sammensætning sikrer kontinuitet og sammenhæng i behandlingen af sager, dels yderligere eksperter specialiserede i behandlingen af de specifikke problemstillinger, der rejses i forbindelse med den fornyede overvejelse, sikrer at der ydes »den bedst mulige videnskabelige rådgivning«, og gør det således muligt for EMA at udføre den opgave, som dette agentur er tillagt.
Under disse omstændigheder kan sammenkaldelsen – inden for et terapeutisk område, på hvilket en videnskabelig rådgivende gruppe er nedsat – af en ad hoc-ekspertgruppe ikke tillades på grundlag af CHMP’s betragtning om, at en ad hoc-ekspertgruppe ville være mere egnet til at besvare dette udvalgs spørgsmål end den nedsatte videnskabelige rådgivende gruppe, i givet fald styrket med yderligere eksperter.
Domstolen udledte heraf, at beslutningen om at sammenkalde en ad hoc-ekspertgruppe i stedet for den videnskabelige rådgivende gruppe for psykiatri udgjorde en mangel ved proceduren for vedtagelse af EMA’s udtalelser. Følgelig var proceduren for vedtagelse af den omtvistede afgørelse tillige behæftet med en formel mangel.
Domstolen annullerede følgelig den omtvistede afgørelse.