KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 7. veebruaril 2013(1)
Kohtuasi C‑20/12
Elodie Giersch
Benjamin Marco Stemper
Julien Taminiaux
Xavier Renaud Hodin
Joëlle Hodin
versus
Luksemburgi Suurhertsogiriik
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Luksemburg))
Töötajate vaba liikumine – Võrdne kohtlemine – Sotsiaalsed soodustused – Rahaline abi kõrgharidusõpinguteks – Elukohatingimus – Kaudne diskrimineerimine – Kõrghariduskraadiga isikute osakaalu suurendamise eesmärk – Elukohatingimuse sobivus ja proportsionaalsus
1. Euroopa Kohtul palutakse teha otsus selle kohta, kas liidu õigusega on kooskõlas elukohatingimus, mis on nimelt Luksemburgis kehtestatud piirialatöötajate lastele ja mis peab olema täidetud, et nad saaksid abi kõrgharidusõpinguteks, ning seda sõltumata kohast, kus nad kavatsevad õppida.
2. Kuigi praeguse eelotsusetaotluse teemat on väljakujunenud kohtupraktikas käsitletud, seisneb kohtuasja eripära selles, et esiteks arutatakse põhikohtuasja liikmesriigis, mille tööturgu iseloomustab suur hulk piirialatöötajaid, ja teiseks on küsimus seoses õigusega kõrgkooliõpingute rahastamisele esitatud just seoses õigustega, mis on nendel töötajatel – mitte üliõpilastel kui niisugustel – liidu õiguse alusel.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(2) – mida kohaldati faktiliste asjaolude asetleidmise ajal(3) – artikli 7 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.
2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.”
B. Luksemburgi õigus
1. Kõrgharidusõpinguteks antava abi süsteem Luksemburgis.
4. Luksemburgi 26. juuli 2010. aasta seadusega(4), millel praegune kõrgharidusõpinguteks antava abi süsteem põhineb, muudeti varasemat süsteemi mitmes mõttes. Seda abi on võimalik taotleda olenemata riigist, kus taotleja kõrgharidust omandada kavatseb.
5. Tuleb märkida, et alates 22. juuni 2000. aasta seaduse(5) jõustumisest olid abikõlbulikud üksnes Luksemburgi kodanikud ja Luksemburgis elavad isikud. Algselt nõudis 2000. aasta seadus, et Luksemburgi kodanik tõendaks oma kodakondsust,(6) samal ajal kui liidu kodanik, kes ei olnud Luksemburgi Suurhertsogiriigi kodanik, pidi elama Luksemburgis ning kuuluma määruse nr 1612/68 artikli 7 või artikli 12 kohaldamisalasse. 2005. aastal vastu võetud seadusega(7) see diskrimineerimine kaotati, kehtestades nõude, et Luksemburgi kodanike alaline elukoht peab olema Luksemburgi territooriumil, et nad saaksid abi taotleda. Piirialatöötajad, kes ei ela juba definitsiooni poolest Luksemburgis, olid 22. juuni 2000. aasta seaduse kohaldamisalast välja arvatud.
6. Luksemburgi 22. juuni 2000. aasta seaduse kehtimise ajal anti abi stipendiumi ja laenu vormis ning see, millises ulatuses rahalist abi anti, varieerus „sõltuvalt üliõpilase ja tema vanemate rahalisest ja sotsiaalsest olukorrast ning tema õppemaksust”.(8) Vanemate rahalise ja sotsiaalse olukorra arvessevõtmise kord oli kehtestatud suurhertsogi 5. oktoobri 2000. aasta määrusega(9), mille artiklis 5 oli nähtud ette, et abi põhisummat võib suurendada, kui sama pere kaks või enam last õpivad kõrgkoolis,(10) või võib abi vähendada aastaste peretoetuste summadele vastava summa võrra, kui neid toetusi saab üliõpilane.(11) 22. juuni 2000. aasta seaduse kohaselt võidi õppeaastas abi maksta maksimaalselt summas 16 350 eurot(12) ja seda summat kohandati igal aastal liikuva palgaastmestiku põhjal.(13)
7. Praeguse abisüsteemi õiguslik alus on 26. juuli 2010. aasta seadus. Selles on nähtud ette, et liidu kodanikud, kes elavad vastavalt 29. augusti 2008. aasta seaduse isikute vaba liikumise ja immigratsiooni kohta (muudetud redaktsioon) (loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration)(14) − millega võeti Luksemburgi õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ(15) − 2. peatükile Luksemburgi Suurhertsogiriigis, võivad taotleda abi kõrgharidusõpinguteks.(16) 29. augusti 2008. aasta muudetud seaduse artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et liidu kodanikul on õigus elada Luksemburgi territooriumil üle kolme kuu, kui tema puhul on täidetud kas tingimus, et ta on seal töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, või siis tingimus, et ta on kantud Luksemburgis akrediteeritud avalik-õigusliku või eraõigusliku õppeasutuse päevase õppevormi üliõpilaste nimekirja, ning kui ta tagab, et tal on kehtiv ravikindlustus ja piisavalt rahalisi vahendeid endale ja oma pereliikmetele, et vältida koormust sotsiaalhoolekandesüsteemile.(17)
8. Luksemburgi 26. juuli 2010. aasta seaduse vastuvõtmise järel varieerub see, missuguses ulatuses rahalist abi stipendiumi või laenu vormis antakse, ainult lähtuvalt üliõpilase rahalisest ja sotsiaalsest olukorrast ning tema õppemaksust.(18) Seejärel muudeti suurhertsogi 5. oktoobri 2000. aasta määrust suurhertsogi 12. novembri 2010. aasta määrusega(19), mis anti 26. juuli 2010. aasta seaduse alusel, kaotades sellest kõik viited abi taotleva üliõpilase vanemate olukorrale. Abi maksimaalsumma on 17 700 eurot õppeaastas.(20) Seda summat ei korrigeerita enam indeksiga.(21)
2. Piirialatöötajate olukord kõrgharidusõpingute rahastamise osas Luksemburgi süsteemi seisukohast
9. On selge, et isegi 22. juuni 2000. aasta seaduse kehtimise ajal ei vastanud piirialatöötajate lapsed kõrgharidusõpinguteks abi saamise tingimustele, sest selles seaduses oli kehtestatud Luksemburgis elamise kriteerium. Piirialatöötajad, kelle suhtes kohaldati Luksemburgi sotsiaalkindlustussüsteemi, said siiski „peretoetusi” iga 18-aastase või vanema lapse eest, kes omandas kõrgharidust Luksemburgis või välismaal.(22) Lisaks oli peretoetuste saajatel õigus ka täiendavale summale lapse kohta (76,88 eurot kuus seisuga 1. jaanuar 2009). Peretoetusi kõrgharidusõpinguteks, st toetusi, mida maksti edasi pärast lapse 18‑aastaseks saamist, võis maksta otse lapsele, kui ta esitas vastava taotluse.
10. Luksemburgi 26. juuli 2010. aasta seadusega muudeti seevastu kehtivaid õigusakte ja code de la sécurité sociale’i (sotsiaalkindlustusseadustik) artikli 271 kolmandat lõiku selles mõttes, et nüüdsest säilitati õigus peretoetustele 18‑aastaste ja vanemate laste eest ainult laste puhul, kes omandavad kesk‑ või tehnilist keskharidust (mitte kõrgharidust),(23) ja seda sõltumata valitud õpingukohast. Mis puudutab täiendavat summat lapse kohta, siis seda maksti nüüd ainult üliõpilastele, kes said abi kõrgharidusõpinguteks, mille lahutamatuks osaks seda peeti, tingimusel et need üliõpilased kuuluvad endiselt oma vanemate leibkonda.(24) Näib, et tunnustati siiski õigust nende laste maksusumma diferentseerimisele, kes ei saa ei lapsetoetust ega riigilt rahalist abi kõrgharidusõpinguteks.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
11. E. Giersch, J. Hodin ja J. Taminiaux on Belgia kodanikud. Nad elavad Belgias ning vähemalt üks nende kahest vanemast on Luksemburgis piirialatöötaja. B. M. Stemper on Saksamaa kodanik ja elab Saksamaal. Tema isa töötab Luksemburgis, kuid ei ela seal.
12. E. Giersch, J. Hodin ja J. Taminiaux soovivad jätkata oma õpinguid Belgias, st elukohaliikmesriigis, samal ajal kui B. M. Stemper soovib jätkata oma õpinguid Ühendkuningriigis. Need neli Luksemburgi piirialatöötaja last esitasid kõik 2010. aasta septembris või oktoobris taotluse rahalise abi saamiseks kõrgharidusõpinguteks.
13. Luksemburgi kõrgharidus‑ ja teadusminister jättis nende taotlused rahuldamata põhjendusel, et need lapsed ei ela Luksemburgis – tingimus, mis peab olema täidetud, et taotleda 26. juuli 2010. aasta seaduses ette nähtud abi.
14. Need lapsed esitasid kõik esimese või teise õiguskaitsevahendina ministri otsuste peale, millega taotlused rahuldamata jäeti, Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourgile (Luksemburgi Suurhertsogiriigi esimese astme halduskohus) tühistamiskaebused ning nimetatud kohus märgib, et need neli kaebust on näitlikud umbes 600 samasuguse kaebuse hulgas, mida parasjagu menetletakse.
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus väidavad kaebuse esitajad põhikohtuasjas, et tegemist on otsese diskrimineerimisega, sest Luksemburgi õigusaktides on Luksemburgi kodanikelt nõutud, et nende alaline elukoht oleks Luksemburgis, samal ajal kui mitte Luksemburgi Suurhertsogiriigi kodanikelt on nõutud, et nad elaksid seal. Teise võimalusena nõuavad nad, et tunnistataks, et tegemist on põhjendamatu kaudse diskrimineerimisega, mis on vastuolus eelkõige määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikega 2, sest elukohatingimust on kergem täita selle riigi kodanikel ja selle kehtestamise ainus eesmärk oli välistada, et abi saavad ka piirialatöötajad.
16. Luksemburgi Suurhertsogiriik eitab eelotsusetaotluse esitanud kohtus igasugust diskrimineerimist ning väidab, et Luksemburgi õiguse kohaselt on mõisted „alaline elukoht” ja „elukoht” kokkuvõttes samaväärsed. Luksemburgi Suurhertsogiriik ei nõustu ka riikliku kõrgharidusõpinguteks antava abi kvalifitseerimisega „sotsiaalseks soodustuseks” määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses põhjendusel, et seda abi antakse ainult üliõpilastele, keda peetakse sõltumatuteks täiskasvanuteks, võtmata arvesse nende vanemate isiklikku olukorda. Igal juhul õigustab Luksemburgi kõrgharidusõpinguteks antava abi süsteemi eesmärk – milleks on suurendada märgatavalt Luksemburgis elavate kõrghariduskraadiga isikute osakaalu, mis on Euroopa keskmisega võrreldes langemas – seda, et nimetatud abi võivad saada üksnes Luksemburgis elavad isikud. Kui elukohatingimus oleks kaotatud, tooks see kaasa selle, et iga üliõpilane, kellel puudub seos Luksemburgi ühiskonnaga, võiks seda abi saada, et õppida ükskõik missuguses riigis. See õhutaks tõelist õppestipendiumite ringirändamist ja oleks liiga suur rahaline koormus Luksemburgi Suurhertsogiriigile, mistõttu peaks siis üle vaatama abi kaasavõetavuse põhimõtte enda.
17. Eelotsusetaotluse esitanud kohus omalt poolt leiab, et abi kõrgharidusõpinguteks on „sotsiaalne soodustus” määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses. Tegemist on ülalpidamisabiga, mida antakse otseselt üliõpilastele, kes on oma vanemate ülalpidamisel. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 ette nähtud võrdne kohtlemine nõutav aga ka võõr‑ või piirialatöötaja järglaste puhul.(25)
18. Luksemburgi Suurhertsogiriigi argumentide kohaselt lükkab eelotsusetaotluse esitanud kohus tagasi võimaluse, et tegemist on otsese diskrimineerimisega, põhjendusel, et mõisted „alaline elukoht” ja „elukoht” on siseriiklikus õiguses samaväärsed, kuid järeldab, et abisüsteem põhineb kaudsel diskrimineerimisel, mis on liidu õigusega keelatud, sest elukohatingimust on – ja ikka Euroopa Kohtu praktika kohaselt – kergem täita oma riigi kodanikel. Seejärel märgib nimetatud kohus, et sellist erinevat kohtlemist saab õigustada vaid siis, kui see põhineb asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel objektiivsetel kaalutlustel ja on siseriiklikus õiguses õiguspäraselt taotletud eesmärgi seisukohast proportsionaalne. Eelotsusetaotluse esitanud kohut huvitab just, kas põhjendused, mille on esitanud Luksemburgi Suurhertsogiriik, on õiguspärased.
19. Kuna Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourgil tekkisid seega liidu õiguse tõlgendamisel raskused, otsustas ta menetluse peatada ning esitada 16. jaanuaril 2011 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud eelotsusetaotluses Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas võttes arvesse määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 sätestatud ühenduse võrdse kohtlemise põhimõtet, kujutavad haridus‑ ja eelarvepoliitikaga seotud kaalutlused, mis Luksemburgi Suurhertsogiriik põhjenduseks tõi, st soov suurendada kõrghariduskraadiga isikute osakaalu, mis praegu on võrreldes rahvusvahelise näitajaga Luksemburgi elanikkonna puhul ebapiisav – kaalutlused, millega seotud eesmärkide saavutamine satub tõsiselt ohtu, kui Luksemburgi [Suurhertsogiriik] peaks andma rahalist abi kõrgharidusõpinguteks igale üliõpilasele, kellel puudub mis tahes seos Luksemburgi ühiskonnaga, et ta saaks omandada kõrghariduse ükskõik missuguses maailma riigis, mis tooks Luksemburgi [Suurhertsogiriigi] eelarvele kaasa ebamõistliku koormuse – endast niisuguseid kaalutlusi [...] ühenduse kohtupraktika tähenduses, mis võivad õigustada erinevat kohtlemist, mis kaasneb nii Luksemburgi kui ka teiste liikmesriikide kodanikele kõrgharidusõpinguteks abi saamiseks kehtestatud elukohakohustusega?”
III. Menetlus Euroopa Kohtus
20. E. Giersch, J. Taminiaux ja J. Hodin, Luksemburgi, Taani, Kreeka, Austria ja Rootsi valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikke märkusi.
21. Suulisi märkusi esitasid 28. novembril 2012 toimunud kohtuistungil E. Giersch, B. M. Stemper, J. Taminiaux, J. Hodin, Luksemburgi, Taani, Kreeka, Austria ja Rootsi valitsus ning komisjon.
IV. Õiguslik analüüs
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks teen ettepaneku käsitleda taas lühidalt kõrgharidusõpinguteks antava abi kvalifitseerimist „sotsiaalseks soodustuseks määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses ja väidet, et piirialatöötajate laste suhtes kehtestatud elukohatingimus kujutab endast kaudset diskrimineerimist. Seejärel viin läbi klassikalise kontrolli, mida teeb Euroopa Kohus ebavõrdse kohtlemise korral, ning vastan eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele, vaadeldes mitte üksnes seda, kas väidetavalt õiguspäraseks muutvad asjaolud, millele Luksemburgi valitsus tugineb, on liidu õigusega kooskõlas, vaid ka elukohatingimuse sobivust ja proportsionaalsust.
A. Määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 kohaldamisala ja diskrimineerimise olemasolu
23. Kõigepealt tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuses viidatakse määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikele 2. See artikkel kujutab Euroopa Kohtu praktika kohaselt „sotsiaalsete soodustuste andmise konkreetses valdkonnas endast [ELTL artikli 45 lõikes 2] sätestatud võrdse kohtlemise eeskirja spetsiifilist väljendusvormi ning seda tuleb tõlgendada samamoodi nagu seda viimast õigusnormi.(26) Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub seega Euroopa Kohtul analüüsida olukorda põhikohtuasjas töötajate vaba liikumise seisukohast.(27)
1. Abi kõrgharidusõpinguteks, mida saavad piirialatöötajate lapsed, on sotsiaalne soodustus
24. Luksemburgi valitsus on eelotsusetaotluse esitanud kohtus ja praeguses eelotsusemenetluses vaidlustanud selle, et 26. juuli 2010. aasta seaduses sätestatud korras kõrgharidusõpinguteks antav abi kuulub mõiste „sotsiaalsed soodustused” alla määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtus sellest, et Luksemburgi code civili (tsiviilseadustik) artikli 203 kohaselt tuli kaebuse esitajaid põhikohtuasjas pidada lasteks, kes on oma piirialatöötajast vanema ülalpidamisel. Ta järeldas seda ilmselt kahest asjaolust: a) artiklis 203 on sätestatud, et „[a]bikaasad võtavad koos juba ainuüksi abiellumisega kohustuse toita, pidada ülal ja kasvatada oma lapsi”, ning b) siseriiklikus kohtupraktikas on leitud, et kuigi ülalpidamise ja kasvatamise kohustus lõpeb põhimõtteliselt laste täisealiseks saamisel, on vanemad siiski ka pärast seda kohustatud tagama neile vahendid, mis võimaldavad neil jätkata õpinguid, mis valmistavad neid ette valitud elukutseks, tingimusel et lapsed on suutelised neid jätkama.(28)
26. Järgnevas analüüsis ei ole võimalik eelotsusetaotluse esitanud kohtu seda mõtet eelnevalt osadeks jagada, sest rahvusvahelise eraõiguse põhimõtete kohaselt tuleb see küsimus lahendada, võttes arvesse seadust, milles sätestatakse asjaomase õigussubjekti isiklik staatus. Järelikult võib seda artiklit 203 niisugusena, nagu seda on Luksemburgi kohtupraktikas tõlgendatud, kohaldada Luksemburgi kodanike või elanike suhtes ning seda selle riigi õiguskorras tehtud valiku tõttu kodakondsuse, alalise elukoha või elukoha kriteeriumi kasuks, mille põhjal see staatus kindlaks määratakse.
27. Teiseks ei ole eelnevat arvestades võimalik järeldada, et kaebuse esitajad põhikohtuasjas ei ole oma piirialatöötajast vanema ülalpidamisel sellepärast, et 26. juuli 2010. aasta seaduses on nähtud ette, et abi makstakse otse üliõpilastele, et vanemate tulud ei ole abi summa kindlaksmääramisel olulised ja et taotletavaks eesmärgiks on noore täiskasvanu sõltumatus vanematest, mis võimaldab tal oma suuna elus valida ise.
28. Sellest järeldub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul võib see konkreetne küsimus, mille ta Euroopa Kohtule esitab, tekkida ainult siis, kui ta ei tee kindlaks mitte üksnes seda, et üliõpilased, kellega on tegemist põhikohtuasjas, kuuluvad asjaomaste piirialatöötajate leibkonda, vaid ka seda, et need piirialatöötajad peavad neid endiselt ülal, ning kontrollides ka, kas need üliõpilased saavad või võivad saada oma elukohariigis kasu meetmest, mis on võrreldav 26. juuli 2010. aasta seadusega kehtestatud meetmega.
29. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu niisugusest hinnangust tuleb järeldada, et kaebuse esitajad põhikohtuasjas on tõesti oma piirialatöötajatest vanemate ülalpidamisel, on esiteks vaja meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud seisukohta selles osas, et „ülalpidamiseks ja koolituseks antav abi, mis võimaldab jätkata kutsekvalifikatsiooni andvaid kõrgkooliõpinguid, on sotsiaalne soodustus määruse nr 1617/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses”(29) ning et „õppetoetus, mida liikmesriik annab töötajate lastele, on kõnealuse artikli 7 lõike 2 tähenduses sotsiaalne soodustus võõrtöötajale, kui tema laps on jätkuvalt tema ülapidamisel”.(30)
30. Teiseks tuleb pidada meeles, et kuigi määruse nr 1612/68 artikli 7 kohaselt on töötajal, kes on mõne muu liikmesriigi kodanik kui see, kus ta töötab, samad sotsiaalsed soodustused nagu selle riigi töötajatel, hõlmab selles sättes kasutatav mõiste „töötaja” piirialatöötajaid, kellel on õigus sellele tugineda samadel alustel kui kõigil teistel töötajatel, keda see säte hõlmab.(31) Tõlgendades määruse nr 1612/68 artikli 7 lõiget 2, on Euroopa Kohus kasutanud mõisteid „võõrtöötajad” ja „piirialatöötajad” vahet tegemata just seepärast, et selles määruses ei käsitata – erinevalt muudest õigusaktidest(32) − neid kahte oma liikumisvabadust kasutanud töötajate kategooriat erinevalt.
31. Kolmandaks ei ole asjaolul, et abi makstakse otseselt piirialatöötaja üliõpilasest lapsele, sotsiaalseks soodustuseks kvalifitseerimise seisukohast tähtsust, sest Euroopa Kohus on leidnud, et võõr‑ või piirialatöötaja pereliikmetele „saab kaudselt osaks töötajale tagatud võrdne kohtlemine”, tingimusel et nad on tema ülalpidamisel,(33) ning „kuna rahalise abi andmine võõrtöötaja lapsele on võõrtöötaja sotsiaalne soodustus, võib laps ise tugineda [määruse nr 1612/68] artikli 7 lõikele 2, et seda abi saada, kui siseriikliku õiguse kohaselt antakse seda otse üliõpilasele.(34)
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis seega õigusega, et abi kõrgharidusõpinguteks on „sotsiaalne soodustus määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses ning et piirialatöötajate ülalpeetavatel lastel on õigus tugineda selles kohtus diskrimineerimise keelu põhimõttele, mis on viidatud õigusnormis sätestatud.
2. Elukohatingimus on kaudselt diskrimineeriv
33. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et määruse nr 1612/68 artikli 7 lõige 2 ei keela – samamoodi nagu ELTL artikkel 45 – mitte ainult ilmselget diskrimineerimist kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse varjatud diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje.(35)
34. Elukohatingimust kohaldatakse eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul nii Luksemburgi kui ka teiste liikmesriikide kodanike suhtes, sest see kohus leidis oma siseriiklikku õigust tõlgendades, et alalise elukoha ja riigis elamise tingimused on sisuliselt samaväärsed. Selles olukorras ei ole teiste liikmesriikide kodanikele kehtestatud elukohanõue otseselt diskrimineeriv.
35. See elukohatingimus on niisugune, mis „võib toimida peamiselt teiste liikmesriikide kodanikest võõrtöötajate ja piirialatöötajate kahjuks, kuna just need isikud, kelle elukoht ei ole liikmesriigis, ei ole kõige sagedamini kodanikud”.(36) „[E]i oma tähtsust see, et sarnaselt käesoleva juhtumiga mõjutab [kõnesolev] meede nii liikmesriigi enda kodanikke, kes asjaomasele tingimusele ei vasta, kui ka teiste liikmesriikide kodanikke.”(37) Lõpuks on Euroopa Kohus nõustunud, et mis puudutab kaasavõetava toetuse saamist, siis niisuguse piirialatöötaja olukorda, kes töötab abi maksvas riigis, kuid elab teises liikmesriigis, võib võrrelda niisugust abi maksva riigi kodaniku omaga, kes elab ja töötab selles riigis.(38)
36. Ebavõrdne kohtlemine, mis kaasneb sellega, et piirialatöötajate üliõpilastest laste suhtes on kehtestatud elukohatingimus, kujutab seega endast kaudset diskrimineerimist, mis on põhimõtteliselt keelatud, kui see ei ole objektiivselt õigustatud, võib tagada asjaomase eesmärgi saavutamise ega lähe kaugemale, kui on eesmärgi saavutamiseks vajalik.(39)
B. Taotletava eesmärgi õiguspärasus
37. Esiteks tugineb Luksemburgi valitsus selleks, et õigustada piirialatöötajate teistsugust kohtlemist kõrgharidusõpinguteks antava abi osas, eesmärgile, mida ta nimetab „poliitiliseks” või „sotsiaalseks” ning milleks on suurendada märgatavalt Luksemburgis elavate kõrghariduskraadiga isikute arvu. See suhtarv on praegu 28%(40), s.o selgelt alla võrreldavate riikide kõrgharidusega isikute osakaalu. Luksemburgi valitsus leiab, et on vaja saavutada see, et 30−34‑aastaste Luksemburgis elavate isikute hulgas oleks 66% kõrghariduskraadiga inimesi, sest see võimaldab riigil toime tulla aina tungivamaks muutuva vajadusega tagada Luksemburgi majanduses üleminek teadmistepõhisele majandusele.
38. Abi saajate ringi on piiratud ainult Luksemburgis elavate isikutega seetõttu, et nendel elanikel on seos Luksemburgi ühiskonnaga, nii et võib loota, et pärast seda, kui nad on kasutanud Luksemburgi abisüsteemis pakutavat õpingute rahastamise võimalust – vajadusel võivad nad õppida välismaal – naasevad nad Luksemburgi, et anda oma nõnda omandatud teadmised Luksemburgi majanduse arendamise teenistusse eespool kirjeldatud tähenduses.
39. Teiseks väidab Luksemburgi valitsus, et seda riigi hariduspoliitikaga seotud eesmärki ei ole võimalik ette kujutada eraldi majanduslikust eesmärgist. Kõrgharidusõpinguteks abi saajate ringi piiramine ainult Luksemburgi elanikega on vajalik selleks, et tagada süsteemi rahastamine. Euroopa Kohus on tema sõnul juba tunnustanud liikmesriigi võimalust tagada, et teistest liikmesriikidest pärit õppijatele antav toimetulekutoetus ei muutuks ebamõistlikuks koormaks, millel võiksid olla tagajärjed selles riigis võimaldatava toetuse kogumahule. Luksemburgi valitsus tugineb kohtuotsusele Bidar(41), mida ta peab praeguses kohtuasjas asjakohaseks, ning väidab, et kui elukohatingimus kaotataks, oleks ta taas sunnitud maksma abi igale üliõpilasele, kellel ei ole mingit isiklikku seost Luksemburgi ühiskonnaga, mis kujutaks endast talle ebamõistlikku koormat.
40. Mina omalt poolt olen veendunud, et neid kahte eesmärki on võimalik käsitleda eraldi. Mõistagi mõjutab sotsiaalse soodustuse saajate ringi kindlaksmääramine loogiliselt selle soodustuse andnud riigi majanduslikku koormust. Hariduspoliitikat – millega näib tegemist olevat – viiakse kahtlemata ellu mitmesuguste vahenditega, millega kaasnevad paratamatult kulud. Sellegipoolest ei piisa niisuguse diskrimineerivaks osutunud poliitika elluviimiseks argumendist, et muidu on kulud märkimisväärsed. On vaja tõendada, et see poliitika on äärmiselt vajalik ning et kulud on nii suured, et seda poliitikat pole võimalik teistmoodi ellu viia.
1. Eesmärk tõsta Luksemburgis elavate kõrghariduskraadiga isikute osakaal 66 protsendini rahvastikust
41. Märgin, et asjaomased pooled, kes on praeguses menetluses märkusi esitanud, ei ole seda eesmärki kui niisugust vaidlustanud.
42. Kõrghariduskraadiga isikute arvu suurendamise eesmärk on kahtlemata üldistes huvides. Liidu institutsioonidki on võtnud selleks teatava hulga meetmeid ning rõhutanud seost isikute haridustaseme, töö saamise võimaluste ja liidu majanduskasvu vahel. Komisjon seadis oma teatises „Euroopa 2020. aastal. Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia”(42) 2020. aastaks eesmärgiks koolist väljalangevuse määra alandamise 10 protsendile ja kõrghariduskraadiga isikute osakaalu suurendamise 40 protsendini nooremate põlvkondade hulgas.(43) Ta tegi eelkõige ettepaneku, et liikmesriigid võtaksid selle eesmärgi üle siseriikliku eesmärgina.(44) Selle eesmärgi saavutamine peaks aitama kaasa tööturu moderniseerimisele, parandama isikute osalemist tööturul ning viima omavahel paremini vastavusse tööjõu pakkumise ja nõudluse – küsimused, mis on komisjoni arvates liidu kiire ja tõhusa kriisist väljatulemise huvides prioriteetsed.(45)
43. Euroopa Liidu Nõukogu oli selle eesmärgi juba seadnud oma 12. mai 2009. aasta järeldustes, mis käsitlevad strateegilist raamistikku üleeuroopaliseks koostööks hariduse ja koolituse alal („Haridus ja koolitus 2020”),(46) määrates Euroopa keskmise soorituse võrdlustasemeks kõrghariduskraadiga isikute osas vähemalt 40% 30−34‑aastastest inimestest.(47)
44. Sellest ajast peale on nõukogu kogu aeg meenutanud selle eesmärgi tähtsust. 2010. aastal märkis ta, et „[e]basoodsa ja madalama sotsiaalmajandusliku taustaga õpilaste püüdluste õhutamiseks ja nende kõrgharidusele juurdepääsu parandamiseks tuleb tugevdada rahalise toetuse kavasid ja muid stiimuleid, ning parandada nende ülesehitust. Jõukohase hinnaga, kättesaadav, piisav ja paindlik õppelaen ning majanduslikku seisundit arvestav õppetoetus saavad edukalt suurendada nende osalusmäära, kellele kõrghariduse kulud jõukohased ei ole”.(48) Ennetades tööturu arengut liidu tasandil, rõhutas nõukogu ka, et „lähiaastatel nõuab järjest rohkem ametikohti kõrgtasemel oskusi, samas on EL‑s praegu kolmanda tasandi [...] haridusega isikute arv [...] madalam kui konkurentidel”.(49) Ta leidis seda kõikide liikmesriikide kohta, st nii nende puhul, mille tööturgu iseloomustab suur hulk piirialatöötajaid, kui ka teiste puhul. Lõpuks sõnastas nõukogu oma täiskasvanuhariduse uuendatud Euroopa tegevuskavas, milles määrati kindlaks prioriteetsed valdkonnad ajavahemikuks 2012−2014, küsimused, millele liikmesriigid peavad keskenduma just selleks, et „suurendada kolmanda taseme ja samaväärse haridusega noorte täiskasvanute osakaalu 40 protsendini”.(50)
45. Kõrghariduse ulatuslikumale omandamisele suunatud tegevus, mida ma äsja kirjeldasin, kuulub siiski ainult toetava pädevuse hulka, mis liidul hariduse ja kutseõppe valdkonnas on.(51) Teisisõnu tähendab see, et kuna seda valdkonda ei ole liidu tasandil ühtlustatud, tuleb liikmesriikidele jätta suur kaalutlusruum nende eesmärkide kindlaksmääramisel, mida nad oma hariduspoliitikas taotlevad, ja nende tingimuste üle otsustamisel, mis peavad olema täidetud, et saada abi kõrgharidusõpinguteks.(52)
46. Minu meelest on üleminek teadmistepõhisele majandusele, millele Luksemburgi valitsus oma kirjalikes märkustes tugineb,(53) üks neid eesmärke, mille liikmesriigid võivad vabalt seada. Luksemburgi majanduslik olukord on ajalooliselt ebatüüpiline. Luksemburg on läinud mäe‑ ja terasetööstuse harudelt nende kadumise järel üle tööhõive arendamisele panga‑ ja rahandussektoris; seejärel sai see sektor isegi enne finantskriisi tunda – ja tunneb edasi – tugevat ohtu tegevuse tõttu, mis võeti ette liidu tasandil, et vähendada järsult eelisseisundit, mis oli Luksemburgi pangandussüsteemil võrreldes teiste liikmesriikide pangandussüsteemidega. On aga täiesti mõistetav, et liikmesriik viib ellu hariduspoliitikat, mille eesmärk on suurendada olemasolevate inimressursside haridustaset, millest võib mõistlikult loota, et see aitab riigi majanduse ümber korraldada nii, et tõmmatakse ligi ja selle territooriumil pakutakse mitmekesisemaid teenuseid.
47. Ei ole seega mingit kahtlust, et meetmega, millega liikmesriik püüab tagada tema territooriumil elava rahvastiku kõrget haridustaset, taotletakse õiguspärast eesmärki, mida võib pidada ülekaalukaks üldiseks huviks.
2. Eesmärk vältida ebamõistlikku koormust, millel on tagajärjed kõrgharidusõpinguteks antava abi üldisele tasemele
48. Mis puudutab majanduslikku eesmärki, siis kahe põhjenduse kohta, mille kohaselt satub ohtu süsteemi finantssuutlikkus, tuleb märkida, et tegemist on argumendiga, millele liikmesriigid on Euroopa Kohtus korduvalt tuginenud. Lisaks ei veena tuginemine eespool viidatud kohtuotsusele Bidar.
49. Meenutan selle kohta ainult, et olukorda põhikohtuasjas analüüsitakse siin töötajate vaba liikumise seisukohast ja et tuleb teha kindlaks, kas siseriiklike õigusaktidega rikutakse õigusi, mis on piirialatöötajatele liidu õigusega antud. Eespool viidatud kohtuotsuses Bidar pidi Euroopa Kohus võtma seisukoha, kas liidu õigusega on kooskõlas elukohatingimus, mis peab tööturul mitte tegutsevate liidu kodanike puhul täidetud olema, et nad saaksid õppetoetust. See on oluline nüanss, mida Euroopa Kohus ei ole unustanud rõhutada oma kohtuotsuses komisjon vs. Madalmaad.(54)
50. Kui Euroopa Kohus analüüsis põhjendusi, millele tugines Madalmaade Kuningriik, kinnitas ta kõigepealt, et „kuigi eelarvekaalutlused võivad olla liikmesriigi sotsiaalpoliitiliste valikute aluseks ning mõjutada nende sotsiaalkaitse meetmete laadi ja ulatust, mida liikmesriik soovib kasutusele võtta, ei saa need kaalutlused ise olla kõnealuse poliitika eesmärk ega seega õigustada [...] diskrimineerimist”.(55) Ta jätkas oma uurimist siiski, analüüsides ebamõistliku koormuse vältimise eesmärki (majanduslik eesmärk). Kostja arvas ka tookord, et eespool viidatud kohtuotsustest Bidar ja Förster võib tuletada liikmesriikide võimaluse nõuda kõrgharidusõpinguteks abi saajatelt õiguspäraselt, et nad tõendaksid „teataval tasemel lõimumist”. Sellegipoolest pidas Euroopa Kohus aga vajalikuks rõhutada põhimõttelist erinevust eespool viidatud kohtuasjade Bidar ja Förster ning kohtuasja komisjon vs. Madalmaad vahel − erinevust, mis põhineb asjaolul, et esimesel juhul oli tegemist tööturul mitte tegutsevate kodanikega, kes ei olnud töötajate pereliikmed liidu õiguse tähenduses, samal ajal kui teisel juhul analüüsiti olukorda võõr‑ või piirialatöötaja seisukohast, kes pidas ülal last, kes soovis õppida kõrgkoolis ja oli taotlenud abi kõrgharidusõpinguteks, mida maksab tema vanema töökohariik.
51. Euroopa Kohus leidis, et „[k]uigi Euroopa Kohtu poolt teatud tingimustel aktsepteeritud liikmesriigi võimalus nõuda teise liikmesriigi kodanikult oma ühiskonnaga teataval tasemel lõimumise tõendamist selliste sotsiaalsete eeliste nagu õppetoetus saamise eesmärgil, ei ole piiratud olukordadega, kus asjaomase toetuse taotlejad on kodanikud, kes tööturul ei osale, ei ole [...] elukohanõue[, mille kohaselt peab taotleja kõrgharidusõpinguteks antava abi taotlusele eelnevast kuuest aastast kolme jooksul elama riigis,] nõutava lõimumise tõendamiseks võõrtöötajate ja piirialatöötajate puhul põhimõtteliselt sobiv”.(56) Viimaste puhul „toob liikmesriigi tööturule sisenemine põhimõtteliselt kaasa selle liikmesriigi ühiskonda lõimumise sellisel piisaval tasemel, mis võimaldab neil selles liikmesriigis tugineda sotsiaalsete eeliste osas liikmesriigi töötajatega võrdse kohtlemise põhimõttele”.(57) Euroopa Kohus järeldas sellest, et eesmärk vältida ebamõistlikku koormust, millele piirialatöötajatele sotsiaalse soodustuse andmise küsimuses tuginetakse, ei saa olla õiguspärane eesmärk.
52. Sel põhjusel ei ole riigieelarve eesmärk, millele Luksemburg tugineb, iseenesest õiguspärane põhjus, mis võib õigustada Luksemburgi ja teiste liikmesriikide töötajate erinevat kohtlemist. Olgu kuidas on, aga – nagu märgitud käesoleva ettepaneku punktis 38 – ei seisne ülesanne mitte selles, et õigustada diskrimineerimist, millele kaebuse esitajad põhikohtuasjas viitavad, märkimisväärsete kuludega, mida diskrimineeriva tingimuse kaotamine kaasa tooks, vaid selle kontrollimises, kas taotletavat majanduslikku eesmärki – üleminek teadmistepõhisele majandusele –, mille saavutamiseks on Luksemburgi Suurhertsogiriik selle diskrimineeriva praktika sisse seadnud, ei saavutata mitte üksnes olulisel määral, vaid ka tegelikult ning kas selle praktika vältimise kulud on niisugused, et ei võimalda seda eesmärki saavutada. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab ilmselgelt kontrollima nii ühte kui ka teist, et tõendada vajadusel asjaolu, mis tugevdab veelgi õigustavat põhjust, milleks on taotletav ühiskondlik eesmärk.
C. Elukohatingimuse sobivus ja proportsionaalsus
53. Selline meede, mis võib piirata töötajate vaba liikumist, nagu on sätestatud ELTL artiklis 45 ja mida viiakse ellu määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikega 2, saab olla tõesti õigustatud ainult siis, kui see on taotletud õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale, kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik(58) − mida on vaja kontrollida.
54. Õiguspärase eesmärgi saavutamiseks Luksemburgi valitsuse kasutatava kriteeriumi sobivust ja proportsionaalsust on äärmiselt keeruline kontrollida. Seejuures kerkib praeguses kohtuasjas esile kahte liiki probleeme. Esiteks on praeguses menetluses märkusi esitanud eri pooled jõudnud järeldustele, mis on vastupidised eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Madalmaad tehtud järeldustele, eelkõige lõimumise taseme osas, mida liikmesriigid võivad või ei või kõrgharidusõpinguteks antava abi saajatelt nõuda. Ma soovin seega seda kohtuotsust selles osas täpsustada. Teisalt on selles kohtutoimikus puudu teatud teave, mis on minu arvates oluline, nii et Euroopa Kohtul on minu meelest raske võtta lõplikku seisukohta küsimuses, kas siseriiklikud õigusaktid on sobivad ja proportsionaalsed. Mõnda küsimust tuleb praeguse kohtuasja kontekstis ning just Luksemburgi süsteemi – ja eelkõige tööturu − eripära arvessevõtmise huvides põhjalikumalt käsitleda. Seega on oluline juhtida sellele eelotsusetaotluse esitanud kohtu tähelepanu.
1. Kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad
55. Kui Euroopa Kohus analüüsis eespool viidatud kohtuotsuses komisjon vs. Madalmaad nn sotsiaalset õigustust, milleks oli üliõpilaste liikuvuse edendamise eesmärk, leidis ta, et see on tõesti ülekaalukas üldine huvi.(59) Seejärel püüdis kostja tõendada, et elukohatingimus „taotluse esitamisele eelnevast kuuest aastast kolm aastat” − mille ta kehtestas seetõttu, et oli vaja tagada, et rahastatakse ainult üliõpilasi, kelle liikuvust tuleb soodustada – on sobiv ja proportsionaalne: abi andev riik nõudis, et seda abi saanud üliõpilased pöörduksid pärast õpingute lõppu sinna tagasi elama ja töötama.(60) Euroopa Kohus nõustus seega, et need asjaolud „kalduvad peegeldama enamiku õppijate olukorda”,(61) ning seda tehes otsustas, et elukohatingimus „taotluse esitamisele eelnevast kuuest aastast kolm aastat” on õppijate liikuvuse edendamise eesmärgi saavutamiseks sobiv.(62) Seesama abikõlbulikkuse tingimus Madalmaade kõrgharidusõpinguteks antava kaasavõetava abi puhul oli Euroopa Kohtu meelest siiski „ülemäära välistav” ning ta leidis, et „[k]una [elukohatingimus „taotluse esitamisele eelnevast kuuest aastast kolm aastat”] kehtestab asjaomase liikmesriigi territooriumil konkreetse aja jooksul elamise nõude, siis omistab see reegel eelistatud tähtsuse asjaolule, mis tingimata ainsana ei iseloomusta huvitatud isiku seotuse astet kõnealuse liikmesriigiga”.(63) Euroopa Kohus järeldas, et ei ole kindel, et kõnesolev nõue ei lähe kaugemale, kui on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.
56. Selle kohtuotsuse tähelepanelikul lugemisel selgub seega, et Euroopa Kohus annab kriteeriumile „teataval tasemel lõimumine” erineva hinnangu sõltuvalt sellest, kas see hinnang antakse seoses majanduslikku laadi õiguspärase eesmärgi(64) või sotsiaalset laadi õiguspärase eesmärgiga.
57. Kui kõrgharidusõpinguteks abi saajate ringi on vaja piirata majanduslikel põhjustel, põhjendades seda selle abi rahastamise suutlikkusega, rajab Euroopa Kohus nimelt oma analüüsi mõistele „võõrtöötajad” või „piirialatöötajad”, tõdedes, et nad on oma olemuselt – ainuüksi seepärast, et nad pääsesid abi andva riigi tööturule − majanduslikult selle riigi ühiskonda lõimunud, osalevad tema sotsiaalpoliitika rahastamises ning järelikult ei sobi sotsiaalset laadi soodustuse saamiseks kehtestada kolmeaastase riigis elamise tingimust.
58. Seevastu kui kõrgharidusõpinguteks abi saajate ringi on vaja piirata pigem ühiskondlikel põhjustel, ei analüüsi Euroopa Kohus olukorda mitte enam selle töötaja lähtepunktist, kelle puhul on talle ja tema pereliikmetele tagatud võrdne kohtlemine sotsiaalsete soodustuste andmise osas, vaid üliõpilase enda seisukohast. Teiste sõnadega ei tähenda piirialatöötajast vanema majanduslik lõimumine tingimata automaatselt tema pereliikmete ühiskondlikku lõimumist. Muide, Euroopa Kohus ei kasuta sama sõnastust: ta ei kõnele enam „teataval tasemel lõimumisest”(65), vaid „seotuse astmest”(66). Enam ei analüüsita töötajat ja tema seoseid töökohariigi ühiskonnaga, vaid üliõpilast ennast. Nii nagu kolmeaastase riigis elamise tingimus leiti olevat ebasobiv selle kontrollimiseks, kas piirialatöötaja on majanduslikult lõimunud, leiti sama tingimus seega olevat ebasobiv ka tagama üliõpilase ühiskondlikku seotust. Euroopa Kohus näib olevat ka nõustunud, et abisaajate ringi võib piirata nii, et seda antakse üksnes üliõpilastele, kes võivad pöörduda tagasi elama abi andnud riiki, ning tunnustas seega seost üliõpilase abi taotlemise hetke elukoha ja „tagasipöördumislootuse” vahel, mille see elukoht loob. Lõpuks leidis ta aga siiski, et taotluse esitamisele eelnevast kuuest aastast kolm aastat riigis elamise tingimus on liidu õigusega vastuolus, sest on ebaproportsionaalne, just seepärast, et nõuda kuuest aastast kolme jooksul riigis elamist – ja ainult seda – on seotuse astme loomiseks liiga jäik tingimus.
2. Elukohatingimuse sobivus
59. Eelneva põhjal tuleb seega välja selgitada, kas elukohatingimus, mille Luksemburgi Suurhertsogiriik on piirialatöötajate lastele kehtestanud, et nad võiksid saada abi kõrgharidusõpinguteks, võib tekitada mõistliku tagasipöördumislootuse, mida see liikmesriik on pidanud vajalikuks, et saavutada taotletav õiguspärane eesmärk.
60. Vastuse võib leida selle eesmärgi sõnastusest endast. Kui Euroopa Kohus nõustub minu soovitusega, et Luksemburgi Suurhertsogiriik võib õiguspäraselt võtta meetmeid, mis soodustavad tema territooriumil elavate inimeste kõrghariduse omandamist, lootuses, et need inimesed lõimuvad pärast õpingute lõppu paremini kui teised Luksemburgi tööturule ja tulevad seega seda rikastama, tuleb järelikult ka nõustuda, et elukohatingimus võib tagada selle eesmärgi saavutamise, sest selle tõttu saavad abi üksnes Luksemburgis elavad isikud.
3. Elukohatingimuse proportsionaalsus
61. Elukohatingimust, mida vaadeldi eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Madalmaad ja mis oli kehtestatud ainult väljaspool Madalmaid toimuvate kõrgharidusõpingute rahastamise osas,(67) peeti täidetuks, kui abi taotleja suutis tõendada, et oli taotluse esitamisele eelnenud kuuest aastast kolme jooksul elanud Madalmaades. Nagu ma juba märkisin, ilmneb eespool viidatud kohtuotsusest komisjon vs. Madalmaad, et Euroopa Kohus ei soovinud vabastada piirialatöötajate lapsi kohustusest tõendada seotust oma vanema töökohariigi ühiskonnaga, kui need lapsed taotlevad selles riigis kaasavõetavat abi kõrgharidusõpinguteks. Ta kinnitas siiski selgelt, et liikmesriigid ei tohi kolmeaastase riigis elamise tingimust käsitada ainsa asjaoluna, mis seda seost väljendab.
62. Luksemburgi Suurhertsogiriigi kehtestatud elukohatingimust tuleb seega analüüsida sellest hinnangust lähtudes. Keskne küsimus on see, kas ainuüksi eelneva riigis elamise tingimus suudab tagada Luksemburgi Suurhertsogiriigile minimaalse „kasu investeeringult”, kui nii võib öelda, st mõistliku lootuse, et abi saanud isikud pöörduvad tagasi Luksemburgi elama ja annavad end tema tööturu käsutusse, et aidata kaasa riigi majanduse uuele arengule. Ma arvan, et selle hindamiseks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus viima läbi kaks analüüsi.
63. Esimese analüüsi käigus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus peab läbi viima, tuleb tal teha kindlaks, kas kontroll, mille siseriiklikud ametiasutused teevad, kui nad peavad tegema otsuse elukohataotluse kohta, ei ole juhul, kui minimaalkestust ei ole kehtestatud, mitte ainult formaalne, vaid sellest piisab, et tekiks mõistlik lootus, et taotleja on valmis osa võtma Luksemburgi majandus‑ ja ühiskondlikust elust.
64. Teine analüüs, mille ma soovitan eelotsusetaotluse esitanud kohtul läbi viia, on seotud asjaoluga, et Luksemburgi õigusaktides ette nähtud abi kõrgharidusõpinguteks on kaasavõetav abi ning et niisugusena saab seda kasutada väljaspool abi andnud riiki, mille tõttu võib üliõpilasi, kes seda saavad, ahvatleda selle riigi tööturg, kus nad õpivad. See asjaolu toob kaasa selle, et kõrgharidusõpinguteks abi taotluse esitamise hetkel riigis elamine iseenesest ei taga piisavat mõistlikku lootust, et isik pöördub tagasi abi andnud riiki. Et kõnesoleva kriteeriumi kasutamist saaks pidada taotletava eesmärgi seisukohast proportsionaalseks, tuleb kontrollida, kas eesmärgiga muuta Luksemburgi majandus teadmistepõhiseks majanduseks – ja järelikult majanduseks, mis pakub teenuseid laiemas tähenduses – kaasnevad tõesti riiklikud meetmed, mille eesmärk on arendada konkreetselt uusi tööhõiveperspektiive selles osas, ja mitte ainult sektorites, milles Luksemburgi Suurhertsogiriik pakub kõrghariduse omandamise võimalusi, vaid ka teistes sektorites, ning seda seetõttu, et proportsionaalsuse kriteeriumi täidetuse tõendamiseks ei piisa sellest, kui kontrollitakse konkreetse meetme ja taotletava eesmärgi omadusi, vaid analüüsida tuleb ka konkreetset viisi, kuidas seda eesmärki püütakse saavutada.
65. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes arvan seega, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on tuvastada kõikide vajalike ja asjakohaste asjaolude põhjal − mida Euroopa Kohtu kasutuses praegu ei ole − kas 26. juuli 2010. aasta seadusega kõrgharidusõpinguteks antavat abi taotlevatele piirialatöötajate lastele kehtestatud elukohatingimus on sobiv ja proportsionaalne.
V. Ettepanek
66. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourgi esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Riigis elavate kõrghariduskraadiga isikute osakaalu suurendamise eesmärk on õiguspärane eesmärk, mis võib nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artikli 7 lõike 2 ja ELTL artikli 45 seisukohast kaudset diskrimineerimist õigustada. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida kõikide vajalike ja asjakohaste asjaolude ning eelkõige nende asjaolude põhjal, millele on juhitud tema tähelepanu eespool, kas 26. juuli 2010. aasta seadusega kõrgharidusõpinguteks antavat abi taotlevatele piirialatöötajate lastele kehtestatud elukohatingimus on sobiv ega lähe kaugemale, kui õiguspäraselt taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.