DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
23 septembre 2009 (*)
« Agriculture – Organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers – Suppression des restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla – Conditions – Principe de non-discrimination – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑341/05,
Royaume d’Espagne, représenté par MM. J. Rodríguez Cárcamo et M. Muñoz Pérez, abogados del Estado,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme C. Cattabriga et M. F. Jimeno Fernández, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation du règlement (CE) n° 909/2005 de la Commission, du 16 juin 2005, fixant les restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 154, p. 10), dans la mesure où il mentionne Ceuta et Melilla parmi les destinations regroupées sous le code de destinations L 01 de son annexe,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (septième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, D. Šváby (rapporteur) et E. Moavero Milanesi, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 19 novembre 2008,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, du protocole nº 2 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23), « [l]e territoire douanier de la Communauté ne comprend pas […] Ceuta et Melilla ».
2 L’article 2, paragraphe 1, dudit protocole précise que, « [s]ous réserve des articles 3 et 4 du présent protocole, les produits originaires […] de Ceuta et [de] Melilla, lors de leur mise en libre pratique dans le territoire douanier de la Communauté, bénéficient de l’exception des droits de douane dans les conditions définies aux paragraphes 2 et 3 ».
3 En vertu de l’article 31 du règlement (CE) nº 1255/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 160, p. 48) :
« 1. Dans la mesure nécessaire pour permettre l’exportation des produits visés à l’article 1er […] sur la base des prix de ces produits dans le commerce mondial et dans les limites découlant des accords conclus en conformité avec l’article 300 [CE], la différence entre ces prix et les prix dans la Communauté peut être couverte par une restitution à l’exportation.
[…]
2. La méthode à appliquer pour l’attribution des quantités pouvant être exportées avec restitution est la méthode :
a) la plus adaptée à la nature du produit et à la situation du marché en cause, permettant l’utilisation la plus efficace possible des ressources disponibles, compte tenu de l’efficacité et de la structure des exportations de la Communauté sans, toutefois, créer de discrimination entre les grands et les petits opérateurs ;
[…]
c) évitant toute discrimination entre les opérateurs intéressés.
3. La restitution est la même pour toute la Communauté.
Elle peut être différenciée selon les destinations, lorsque la situation du marché mondial ou les exigences spécifiques de certains marchés le rendent nécessaire.
Les restitutions sont fixées par la Commission selon la procédure prévue à l’article 42. […]
Sauf cas de fixation par voie d’adjudication, la liste de produits pour lesquels il est accordé une restitution et le montant de cette restitution sont fixés au moins une fois toutes les quatre semaines. […]
4. Les restitutions pour les produits visés à l’article 1er et exportés en l’état sont fixées en prenant en considération les éléments suivants :
a) la situation et les perspectives d’évolution :
– sur le marché de la Communauté, en ce qui concerne les prix du lait et des produits laitiers et les disponibilités,
– sur le marché mondial, en ce qui concerne les prix du lait et des produits laitiers ;
b) les frais de commercialisation et les frais de transport les plus favorables à partir des marchés de la Communauté jusqu’aux ports ou autres lieux d’exportation de la Communauté, ainsi que les frais d’approche jusqu’aux pays de destination ; la demande sur le marché communautaire ;
c) les objectifs de l’organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, qui sont d’assurer à ces marchés une situation équilibrée et un développement naturel sur le plan des prix et des échanges ;
d) les limites découlant des accords conclus en conformité avec l’article 300 [CE] ;
e) l’intérêt d’éviter des perturbations sur le marché de la Communauté ;
f) l’aspect économique des exportations envisagées.
[…] »
Antécédents du litige
4 En 2003, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a mené une enquête sur certains produits laitiers exportés vers Ceuta dans le seul but de bénéficier de restitutions à l’exportation. Les produits concernés, notamment le lait en poudre et le beurre, étaient transformés à Ceuta avant d’être importés sur le territoire douanier de la Communauté européenne où ils subissaient une nouvelle transformation pour leur rendre leurs caractéristiques originaires.
5 Le 16 juin 2005, le comité de gestion du lait et des produits laitiers a examiné le projet, soumis par le représentant de la Commission des Communautés européennes, visant à supprimer les restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta (Espagne) et de Melilla (Espagne).
6 Par règlement (CE) nº 909/2005, du 16 juin 2005, fixant les restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 154, p. 10, ci‑après le « règlement attaqué »), la Commission a inclus Ceuta et Melilla dans un groupe de destinations pour lesquelles aucun montant de restitutions n’est fixé pour l’ensemble de produits laitiers (ci-après la « mesure contestée »).
Procédure et conclusions des parties
7 Par requête déposée le 8 septembre 2005 au greffe du Tribunal, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.
8 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
9 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 19 novembre 2008.
10 Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement attaqué dans la mesure où il mentionne Ceuta et Melilla dans la liste de destinations regroupées sous le code de destinations L 01 de son annexe ;
– condamner la Commission aux dépens.
11 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
12 Au soutien de son recours, le Royaume d’Espagne invoque cinq moyens. Le premier est tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 3, du règlement n° 1255/1999. Le deuxième est tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 2, sous a), dudit règlement. Le troisième est tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 2, sous c), de ce règlement. Le quatrième est tiré de la violation du principe de proportionnalité. Le cinquième est tiré d’un détournement de pouvoir.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999
Arguments des parties
13 Le Royaume d’Espagne fait valoir, à titre principal, que la fixation de restitutions différenciées selon les destinations doit être justifiée par les exigences spécifiques de certains marchés.
14 Le Royaume d’Espagne soutient, à cet égard, que la fixation d’une restitution à l’exportation, tant uniforme que différenciée selon les destinations, doit tenir compte, conformément au règlement nº 1255/1999, des considérations relatives aux prix et au type de produit ainsi qu’à la situation du marché mondial ou du marché de destination. La prise en considération d’autres facteurs n’aurait été admise par la jurisprudence que s’il existait un lien avec la finalité essentielle de la restitution, comme c’est le cas des considérations de politique commerciale.
15 Or, en l’occurrence, il existerait une « déconnexion absolue » entre la situation du marché de Ceuta et de celui de Melilla et la mesure contestée. Selon le Royaume d’Espagne, en cas d’opérations irrégulières, les auteurs de ces pratiques doivent être poursuivis, ou, le cas échéant, de meilleurs systèmes de contrôle doivent être mis en place, mais celles-ci ne sauraient justifier « l’élimination générale de Ceuta et [de] Melilla comme destinations ouvrant droit à la restitution ».
16 En réponse aux arguments de la Commission, le Royaume d’Espagne fait également observer, d’une part, que Ceuta et Melilla ont une situation géographique particulière et bénéficient, depuis son adhésion à la Communauté économique européenne, d’un régime juridique propre et, d’autre part, que ces caractéristiques ne sauraient constituer des « exigences spécifiques de certains marchés » aux fins de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999. De plus, d’autres destinations « satellites » bénéficieraient de restitutions à l’exportation.
17 À titre subsidiaire, le Royaume d’Espagne fait valoir, en substance, que ni le caractère irrégulier des opérations ni l’importance des produits laitiers concernés par la fraude eu égard à l’ensemble des produits laitiers exportés n’ont été établis. Or, le simple risque de fraude ne saurait « caractériser la situation de ces marchés » au sens du règlement nº 1255/1999.
18 La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
19 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que le règlement nº 1255/1999 confère à la Commission le pouvoir de fixer des restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers en établissant la liste des produits pour lesquels il est accordé une restitution à l’exportation et le montant de celle-ci, uniforme ou différenciée selon les destinations, pour chacun de ces produits.
20 En vertu de l’article 31, paragraphe 1, du règlement nº 1255/1999, la différence entre les prix dans le commerce mondial et les prix dans la Communauté « peut être » couverte par une restitution à l’exportation « dans la mesure nécessaire pour permettre l’exportation des produits [laitiers] ».
21 Il s’ensuit que les restitutions à l’exportation visent à compenser la différence entre le prix du produit concerné dans la Communauté et le prix moins élevé dans le commerce international afin de permettre l’exportation de ces produits sur le marché mondial (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 9 août 1994, Boterlux, C‑347/93, Rec. p. I‑3933, point 21 ; du 17 juillet 1997, Krüger, C‑334/95, Rec. p. I‑4517, point 39, et du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission, C‑54/95, Rec. p. I‑35, point 45). En tant qu’instrument faisant partie du régime des échanges avec les pays tiers, les restitutions à l’exportation ont pour finalité ultime de stabiliser le marché communautaire (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 26 octobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun/Commission, C‑68/05 P, Rec. p. I‑10367, points 58 et 59).
22 En l’espèce, dans le cadre du présent moyen, le Royaume d’Espagne conteste la légalité de la mesure contestée, qui est due à la découverte, lors de l’enquête menée par l’OLAF, de certaines opérations irrégulières relatives à des produits laitiers exportés vers Ceuta. Selon le Royaume d’Espagne, ces opérations irrégulières, à les supposer établies, ne peuvent justifier la mesure contestée au regard de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999, qui dispose que la restitution « peut être » différenciée selon les destinations « lorsque la situation du marché mondial ou les exigences spécifiques de certains marchés le rendent nécessaire ».
23 En effet, la « situation du marché mondial » ne serait pas en cause en l’espèce et les « exigences spécifiques de certains marchés » n’auraient pas non plus été prises en considération par la Commission. Le Royaume d’Espagne estime ainsi, à titre principal, que la mesure contestée n’est justifiée par aucun des motifs mentionnés à l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999.
24 À cet égard, il convient, en premier lieu, de relever que la mesure contestée ne doit être examinée, au regard de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999, que sous l’angle de sa conformité aux « exigences spécifiques » des marchés de Ceuta et de Melilla, la « situation du marché mondial » ne constituant manifestement pas sa justification.
25 S’agissant de cette justification, il y a lieu de constater que le règlement attaqué ne fournit aucune explication particulière quant aux raisons qui ont amené la Commission à exclure Ceuta et Melilla des destinations éligibles en ce qui concerne les restitutions à l’exportation en mentionnant ces territoires parmi les destinations regroupées sous le code de destinations L 01 de son annexe, pour lesquelles aucun montant de restitution n’est fixé pour l’ensemble de produits laitiers.
26 Cependant, il ressort du compte-rendu de la réunion du 16 juin 2005 du comité de gestion du lait et des produits laitiers et du rapport élaboré par la délégation espagnole à l’issue de cette réunion que la Commission a justifié la mesure contestée par l’existence de certaines opérations irrégulières dans le cadre de l’exportation par des opérateurs communautaires de certains produits laitiers à destination de Ceuta qui avaient été constatées lors d’une enquête de l’OLAF.
27 Il est donc constant que l’enquête menée par l’OLAF avant l’adoption de la mesure contestée a conduit la Commission à exclure Ceuta et Melilla des destinations éligibles en ce qui concerne les restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers. Il est également constant que les opérations prises en considération par la Commission consistaient, pour des opérateurs communautaires, à exporter vers Ceuta, en percevant une restitution à l’exportation, certains produits laitiers qui, après y avoir subi une transformation, entraient à nouveau sur le territoire communautaire sans payer aucun droit de douane (voir point 4 ci‑dessus).
28 Il convient de constater que c’est à bon droit que la Commission a qualifié ces opérations d’irrégulières.
29 S’agissant des conséquences juridiques que la Commission a tirées de cette qualification quant aux restitutions à l’exportation, la Commission a précisé, au cours de la procédure devant le Tribunal, que la justification essentielle de la mesure contestée visait à éviter le risque que des opérations irrégulières semblables à celles constatées par l’OLAF se reproduisent dans un avenir immédiat, compte tenu des « caractéristiques économiques des exportations » vers des destinations « satellites » ou très proches du territoire communautaire, pour lesquelles les frais de transport des exportateurs communautaires sont minimes par rapport à ceux supportés par les concurrents de pays tiers.
30 En outre, il est constant que, à la suite de l’enquête de l’OLAF, la Commission a adressé, en octobre 2004, aux autorités sanitaires espagnoles, une lettre dans laquelle elle constatait l’existence d’opérations susceptibles de ne pas être conformes à la réglementation vétérinaire et sanitaire communautaire, dans la mesure où les territoires de Ceuta et de Melilla avaient été considérés par les autorités espagnoles comme faisant partie du territoire espagnol, au regard des aspects sanitaires, avec pour conséquence que ces autorités n’avaient pas soumis les produits originaires de ces territoires aux contrôles requis par cette règlementation.
31 Certes, le Royaume d’Espagne a contesté, à l’audience, le fait que la mesure contestée ait été motivée par le manque de contrôle sanitaire en soulignant, à cet égard, que, ni dans le compte-rendu du comité de gestion, ni dans le rapport des autorités espagnoles, il n’est fait état de ce contrôle. Toutefois, en examinant attentivement cette lettre d’octobre 2004, il apparaît que la Commission a invité les autorités espagnoles à réagir d’une manière immédiate et adéquate aux problèmes des opérations irrégulières sous l’angle, d’une part, des contrôles sanitaires et, d’autre part, des restitutions à l’exportation et des droits de douane. Il en ressort clairement un lien envisagé entre ces deux types d’irrégularités et le Royaume d’Espagne pouvait prévoir l’usage qui, le cas échéant, serait fait du manque de contrôle sanitaire dans le contexte des irrégularités relatives à des restitutions à l’exportation.
32 Il convient, en deuxième lieu, de constater que, s’il est vrai, ainsi que le fait valoir le Royaume d’Espagne, que l’existence de transactions irrégulières, dans lesquelles un certain nombre d’opérateurs communautaires aurait bénéficié de restitutions à l’exportation de manière frauduleuse, n’a pas été constatée dans le cadre de poursuites contre les auteurs de ces pratiques, il n’en reste pas moins que les éléments qui étaient à la disposition de la Commission au moment de l’adoption de la mesure contestée révélaient que les marchés de Ceuta et de Melilla étaient particulièrement propice au développement de telles pratiques irrégulières, voire frauduleuses, en ce qui concerne l’exportation de produits laitiers vers ces territoires.
33 Plus particulièrement, la Commission a relevé, à cet égard, que la proximité du territoire douanier de la Communauté, l’exemption totale de droits de douane, les possibilités de transformation des produits concernés et la non-exécution de contrôles sanitaires exigés par la réglementation communautaire lors de la réimportation de ces produits dans le territoire douanier de la Communauté étaient de nature à inciter les exportations « purement formelles » réalisées dans le seul but de bénéficier des restitutions à l’exportation.
34 De plus, contrairement à ce qu’affirme le Royaume d’Espagne, la réalité et le sérieux du risque de telles pratiques irrégulières et de leurs répercussions nuisibles sur les marchés en cause ont été attestés par la Commission de manière concrète et suffisante. À cet égard, la Commission a précisé, d’une part, que les autorités espagnoles avaient mené leur propre enquête sur ces pratiques et, d’autre part, que l’OLAF avait effectué un contrôle à Ceuta du 22 au 26 mars 2004, auquel avaient participé les autorités douanières espagnoles, qui s’étaient vu remettre une copie du rapport signée par tous les intervenants.
35 L’allégation du Royaume d’Espagne selon laquelle les autorités espagnoles ne disposent pas du rapport de l’OLAF ne saurait remettre en cause cette appréciation, dans la mesure où il n’est pas établi, ni même allégué, que la mesure contestée aurait été prise en violation de la procédure prévue à l’article 42 du règlement nº 1255/1999, en raison de la non-communication des données nécessaires à l’application dudit règlement, conformément à son article 40.
36 Il convient, en troisième lieu, de rappeler que le système des restitutions différenciées selon les destinations a pour but d’ouvrir ou de maintenir ouverts aux exportations communautaires les marchés des pays tiers concernés, la différenciation de la restitution procédant de la volonté de tenir compte des caractéristiques propres à chaque marché d’importation sur lequel la Communauté veut jouer un rôle (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 2 juin 1976, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, 125/75, Rec. p. 771, point 5 ; du 11 juillet 1984, Dimex Nahrungsmittel Im- und Export, 89/83, Rec. p. 2815, point 8, et Boterlux, précité, point 18).
37 Enfin, il faut rappeler que les nombreuses irrégularités commises dans le cadre des aides à l’agriculture grèvent lourdement le budget de la Communauté et sont de nature à compromettre les actions entreprises par les institutions dans ce domaine pour stabiliser les marchés, soutenir le niveau de vie des agriculteurs et assurer des prix raisonnables aux consommateurs (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Rec. p. I‑6453, point 38, et la jurisprudence citée).
38 Au vu de ce qui précède, il y a lieu d’admettre, à l’instar de la Commission, que, s’agissant de l’exportation de produits laitiers vers les territoires de Ceuta et de Melilla, il existait un risque sérieux et réel d’opérations irrégulières semblables à celles constatées par l’OLAF, et que ce risque pouvait justifier l’adoption d’une mesure au sens de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999, compte tenu « des exigences spécifiques de certains marchés », dans la mesure où un tel risque est, a priori, de nature à compromettre les actions entreprises par les institutions pour stabiliser les marchés communautaires, but qui représente une finalité ultime des restitutions à l’exportation (voir point 21 ci‑dessus).
39 Il convient, en quatrième et dernier lieu, d’examiner l’exigence de nécessité de la mesure contestée eu égard aux exigences spécifiques de certains marchés, prévue à l’article 31, paragraphe 3, dudit règlement.
40 À cet égard, il importe, à titre liminaire, de constater que la Commission doit disposer, dans ce contexte, d’un certain pouvoir d’appréciation pour juger si, conformément à cet article, les exigences spécifiques de certains marchés rendent « nécessaire » la fixation d’une restitution différenciée selon les destinations.
41 En présence d’un tel pouvoir d’appréciation, le Tribunal ne saurait se substituer à la Commission lorsque celle-ci doit effectuer, dans ce contexte, des appréciations économiques complexe, mais il est tenu de se limiter à examiner si l’exercice de ce pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’un détournement de pouvoir ou encore si la Commission n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 80, et la jurisprudence citée).
42 En l’espèce, la Commission a précisé, dans son mémoire en défense, qu’il ne s’agissait pas d’une mesure de sanction des opérations irrégulières constatées par l’OLAF, mais d’une mesure visant à tenir compte, d’une part, de l’existence d’un risque sérieux que de telles opérations surviennent à l’avenir et, d’autre part, des conditions particulières des marchés de Ceuta et de Melilla ainsi que des caractéristiques des produits concernés, qui se prêtaient aisément au mélange et à la transformation, en vue de l’obtention du statut de produits originaires de ces territoires.
43 Dans sa duplique, la Commission a ajouté que la mesure contestée correspondait à « une mesure de politique agricole générale » en ce qui concerne ce type de destinations qui avait été déterminée à la suite d‘une appréciation conjointe des quatre éléments, à savoir les particularités géographiques de la destination en question, son régime juridique et douanier, le risque de fraude et les caractéristiques économiques des exportations vers ces destinations, telles que la proximité géographique par rapport au territoire communautaire, la comparaison entre les coûts supportés par les exportateurs européens et leurs concurrents ainsi que les restrictions budgétaires.
44 À cet égard, le Tribunal considère que, dans le contrôle de l’exigence de nécessité de la mesure contestée eu égard aux marchés de Ceuta et de Melilla, il doit être tenu compte tant de l’objectif poursuivi par ladite mesure (point 29 ci-dessus) que de son contexte (point 33 ci-dessus), ainsi que cela est expliqué au point 38 ci-dessus.
45 S’agissant de l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel il y a lieu, pour la fixation de restitutions différenciées selon les destinations, de prendre en considération, notamment, le prix et le type de produits, il convient de relever que, eu égard à l’objectif poursuivi par la mesure contestée, cet argument porte sur des éléments qu’il convient d’examiner dans le cadre du quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité.
46 En outre, contrairement à ce que fait valoir le Royaume d’Espagne, le fait que le risque visé par la mesure contestée soit inhérent au système des restitutions à l’exportation et découle de la proximité territoriale du territoire douanier de la Communauté, qui peut également caractériser d’autres destinations, ne saurait remettre en cause, en soi, le lien établi par la Commission entre la mesure contestée et la situation du marché de Ceuta et de celui de Melilla.
47 Par ailleurs, il n’est pas établi que, au moment de l’adoption du règlement attaqué, les caractéristiques économiques d’autres destinations proches et, notamment, leurs régimes juridique et douanier étaient comparables à celles de Ceuta et de Melilla.
48 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure que la Commission avait des raisons valables de croire à la nécessité d’exclure Ceuta et Melilla des destinations éligibles en ce qui concerne les restitutions à l’exportation pour les produits laitiers, sous réserve de la proportionnalité de cette mesure.
49 Par conséquent, l’argument invoqué, à titre principal, en ce qui concerne le premier moyen, selon lequel la mesure contestée n’était pas justifiée par la nécessité des « exigences spécifiques » desdits marchés et, par conséquent, était contraire à l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999, n’est pas fondé.
50 À titre subsidiaire, le Royaume d’Espagne invoque également le fait que la mesure contestée est fondée sur des faits non prouvés. Plus particulièrement, il fait valoir que, même dans l’hypothèse où les opérations irrégulières invoquées entrent dans le champ d’application de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999, elles ne sauraient être prises en considération en l’espèce, dans la mesure où le simple risque que de telles opérations suscitent n’est pas un élément suffisant et valable pour caractériser la situation de ces marchés.
51 Il convient toutefois de rejeter une telle allégation, eu égard aux considérations figurant au point 38 ci‑dessus, et, partant, le grief que le Royaume d’Espagne en tire doit être rejeté comme non fondé.
52 Dans ces circonstances, il est inutile d’examiner les autres allégations invoquées par le Royaume d’Espagne concernant notamment l’identité des opérateurs impliqués, la quantité de produits concernés ainsi que l’importance de ces produits par rapport au total des exportations ou par rapport au marché de destination et visant à démontrer que ces éléments n’ont pas été vérifiés, ce qui constituerait un défaut de motivation portant atteinte à l’article 31, paragraphe 3, du règlement n° 1255/1999.
53 Dès lors, le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 1255/1999
Arguments des parties
54 Le Royaume d’Espagne soutient que les principes régissant l’attribution de quantités pouvant être exportées avec restitution, énoncés à l’article 31, paragraphe 2, du règlement nº 1255/1999, doivent également être respectés en cas de suppression des restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla, dès lors que cette mesure équivaut à attribuer un montant de zéro euro à toutes les exportations de produits laitiers vers ces territoires. Le respect de ces principes serait conforme au but poursuivi par la restitution.
55 Ainsi, même à supposer que la lutte contre la fraude puisse justifier la suppression des restitutions à l’exportation pour une destination donnée, la Commission aurait dû tenir compte des différents produits affectés. Or, la mesure contestée affecterait sans distinction tous les produits laitiers pour lesquels les producteurs communautaires bénéficiaient de restitutions à l’exportation, alors que les produits laitiers emballés, qui étaient destinés à la consommation directe, pouvaient difficilement être concernés par les irrégularités en cause.
56 La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
57 Aux termes de l’article 31, paragraphe 2, du règlement nº 1255/1999, la méthode à appliquer pour l’attribution des quantités pouvant être exportées avec restitution est la méthode la plus adaptée à la nature du produit et à la situation du marché en cause.
58 En premier lieu, il convient de constater que le grief du Royaume d’Espagne selon lequel la Commission aurait dû tenir compte des différents produits laitiers affectés, alors que la mesure adoptée affecte sans distinction tous les produits laitiers pour lesquels les opérateurs communautaires bénéficiaient de restitutions à l’exportation, est en substance identique à celui développé dans le cadre du quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité (voir points 78 et 79 ci‑après). Il est donc plus approprié de l’examiner dans ce cadre.
59 En second lieu, il convient de relever, quant au grief du Royaume d’Espagne selon lequel les principes régissant l’attribution de quantités qui peuvent être exportées avec restitution doivent également être respectés en cas de suppression des restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla, dès lors que cette mesure équivaut à attribuer un montant de zéro euro à toutes les exportations de produits laitiers vers ces territoires, qu’il découle du libellé de l’article 31, paragraphe 2, du règlement nº 1255/1999 que l’attribution de quantités présuppose une appréciation par la Commission du bien-fondé de l’octroi des restitutions à l’exportation vers certaines destinations.
60 Or, force est de constater que les critères du bien-fondé de l’octroi de telles restitutions sont, en principe, énoncés à l’article 31, paragraphe 1, dudit règlement (voir point 20 ci‑dessus) et qu’ils sont distincts des critères énoncés à l’article 31, paragraphe 2, dudit règlement concernant la méthode à appliquer pour l’attribution des quantités pouvant être exportées avec restitution.
61 En l’espèce, il est constant que la Commission a supprimé les restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla en appliquant l’article 31, paragraphe 3, dudit règlement, qui énonce les critères relatifs aux restitutions différenciées selon les destinations. Or, la Commission a fondé sa décision d’adopter la mesure contestée sur le risque d’opérations irrégulières à l’avenir (point 29 ci-dessus). Un tel fondement n’équivaut pas à un objectif visant à « attribuer un montant de zéro euro à toutes les exportations de produits laitiers » vers ces territoires, mais doit être rapproché, par sa substance, d’une appréciation du bien-fondé de l’octroi de telles restitutions et non pas de l’attribution de quantité au sens de l’article 31, paragraphe 2, dudit règlement.
62 Il s’ensuit que l’article 31, paragraphe 2, dudit règlement, ne saurait être appliqué en l’espèce.
63 Par conséquent, le deuxième moyen doit être écarté comme étant inopérant.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 31, paragraphe 2, sous c), du règlement nº 1255/1999
Arguments des parties
64 Le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission n’a pas fixé les restitutions à l’exportation en évitant une discrimination entre opérateurs intéressés alors que la mesure contestée vise à éviter la fraude que certains opérateurs communautaires pourraient avoir commise.
65 La mesure contestée aurait des effets discriminatoires entre les opérateurs ayant fraudé et ceux qui ne fraudent pas, mais également entre les exportateurs de produits laitiers vers Ceuta et Melilla et les exportateurs de produits laitiers vers d’autres destinations. Le Royaume d’Espagne se réfère, en particulier, aux petits ou aux moyens opérateurs dont le domaine d’action est essentiellement le marché espagnol et pour lesquels un changement de destination d’exportation constitue un obstacle extraordinaire. En outre, les consommateurs de Ceuta et de Melilla seraient discriminés par rapport aux consommateurs d’autres territoires de la Communauté, en ce compris le reste du territoire espagnol. Les opérateurs économiques actifs à Ceuta et à Melilla supporteraient donc cette politique communautaire particulière de lutte contre la fraude.
66 La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
67 Il convient de relever, en premier lieu, que le Royaume d’Espagne invoque la violation du principe de non-discrimination en se fondant sur l’article 31, paragraphe 2, sous c), du règlement nº 1255/1999, visant à éviter toute discrimination entre les opérateurs intéressés.
68 Il y a lieu d’interpréter cette disposition conformément à l’article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE, aux termes duquel l’organisation commune des marchés agricoles doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.
69 À cet égard, la Cour a souligné que l’interdiction de discrimination édictée par cette disposition n’est que l’expression spécifique du principe général d’égalité qui fait partie des principes fondamentaux du droit communautaire (voir arrêt de la Cour du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil, C‑280/93, Rec p. I‑4973, point 67, et la jurisprudence citée) et qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié (arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, National Farmers’ Union e.a., C‑354/95, Rec. p. I‑4559, point 61).
70 En outre, il y a lieu de relever que l’organisation commune des marchés regroupe des opérateurs économiques qui ne sont ni des producteurs ni des consommateurs et que, en raison de la généralité du principe de non-discrimination, l’interdiction de discrimination s’applique également à d’autres catégories d’opérateurs économiques soumis à une organisation commune des marchés (voir, en ce sens, arrêt Allemagne/Conseil, précité, point 68).
71 Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que la mesure contestée a été adoptée en vue d’éviter le risque que des opérations irrégulières semblables à celles constatées par l’OLAF se reproduisent dans un avenir immédiat, en ce qui concerne l’exportation de produits laitiers vers les territoires de Ceuta et Melilla (voir points 29 et 38 ci-dessus).
72 Il s’ensuit que, eu égard à cet objectif, le comportement régulier ou irrégulier des opérateurs individuels est sans intérêt et que, dès lors, le traitement indistinct à cet égard de ces opérateurs, indépendamment de leur implication dans d’éventuelles opérations irrégulières, ne peut pas être considéré comme contraire au principe de non-discrimination.
73 S’agissant de l’argumentation du Royaume d’Espagne selon laquelle les opérateurs exportant des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla et les opérateurs exportant des produits laitiers vers d’autres destinations ont été traités de manière différente, force est de constater qu’un tel traitement différencié apparaît comme inhérent à la fixation d’une restitution différenciée selon les destinations, au sens de l’article 31, paragraphe 3, du règlement nº 1255/1999.
74 En effet, dans la mesure où la fixation d’une restitution différenciée selon les destinations n’est pas contraire audit règlement, une différence de traitement entre opérateurs économiques communautaires qui ne serait qu’une conséquence automatique des différents traitements accordés aux destinations avec lesquelles ces opérateurs ont noué des relations commerciales ne saurait être considérée comme contraire au droit communautaire (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 28 octobre 1982, Faust/Commission, 52/81, Rec. p. 3745, point 25).
75 Quant à l’allégation selon laquelle les consommateurs de Ceuta et de Melilla seraient discriminés par rapport aux consommateurs d’autres territoires de la Communauté, en ce compris le reste du territoire espagnol, force est de constater que les consommateurs de Ceuta et de Melilla se trouvent dans une situation différente de celle des consommateurs des autres territoires de la Communauté, Ceuta et Melilla ne faisant pas partie du territoire douanier de la Communauté. De surcroît, les restitutions à l’exportation n’ont pas pour finalité de favoriser l’accès des consommateurs des territoires de destination aux produits agricoles communautaires.
76 Eu égard à ces considérations, il y a lieu de constater que, en adoptant le règlement attaqué, la Commission n’a pas violé le principe de non-discrimination énoncé à l’article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE. Pour les raisons déjà indiquées, la même conclusion s’impose quant à l’article 31, paragraphe 2, sous c), du règlement nº 1255/1999.
77 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le troisième moyen est non fondé.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité
Arguments des parties
78 Le Royaume d’Espagne soutient que la mesure adoptée apparaît manifestement impropre pour atteindre le but poursuivi, étant donné qu’elle affecte indistinctement tous les produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla pour lesquels les opérateurs bénéficiaient de restitutions à l’exportation et tous les opérateurs qui exportaient ces produits vers Ceuta et Melilla.
79 À titre de mesure moins restrictive et plus appropriée pour la réalisation du but poursuivi, la Commission aurait pu, selon le Royaume d’Espagne, proposer une suppression des restitutions à l’exportation n’affectant pas les produits destinés à la consommation directe. Cela aurait permis d’exclure les produits laitiers et les opérateurs qui ne peuvent en aucun cas être impliqués dans la fraude supposée et de respecter l’économie locale de Ceuta et de Melilla.
80 Dans sa réplique, le Royaume d’Espagne ajoute que la mesure contestée est dépourvue de finalité adéquate, puisque son objectif n’était pas la lutte préventive contre la fraude dans les exportations vers toutes les destinations « satellites », ni une motivation propre liée à la politique agricole ou à la politique commerciale. En tout état de cause, il appartiendrait à la Commission de démontrer que la mesure contestée a contribué éventuellement de manière significative à lutter contre la fraude dans le cadre de l’organisation commune du marché dans le secteur du lait et des produits laitiers.
81 La Commission rétorque que, l’objectif de la mesure contestée étant d’éviter un risque d’opérations irrégulières et de prendre en considération les conditions spécifiques du marché de Ceuta et de Melilla, la mesure devait s’appliquer, d’une manière générale, à tous les opérateurs. D’ailleurs, la mesure contestée ne ferait nullement obstacle à la poursuite de l’activité des opérateurs intéressés.
82 Quant aux produits en cause, la Commission allègue, d’une part, que les restitutions à l’exportation de fromages et de la majorité des laits liquides avaient été supprimées avant l’entrée en vigueur du règlement attaqué et, d’autre part, que la mesure contestée était justifiée par le fait que tant le lait en poudre que les matières grasses lactées sont des produits qui peuvent aisément être mélangés à d’autres afin d’obtenir un produit transformé pouvant être qualifié de produit originaire de Ceuta ou de Melilla.
Appréciation du Tribunal
83 Il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt Jippes e.a., précité, point 81, et la jurisprudence citée).
84 En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre d’un tel principe, eu égard au pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission en la matière, il convient de se référer aux mêmes critères que ceux mentionnés aux points 40 et 41 ci‑dessus.
85 Il y a lieu de rappeler que la mesure contestée visait à éviter le risque que des opérations irrégulières semblables à celles constatées par l’OLAF se reproduisent dans un avenir immédiat, en ce qui concerne l’exportation de produits laitiers vers les territoires de Ceuta et de Melilla (voir points 29 et 38 ci-dessus).
86 Il convient également de rappeler que les irrégularités dans le cadre des aides à l’agriculture grèvent lourdement le budget communautaire et sont susceptibles de compromettre les actions entreprises par les institutions dans ce domaine et, dans ce contexte, il y a lieu de considérer que la mesure adoptée par la Commission avait pour but également de garantir le bon fonctionnement du régime de restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers (voir point 37 ci-dessus).
87 Dès lors, le moyen soulevé par le Royaume d’Espagne conduit à examiner si la suppression des restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à destination de Ceuta et de Melilla est manifestement disproportionnée par rapport audit objectif qui consiste essentiellement à fixer la restitution à l’exportation pour les produits laitiers à destination de ces territoires à un niveau tel qu’il évite le risque mentionné au point 85 ci-dessus et qu’il garantit le bon fonctionnement du régime des restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers.
88 Il convient de relever, d’abord, que le caractère proportionnel de la mesure contestée ne saurait être mis en cause au motif qu’elle affecte indistinctement tous les opérateurs qui exportent des produits laitiers vers Ceuta et Melilla. En effet, la mesure adoptée ne visant pas à sanctionner les opérateurs impliqués dans les opérations irrégulières susmentionnées, il était raisonnable pour la Commission de considérer que, afin d’éviter le risque de telle irrégularités, elle pouvait adopter une mesure s’appliquant à tous les opérateurs.
89 S’agissant de l’allégation du Royaume d’Espagne selon laquelle la mesure affecte tous les produits laitiers, celui-ci a soutenu, sans que la Commission ait avancé d’arguments à cet égard dans ses écritures, que le risque d’irrégularités ne concernait pas les produits prêts à la consommation.
90 La Commission ne conteste pas non plus que, comme le soutient le Royaume d’Espagne, il soit possible de supprimer les restitutions à l’exportation à l’égard des seuls produits en vrac.
91 À cet égard, il convient de relever que, avant l’entrée en vigueur du règlement attaqué, Ceuta et Melilla constituaient des destinations éligibles en ce qui concerne les restitutions à l’exportation pour l’ensemble des produits laitiers à l’exception des « fromages et caillebotte » et que le montant des restitutions était celui fixé au niveau général.
92 Il convient également de relever qu’il ressort du règlement attaqué que la Commission désigne spécifiquement certains produits par référence au type d’emballage utilisé et qu’elle fixe le montant de la restitution, uniforme ou différenciée selon les destinations, pour chacun des produits ainsi désignés.
93 Ainsi, s’agissant des produits relevant du code NC 0401 (« Lait et crème de lait, non concentrés ni additionnés de sucre ou d’autres édulcorants ») et du code NC 0402 (« Lait et crème de lait, concentrés ou additionnés de sucre ou d’autres édulcorants »), il y a lieu de constater que 32 de ces produits sur un total de 65 sont « en emballages immédiats d’un contenu net n’excédant pas 2 l » ou « en emballages immédiats d’un contenu net n’excédant pas 2,5 kg ». En ce qui concerne les produits relevant du code NC 0405 (« Beurre et autres matières grasses provenant du lait ; pâtes à tartiner laitières »), il convient de relever que cinq de ces produits sur un total de dix sont « en emballages immédiats d’un contenu net n’excédant pas 1 kg ».
94 Dans ces conditions, la suppression des restitutions à l’exportation en ce qui concerne les produits emballés et destinés à la consommation directe, qui, par nature, ne peuvent pas être utilisés dans les opérations irrégulières présentant les caractéristiques de celles qui ont donné lieu à l’adoption de la mesure contestée, était manifestement disproportionnée pour éviter ces opérations irrégulières lors de l’exportation des autres produits du secteur du lait et des produits laitiers et garantir ainsi le bon fonctionnement du système des restitutions à l’exportation.
95 De plus, force est de constater que la Commission n’avance pas le moindre élément permettant de considérer que la suppression des restitutions à l’exportation en ce qui concerne les produits non susceptibles de faire l’objet d’opérations irrégulières serait de nature à concourir à la réalisation de l’objectif excipé.
96 Eu égard à tout ce qui précède, il convient de considérer que le principe de proportionnalité a été enfreint en ce que la mesure adoptée par la Commission affecte indistinctement tous les produits pour lesquels les opérateurs bénéficiaient jusqu’alors de restitutions à l’exportation.
97 Partant, le règlement attaqué doit être annulé en ce qu’il mentionne Ceuta et Melilla parmi les destinations regroupées dans le code de destinations L 01 de son annexe, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le cinquième moyen.
Sur les dépens
98 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Royaume d’Espagne.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) L’annexe du règlement (CE) nº 909/2005 de la Commission, du 16 juin 2005, fixant les restitutions à l’exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers, est annulée dans la mesure où elle mentionne Ceuta et Melilla parmi les destinations regroupées sous le code de destinations L 01.
2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Forwood | Šváby | Moavero Milanesi |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 septembre 2009.
Signatures