Věc C‑516/22
Evropská komise
v.
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
Rozsudek Soudního dvora (pátého senátu) ze dne 14. března 2024
„Nesplnění povinnosti státem – Řízení o návrhu na vydání rozsudku pro zmeškání – Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii – Článek 127 odst. 1 – Přechodné období – Pravomoc Soudního dvora – Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soud Spojeného království) – Výkon rozhodčího nálezu, kterým se přiznává náhrada škody – Rozhodnutí Evropské komise, kterým se prohlašuje, že tato platba představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem – Článek 4 odst. 3 SEU – Loajální spolupráce – Povinnost přerušit řízení – Článek 351 první pododstavec SFEU – Mezinárodní smlouva uzavřená mezi členskými státy a třetími státy přede dnem jejich přistoupení k Unii – Úmluva o řešení sporů z investic mezi státy a občany druhých států (ICSID) – Použití unijního práva – Článek 267 SFEU – Vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni – Povinnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Článek 108 odst. 3 SFEU – Pozastavení provádění podpory“
1. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Pravomoc Soudního dvora – Žaloba podaná proti členskému státu, který vystoupil z Evropské unie – Dohoda o vystoupení Spojeného království – Článek 87 – Pravomoc Soudního dvora rozhodnout o žalobě pro nesplnění povinnosti proti Spojenému království po konci přechodného období – Podmínky – Tvrzené nesplnění povinnosti předcházející uplynutí přechodného období – Žaloba podaná ve vymezeném období
[Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii, čl. 2 písm. e), čl. 87 odst. 1, články 126, 127 a 185; článek 258 SFEU]
(viz body 50, 51, 53)
2. Mezinárodní dohody – Dohody členských států – Dohody uzavřené před přistoupením členského státu k Unii – Zákaz dopadu na práva a povinnosti plynoucí z uvedených dohod – Podmínky – Existence povinností, které mohou být vyžadovány třetími státy – Pravomoc unijního soudu posoudit existenci takových povinností – Povinnost členského státu vykonat rozhodčí nález – Nesprávný výklad unijního práva vnitrostátním soudem – Nesplnění povinnosti
(Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii, čl. 127 odst. 1; článek 258 SFEU a čl. 351 první pododstavec SFEU)
(viz body 59–65, 68–87, 119–128, výrok 1)
3. Členské státy – Povinnosti – Povinnost loajální spolupráce – Výkon unijního práva – Povinnosti vnitrostátních soudů – Povinnost vnitrostátních soudů přerušit řízení v případě nebezpečí konfliktu mezi jeho rozhodnutím a rozhodnutím unijních orgánů – Nepřerušení řízení – Nesplnění povinnosti
(Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii, čl. 127 odst. 1; čl. 4 odst. 3 SEU; článek 258 SFEU)
(viz body 94–98, 104, 116, 117, výrok 1)
4. Předběžné otázky – Předložení sporu Soudnímu dvoru – Výkladové otázky – Povinnost podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Rozsah – Povinnost podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v případě existence rozumné pochybnosti – Rozhodnutí vnitrostátního soudu o neexistenci rozumné pochybnosti – Nebezpečí nesprávného výkladu unijního práva soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva – Nesplnění povinnosti
(Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii, čl. 127 odst. 1; článek 258 SFEU a čl. 267 první a třetí pododstavec SFEU)
(viz body 141–144, 146–154, výrok 1)
5. Podpory poskytované státy – Pravomoci Komise a pravomoci vnitrostátních soudů – Úloha vnitrostátních soudů – Povinnost vnitrostátních soudů zdržet se přijímání rozhodnutí, jež by byla v rozporu s rozhodnutím Komise – Porušení této povinnosti vnitrostátním soudem – Nesplnění povinnosti
(Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii, čl. 127 odst. 1; čl. 4 odst. 3 SEU; článek 108 odst. 3 a článek 258 SFEU)
(viz body 159–165, 168–171, výrok 1)
Shrnutí
Soudní dvůr, k němuž byla podána žaloba pro nesplnění povinnosti, v rozsudku pro zmeškání vydaném bez žalobní odpovědi rozhodl, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska rozsudkem Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soud Spojeného království) nesplnilo povinnosti, které mělo během přechodného období po vstupu v platnost Dohody o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii(1).
Rozhodl o otázce, kterou se dosud nezabýval, zda výkon rozhodčího nálezu členským státem ve vztahu k jinému členskému státu na základě ustanovení Úmluvy o řešení sporů z investic mezi státy a občany druhých států(2), jež byla uzavřena většinou členských států, které jsou jejími stranami, před jejich přistoupením k Unii, pro ně představuje dřívější mezinárodní smlouvu ve smyslu čl. 351 prvního pododstavce SFEU, znamená, že uvedené státy mají „povinnosti“ vůči třetím státům, které tuto úmluvu uzavřely, takže třetí státy z ní vyvozují korelativní „práva“, jež by byla „dotčena“ ustanoveními Smluv.
Úmluva ICSID vstoupila ve vztahu ke Spojenému království a k Rumunsku v platnost před jejich přistoupením k Unii. Stanoví, že každý smluvní stát uzná rozhodčí nález vydaný podle této Úmluvy jako závazný a bude na svém území vymáhat plnění peněžních závazků uložených v rozhodčím nálezu, jakoby to bylo konečné rozhodnutí soudu v tomto státě(3). V roce 2002 uzavřely Švédsko a Rumunsko dvoustrannou investiční smlouvu(4), která stanoví, že každá smluvní strana vždy zajistí investicím investorů z druhé smluvní strany spravedlivé a rovné zacházení a nebude prostřednictvím svévolných nebo diskriminačních opatření bránit správě, řízení, udržování, užívání, požívání nebo nakládání s takovými investicemi těmito investory(5).
Rumunsko za účelem přistoupení k Evropské unii zrušilo regionální režim investiční podpory v podobě daňových pobídek. Švédští investoři, kteří byli údajně poškozeni, získali u rozhodčího soudu zřízeného na základě úmluvy ICSID rozhodčí nález, kterým bylo Rumunsku uloženo zaplatit jim částku 178 milionů eur z titulu náhrady škody a snažili se dosáhnout jeho uznání a výkonu, zejména ve Spojeném království.
Evropská komise nařídila Rumunsku, aby tento nález nevykonalo, protože takový úkon měla za protiprávní státní podporu, a v roce 2014 přijala rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení“)(6). V roce 2015 přijala nové rozhodnutí, kterým konstatovala, že v projednávané věci se nepoužije článek 351 SFEU, neboť BIT je smlouva uzavřená mezi dvěma členskými státy Unie a žádný třetí stát, který podepsal a ratifikoval Úmluvu ICSID, není stranou BIT, jež je předmětem dotčeného řízení, takže žádný třetí stát, který uzavřel Úmluvu ICSID, nebyl předmětem dotčeného řízení, a měla za to, že vyplacení náhrady škody přiznané rozhodčím nálezem by představovalo „státní podporu“ neslučitelnou s vnitřním trhem(7), kterou má Rumunsko zejména povinnost nevyplatit (dále jen „konečné rozhodnutí“).
V roce 2019 Tribunál konečné rozhodnutí zrušil(8) v podstatě z důvodu, že Komise neměla ratione temporis pravomoc k přijetí takového rozhodnutí podle článku 108 SFEU (dále jen „rozsudek Tribunálu“). Proti uvedenému rozsudku byl podán kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru. Před tím, než Soudní dvůr mohl o tomto kasačním opravném prostředku rozhodnout, Nejvyšší soud Spojeného království dne 19. února 2020 nařídil ve věci Micula v. Rumunsko (dále jen „dotčený rozsudek“) výkon rozhodčího nálezu. Soudní dvůr rozsudkem Komise v. European Food a další(9) rozsudek Tribunálu zrušil a věc mu vrátil.
Po skončení postupu před zahájením soudního řízení zahájeného v prosinci 2020 podala Komise na základě článku 258 SFEU žalobu pro nesplnění povinnosti, kterou se domáhala určení, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska dotčeným rozsudkem nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva.
Posouzení Soudního dvora
Soudní dvůr nejprve připomněl, že podle dohody o vystoupení(10) má pravomoc rozhodovat o žalobách pro nesplnění povinnosti po dobu čtyř let od skončení přechodného období, které trvalo do 31. prosince 2020 (dále jen „přechodné období“), má-li za to, že Spojené království nesplnilo před koncem tohoto přechodného období povinnost podle Smluv. Jelikož v projednávané věci je vytýkané nesplnění povinnosti důsledkem dotčeného rozsudku vydaného během přechodného období, a že projednávanou žalobu podala Komise v období čtyř let po skončení tohoto přechodného období, má tedy Soudní dvůr pravomoc o uvedené žalobě rozhodnout.
Zadruhé přezkoumal a vyhověl čtyřem žalobním důvodům vzneseným Komisí na podporu její žaloby pro nesplnění povinnosti. Pro tento účel především uvádí, že je třeba Spojené království považovat za „členský stát“, i když vytýkané nesplnění povinnosti nastalo po jeho vystoupení z Unie, avšak před uplynutím přechodného období, přičemž v tomto přechodném období se na Spojené království použije právo Unie.
i) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 351 SFEU
Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že je nesporné, že Úmluva ICSID, jež není součástí unijního práva, je mnohostranná smlouva, kterou Spojené království uzavřelo před svým přistoupením k Unii jak s členskými státy, tak se třetími státy, a tato úmluva může tudíž spadat do působnosti čl. 351 prvního pododstavce SFEU, který zejména stanoví, že práva a povinnosti vyplývající ze smluv uzavřených před přistoupením nejsou unijním právem dotčeny.
Nicméně pouhá skutečnost, že členský stát uzavřel dřívější mezinárodní smlouvu se třetími státy, však nestačí k uplatnění tohoto ustanovení. Těchto mezinárodních úmluv se lze ve vztazích mezi členskými státy dovolávat pouze tehdy, pokud z nich vyvozují tyto třetí státy práva, jejichž dodržování mohou od dotyčného členského státu vyžadovat.
Zadruhé Soudní dvůr přezkoumal, zda Úmluva ICSID ukládá Spojenému království povinnosti, jež má vůči třetím státům a kterých se tyto státy mohou dovolávat vůči Spojenému království. V tomto ohledu Soudní dvůr připomíná, že rozhodčí soud zřízený v rámci Úmluvy ICSID na základě rozhodčí doložky stanovené v BIT uzavřené mezi Švédským královstvím a Rumunskem před přistoupením Rumunska k Unii uložil Rumunsku povinnost zaplatit švédským investorům náhradu škody. Taková BIT přitom musí být od přistoupení Rumunska k Unii považována za smlouvu týkající se dvou členských států.
V projednávané věci se spor předložený Nejvyššímu soudu Spojeného království týkal údajné povinnosti Spojeného království dodržovat ustanovení Úmluvy ICSID ve vztahu ke Švédskému království a jeho státním příslušníkům a s tím souvisejícího údajného práva posledně uvedených požadovat od Spojeného království dodržování těchto ustanovení.
Naproti tomu Soudní dvůr konstatoval, že nic nenasvědčuje tomu, že by nějaký třetí stát byl oprávněn požadovat od Spojeného království výkon rozhodčího nálezu na základě Úmluvy ICSID. Tato mezinárodní úmluva má navzdory své mnohostranné povaze ve skutečnosti upravovat dvoustranné vztahy mezi smluvními stranami způsobem podobným dvoustranné smlouvě. V tomto ohledu poznamenal, že Nejvyšší soud Spojeného království se v podstatě omezuje na poukázání, že by třetí státy, které uzavřely Úmluvu ICSID, mohly mít zájem na tom, aby Spojené království dodržovalo své povinnosti vůči jinému členskému státu a provedlo výkon rozhodčího nálezu. Takový čistě faktický zájem přitom nelze stavět na roveň „právu“ ve smyslu článku 351 SFEU, které by mohlo odůvodnit jeho použití.
Nejvyšší soud Spojeného království nicméně v dotčeném rozsudku nepřezkoumal základní otázku, v jakém rozsahu by třetí stát mohl založit mezinárodní odpovědnost Spojeného království za nesplnění povinností, které pro něj vyplývají z této úmluvy v rámci výkonu rozhodčího nálezu vydaného na základě sporu mezi členskými státy.
Soudní dvůr přitom zdůraznil, že článek 351 SFEU je pravidlem, které může umožnit odchýlit se od použití unijního práva, včetně primárního práva. Toto ustanovení tak může mít značný dopad na právní řád Unie, jelikož umožňuje odchýlit se od zásady přednosti unijního práva. Podle dotčeného rozsudku by v této souvislosti všechny členské státy, které uzavřely Úmluvu ICSID před svým přistoupením k Unii, mohly na základě uvedeného článku vyloučit spory týkající se unijního práva ze soudního systému Unie tím, že by je svěřily rozhodčím soudům zřízeným v rámci této úmluvy. Soudní dvůr však připomněl, že systém soudních opravných prostředků stanovený Smlouvami nahradil rozhodčí řízení zavedená mezi členskými státy. Článek 351 SFEU tedy musí být vykládán restriktivně, aby obecná pravidla stanovená unijními Smlouvami nebyla zbavena svého smyslu.
Za těchto podmínek byl Nejvyšší soud Spojeného království povinen před tím, než vynesl rozhodnutí, důkladně posoudit, zda taková povinnost zahrnuje rovněž práva, kterých by se mohly vůči uvedenému státu dovolávat třetí státy. Takové důkladné posouzení přitom v dotčeném rozsudku chybí, takže uvedený rozsudek vykládá a uplatňuje uvedené ustanovení široce a dává mu širokou působnost, jejímž cílem a účinkem je záměrné vyloučení použití veškerého unijního práva. Takový výklad, který vede k vyloučení zásady přednosti unijního práva, která je jednou z jeho základních charakteristik, může totiž narušit soudržnost, plný účinek a autonomii unijního práva, a v konečném důsledku i specifický charakter práva zavedeného Smlouvami Nejvyšší soud Spojeného království tak vážně ohrozil unijní právní řád.
ii) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 4 SEU
Zaprvé Soudní dvůr uvádí, že pokud řešení sporu probíhajícího před vnitrostátním soudem závisí na platnosti rozhodnutí Komise, pak z povinnosti loajální spolupráce stanovené v článku 4 SEU vyplývá, že by vnitrostátní soud měl přerušit řízení do doby, než unijní soudy vydají konečné rozhodnutí o žalobě na neplatnost, ledaže se domnívá, že za okolností projednávaného případu je důvodné položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se platnosti rozhodnutí Komise.
V projednávané věci se přitom řízení probíhající před unijními orgány a Nejvyšším soudem Spojeného království týkala téže otázky, která se týkala výkladu týchž ustanovení a platnosti nebo účinnosti rozhodnutí přijatých Komisí. Ke dni, kdy Nejvyšší soud Spojeného království vydal dotčený rozsudek, byla otázka dopadu článku 351 SFEU na to, zda se unijní právo použije na výkon rozhodčího nálezu, předmětem předběžného posouzení Komise a mohla být ještě posouzena unijním soudem. Za těchto podmínek existovalo riziko protichůdných rozhodnutí. Uvedené riziko se ostatně konkretizovalo, jelikož rozhodnutí o zahájení, podobně jako konečné rozhodnutí, jehož legalita byla ke dni vydání dotčeného rozsudku předmětem přezkumu v řízení o kasačním opravném prostředku, rozhodly přesně v opačném smyslu, než dotčený rozsudek.
Zadruhé má Soudní dvůr za to, že tento závěr nemůže být zpochybněn žádným z důvodů předložených Nejvyšším soudem Spojeného království za účelem vyloučení povinnosti loajální spolupráce.
Pokud jde o důvod, podle kterého otázky týkající se existence a rozsahu povinností vyplývajících z dřívějších mezinárodních smluv, nejsou vyhrazeny unijním soudům, či se dokonce vymykají z jejich pravomoci, upřesňuje Soudní dvůr, že povinnost loajální spolupráce, kterou mají vnitrostátní soudy, předpokládá, že tatáž otázka může spadat do souběžné pravomoci každého z nich, takže existuje riziko vzájemně si odporujících rozhodnutí.
Otázka, která byla v projednávané věci položena jak Nejvyššímu soudu Spojeného království, tak Komisi a unijním soudům, se přitom týkala působnosti článku 351 SFEU, který je ustanovením unijního práva. Jeho konečný výklad tedy spadá do výlučné pravomoci Soudního dvora. Soudní dvůr zdůraznil, že tento článek neobsahuje žádný odkaz na právo členských států nebo na mezinárodní právo, takže jeho výrazy musí být považovány za autonomní pojmy unijního práva. Z toho vyplývá, že unijní soudy mají pravomoc určit, zda úmluva ICSID ukládá povinnosti, jejichž dodržování je třetí stát oprávněn požadovat, a zda jsou tato práva a povinnosti dotčeny unijními Smlouvami. Tak je tomu v případě žaloby na neplatnost, žaloby pro nesplnění povinnosti nebo dokonce žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. V posledně uvedeném případě nemůže pravomoc vnitrostátního soudu zbavit Soudní dvůr veškeré pravomoci přezkoumat tytéž otázky. To platí tím spíše v případě, kdy může mít použití článku 351 SFEU na takovou mezinárodní smlouvu rozhodující vliv na výsledek souběžné přímé žaloby směřující ke zrušení takového rozhodnutí Komise.
Vzhledem k tomu, že unijní soud má pravomoc rozhodnout o platnosti aktu unijního práva, je v souladu s rozdělením úloh mezi vnitrostátní soudy a unijní soud, aby pouze Soudní dvůr měl pravomoc vykládat předchozí relevantní mezinárodní smlouvu za účelem určení, zda článek 351 SFEU brání, či nebrání použití unijního práva uvedeným aktem, jelikož pouze Soudní dvůr má výlučnou pravomoc konstatovat neplatnost unijního aktu.
iii) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 267 SFEU
Soudní dvůr zaprvé konstatoval, že judikatura Soudního dvora se dosud otázkou působnosti článku 351 SFEU za okolností projednávané věci nezabývala a rozsah výrazu „dotčena ustanoveními Smluv“ obsažený v témže článku nebyl dosud Soudním dvorem upřesněn. Tento článek přitom může mít značný dopad na unijní právní řád.
Zadruhé v rozhodnutí o zahájení řízení a v konečném rozhodnutí Komise použila výklad článku 351 SFEU, který je v rozporu s výkladem přijatým Nejvyšším soudem Spojeného království v dotčeném rozsudku. Tento výklad navíc zpochybňují investoři na podporu své žaloby podané k Tribunálu směřující ke zrušení konečného rozhodnutí. Vzhledem ke kasačnímu opravnému prostředku podanému proti uvedenému rozsudku k Soudnímu dvoru tedy o otázce dopadu článku 351 SFEU na výkon rozhodčího nálezu unijní soudy zatím nerozhodly.
Zatřetí jak High Court of England and Wales (Vrchní soud Anglie a Walesu), tak Court of Appeal (Odvolací soud), na které se předtím obrátili investoři, odmítly rozhodnout o otázce použití článku 351 SFEU z důvodu rizika vzájemně si odporujících rozhodnutí.
Začtvrté Soudní dvůr uvádí, že Nacka tingsrätt (soud prvního stupně v Nacka, Švédsko) rozhodl, že článek 351 SFEU se nepoužije na výkon rozhodčího nálezu, a proto odmítl vykonat rozhodčí nález ve Švédsku.
Zapáté byla otázka výkonu rozhodčího nálezu v okamžiku, kdy rozhodoval Nejvyšší soud Spojeného království, projednávána před belgickými soudy.
S ohledem na tato zjištění dospěl Soudní dvůr k závěru, že v projednávané věci existovaly dostatečné poznatky, které mohly vyvolat pochybnosti o výkladu článku 351 SFEU. Uvedené pochybnosti, s ohledem na dopad tohoto ustanovení na jednu ze základních charakteristik unijního práva a na riziko vzájemně si odporujících rozhodnutí v rámci Unie, měly vést Nejvyšší soud Spojeného království k závěru, že výklad uvedeného ustanovení není natolik zřejmý, aby neponechával prostor pro žádnou rozumnou pochybnost.
Za těchto podmínek Soudní dvůr rozhodl, že Nejvyššímu soudu Spojeného království, jakožto soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, přísluší položit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 351 SFEU, aby tak zabránil riziku nesprávného výkladu unijního práva, k němuž v dotčeném rozsudku skutečně dospěl.
iv) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 108 SFEU
Soudní dvůr konstatoval, že dotčený rozsudek vyžaduje, aby Rumunsko vyplatilo náhradu škody přiznanou tímto rozhodčím nálezem v rozporu s povinností stanovenou v článku 108 SFEU neprovést návrh podpory před tím, než Komise přijme konečné rozhodnutí. Rumunsko je tedy konfrontováno s protichůdnými rozhodnutími, pokud jde o výkon uvedeného nálezu. Dotčený rozsudek tedy tím, že jinému členskému státu nařizuje, aby jej porušil, toto ustanovení porušuje.
V tomto ohledu je irelevantní, že výše uvedený článek stanoví povinnost „dotyčného členského státu“, a sice Rumunska. Povinnost loajální spolupráce totiž ukládala vnitrostátním soudům Spojeného království usnadnit Rumunsku dodržování povinností, které pro něj vyplývají z článku 108 SFEU, neboť jinak by toto ustanovení bylo zbaveno svého užitečného účinku.