Zadeva C‑516/22
Evropska komisija
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska
Sodba Sodišča (peti senat) z dne 14. marca 2024
„Neizpolnitev obveznosti države – Postopek z zamudno sodbo – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo – Člen 127(1) – Prehodno obdobje – Pristojnost Sodišča – Sodba Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče Združenega kraljestva) – Izvrševanje arbitražne odločbe o plačilu odškodnine – Sklep Evropske komisije, s katerim je bilo ugotovljeno, da je to plačilo državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom – Člen 4(3) PEU – Lojalno sodelovanje – Obveznost prekinitve postopka – Člen 351, prvi odstavek, PDEU – Mednarodni sporazum med državami članicami in tretjimi državami, sklenjen pred datumom pristopa k Uniji – Konvencija o reševanju investicijskih sporov med državami in državljani drugih držav (ICSID) – Uporaba prava Unije – Člen 267 PDEU – Nacionalno sodišče, ki odloča na zadnji stopnji – Obveznost predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču – Člen 108(3) PDEU – Začasni odlog izvajanja pomoči“
1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Pristojnost Sodišča – Tožba proti državi članici, ki je izstopila iz Evropske unije – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva – Člen 87 – Pristojnost Sodišča za odločanje o tožbah zaradi neizpolnitve obveznosti proti Združenemu kraljestvu, vloženih po koncu prehodnega obdobja – Pogoji – Zatrjevana neizpolnitev obveznosti, do katere je prišlo pred koncem prehodnega obdobja – Tožba, vložena v omejenem obdobju
(Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, členi 2(e), 87(1), 126, 127 in 185; člen 258 PDEU)
(Glej točke 50, 51 in 53.)
2. Mednarodni sporazumi – Sporazumi držav članic – Sporazumi iz časa pred pristopom države članice k Uniji – Prepoved poseganja v pravice in obveznosti, ki izhajajo iz navedenih sporazumov – Pogoji – Obstoj obveznosti, katerih izpolnitev lahko zahtevajo tretje države – Pristojnost sodišča Unije za presojo obstoja takih obveznosti – Obveznost države članice, da izvrši arbitražno odločbo – Napačna razlaga prava Unije s strani nacionalnega sodišča – Neizpolnitev obveznosti
(Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, člen 127(1); člena 258 in 351, prvi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 59 do 65, od 68 do 87 in od 119 do 128 ter točko 1 izreka.)
3. Države članice – Obveznosti – Obveznost lojalnega sodelovanja – Uporaba prava Unije – Obveznosti nacionalnih sodišč – Obveznost nacionalnega sodišča, da prekine postopek, če obstaja tveganje za kolizijo med njegovo odločbo in odločbami institucij Unije – Obveznost prekinitve postopka – Neizpolnitev obveznosti
(Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, člen 127(1); člena 4(3) in 258 PDEU)
(Glej točke od 94 do 98, 104, 116 in 117 ter točko 1 izreka.)
4. Vprašanja za predhodno odločanje – Predložitev Sodišču – Vprašanja o razlagi – Obveznost predložitve – Obseg – Obveznost predložitve v primeru razumnega dvoma – Nacionalno sodišče, ki je ugotovilo, da ni razumnega dvoma – Nevarnost, da bi sodišče, zoper odločitve katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, napačno razlagalo pravo Unije – Neizpolnitev obveznosti
(Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, člen 127(1); člena 258 in 267, prvi in tretji odstavek, PDEU)
(Glej točke od 141 do 144 in od 146 do 154 ter točko 1 izreka.)
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pristojnosti Komisije oziroma nacionalnih sodišč – Vloga nacionalnih sodišč – Obveznost nacionalnih sodišč, da ne sprejmejo odločb, ki bi bile v nasprotju z odločitvijo Komisije – Kršitev te obveznosti s strani nacionalnega sodišča – Neizpolnitev obveznosti
(Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo, člen 127(1); členi 4(3), 108(3) in 258 PDEU)
(Glej točke od 159 do 165 in od 168 do 171 ter točko 1 izreka.)
Povzetek
Sodišče, pri katerem je bila vložena tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, je v zamudni sodbi, izdani ob neobstoju odgovora na tožbo, razsodilo, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s sodbo Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče Združenega kraljestva) ni izpolnilo obveznosti, ki jih je imelo v prehodnem obdobju po začetku veljavnosti Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo.(1)
Izreklo se je o še neobravnavanem vprašanju, ali to, da država članica izvrši arbitražno odločbo, izdano v zvezi z drugo državo članico na podlagi določb Konvencije o reševanju investicijskih sporov med državami in državljani drugih držav,(2) ki jo je večina držav članic, ki so pogodbenice te konvencije, sklenila pred svojim pristopom k Uniji in ki je torej zanje prejšnji mednarodni sporazum v smislu člena 351, prvi odstavek, PDEU, pomeni, da imajo te države „obveznosti“ do tretjih držav, ki so sklenile to konvencijo, tako da imajo zadnjenavedene na podlagi tega korelativne „pravice“, na katere naj bi določbe Pogodbe „vplivale“.
Konvencija ICSID je za Združeno kraljestvo in Romunijo začela veljati pred njunim pristopom k Uniji. Določa, da vsaka država pogodbenica prizna vsako odločbo, sprejeto na podlagi te konvencije, za obvezujočo in finančne obveznosti, naložene z odločbo, uveljavi na svojem ozemlju kot pravnomočno sodbo sodišča v zadevni državi.(3) Kraljevina Švedska in Romunija sta leta 2002 sklenili dvostranski sporazum o naložbah,(4) ki določa, da vsaka pogodbenica vselej zagotovi pošteno in enakopravno obravnavo naložb vlagateljev iz druge pogodbenice ter teh vlagateljev ne ovira s samovoljnimi ali diskriminatornimi ukrepi pri vodenju, upravljanju, vzdrževanju, uporabi, uživanju ali odsvojitvi teh naložb.(5)
Romunija je zaradi pristopa k Evropski uniji preklicala regionalno shemo pomoči za naložbe v obliki davčnih spodbud. Švedski vlagatelji, ki naj bi bili oškodovani, so nato pri arbitražnem sodišču, ustanovljenem na podlagi konvencije ICSID, dosegli izdajo arbitražne odločbe, s katero je bilo Romuniji naloženo, naj jim iz naslova odškodnine plača 178 milijonov EUR, in so poskušali doseči priznanje in izvršitev te odločbe, med drugim v Združenem kraljestvu.
Potem ko je Evropska komisija Romuniji naložila, naj odloži izvršitev te arbitražne odločbe, ker naj bi tak ukrep pomenil nezakonito državno pomoč, je leta 2014 sprejela sklep o začetku formalnega postopka preiskave (v nadaljevanju: sklep o začetku postopka).(6) Leta 2015 je sprejela nov sklep, s katerim je po ugotovitvi, da se člen 351 PDEU v obravnavanem primeru ne uporablja, ker je DSN sporazum, sklenjen med dvema državama članicama Unije, tako da predmet zadevnega postopka ni bila nobena tretja država, ki je sklenila konvencijo ICSID, štela, da plačilo odškodnine, dodeljene z arbitražno odločbo, pomeni „državno pomoč“, ki ni združljiva z notranjim trgom,(7) in da ima Romunija med drugim obveznost, da je ne izplača (v nadaljevanju: dokončni sklep).
Splošno sodišče je leta 2019 dokončni sklep razglasilo za ničen,(8) v bistvu zato, ker Komisija ratione temporis ni bila pristojna za njegovo sprejetje na podlagi člena 108 PDEU (v nadaljevanju: sodba Splošnega sodišča). Zoper to sodbo je bila pri Sodišču vložena pritožba. Preden je Sodišče lahko odločilo o tej pritožbi, je vrhovno sodišče Združenega kraljestva 19. februarja 2020 v zadevi Micula v Romania (v nadaljevanju: zadevna sodba) naložilo izvršitev arbitražne odločbe. Sodišče je s sodbo Komisija/European Food in drugi(9) razveljavilo sodbo Splošnega sodišča in mu zadevo vrnilo v razsojanje.
Komisija je po koncu predhodnega postopka, ki se je začel decembra 2020, vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska z zadevno sodbo ni izpolnilo obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej opozorilo, da je v skladu s Sporazumom o izstopu(10) pristojno za obravnavanje tožb zaradi neizpolnitve obveznosti v obdobju štirih let po koncu prehodnega obdobja, to je od 31. decembra 2020 (v nadaljevanju: prehodno obdobje), če meni, da Združeno kraljestvo pred koncem tega obdobja ni izpolnilo obveznosti na podlagi Pogodb. V obravnavanem primeru, ker očitana neizpolnitev obveznosti izhaja iz zadevne sodbe, izdane v prehodnem obdobju, in ker je Komisija to tožbo vložila v obdobju štirih let po koncu tega prehodnega obdobja, je Sodišče pristojno za odločanje o navedeni tožbi.
Nato je preučilo in ugodilo vsem štirim očitkom, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. V zvezi s tem je najprej navedlo, da je treba Združeno kraljestvo, čeprav je do neizpolnitve obveznosti, ki se mu očita, prišlo po njegovem izstopu iz Unije, vendar pred iztekom prehodnega obdobja, šteti za „državo članico“ in da se je poleg tega v tem obdobju zanj uporabljalo pravo Unije.
i) Očitek, ki se nanaša na kršitev člena 351 PDEU
Sodišče je na prvem mestu ugotovilo, da je dokazano, da je Konvencija ICSID, ki ni del prava Unije, večstranski sporazum, ki ga je Združeno kraljestvo sklenilo pred pristopom k Uniji tako z državami članicami kot s tretjimi državami, in da lahko zato ta mednarodni sporazum spada na področje uporabe člena 351 PDEU, ki med drugim določa, da pravo Unije ne vpliva na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz sporazumov, sklenjenih pred pristopom.
Vendar zgolj dejstvo, da je država članica s tretjimi državami sklenila prejšnji mednarodni sporazum, ne zadostuje za uporabo te določbe. Na take mednarodne sporazume se je v odnosih med državami članicami mogoče sklicevati le, če imajo te tretje države na njihovi podlagi pravice, katerih spoštovanje lahko zahtevajo od zadevne države članice.
Sodišče je na drugem mestu preučilo, ali konvencija ICSID Združenemu kraljestvu nalaga obveznosti, ki jih ima do tretjih držav in na katere se te v razmerju do Združenega kraljestva lahko sklicujejo. Sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da je arbitražno sodišče, ustanovljeno v okviru konvencije ICSID, z arbitražno odločbo na podlagi arbitražne klavzule, določene z DSN, sklenjenim med Kraljevino Švedsko in Romunijo pred njenim pristopom k Uniji, Romuniji naložilo, naj švedskim vlagateljem plača odškodnino. DSN pa je treba od pristopa Romunije k Uniji šteti za pogodbo, ki se nanaša na državi članici.
V obravnavani zadevi se je spor, predložen vrhovnemu sodišču Združenega kraljestva, nanašal na domnevno obveznost Združenega kraljestva, da se uskladi z določbami konvencije ICSID v razmerju do Kraljevine Švedske in njenih državljanov, ter posledično na domnevno pravico teh državljanov, da od Združenega kraljestva zahtevajo spoštovanje navedenih določb.
Sodišče pa je ugotovilo, da tretja država na podlagi konvencije ICSID od Združenega kraljestva ne more zahtevati izvršitve arbitražne odločbe. Namen tega mednarodnega sporazuma je namreč, kljub njegovi večstranski naravi, urejati dvostranske odnose med pogodbenimi strankami podobno kot dvostranska pogodba. V zvezi s tem je ugotovilo, da se je vrhovno sodišče Združenega kraljestva v bistvu omejilo na ugotovitev, da bi tretje države, ki so sklenile konvencijo ICSID, lahko imele interes, da Združeno kraljestvo izpolni svoje obveznosti do druge države članice s tem, da izvrši arbitražno odločbo. Takega povsem dejanskega interesa pa ni mogoče enačiti s „pravico“ v smislu člena 351 PDEU, ki bi lahko upravičila uporabo te določbe.
Vrhovno sodišče Združenega kraljestva pa v zadevni sodbi ni preučilo temeljnega vprašanja, v kolikšnem obsegu bi lahko tretja država uveljavljala mednarodno odgovornost Združenega kraljestva zaradi kršitve obveznosti, ki jih ima na podlagi te konvencije v okviru izvršitve arbitražne odločbe, izdane ob koncu spora med državami članicami.
Sodišče pa je poudarilo, da je člen 351 PDEU pravilo, ki lahko omogoča izjeme od uporabe prava Unije, vključno s primarnim pravom. Ta določba tako lahko pomembno vpliva na pravni red Unije, ker omogoča odstopanje od načela primarnosti prava Unije. V tem okviru bi lahko po sprejetju zadevne sodbe vse države članice, ki so konvencijo ICSID sklenile pred svojim pristopom k Uniji, na podlagi tega člena spore, ki se nanašajo na pravo Unije, izvzele iz sodnega sistema Unije in jih zaupale arbitražnim sodiščem. Vendar je Sodišče opozorilo, da je sistem pravnih sredstev, določen s Pogodbama EU in DEU, nadomestil arbitražne postopke, vzpostavljene med državami članicami. Člen 351 PDEU je treba torej razlagati ozko, zato da splošna pravila iz Pogodb Unije ne izgubijo pomena.
V teh okoliščinah bi moralo vrhovno sodišče Združenega kraljestva, preden je sprejelo odločitev, temeljito preučiti, ali taka obveznost vključuje pravice, ki bi jih tretje države lahko uveljavljale v razmerju do njiju. Take temeljite preučitve pa v zadevni sodbi ni, tako da je navedeno sodišče napačno razlagalo in uporabilo to določbo s tem, da ji je priznalo širok obseg, namen in učinek česar je namerna izključitev uporabe celotnega prava Unije. Taka razlaga, ki privede do neuporabe načela primarnosti prava Unije, ki je ena od njegovih bistvenih značilnosti, namreč lahko ogrozi skladnost, polni učinek in avtonomijo prava Unije ter, nazadnje, posebno naravo prava, uvedenega s Pogodbama. Vrhovno sodišče Združenega kraljestva je zato resno poseglo v pravni red Unije.
ii) Očitek, ki se nanaša na kršitev člena 4 PEU
Sodišče je na prvem mestu poudarilo, da kadar je rešitev spora odvisna od veljavnosti sklepa Komisije, iz obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 4 PDEU izhaja, da mora nacionalno sodišče postopek prekiniti, dokler sodišča Unije ne sprejmejo pravnomočne odločbe glede ničnostne tožbe, razen če meni, da je glede na okoliščine primera upravičeno pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede veljavnosti sklepa Komisije.
V obravnavani zadevi pa so se postopki, ki potekajo pred institucijami Unije in vrhovnim sodiščem Združenega kraljestva, nanašali na isto vprašanje in na razlago istih določb ter na veljavnost ali učinkovitost sklepov, ki jih je sprejela Komisija. Tako je na dan, ko je vrhovno sodišče Združenega kraljestva izdalo zadevno sodbo, Komisija vprašanje vpliva člena 351 PDEU na uporabo prava Unije začasno preučila in ga je sodišče Unije še lahko presojalo. V teh okoliščinah je obstajalo tveganje nasprotujočih si odločb. To tveganje se je poleg tega uresničilo, ker je bila v sklepu o začetku postopka enako kot v dokončnem sklepu, katerega zakonitost se je na datum izdaje navedene sodbe izpodbijala s pritožbo, sprejeta povsem nasprotna ugotovitev kot v zadevni sodbi.
Na drugem mestu, Sodišče je štelo, da te ugotovitve ni mogoče ovreči z razlogi, ki jih je vrhovno sodišče Združenega kraljestva navedlo za zavrnitev uporabe načela lojalnega sodelovanja.
Sodišče je v zvezi z razlogom, da vprašanja v zvezi z obstojem in obsegom obveznosti, ki izhajajo iz prejšnjih mednarodnih sporazumov, niso pridržana sodiščem Unije ali so celo zunaj njihove pristojnosti, pojasnilo, da obveznost lojalnega sodelovanja, ki jo imajo nacionalna sodišča, predpostavlja, da lahko isto vprašanje spada v vzporedno pristojnost sodišč Unije in nacionalnih sodišč, tako da obstaja nevarnost nasprotujočih si odločb.
Vprašanje, ki je bilo v obravnavanem primeru hkrati predloženo vrhovnemu sodišču Združenega kraljestva, Komisiji in sodiščem Unije, pa se je nanašalo na obseg člena 351 PDEU, ki je določba prava Unije. Njegova dokončna razlaga je torej v izključni pristojnosti Sodišča. Sodišče je poudarilo, da ta člen ne napotuje na pravo držav članic ali mednarodno pravo, tako da je treba njegove izraze šteti za avtonomne pojme prava Unije. Iz tega izhaja, da so sodišča Unije pristojna za ugotovitev, ali konvencija ICSID nalaga obveznosti, katerih spoštovanje lahko zahteva tretja država, če Pogodbi Unije vplivata na te pravice in obveznosti. To velja v okviru ničnostne tožbe, tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ali celo predloga za sprejetje predhodne odločbe. V zadnjenavedenem primeru Sodišče zaradi pristojnosti nacionalnega sodišča ne more ostati brez vsakršne pristojnosti za obravnavo teh vprašanj. To velja še toliko manj, kadar lahko uporaba člena 351 PDEU za tak mednarodni sporazum odločilno vpliva na izid vzporedne ničnostne tožbe, katere namen je doseči razglasitev ničnosti dokončnega sklepa Komisije.
Kadar namreč sodišče Unije odloča o veljavnosti akta prava Unije, je v skladu z razdelitvijo vlog med nacionalnimi sodišči in sodiščem Unije, da je le Sodišče pristojno za razlago upoštevnega prejšnjega mednarodnega sporazuma, da ugotovi, ali člen 351 PDEU ovira uporabo prava Unije z navedenim aktom, ker je Sodišče izključno pristojno za ugotavljanje neveljavnosti akta Unije.
iii) Očitek, ki se nanaša na kršitev člena 267 PEU
Sodišče je ugotovilo, prvič, da je vprašanje obsega člena 351 PDEU v okoliščinah obravnavane zadeve novo vprašanje v sodni praksi Sodišča in da Sodišče še ni pojasnilo obsega izraza „določbe Pogodb […] vplivajo na“ iz istega člena. Ta člen pa lahko znatno vpliva na pravni red Unije.
Drugič, Komisija je v sklepu o začetku postopka in dokončnem sklepu uporabila razlago člena 351 PDEU, ki je v nasprotju z razlago, ki jo je v zadevni sodbi sprejelo vrhovno sodišče Združenega kraljestva. To razlago poleg tega izpodbijajo vlagatelji v utemeljitvi tožbe za razglasitev ničnosti dokončnega sklepa pred Splošnim sodiščem. Ob upoštevanju pritožbe, vložene zoper to sodbo pri Sodišču, sodišča Unije torej še vedno odločajo o vprašanju vpliva člena 351 PDEU na izvršitev arbitražne odločbe.
Tretjič, tako High Court of England and Wales (višje sodišče Anglije in Walesa) kot Court of Appeal (pritožbeno sodišče), na kateri so se vlagatelji predhodno obrnili, sta zavrnili odločanje o vprašanju uporabe člena 351 PDEU, ker je obstajalo tveganje nasprotujočih si odločb.
Četrtič, Sodišče je navedlo, da je Nacka tingsrätt (prvostopenjsko sodišče v Nacki, Švedska) razsodilo, da se člen 351 PDEU ne uporablja za izvršitev arbitražne odločbe, in je zato zavrnilo izvršitev te odločbe na Švedskem.
Petič, v času, ko je vrhovno sodišče Združenega kraljestva odločilo, so belgijska sodišča še vedno odločala o vprašanju izvršitve arbitražne odločbe.
Glede na te ugotovitve je Sodišče ugotovilo, da je v obravnavanem primeru obstajalo dovolj elementov, ki bi lahko vzbudili dvome glede razlage člena 351 PDEU. Ti dvomi bi morali ob upoštevanju vpliva te določbe na eno od bistvenih značilnosti prava Unije in tveganje izdaje nasprotujočih si odločb v Uniji vrhovno sodišče Združenega kraljestva voditi do ugotovitve, da razlaga navedene določbe ni tako očitna, da ne bi dopuščala nobenega razumnega dvoma.
V teh okoliščinah je presodilo, da bi moralo vrhovno sodišče Združenega kraljestva kot nacionalno sodišče, zoper katerega odločitve po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, Sodišču predložiti vprašanje glede razlage člena 351 PDEU, da bi se preprečilo tveganje napačne razlage prava Unije, do katere je dejansko prišlo v zadevni sodbi.
iv) Očitek, ki se nanaša na kršitev člena 108 PDEU
Sodišče je ugotovilo, da se z zadevno sodbo zahteva, da Romunija izplača odškodnino, dodeljeno s to arbitražno odločbo, s čimer bi kršila obveznost iz člena 108 PDEU, da se načrt pomoči ne izvede, dokler Komisija ne sprejme dokončnega sklepa. Romunija se tako sooča z nasprotujočimi si odločbami v zvezi z izvršitvijo navedene odločbe. Zato zadevna sodba s tem, da drugi državi članici nalaga njeno kršitev, krši to določbo.
V zvezi s tem ni pomembno, da navedeni člen določa obveznost „zadevne države članice“, in sicer v obravnavanem primeru Romunije. Obveznost lojalnega sodelovanja je namreč nacionalnim sodiščem Združenega kraljestva nalagala, da Romuniji olajšajo izpolnjevanje obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 108 PDEU, sicer bi bil tej določbi odvzet polni učinek.