Cauza C‑516/22
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord
Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 14 martie 2024
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Procedura judecării cauzei în lipsă – Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice – Articolul 127 alineatul 1 – Perioadă de tranziție – Competența Curții – Hotărâre pronunțată de Supreme Court of the United Kingdom (Curtea Supremă a Regatului Unit) – Executarea unei sentințe arbitrale prin care se acordă plata unor despăgubiri – Decizie a Comisiei Europene prin care se declară că această plată constituie un ajutor de stat incompatibil cu piața internă – Articolul 4 alineatul (3) TUE – Cooperare loială – Obligația de suspendare a judecării cauzei – Articolul 351 primul paragraf TFUE – Convenție internațională încheiată între state membre și state terțe înainte de data aderării acestora la Uniune – Convenția pentru reglementarea diferendelor relative la investiții între state și persoane ale altor state (ICSID) – Aplicarea dreptului Uniunii – Articolul 267 TFUE – Instanță națională de ultim grad – Obligația de a sesiza Curtea cu o trimitere preliminară – Articolul 108 alineatul (3) TFUE – Suspendarea punerii în aplicare a ajutorului”
1. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Competența Curții – Acțiune formulată împotriva unui stat membru care s‑a retras din Uniunea Europeană – Acordul privind retragerea Regatului Unit – Articolul 87 – Competența Curții de a judeca acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Regatului Unit prezentate după finalul perioadei de tranziție – Condiții – Neîndeplinire a obligațiilor invocată anterioară expirării perioadei de tranziție – Acțiune formulată într‑un termen limită
[Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, art. 2 lit. (e), art. 87 alin. (1), art. 126, 127 și 185; art. 258 TFUE].
(a se vedea punctele 50, 51 și 53)
2. Acorduri internaționale – Acorduri încheiate de statele membre – Acorduri anterioare aderării la Uniune a unui stat membru – Interdicția de a afecta drepturile și obligațiile care rezultă din acordurile menționate – Condiții – Existența unor obligații care pot fi impuse de state terțe – Competența instanței Uniunii de a aprecia existența unor astfel de obligații – Obligația unui stat membru de a executa o sentință arbitrală – Interpretare eronată de către o instanță națională a dreptului Uniunii – Neîndeplinire a obligațiilor
[Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, art. 127 alin. (1); art. 258 și art. 351 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 59-65, 68-87 și 119-128 și dispozitiv 1)
3. State membre – Obligații – Obligația de cooperare loială – Punere în aplicare a dreptului Uniunii – Obligațiile instanțelor naționale – Obligația unei instanțe naționale de a suspenda judecarea cauzei în cazul unui risc de conflict între decizia sa și deciziile instituțiilor Uniunii – Omisiune de suspendare a judecării cauzei – Neîndeplinire a obligațiilor
[Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, art. 127 alin. (1); art. 4 alin. (3) TUE; art. 258 TFUE]
(a se vedea punctele 94-98, 104, 116 și 117 și dispozitiv 1)
4. Întrebările preliminare – Sesizarea Curții – Chestiuni legate de interpretare – Obligație de trimitere – Domeniu de aplicare – Obligația de trimitere în cazul unei îndoieli rezonabile – Instanță națională care a constatat lipsa unei îndoieli rezonabile – Risc de interpretare eronată a dreptului Uniunii de către o instanță care pronunță o decizie care nu este supusă vreunei căi de atac în dreptul intern – Neîndeplinire a obligațiilor
[Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, art. 127 alin. (1); art. 258 și art. 267 primul și al treilea paragraf TFUE]
(a se vedea punctele 141-144 și 146-154 și dispozitiv 1)
5. Ajutoare acordate de state – Competențe ale Comisiei și, respectiv, ale instanțelor naționale – Rolul instanțelor naționale – Obligația instanțelor naționale de a se abține să adopte decizii contrare unei decizii a Comisiei – Nerespectarea acestei obligații de către o instanță națională – Neîndeplinire a obligațiilor
[Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, art. 127 alin. (1); art. 4 alin. (3) TUE; art. 108 alin. (3) și art. 258 TFUE]
(a se vedea punctele 159-165 și 168-171 și dispozitiv 1)
Rezumat
Sesizată cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea statuează, într‑o hotărâre pronunțată după judecarea cauzei în lipsă, în absența unui memoriu în apărare, că, printr‑o hotărâre a Supreme Court of the United Kingdom (Curtea Supremă a Regatului Unit), Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în perioada de tranziție în urma intrării în vigoare a Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice(1).
Ea se pronunță cu privire la problema inedită dacă executarea de către un stat membru a unei sentințe arbitrale pronunțate în privința unui alt stat membru în temeiul dispozițiilor Convenției pentru reglementarea diferendelor relative la investiții între state și persoane ale altor state(2), încheiată de majoritatea statelor membre care sunt părți la aceasta înainte de aderarea lor la Uniune și care constituie, așadar, pentru acestea o convenție internațională anterioară, în sensul articolului 351 primul paragraf TFUE, implică faptul că aceste state sunt ținute de „obligații” față de statele terțe care au încheiat respectiva convenție, astfel încât cele din urmă beneficiază de „drepturi” corelative care ar fi „afectate” de dispozițiile tratatelor.
Convenția ICSID a intrat în vigoare pentru Regatul Unit și România înainte de aderarea lor la Uniune. Aceasta prevede că fiecare stat contractant recunoaște orice sentință dată în cadrul acestei convenții ca fiind obligatorie și asigură executarea pe teritoriul său a obligațiilor pecuniare pe care sentința le impune, ca și când ar fi vorba de o judecată definitivă a unui tribunal funcționând pe teritoriul respectivului stat(3). În anul 2002, Regatul Suediei și Romania încheiaseră un tratat bilateral de investiții(4) care prevede că fiecare parte va asigura întotdeauna un tratament just și echitabil investițiilor investitorilor celeilalte părți contractante și nu va afecta, prin măsuri nerezonabile sau discriminatorii, managementul, întreținerea, folosința, posesia sau înstrăinarea acestora de către investitorii respectivi(5).
În vederea aderării sale la Uniunea Europeană, România a abrogat o schemă regională de ajutoare pentru investiții sub formă de stimulente fiscale. Investitori suedezi pretins lezați au obținut atunci de la un tribunal arbitral, constituit în temeiul Convenției ICSID, o sentință arbitrală prin care România era obligată să le plătească, cu titlu de despăgubiri, suma de 178 de milioane de euro și au urmărit să obțină recunoașterea și executarea acesteia printre altele în Regatul Unit.
După ce a somat România să suspende executarea acestei sentințe arbitrale, pentru motivul că o astfel de acțiune constituia în realitate un ajutor de stat ilegal, Comisia Europeană a adoptat, în anul 2014, o decizie de inițiere a unei proceduri oficiale de investigare (denumită în continuare „decizia de inițiere”)(6). În anul 2015, aceasta a adoptat o nouă decizie prin care, după ce a constatat că articolul 351 TFUE nu era aplicabil în speță, dat fiind că TBI este un tratat încheiat între două state membre ale Uniunii și că niciun stat terț care a încheiat Convenția ICSID nu făcea obiectul procedurii în cauză, aceasta a considerat că plata despăgubirilor acordate prin sentința arbitrală constituia un „ajutor de stat” incompatibil cu piața internă(7) pe care România este în special obligată să nu îl plătească (denumită în continuare „decizia finală”).
În anul 2019, Tribunalul a anulat decizia finală(8) în esență pentru motivul că Comisia nu era competentă ratione temporis să o adopte în temeiul articolului 108 TFUE (denumită în continuare „hotărârea Tribunalului”). Această hotărâre a fost atacată cu recurs în fața Curții. Înainte ca Curtea să se fi putut pronunța cu privire la acest recurs, Curtea Supremă a Regatului Unit a dispus, la 19 februarie 2020, în cauza Micula/România (denumită în continuare „hotărârea în discuție”), executarea sentinței arbitrale. Prin Hotărârea Comisia/European Food și alții(9), Curtea a anulat hotărârea Tribunalului și a trimis cauza acestuia spre rejudecare.
În urma unei proceduri precontencioase inițiate în decembrie 2020, Comisia a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE, având ca obiect constatarea faptului că, prin hotărârea în discuție, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii.
Aprecierea Curții
Într‑o primă etapă, Curtea amintește că, în temeiul Acordului de retragere(10), ea este competentă să judece acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în perioada de patru ani care urmează încheierii perioadei de tranziție, intervenită la 31 decembrie 2020 (denumită în continuare „perioada de tranziție”), atunci când consideră că Regatul Unit nu și‑a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul tratatelor înainte de încheierea acestei din urmă perioade. În speță, din moment ce neîndeplinirea obligațiilor imputată rezultă din hotărârea în discuție pronunțată în perioada de tranziție, iar această acțiune a fost introdusă de Comisie în perioada de patru ani care urmează încheierii respectivei perioade de tranziție, Curtea este competentă să judece acțiunea menționată.
Într‑o a doua etapă, aceasta examinează și admite cele patru motive invocate de Comisie în susținerea acțiunii sale în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. În acest scop, ea arată de la bun început că Regatul Unit, chiar dacă neîndeplinirea obligațiilor care îi este reproșată este ulterioară retragerii sale din Uniune, fiind în același timp anterioară expirării perioadei de tranziție, trebuie considerat un „stat membru” și că, pe de altă parte, dreptul Uniunii îi era aplicabil în această perioadă.
i) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 351 TFUE
Curtea constată, în primul rând, că s‑a stabilit că Convenția ICSID, care nu face parte din dreptul Uniunii, este un tratat multilateral care a fost încheiat de Regatul Unit înainte de aderarea sa la Uniune atât cu state membre, cât și cu state terțe și că, prin urmare, această convenție internațională poate intra în domeniul de aplicare al articolului 351 TFUE, care prevede printre altele că drepturile și obligațiile care rezultă din convențiile încheiate anterior aderării nu sunt afectate de dreptul Uniunii.
Cu toate acestea, simplul fapt că o convenție internațională anterioară a fost încheiată de un stat membru cu state terțe nu este suficient pentru a declanșa aplicarea acestei dispoziții. Astfel de convenții internaționale nu pot fi invocate în raporturile dintre statele membre decât atunci când aceste state terțe au drepturi a căror respectare o pot solicita statului membru respectiv.
Curtea examinează, în al doilea rând, dacă Convenția ICSID impune Regatului Unit obligații pe care acesta din urmă trebuie să le respecte față de state terțe și de care acestea au dreptul să se prevaleze față de Regatul Unit. În această privință, Curtea amintește că un tribunal arbitral instituit în cadrul Convenției ICSID, în temeiul clauzei compromisorii prevăzute de TBI încheiat între Regatul Suediei și România înainte de aderarea acesteia la Uniune, a obligat România la plata de despăgubiri investitorilor suedezi. Or, TBI trebuie, de la aderarea României la Uniune, să fie considerat un tratat care privește două state membre.
În speță, litigiul cu care a fost sesizată Curtea Supremă a Regatului Unit privea pretinsa obligație a Regatului Unit de a se conforma dispozițiilor Convenției ICSID față de Regatul Suediei și de resortisanții săi și, în mod corelativ, pretinsul drept al celor din urmă de a solicita Regatului Unit respectarea acestora.
În schimb, Curtea constată că un stat terț nu este îndreptățit să solicite Regatului Unit, în temeiul Convenției ICSID, executarea sentinței arbitrale. Astfel, această convenție internațională, în pofida caracterului său multilateral, are ca obiect reglementarea relațiilor bilaterale dintre părțile contractante în mod similar unui tratat bilateral. În această privință, ea observă că Curtea Supremă a Regatului Unit se limitează în esență să evidențieze că statele terțe care au încheiat Convenția ICSID ar putea avea un interes ca Regatul Unit să își respecte obligațiile față de un alt stat membru procedând la executarea unei sentințe arbitrale. Or, un asemenea interes pur factual nu poate fi asimilat unui „drept”, în sensul articolului 351 TFUE, care să poată justifica aplicarea sa.
Cu toate acestea, în hotărârea în cauză, Curtea Supremă a Regatului Unit nu a examinat problema fundamentală constând în a stabili în ce măsură un stat terț ar putea angaja răspunderea internațională a Regatului Unit ca urmare a nerespectării obligațiilor care îi revin în temeiul respectivei convenții în cadrul executării unei sentințe arbitrale pronunțate în urma unui litigiu între statele membre.
Or, Curtea subliniază că articolul 351 TFUE constituie o normă care poate permite derogări de la aplicarea dreptului Uniunii, inclusiv a dreptului primar. Această dispoziție este astfel susceptibilă să exercite o incidență considerabilă asupra ordinii juridice a Uniunii, din moment ce permite să se deroge de la principiul supremației dreptului Uniunii. În acest context, dacă s‑ar urma hotărârea în discuție, toate statele membre care au încheiat Convenția ICSID înainte de aderarea lor la Uniune ar putea, întemeindu‑se pe acest articol, să fie în măsură să sustragă din sistemul jurisdicțional al Uniunii litigii referitoare la dreptul Uniunii încredințându‑le tribunalelor arbitrale. Cu toate acestea, Curtea amintește că sistemul căilor de atac jurisdicționale prevăzut de tratate a înlocuit procedurile de arbitraj stabilite între statele membre. Articolul 351 TFUE trebuie, așadar, să facă obiectul unei interpretări stricte, pentru ca normele generale prevăzute de tratatele Uniunii să nu fie golite de substanța lor.
În aceste condiții, Curtea Supremă a Regatului Unit era obligată, înainte de a se pronunța, să examineze în mod aprofundat dacă o asemenea obligație implică drepturi de care state terțe s‑ar putea prevala față de statele membre. Or, o asemenea examinare aprofundată lipsește din hotărârea în discuție, astfel încât instanța menționată a interpretat și a aplicat în mod eronat această dispoziție, conferindu‑i un domeniu de aplicare larg al cărui obiect și efect sunt excluderea în mod deliberat a aplicării ansamblului dreptului Uniunii. O astfel de interpretare, care conduce la înlăturarea principiului supremației dreptului Uniunii, care este una dintre caracteristicile sale esențiale, este de natură să pună în discuție coerența, efectul deplin și autonomia dreptului Uniunii, precum și, în ultimă instanță, caracterul propriu al dreptului instituit de tratate. Astfel, Curtea Supremă a Regatului Unit a adus o atingere gravă ordinii juridice a Uniunii.
ii) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 4 TUE
În primul rând, Curtea arată că, atunci când soluționarea litigiului depinde de validitatea deciziei Comisiei, din obligația de cooperare loială prevăzută la articolul 4 TUE rezultă că instanța națională ar trebui să suspende judecarea cauzei până la pronunțarea de către instanțele Uniunii a unei decizii definitive cu privire la acțiunea în anulare, cu excepția cazului în care consideră că, în împrejurările cauzei, este justificată adresarea unei întrebări preliminare Curții cu privire la validitatea deciziei Comisiei.
Or, în speță, procedurile pendinte la instituțiile Uniunii și la Curtea Supremă a Regatului Unit priveau aceeași problemă, se refereau la interpretarea acelorași dispoziții și priveau validitatea sau efectivitatea deciziilor adoptate de Comisie. Astfel, la data la care Curtea Supremă a Regatului Unit a pronunțat hotărârea în discuție, problema incidenței articolului 351 TFUE asupra aplicării dreptului Uniunii făcea obiectul unei examinări provizorii de către Comisie și putea fi încă apreciată de instanța Uniunii. În aceste condiții, exista un risc de decizii contradictorii. Acest risc s‑a concretizat de altfel, din moment ce decizia de inițiere, asemenea deciziei finale, a cărei legalitate era supusă unui recurs la data la care a fost pronunțată această hotărâre, concluzionase în mod absolut opus în raport cu hotărârea în discuție.
În al doilea rând, Curtea consideră că această concluzie nu poate fi repusă în discuție de motivele invocate de Curtea Supremă a Regatului Unit pentru a înlătura aplicarea principiului cooperării loiale.
În ceea ce privește motivul potrivit căruia problemele referitoare la existența și la întinderea obligațiilor care rezultă din convenții internaționale anterioare nu sunt rezervate instanțelor Uniunii sau chiar nu sunt de competența acestora, Curtea precizează că obligația de cooperare loială care revine instanțelor naționale presupune ca aceeași problemă să poată intra în competența concurentă a instanțelor Uniunii și a instanțelor naționale, astfel încât există un risc de decizii contradictorii.
Or, problema care era supusă în speță atât Curții Supreme a Regatului Unit, cât și Comisiei, precum și instanțelor Uniunii se referea la domeniul de aplicare al articolului 351 TFUE, care este o dispoziție de drept al Uniunii. Interpretarea sa definitivă este, așadar, de competența exclusivă a Curții. Curtea subliniază că acest articol nu conține nicio trimitere la dreptul statelor membre sau la dreptul internațional, astfel încât expresiile sale trebuie considerate noțiuni autonome ale dreptului Uniunii. Rezultă că instanțele Uniunii sunt competente să stabilească dacă Convenția ICSID impune obligații a căror respectare un stat terț este îndreptățit să o impună și dacă aceste drepturi și obligații sunt afectate de tratatele Uniunii. Aceasta este situația, în cadrul unei acțiuni în anulare, a unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor sau chiar a unei trimiteri preliminare. În acest din urmă caz, competența instanței naționale nu poate priva Curtea de orice competență de a examina aceleași probleme. Această situație se regăsește cu atât mai puțin atunci când aplicarea articolului 351 TFUE în privința unei astfel de convenții internaționale este susceptibilă să exercite o influență decisivă asupra rezultatului unei acțiuni în anulare paralele, având ca obiect anularea unei decizii finale a Comisiei.
Astfel, din moment ce instanța Uniunii este chemată să se pronunțe cu privire la validitatea unui act de drept al Uniunii, este conform cu repartizarea rolurilor între instanțele naționale și instanța Uniunii ca numai Curtea să fie competentă să interpreteze convenția internațională anterioară relevantă pentru a stabili dacă articolul 351 TFUE se opune sau nu aplicării dreptului Uniunii prin actul menționat, Curtea fiind exclusiv competentă să constate nevaliditatea unui act al Uniunii.
ii) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 267 TFUE
Curtea constată că, în primul rând, problema domeniului de aplicare al articolului 351 TFUE, în împrejurările prezentei cauze, reprezintă o problemă inedită în jurisprudența Curții și că domeniul de aplicare al expresiei „afectate de dispozițiile tratatelor”, care figurează la același articol, nu a fost încă precizat de Curte. Or, acest articol poate exercita o incidență considerabilă asupra ordinii juridice a Uniunii.
În al doilea rând, în decizia de inițiere și în decizia finală, Comisia reținuse o interpretare a articolului 351 TFUE care este în contradicție cu cea adoptată de Curtea Supremă a Regatului Unit în hotărârea în discuție. Această interpretare este, pe de altă parte, pusă în discuție de investitori în susținerea acțiunii lor în fața Tribunalului având ca obiect anularea deciziei finale. Având în vedere recursul introdus la Curte împotriva acestei hotărâri, problema incidenței articolului 351 TFUE asupra executării sentinței arbitrale rămâne, așadar, pendinte la instanțele Uniunii.
În al treilea rând, atât High Court of England and Wales (Înalta Curte de Justiție din Anglia și Țara Galilor), cât și Court of Appeal (Curtea de Apel), sesizate în prealabil de investitori, refuzaseră să se pronunțe cu privire la problema aplicării articolului 351 TFUE, pentru motivul că exista un risc de decizii contradictorii.
În al patrulea rând, Curtea arată că Nacka tingsrätt (Tribunalul de Primă Instanță din Nacka, Suedia) a statuat că articolul 351 TFUE nu se aplica în privința executării sentinței arbitrale și, prin urmare, refuzase executarea acestei sentințe în Suedia.
În al cincilea rând, problema executării sentinței arbitrale era pendinte la instanțele belgiene în momentul în care a statuat Curtea Supremă a Regatului Unit.
Având în vedere aceste constatări, Curtea concluzionează că existau în speță suficiente elemente de natură să dea naștere unor îndoieli cu privire la interpretarea articolului 351 TFUE. Aceste îndoieli, ținând seama de incidența respectivei dispoziții asupra uneia dintre caracteristicile esențiale ale dreptului Uniunii și de riscul unor decizii contradictorii în cadrul Uniunii, ar fi trebuit să determine Curtea Supremă a Regatului Unit să considere că interpretarea dispoziției menționate nu se impune cu o asemenea evidență încât să nu lase loc niciunei îndoieli rezonabile.
În aceste condiții, Curtea statuează că revenea Curții Supreme a Regatului Unit, în calitate de instanță națională ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac de drept intern, sarcina de a sesiza Curtea printr‑o trimitere preliminară cu privire la interpretarea articolului 351 TFUE, pentru a înlătura riscul unei interpretări eronate a dreptului Uniunii, la care a ajuns efectiv în hotărârea în discuție.
(iv) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 108 TFUE
Curtea constată că hotărârea în discuție impune României să efectueze plata despăgubirilor acordate prin această sentință arbitrală cu încălcarea obligației, enunțată la articolul 108 TFUE, de a nu pune în aplicare un proiect de ajutor înainte de adoptarea de către Comisie a unei decizii finale. România se confruntă astfel cu decizii contradictorii în ceea ce privește executarea sentinței menționate. Prin urmare, prin faptul că a dispus ca un alt stat membru să o încalce, hotărârea în discuție încalcă această dispoziție.
În această privință, este lipsit de relevanță faptul că articolul citat anterior prevede o obligație în sarcina „statului membru interesat”, și anume, în speță, România. Astfel, obligația de cooperare loială impunea instanțelor naționale din Regatul Unit să faciliteze respectarea de către România a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 108 TFUE, în caz contrar această dispoziție fiind privată de efectul său util.