SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Séptima)
de 23 de septiembre de 2009 (*)
«Agricultura – Organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos – Supresión de las restituciones a la exportación para todos los productos lácteos con destino a Ceuta y Melilla – Requisitos – Principio de no discriminación – Proporcionalidad»
En el asunto T‑341/05,
Reino de España, representado por los Sres. J. Rodríguez Cárcamo y M. Muñoz Pérez, abogados del Estado,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Cattabriga y el Sr. F. Jimeno Fernández, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación del Reglamento (CE) nº 909/2005 de la Comisión, de 16 de junio de 2005, por el que se fijan las restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 154, p. 10), en la medida en que menciona a Ceuta y a Melilla entre los destinos agrupados bajo el código de destinos L 01 de su anexo,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Séptima),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. D. Šváby (Ponente) y E. Moavero Milanesi, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de noviembre de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 En virtud del artículo 1, apartado 2, del Protocolo nº 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p. 23), «el territorio aduanero de la Comunidad no comprenderá […] Ceuta y Melilla».
2 El artículo 2, apartado 1, de dicho Protocolo puntualiza que, «salvo lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del presente protocolo, los productos originarios […] de Ceuta y Melilla, en el momento de su puesta en libre práctica en el territorio aduanero de la Comunidad, se beneficiarán de la exención de los derechos de aduana en las condiciones definidas en los apartados 2 y 3».
3 En virtud del artículo 31 del Reglamento (CE) nº 1255/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 160, p. 48):
«1. En la medida en que resulte necesario para permitir la exportación de los productos contemplados en el artículo 1, […] sobre la base de los precios de dichos productos en el comercio mundial y dentro de los límites resultantes de los acuerdos celebrados de conformidad con el artículo 300 [CE], podrá compensarse la diferencia entre esos precios y los precios comunitarios mediante una restitución por exportación.
[…]
2. Para la asignación de las cantidades que pueden exportarse con restitución, se adoptará el método:
a) más adaptado a la naturaleza del producto y a la situación del mercado de que se trate, que permita utilizar los recursos disponibles con la mayor eficacia posible, habida cuenta de la eficacia y la estructura de las exportaciones comunitarias, sin crear, no obstante, discriminación alguna entre agentes económicos grandes y pequeños;
[…]
c) que evite cualquier tipo de discriminación entre los agentes económicos interesados.
3. Se aplicará la misma restitución en toda la Comunidad.
Las restituciones podrán variar según el destino, cuando la situación del mercado mundial o las necesidades específicas de determinados mercados así lo exijan.
La Comisión fijará las restituciones con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 42. […]
Excepto en caso de fijación mediante licitación, la lista de los productos para los que se concede una restitución por exportación y el importe de dicha restitución se fijarán por lo menos una vez cada cuatro semanas. […]
4. Las restituciones para los productos contemplados en el artículo 1 y exportados en su estado natural se fijarán tomando en consideración los siguientes factores:
a) la situación vigente y las perspectivas de evolución;
– de los precios y las disponibilidades de leche y de productos lácteos en el mercado comunitario,
– de los precios de la leche y de los productos lácteos en el mercado mundial;
b) los gastos de comercialización y gastos de transporte más favorables desde los mercados comunitarios hasta los puertos u otros lugares de exportación de la Comunidad, así como los gastos de envío hasta los países de destino; la demanda en el mercado comunitario;
c) los objetivos de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, que consisten en garantizar a dichos mercados una situación equilibrada y una evolución natural de los precios y de los intercambios comerciales;
d) los límites derivados de los acuerdos celebrados de conformidad con el artículo 300 [CE];
e) la importancia de evitar perturbaciones en el mercado de la Comunidad;
f) el aspecto económico de las exportaciones previstas.
[…]»
Antecedentes del litigio
4 En 2003, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) llevó a cabo una investigación sobre determinados productos lácteos exportados a Ceuta con el único objetivo de obtener restituciones a la exportación. Los productos de que se trataba, concretamente leche en polvo y mantequilla, se transformaban en Ceuta antes de ser importados en el territorio aduanero de la Comunidad Europea donde sufrían una nueva transformación para devolverles sus características originales.
5 El 16 de junio de 2005, el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos examinó el proyecto, planteado por el representante de la Comisión de las Comunidades Europeas, relativo a la supresión de las restituciones a la exportación respecto de todos los productos lácteos destinados a Ceuta y a Melilla.
6 Mediante el Reglamento (CE) nº 909/2005, de 16 de junio de 2005, por el que se fijan las restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 154, p. 10; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), la Comisión incluyó a Ceuta y a Melilla en un grupo de destinos para los que se no se fija importe de restitución alguno en relación con todos los productos lácteos (en lo sucesivo, «medida impugnada»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
7 Mediante demanda presentada el 8 de septiembre de 2005 en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, el Reino de España interpuso el presente recurso.
8 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Séptima) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
9 En la vista de 19 de noviembre de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Primera Instancia.
10 El Reino de España solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule el Reglamento impugnado en la medida en que incluye a Ceuta y a Melilla en la lista de destinos agrupados bajo el código de destinos L 01 de su anexo.
– Condene en costas a la Comisión.
11 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
12 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca cinco motivos. El primero se basa en la infracción del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999. El segundo, en la infracción del artículo 31, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento. El tercero, en la infracción del artículo 31, apartado 2, letra c), de este Reglamento. El cuarto, en la vulneración del principio de proporcionalidad. El quinto se basa en una desviación de poder.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999
Alegaciones de las partes
13 El Reino de España alega, con carácter principal, que la fijación de distintas restituciones según el destino debe estar justificada por las necesidades específicas de determinados mercados.
14 El Reino de España sostiene, a este respecto, que la fijación de una restitución a la exportación, tanto uniforme como distinta según el destino, debe tener en cuenta, conforme al Reglamento nº 1255/1999, consideraciones relativas a los precios y al tipo de producto, así como a la situación del mercado mundial o del mercado de destino. La jurisprudencia sólo ha admitido tomar en consideración otros factores cuando existía una relación con la finalidad esencial de la restitución, como ocurre con consideraciones de política comercial.
15 Ahora bien, en el caso de autos, existe una «desconexión absoluta» entre la situación del mercado de Ceuta y del de Melilla y la medida impugnada. Según el Reino de España, en caso de operaciones irregulares los autores de dichas prácticas deben ser perseguidos o, en su caso, deben implantarse mejores sistemas de control, pero aquéllas no pueden justificar «la eliminación general de Ceuta y [de] Melilla como destinos que dan derecho a la restitución».
16 Asimismo, en respuesta a las alegaciones de la Comisión, el Reino de España manifiesta, por un lado, que Ceuta y Melilla tienen una situación geográfica particular y disfrutan, desde su adhesión a la Comunidad Económica Europea, de un régimen jurídico propio y, por otra parte, que dichas características no pueden constituir «necesidades específicas de determinados mercados» a efectos del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999. Además, otros destinos «satélites» disfrutan de restituciones a la exportación.
17 Con carácter subsidiario, el Reino de España alega, en esencia, que no se han acreditado ni el carácter irregular de las operaciones ni la importancia de los productos lácteos afectados por el fraude respecto del conjunto de productos lácteos exportados. Pues bien, el mero riesgo de fraude no puede «caracterizar la situación de dichos mercados» en el sentido del Reglamento nº 1255/1999.
18 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
19 Con carácter preliminar, es preciso recordar que el Reglamento nº 1255/1999 confiere a la Comisión la facultad de fijar restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos y establece la lista de los productos para los que se concede una restitución a la exportación y el importe de ésta, uniforme o distinta según el destino, para cada uno de dichos productos.
20 En virtud del artículo 31, apartado 1, del Reglamento nº 1255/1999, la diferencia entre los precios en el comercio mundial y los precios comunitarios «podrá compensarse» mediante una restitución por exportación «en la medida en que resulte necesario para permitir la exportación de los productos [lácteos]».
21 De lo anterior se desprende que las restituciones a la exportación tienen por objeto compensar la diferencia entre el precio en la Comunidad del producto de que se trate y el precio menos elevado en el comercio internacional con el fin de permitir la exportación de dicho producto en el mercado mundial (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, Boterlux, C‑347/93, Rec. p. I‑3933, apartado 21; de 17 de julio de 1997, Krüger, C‑334/95, Rec. p. I‑4517, apartado 39, y de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C‑54/95, Rec. p. I‑35, apartado 45). Como instrumento que forma parte del régimen de intercambios con terceros países, las restituciones a la exportación tienen como finalidad última estabilizar el mercado comunitario (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de octubre de 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun/Comisión, C‑68/05 P, Rec. p. I‑10367, apartados 58 y 59).
22 En el caso de autos, en el marco del presente motivo, el Reino de España discute la legalidad de la medida impugnada, que se debe al descubrimiento, durante la investigación llevada a cabo por la OLAF, de determinadas operaciones irregulares relativas a productos lácteos exportados a Ceuta. Según el Reino de España, dichas operaciones irregulares, suponiéndolas acreditadas, no pueden justificar la medida impugnada a la luz del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999, que dispone que la restitución «podrá» variar según el destino, «cuando la situación del mercado mundial o las necesidades específicas de determinados mercados así lo exijan».
23 La «situación del mercado mundial» no se cuestiona en el presente caso y la Comisión tampoco tomó en consideración las «necesidades específicas de determinados mercados». Por lo tanto, el Reino de España considera, con carácter principal, que la medida impugnada no está justificada por ninguno de los motivos mencionados en el artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999.
24 Sobre este particular, es preciso destacar, en primer lugar, que la medida impugnada sólo debe examinarse, por lo que respecta al artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999, desde el punto de vista de su conformidad a las «necesidades específicas» de los mercados de Ceuta y de Melilla, dado que la «situación del mercado mundial» no constituye, evidentemente, su justificación.
25 Por lo que respecta a dicha justificación, procede señalar que el Reglamento impugnado no proporciona ninguna explicación particular en cuanto a las razones que llevaron a la Comisión a excluir a Ceuta y Melilla de los destinos en los que se pueden obtener restituciones a la exportación al mencionar dichos territorios entre los destinos agrupados bajo el código de destinos L 01 de su anexo, para los que no se fija importe de restitución alguno en relación con el conjunto de productos lácteos.
26 Sin embargo, del acta de la reunión de 16 de junio de 2005 del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos y del informe elaborado por la delegación española a raíz de esta reunión se desprende que la Comisión justificó la medida impugnada por la existencia de determinadas operaciones irregulares en el marco de la exportación por unos operadores comunitarios de determinados productos lácteos destinados a Ceuta que habían sido señaladas durante la investigación de la OLAF.
27 Por lo tanto, es obvio que la investigación realizada por la OLAF antes de la adopción de la medida impugnada llevó a la Comisión a excluir a Ceuta y Melilla de los destinos en los que se pueden obtener restituciones a la exportación en relación con el conjunto de productos lácteos. Asimismo, ha quedado acreditado que las operaciones tomadas en consideración por la Comisión consistían en las exportaciones a Ceuta por parte de operadores comunitarios, obteniendo una restitución a la exportación, de determinados productos lácteos que, tras haber sufrido allí una transformación, entraban de nuevo en el territorio comunitario sin pagar ningún derecho de aduana (véase el anterior apartado 4).
28 Es preciso señalar que la Comisión calificó acertadamente como irregulares dichas operaciones.
29 Por lo que respecta a las consecuencias jurídicas que la Comisión extrajo de dicha calificación en cuanto a las restituciones a la exportación, la Comisión precisó, en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, que la justificación esencial de la medida impugnada consistía en evitar el riesgo de que operaciones irregulares semejantes a las señaladas por la OLAF se reprodujeran en un futuro inmediato, habida cuenta de las «características económicas de las exportaciones» hacia destinos «satélites» o muy próximos al territorio comunitario, para los que los gastos de transporte de los exportadores comunitarios son mínimos respecto de los soportados por los competidores de países terceros.
30 Además, ha quedado acreditado que, a raíz de la investigación de la OLAF, la Comisión remitió a las autoridades sanitarias españolas, en octubre de 2004, un escrito en el que señalaba la existencia de operaciones que podían no ser conformes con la normativa veterinaria y sanitaria comunitaria, en la medida en que las autoridades españolas habían considerado que los territorios de Ceuta y de Melilla formaban parte del territorio español, desde el punto de vista de los aspectos sanitarios, con la consecuencia de que dichas autoridades no habían sometido a los productos originarios de tales territorios a los controles exigidos por dicha normativa.
31 Es cierto que el Reino de España negó en la vista que la medida impugnada estuviera motivada por la falta de control sanitario y subrayó, a este respecto, que ni en el acta del Comité de gestión ni en el informe de las autoridades españolas se hace referencia a tal control. Sin embargo, si se examina atentamente dicho escrito de octubre de 2004, resulta que la Comisión instó a las autoridades españolas a reaccionar de manera inmediata y adecuada a los problemas de las operaciones irregulares desde el punto de vista, por un lado, de los controles sanitarios y, por otro lado, de las restituciones a la exportación y de los derechos de aduana. De lo anterior se desprende claramente un vínculo entre estos dos tipos de irregularidades y el Reino de España podía prever el uso que, en su caso, se haría de la falta de control sanitario en el contexto de las irregularidades relativas a restituciones a la exportación.
32 En segundo lugar, es preciso señalar que, si bien es cierto, como alega el Reino de España, que la existencia de transacciones irregulares, en las que varios operadores comunitarios disfrutaron de restituciones a la exportación de manera fraudulenta, no fue señalada en el marco de procesos contra los autores de dichas prácticas, no es menos cierto que los datos de que disponía la Comisión cuando se adoptó la medida impugnada revelaban que los mercados de Ceuta y de Melilla eran particularmente propicios para el desarrollo de tales prácticas irregulares, incluso fraudulentas, en lo referente a la exportación de productos lácteos a dichos territorios.
33 Más concretamente, la Comisión señaló, a este respecto, que la proximidad del territorio aduanero de la Comunidad, la exención total de derechos de aduana, las posibilidades de transformación de los productos de que se trata y la falta de ejecución de controles sanitarios exigidos por la normativa comunitaria en el momento de reimportar dichos productos en el territorio aduanero de la Comunidad podían incitar las exportaciones «puramente formales» realizadas con el único objeto de disfrutar de las restituciones a la exportación.
34 Además, contrariamente a lo que afirma el Reino de España, la realidad y la gravedad del riesgo de tales prácticas irregulares y de sus repercusiones perjudiciales sobre los mercados de que se trata fueron certificadas por la Comisión de manera concreta y suficiente. A este respecto, la Comisión puntualizó, por un lado, que las autoridades españolas habían llevado a cabo su propia investigación sobre dichas prácticas y, por otro lado, que la OLAF había realizado un control en Ceuta del 22 al 26 de marzo de 2004, en el que habían participado las autoridades aduaneras españolas, a las que se envió una copia del informe firmado por todos los intervinientes.
35 La alegación del Reino de España de que las autoridades españolas no disponen del informe de la OLAF no puede cuestionar dicha apreciación, en la medida en que no se ha demostrado, ni siquiera alegado, que la medida impugnada se haya adoptado infringiendo el procedimiento establecido en el artículo 42 del Reglamento nº 1255/1999, debido a la falta de comunicación de los datos necesarios para la aplicación de dicho Reglamento, de conformidad con su artículo 40.
36 En tercer lugar, es preciso recordar que el sistema de restituciones distintas según el destino tiene por finalidad abrir o mantener abiertos a las exportaciones comunitarias los mercados de los países terceros afectados, y la diferenciación de la restitución responde a la voluntad de tener en cuenta las características propias de cada mercado de importación en el que la Comunidad desea operar (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de junio de 1976, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, 125/75, Rec. p. 771, apartado 5; de 11 de julio de 1984, Dimex Nahrungsmittel Im- und Export, 89/83, Rec. p. 2815, apartado 8, y Boterlux, antes citada, apartado 18).
37 Por último, hay que recordar que las numerosas irregularidades cometidas en el marco de las ayudas a la agricultura gravan onerosamente el presupuesto de la Comunidad y pueden poner en peligro las acciones emprendidas por las instituciones en este ámbito para estabilizar los mercados, mantener el nivel de vida de los agricultores y garantizar precios razonables a los consumidores (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec. p. I‑6453, apartado 38, y la jurisprudencia citada).
38 Habida cuenta de lo anterior, procede admitir, al igual que la Comisión, que, por lo que respecta a la exportación de productos lácteos a los territorios de Ceuta y de Melilla, existía un riesgo grave y real de operaciones irregulares semejantes a la señaladas por la OLAF, y que dicho riesgo podía justificar la adopción de una medida en el sentido del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999, habida cuenta «de las necesidades específicas de determinados mercados», en la medida en que tal riesgo puede comprometer, a priori, las acciones emprendidas por las instituciones para estabilizar los mercados comunitarios, objetivo que representa una finalidad última de las restituciones a la exportación (véase el anterior apartado 21).
39 En cuarto y último lugar, procede examinar el requisito de necesidad de la medida impugnada respecto de las necesidades específicas de determinados mercados, establecido en el artículo 31, apartado 3, de dicho Reglamento.
40 A este respecto, es preciso señalar, con carácter preliminar, que la Comisión debe disponer, en este contexto, de una cierta facultad de apreciación para juzgar si, de conformidad con dicho artículo, las necesidades específicas de determinados mercados «exigen» la fijación de una restitución diferenciada según el destino.
41 Ante tal facultad de apreciación, el Tribunal de Primera Instancia no puede sustituir a la Comisión cuando ésta debe efectuar, en este contexto, valoraciones económicas complejas, sino que debe limitarse a examinar si el ejercicio de dicha facultad no adolece de error manifiesto de apreciación o de desviación de poder, o si la Comisión no ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 80, y la jurisprudencia citada).
42 En el presente caso, la Comisión puntualizó, en su escrito de contestación a la demanda, que no se trataba de una medida de sanción de las operaciones irregulares señaladas por la OLAF, sino de una medida dirigida a tener en cuenta, por un lado, la existencia de un riesgo grave de que tales operaciones se produzcan en el futuro y, por otro lado, las condiciones específicas de los mercados de Ceuta y de Melilla, así como las características de los productos afectados, que se prestaban fácilmente a la mezcla y la transformación, a fin de obtener el estatuto de productos originarios de dichos territorios.
43 En su dúplica, la Comisión añadió que la medida impugnada correspondía a «una medida de política agrícola general» por lo que respecta a ese tipo de destinos que había sido establecida a raíz de una apreciación conjunta de los cuatro factores, a saber, las particularidades geográficas del destino de que se trata, su régimen jurídico y aduanero, el riesgo de fraude y las características económicas de las exportaciones a dichos destinos, tales como la proximidad geográfica en relación con el territorio comunitario, la comparación entre los costes soportados por los exportadores europeos y sus competidores y las restricciones presupuestarias.
44 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia considera que, en el control del requisito de la necesidad de la medida impugnada en relación con los mercados de Ceuta y de Melilla, debe tenerse en cuenta tanto el objetivo perseguido por la referida medida (apartado 29 supra) como su contexto (apartado 33 supra), como se ha explicado en el anterior apartado 38.
45 Por lo que respecta a la alegación del Reino de España de que, para la fijación de restituciones diferenciadas según el destino, hay que tomar en consideración, en particular, el precio y el tipo de productos, es preciso señalar que, habida cuenta del objetivo perseguido por la medida impugnada, esta alegación hace referencia a elementos que procede examinar en el marco del cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad.
46 Además, contrariamente a lo que alega el Reino de España, el hecho de que el riesgo contemplado por la medida impugnada sea inherente al sistema de las restituciones a la exportación y se derive de la proximidad territorial del territorio aduanero de la Comunidad, que puede caracterizar también a otros destinos, no puede cuestionar, per se, el vínculo establecido por la Comisión entre la medida impugnada y la situación del mercado de Ceuta y del de Melilla.
47 Por otra parte, no se ha demostrado que, cuando se adoptó el Reglamento impugnado, las características económicas de otros destinos próximos y, concretamente, sus regímenes jurídicos y aduaneros, fueran comparables a los de Ceuta y Melilla.
48 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede concluir que la Comisión tenía razones válidas para creer en la necesidad de excluir a Ceuta y a Melilla de los destinos que pueden disfrutar de restituciones a la exportación respecto de los productos lácteos, sin perjuicio de la proporcionalidad de esta medida.
49 En consecuencia, está infundada la alegación formulada, con carácter principal, por lo que se refiere al primer motivo, de que la medida impugnada no estaba justificada por la exigencia de «necesidades específicas» de dichos mercados y que, por ende, era contraria al artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999.
50 Con carácter subsidiario, el Reino de España invoca asimismo que la medida impugnada se basa en hechos no probados. Más concretamente, alega que, aun en el supuesto de que las operaciones irregulares invocadas estuvieran comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999, no podrían tomarse en consideración en el presente caso, en la medida en que el mero riesgo que tales operaciones suscitan no es un elemento suficiente ni válido para caracterizar la situación de dichos mercados.
51 No obstante, es preciso desestimar tal alegación, habida cuenta de las consideraciones recogidas en el anterior apartado 38, y, por lo tanto, debe desestimarse por infundada la imputación que de ella desprende el Reino de España.
52 En estas circunstancias, resulta inútil examinar las demás alegaciones formuladas por el Reino de España relativas, en particular, a la identidad de los operadores implicados, la cantidad de productos afectados y la importancia de tales productos respecto del total de las exportaciones o respecto del mercado de destino, y dirigidas a demostrar que no se comprobaron dichos elementos, lo que constituye, en su opinión, una falta de motivación que infringe el artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999.
53 Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 31, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1255/1999
Alegaciones de las partes
54 El Reino de España sostiene que los principios que regulan la asignación de las cantidades que pueden exportarse con restitución, enunciados en el artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 1255/1999, deben también respetarse en el caso de que se supriman las restituciones a la exportación en relación con todos los productos lácteos destinados a Ceuta y Melilla, toda vez que esta medida equivale a asignar un importe de cero euros a todas las exportaciones de productos lácteos a dichos territorios. El respeto de tales principios resulta conforme con la finalidad perseguida mediante la restitución.
55 Por tanto, aun suponiendo que la lucha contra el fraude pudiese justificar la supresión de las restituciones a la exportación para un destino determinado, la Comisión debía haber tenido en cuenta los diferentes productos afectados. Ahora bien, según el Reino de España, la medida impugnada afecta indistintamente a todos los productos lácteos respecto de los cuales los productores comunitarios disfrutan de restituciones a la exportación, mientras que los productos lácteos envasados, que se destinaban al consumo directo, difícilmente podían ser afectados por las irregularidades de que se trata.
56 La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
57 A tenor del artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 1255/1999, para la asignación de las cantidades que pueden exportarse con restitución, se adoptará el método más adaptado a la naturaleza del producto y a la situación del mercado de que se trate.
58 En primer lugar, es preciso señalar que la imputación del Reino de España de que la Comisión debía haber tenido en cuenta los diferentes productos lácteos afectados, mientras que la medida adoptada afecta indistintamente a todos los productos lácteos respecto de los cuales los operadores comunitarios disfrutaban de restituciones a la exportación, es sustancialmente idéntica a la expuesta en el marco del cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad (véanse los apartados 78 y 79 más adelante). Por lo tanto, resulta más adecuado examinarla en dicho marco.
59 En segundo lugar, en cuanto a la imputación del Reino de España de que los principios que regulan la asignación de las cantidades que pueden exportarse con restitución deben también respetarse en el caso de que se supriman las restituciones a la exportación en relación con todos los productos lácteos destinados a Ceuta y Melilla, toda vez que esta medida equivale a asignar un importe de cero euros a todas las exportaciones de productos lácteos a dichos territorios, es preciso destacar que del tenor del artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 1255/1999 se desprende que la asignación de cantidades presupone una apreciación por la Comisión de la fundamentación de la concesión de las restituciones a la exportación a determinados destinos.
60 Pues bien, hay que señalar que los criterios de la fundamentación de la concesión de tales restituciones se recogen, en principio, en el artículo 31, apartado 1, del referido Reglamento (véase el anterior apartado 20) y que son distintos de los criterios enunciados en el artículo 31, apartado 2, de dicho Reglamento sobre el método que se ha de adoptar para la asignación de las cantidades que pueden exportarse con restitución.
61 En el presente caso, ha quedado acreditado que la Comisión suprimió las restituciones a la exportación respecto de todos los productos lácteos destinados a Ceuta y Melilla y aplicó el artículo 31, apartado 3, del referido Reglamento, que recoge los criterios relativos a las restituciones diferenciadas según el destino. Pues bien, la Comisión basó su decisión de adoptar la medida impugnada en el riesgo de operaciones irregulares en el futuro (apartado 29 supra). Tal fundamento no equivale a un objetivo de «asignar un importe de cero euros a todas las exportaciones de productos lácteos» a dichos territorios, sino que debe asociarse, por su esencia, con la apreciación de la fundamentación de la concesión de tales restituciones y no con la asignación de cantidad en el sentido del artículo 31, apartado 2, de dicho Reglamento.
62 De lo anterior se desprende que, en el presente caso, no cabe aplicar el artículo 31, apartado 2, del referido Reglamento.
63 En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo por inoperante.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 31, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1255/1999
Alegaciones de las partes
64 El Reino de España alega que la Comisión no fijó las restituciones a la exportación evitando discriminar entre los operadores afectados, cuando la finalidad de la medida impugnada es evitar el fraude que algunos operadores comunitarios podrían haber cometido.
65 La medida impugnada provoca efectos discriminatorios entre los operadores que cometen fraude y los que no lo hacen, pero también entre los exportadores de productos lácteos a Ceuta y Melilla y los que exportan estos productos a otros destinos. El Reino de España se refiere, en particular, a las pequeñas y medianas empresas que actúan esencialmente en el mercado español, para las cuales un cambio de destino de exportación constituye un obstáculo extraordinario. Además, se discrimina a los consumidores de Ceuta y Melilla frente a los de otros territorios de la Comunidad, incluido el resto del territorio español. Los agentes económicos que operan en Ceuta y Melilla deben pues soportar esta particular política comunitaria de lucha contra el fraude.
66 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
67 En primer lugar, es preciso señalar que el Reino de España invoca la vulneración del principio de no discriminación basándose en el artículo 31, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1255/1999, que se dirige a evitar cualquier tipo de discriminación entre los agentes económicos interesados.
68 Procede interpretar dicha disposición de conformidad con el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, según el cual la organización común de los mercados agrícolas deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad.
69 A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que la prohibición de discriminación enunciada por esta disposición no es sino la expresión concreta del principio general de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C‑280/93, Rec. p. I‑4973, apartado 67, y la jurisprudencia citada) y que exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, a menos que este trato esté objetivamente justificado (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 1997, National Farmers’ Union y otros, C‑354/95, Rec. p. I‑4559, apartado 61).
70 Además, hay que destacar que la organización común de los mercados agrupa a operadores económicos que no son ni productores ni consumidores y que, a causa de la generalidad del principio de no discriminación, la prohibición de discriminación se aplica igualmente a otras categorías de operadores económicos sujetos a una organización común de mercados (véase, en este sentido, la sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 68).
71 En este contexto, procede recordar que la medida impugnada se adoptó para evitar el riesgo de que se reprodujeran en un futuro inmediato operaciones irregulares semejantes a las señaladas por la OLAF, por lo que se refiere a la exportación de productos lácteos a los territorios de Ceuta y Melilla (véanse los apartados 29 y 38 supra).
72 De lo anterior se desprende que, habida cuenta de dicho objetivo, carece de interés el comportamiento regular o irregular de los operadores individuales y que, por consiguiente, el trato indistinto de dichos operadores, con independencia de su implicación en eventuales operaciones irregulares, no puede considerarse contrario al principio de no discriminación.
73 Por lo que respecta a la alegación del Reino de España de que los operadores que exportan productos lácteos a Ceuta y Melilla y aquellos que los exportan a otros destinos fueron tratados de distinto modo, es necesario señalar que tal trato diferenciado resulta inherente a la fijación de una restitución diferenciada según el destino, en el sentido del artículo 31, apartado 3, del Reglamento nº 1255/1999.
74 En efecto, en la medida en que la fijación de una restitución diferenciada según el destino no es contraria a dicho Reglamento, no puede considerarse contraria al Derecho comunitario una diferencia de trato entre operadores económicos comunitarios que no sea más que una consecuencia automática de los diferentes tratos concedidos a los destinos con los que dichos operadores han establecido relaciones comerciales (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión, 52/81, Rec. p. 3745, apartado 25).
75 En cuanto a la alegación de que se discrimina a los consumidores de Ceuta y Melilla frente a los de otros territorios de la Comunidad, incluido el resto del territorio español, es necesario señalar que los consumidores de Ceuta y Melilla se encuentran en una situación diferente de la de los consumidores de los demás territorios de la Comunidad, puesto que Ceuta y Melilla no forman parte del territorio aduanero de la Comunidad. Además, la finalidad de las restituciones a la exportación no es favorecer el acceso de los consumidores de los territorios de destino a los productos agrícolas comunitarios.
76 Habida cuenta de estas consideraciones, procede señalar que, al adoptar el Reglamento impugnado, la Comisión no vulneró el principio de no discriminación enunciado en el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo. Por las razones ya indicadas, se impone la misma conclusión en cuanto al artículo 31, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1255/1999.
77 De todas las consideraciones anteriores se desprende que el tercer motivo es infundado.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
78 El Reino de España sostiene que la medida adoptada resulta manifiestamente inadecuada para alcanzar la finalidad que persigue, puesto que afecta indiscriminadamente a todos los productos lácteos destinados a Ceuta y Melilla respecto de los cuales los operadores disfrutaban de restituciones a la exportación y a todos los operadores que exportaban estos productos a Ceuta y Melilla.
79 Según el Reino de España, como medida menos restrictiva y más adecuada para la consecución del objetivo perseguido, la Comisión podía haber propuesto una supresión de las restituciones a la exportación que no afectase a los productos destinados al consumo directo. Esto habría permitido excluir los productos lácteos y a los operadores que en ningún caso pueden estar implicados en el supuesto fraude y respetar la economía local de Ceuta y de Melilla.
80 En su réplica, el Reino de España añade que la medida impugnada carece de finalidad adecuada, puesto que su objetivo no era la lucha preventiva contra el fraude en las exportaciones a todos los destinos «satélites», ni una motivación propia relacionada con la política agrícola o la política comercial. En cualquier caso, considera que incumbe a la Comisión demostrar que la medida impugnada contribuyó eventualmente de manera significativa a luchar contra el fraude en el marco de la organización común de mercados (OCM) en el sector de la leche y de los productos lácteos.
81 La Comisión replica que, habida cuenta de que el objetivo de la medida impugnada era evitar un riesgo de operaciones irregulares y tomar en consideración las circunstancias específicas del mercado de Ceuta y de Melilla, la medida debía aplicarse, con carácter general, a todos los operadores. Por otra parte, considera que la medida impugnada no supone impedimento alguno para la continuación de la actividad de los operadores interesados.
82 En cuanto a los productos de que se trata, la Comisión alega, por un lado, que las restituciones a la exportación de quesos y de la mayoría de las leches líquidas habían sido suprimidas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento impugnado y, por otro lado, que la medida impugnada venía justificada por el hecho de que tanto la leche en polvo como las materias grasas lácteas son productos que pueden mezclarse fácilmente con otros con el fin de obtener un producto transformado que pudiera calificarse como originario de Ceuta o Melilla.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
83 Es preciso recordar que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 81, y la jurisprudencia citada).
84 Por lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión en la materia, es preciso hacer referencia a los mismos criterios que los mencionados en los anteriores apartados 40 y 41.
85 Procede recordar que la medida impugnada tenía por objeto evitar el riesgo de que operaciones irregulares semejantes a las señaladas por la OLAF se reprodujeran en un futuro inmediato, por lo que respecta a la exportación de productos lácteos a los territorios de Ceuta y de Melilla (véanse los apartados 29 y 38 supra).
86 Asimismo, es preciso recordar que las irregularidades en el marco de las ayudas a la agricultura gravan onerosamente el presupuesto comunitario y pueden poner en peligro las acciones emprendidas por las instituciones en este ámbito y, en este contexto, procede considerar que la medida adoptada por la Comisión tenía también por objeto garantizar el buen funcionamiento del régimen de restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos (véase el apartado 37 supra).
87 Por consiguiente, el motivo invocado por el Reino de España lleva a examinar si la supresión de las restituciones a la exportación en relación con todos los productos lácteos destinados a Ceuta y a Melilla es manifiestamente desproporcionada con respecto al referido objetivo, que consiste esencialmente en fijar la restitución a la exportación para los productos lácteos destinados a dichos territorios en un nivel tal que evite el riesgo mencionado en el anterior apartado 85 y que garantice el buen funcionamiento del régimen de restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos.
88 En primer lugar, es preciso destacar que el carácter proporcional de la medida impugnada no puede cuestionarse por el hecho de que afecte indistintamente a todos los operadores que exportan productos lácteos a Ceuta y Melilla. Puesto que la medida adoptada no tenía por objeto sancionar a los operadores implicados en las operaciones irregulares anteriormente mencionadas, era razonable que la Comisión considerase que, a fin de evitar el riesgo de tales irregularidades, podía adoptar una medida que se aplicara a todos los operadores.
89 Por lo que respecta a la alegación del Reino de España de que la medida afecta a todos los productos lácteos, éste sostuvo, sin que la Comisión formulara alegaciones sobre el particular en sus escritos procesales, que el riesgo de irregularidades no se refería a los productos preparados para ser consumidos.
90 La Comisión tampoco refuta que, como sostiene el Reino de España, sea posible suprimir las restituciones a la exportación únicamente respecto de los productos a granel.
91 Sobre este particular, es preciso destacar que, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento impugnado, Ceuta y Melilla constituían destinos que podían dan derecho a restituciones a la exportación en relación con todos los productos lácteos salvo «quesos y requesón» y que el montante de las restituciones era el fijado en general.
92 Asimismo, es preciso señalar que del Reglamento impugnado se desprende que la Comisión designa específicamente determinados productos refiriéndose al tipo de envase utilizado y que fija el importe de la restitución, uniforme o diferenciada según el destino, para cada uno de los productos así designados.
93 Así pues, por lo que respecta a los productos comprendidos en el código NC 0401 [«Leche y nata (crema), sin concentrar, sin adición de azúcar ni otro edulcorante»] y en el código NC 0402 [«Leche y nata (crema), concentradas o con adición de azúcar u otro edulcorante»], hay que señalar que 32 de estos productos, de un total de 65, están «en envases inmediatos de contenido neto inferior o igual a 2 l» o «en envases inmediatos de contenido neto inferior o igual a 2,5 kg». Por lo que se refiere a los productos comprendidos en el código NC 0405 [«Mantequilla (manteca) y demás materias grasas de la leche; pastas lácteas para untar»], es preciso destacar que cinco de estos productos, de un total de diez, están «en envases inmediatos de un contenido neto inferior o igual a 1 kg».
94 En estas circunstancias, la supresión de las restituciones a la exportación por lo que respecta a los productos envasados y destinados al consumo directo, que, por naturaleza, no pueden utilizarse en las operaciones irregulares que presenten las características de aquellas que dieron lugar a la adopción de la medida impugnada, era manifiestamente desproporcionada para evitar dichas operaciones irregulares en la exportación de los demás productos del sector de la leche y de los productos lácteos y garantizar así el buen funcionamiento del sistema de restituciones a la exportación.
95 Además, es necesario señalar que la Comisión no ha aportado dato alguno que permita considerar que la supresión de las restituciones a la exportación por lo que respecta a los productos que no pueden ser objeto de operaciones irregulares pueda concurrir a la consecución del objetivo alegado.
96 Habida cuenta de todo lo anterior, procede considerar que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad en cuanto que la medida adoptada por la Comisión afecta indistintamente a todos los productos respecto de los cuales los operadores disfrutaban hasta entonces de restituciones a la exportación.
97 Por lo tanto, debe anularse el Reglamento impugnado en la medida en que menciona a Ceuta y a Melilla entre los destinos agrupados bajo el código de destinos L 01 de su anexo, sin que sea necesario pronunciarse sobre el quinto motivo.
Costas
98 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Reino de España.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Séptima)
decide:
1) Anular el anexo del Reglamento (CE) nº 909/2005 de la Comisión, de 16 de junio de 2005, por el que se fijan las restituciones a la exportación en el sector de la leche y de los productos lácteos, en la medida en que menciona a Ceuta y a Melilla entre los destinos agrupados bajo el código de destinos L 01.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
Forwood | Šváby | Moavero Milanesi |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 23 de septiembre de 2009.
Firmas