Asia T-241/01

Scandinavian Airlines System AB

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Kilpailu – Kartellit tai muut yhteisjärjestelyt – Lentoliikenne – Asetus (ETY) N:o 3975/87 – Ilmoitetut sopimukset – Yhteisjärjestely, joka ylittää ilmoituksen mukaiset rajat – Markkinoiden jakaminen – Sakko – Sakkojen laskentaa koskevat suuntaviivat – Rikkomisen vakavuus – Tiedonanto sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä – Lieventävät seikat – Täysi harkintavalta

Tuomion tiivistelmä

1.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komission antamat suuntaviivat – Komission velvollisuus noudattaa suuntaviivoja

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta ja neuvoston asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

2.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Asiaa koskevat oikeussäännöt – Asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohta – Komission harkintavalta – Komissio ottaa käyttöön suuntaviivat – Laillisuus

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta ja neuvoston asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

3.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisten vakavuus – Arviointi rikkomisen luonteen mukaan

(EY 81 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta)

4.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisten vakavuus – Velvollisuutta luokitella suuntaviivoissa tarkoitetuiksi ”erittäin vakaviksi” rikkomisiksi yksinomaan maantieteellisesti erittäin laajat rikkomiset ei ole – Komissiolla ei ole velvollisuutta pitäytyä aikaisemmassa päätöskäytännössään

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

5.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisten vakavuus – Asianomaisten maantieteellisten markkinoiden määrittämistä koskevan velvollisuuden laajuus

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonannon 98/C 9/03 1 kohdan A alakohta)

6.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisten vakavuus – Sen velvollisuuden laajuus, jonka mukaan todellinen vaikutus markkinoihin on otettava huomioon

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

7.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisten vakavuus – Komissiolla ei ole velvollisuutta pitäytyä aikaisemmassa päätöskäytännössään

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta ja neuvoston asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

8.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrääminen – Rikkomiseen syyllistyneen yrityksen ei tarvitse hyötyä rikkomisesta – Lainvastaisen hyödyn ottaminen huomioon sakon määrää laskettaessa

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

9.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komissio ottaa käyttöön aikaisempaan päätöskäytäntöönsä nähden uudenlaiset suuntaviivat – Sellaisen laskentatavan käyttämisen laillisuus, joka liittyy kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuteen ja kestoon ja jossa määrätään mukauttamisesta rikkomisen olosuhteiden perusteella

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

10.    Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Sakon määrää laskettaessa huomioon otettava liikevaihto – Komission harkintavalta asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdassa vahvistettua rajaa noudattaen

(Neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 98/C 9/03)

11.    Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Sakon määräämättä jättäminen tai sen alentaminen rikkomiseen syyllistyneen yrityksen tehdessä yhteistyötä – Tarve käyttäytymiseen, joka on helpottanut komissiota toteamaan rikkomisen – Pelkän yhteistyöhalukkuuden riittämättömyys

(Neuvoston asetuksen N:o 17 11 artiklan 4 ja 5 kohta ja 15 artikla; komission tiedonanto 96/C 207/04)

12.    Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Komission harkintavalta – Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen täysi harkintavalta – Seikat, jotka yhteisöjen tuomioistuimet voivat ottaa huomioon sakon määrän alentamiseksi – Yrityksen käyttäytyminen päätöksen tekemisen jälkeen ei ole asian kannalta merkityksellinen aivan erityisiä olosuhteita lukuun ottamatta

(EY 229 artikla; neuvoston asetuksen N:o 17 17 artikla)

1.      Menettelystä sovellettaessa kilpailusääntöjä lentoliikenteen alalla toimiviin yrityksiin annetun asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohdassa samoin kuin asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan, että sakon suuruutta määrättäessä on otettava huomioon sekä rikkomisen vakavuus että sen kesto. Tässä säännöksessä annetaan komissiolle laaja harkintavalta sakkojen vahvistamisessa, ja tämä riippuu muun muassa sen yleisestä kilpailupolitiikasta. Komissio on juuri tätä taustaa vasten antanut sakkoja koskevien päätöstensä avoimuuden ja objektiivisuuden varmistamiseksi vuonna 1998 asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavat suuntaviivansa, ja niillä se pyrkii täsmentämään ylemmäntasoisia oikeussääntöjä noudattaen ne perusteet, joita se aikoo soveltaa harkintavaltaansa käyttäessään; tästä seuraa, että se rajoittaa itse kyseistä harkintavaltaansa, koska sen on toimittava niiden viitteellisten sääntöjen mukaan, jotka se on itselleen asettanut.

(ks. 64 kohta)

2.      Koska asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavien suuntaviivojen mukaan kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden arvioinnissa on otettava huomioon rikkomisen laatu, sen todellinen vaikutus markkinoihin, jos se on mitattavissa, ja asian kannalta merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden laajuus, ne kuuluvat sekä menettelystä sovellettaessa kilpailusääntöjä lentoliikenteen alalla toimiviin yrityksiin annetun asetuksen N:o 3975/87 12 artiklan 2 kohdan mukaiseen sääntelyyn että sen harkintavallan piiriin, joka komissiolle on annettu sakkojen vahvistamista varten.

Näillä suuntaviivoilla ei myöskään voida katsoa vähennetyn liikaa ja lainvastaisesti komissiolla sakkojen vahvistamisen yhteydessä olevaa harkintavaltaa, vaan niitä on pikemminkin pidettävä välineenä, jonka ansiosta yritykset kykenevät saamaan tarkemman käsityksen kilpailupolitiikasta, jota komissio aikoo noudattaa, jotta varmistettaisiin sen sakkojen osalta tekemien päätösten avoimuus ja objektiivisuus.

(ks. 70 ja 75 kohta)

3.      Vaikka myös merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden koko ja rikkomisen vaikutus markkinoihin, jos se on mitattavissa, on otettava huomioon, kilpailusääntöjen rikkomisen luonne on olennainen peruste kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta arvioitaessa.

Tämän osalta, ja kuten asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavissa suuntaviivoissa korostetaan, erittäin vakavia kilpailusääntöjen rikkomisia ovat hintakartellien ja markkinoiden jakamisten tyyppiset horisontaaliset rajoitukset tai muut menettelyt, jotka vaikuttavat sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja jotka kuuluvat sitä paitsi yhteisjärjestelyihin, jotka on nimenomaisesti julistettu yhteismarkkinoille sopimattomiksi EY 81 artiklan 1 kohdan c alakohdassa. Sen lisäksi, että näillä yhteisjärjestelyillä muutetaan vakavalla tavalla kilpailua, niillä velvoitetaan osapuolet noudattamaan erillisiä markkinoita, joita usein rajaavat kansalliset rajat, ja näin niillä eristetään nämä markkinat, mikä on ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen päätavoitteen eli yhteisön markkinoiden yhtenäistämisen kanssa.

(ks. 84 ja 85 kohta)

4.      Sitä, että asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavissa suuntaviivoissa viitataan pelkkinä esimerkkeinä ”erittäin vakavina” pidettävistä kilpailusääntöjen rikkomisista ainoastaan rikkomisiin, jotka koskevat suurinta osaa jäsenvaltioista, ei voida tulkita siten, että ainoastaan maantieteellisesti näin laajoja rikkomisia voitaisiin pitää erittäin vakavina. Vaikka oletettaisiin, että suurin osa ”erittäin vakavina” pidettäviin kilpailusääntöjen rikkomisiin liittyvistä päätöksistä tai oikeuskäytännöstä on koskenut maantieteellisesti erittäin laajoja rajoituksia, minkään perusteella ei voida katsoa, että ainoastaan niitä voitaisiin pitää tällaisina. Komissiolla on päinvastoin laaja harkintavalta arvioida kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuutta ja vahvistaa sakko useiden seikkojen perusteella, jotka eivät perustu huomioon otettavien perusteiden sitovaan tai tyhjentävään luetteloon. Lisäksi komission aiemmin noudattama päätöskäytäntö ei itsessään ole sakkojen määrittämistä koskeva oikeudellinen kehys kilpailuoikeuden alalla.

(ks. 87 kohta)

5.      Kun komissio arvioi kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta ja kun sen on asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavien suuntaviivojen 1 kohdan A alakohdan mukaisesti otettava huomioon asian kannalta merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden laajuus, sen ei tarvitse tätä tarkoitusta varten määritellä täsmällisesti, mitä nämä merkitykselliset markkinat ovat, vaan pelkästään arvioida sitä, kuinka laajat merkitykselliset markkinat ovat maantieteellisesti. Edes kilpailusääntöjen rikkomisen toteamista varten komission ei myöskään tarvitse määritellä merkityksellisiä markkinoita täsmällisesti, jos sopimusten tavoitteena on selvästi kilpailun rajoittaminen.

(ks. 99 kohta)

6.      Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavien suuntaviivojen mukaan komission täytyy kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta arvioidessaan ottaa huomioon sen todellinen vaikutus markkinoihin vain, jos se on mitattavissa. Kun on kyse yleisestä sopimuksesta, jolla pyritään poistamaan potentiaalinen kilpailu, jonka konkreettiset vaikutukset ovat lähtökohtaisesti hankalasti mitattavissa, komission ei tarvitse osoittaa tarkasti yhteisjärjestelyn konkreettisia vaikutuksia markkinoihin ja esittää niitä numeerisesti, vaan se voi pitäytyä tällaisen vaikutuksen todennäköisyyttä koskeviin arvioihin.

(ks. 122 kohta)

7.      Komission aiemmin noudattama päätöskäytäntö ei itsessään ole sakkojen määrittämistä koskeva oikeudellinen kehys kilpailuoikeuden alalla, koska tällainen kehys on määritetty asetuksessa N:o 17 tai vastaavissa sektorikohtaisissa asetuksissa, kuten esimerkiksi menettelystä sovellettaessa kilpailusääntöjä lentoliikenteen alalla toimiviin yrityksiin annetussa asetuksessa N:o 3975/87 sekä asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavissa suuntaviivoissa. Se, että komissio on aikaisemmin pitänyt tietynlaisia kilpailusääntöjen rikkomisia ”vakavina”, ei siten voi merkitä sitä, ettei se voisi myöhemmässä tapauksessa pitää niitä ”erittäin vakavina”, jos tämä on tarpeen yhteisön kilpailupolitiikan toteuttamiseksi.

(ks. 132 kohta)

8.      Se, että yritys ei ole hyötynyt millään tavoin kilpailusääntöjen rikkomisesta, ei estä sakon määräämistä, koska muuten sakot menettäisivät ehkäisevän vaikutuksensa. Tästä seuraa, että kun komissio määrää sakkoja, sen ei tarvitse näyttää toteen, että kilpailusääntöjen rikkomisesta on aiheutunut lainvastaista hyötyä asianomaisille yrityksille, eikä vastaavasti ottaa huomioon sitä, että kyseisestä kilpailusääntöjen rikkomisesta ei ole koitunut hyötyä.

Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavien suuntaviivojen 5 kohdan b alakohdassa, johon sisältyy useita yleisiä huomautuksia, säädetään, että olosuhteiden mukaan on syytä tarkastella tiettyjä objektiivisia tietoja, kuten erityistä taloudellista ympäristöä sekä rikkomiseen syyllistyneiden mahdollisesti saamia taloudellisia tai rahoituksellisia etuja, jotta voitaisiin lopullisesti mukauttaa suunniteltujen sakkojen määrä, mutta tällaiset toteamukset eivät kuitenkaan merkitse sitä, että komissio olisi velvoittautunut jatkossa näyttämään kaikissa tilanteissa toteen todettuun kilpailusääntöjen rikkomiseen liittyvän taloudellisen hyödyn sakon määrän vahvistamiseksi. Niistä ilmenee ainoastaan sen halu ottaa tämä seikka paremmin huomioon ja pitää sitä sakkojen laskentaperusteena siltä osin kuin se on kyennyt arvioimaan sitä edes summittaisesti.

(ks. 146 ja 147 kohta)

9.      Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavilla suuntaviivoilla on otettu käyttöön uusi lähestymistapa sakkojen laskemiseen. Kun komission aikaisemman käytännön mukaan sakko laskettiin osuutena asianomaisten yritysten liikevaihdosta, suuntaviivat perustuvat pikemminkin kiinteämääräisten summien periaatteeseen, koska sakon erityinen lähtökohta määritetään absoluuttisena lukuna kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden perusteella, sitä korotetaan tämän jälkeen sen keston perusteella ja lopuksi otetaan huomioon raskauttavat tai lieventävät seikat. Tässä menetelmässä, joka on nimenomaisesti hyväksytty oikeuskäytännössä, liikevaihto on ainoastaan toissijainen peruste, jonka perusteella voidaan mukauttaa sakkoa suuntaviivoissa kilpailusääntöjen rikkomisten eri luokkien (”vakavaa vähäisemmät”, ”vakavat” ja ”erittäin vakavat”) osalta määrättyjen summien puitteissa.

(ks. 160 kohta)

10.    Kilpailuasioissa sakkojen määrän vahvistamisen alalla ainoa asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohtaan sisältyvä nimenomainen viittaus liikevaihtoon koskee sitä ylärajaa, jota sakon määrä ei voi ylittää, ja tämän ylärajan tarkoitetaan liittyvän kokonaisliikevaihtoon. Tätä rajaa noudattaen komissio voi lähtökohtaisesti vahvistaa sakon haluamansa maantieteellisen alueen ja tuotteiden pohjalta lasketun liikevaihdon perusteella, eikä se ole velvollinen ottamaan huomioon juuri kokonaisliikevaihtoa tai relevanteilta maantieteellisiltä markkinoilta tai tuotemarkkinoilta saatua liikevaihtoa. Lisäksi vaikka asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja [HT] 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavissa suuntaviivoissa ei säädetä siitä, että sakot olisi laskettava tietyn liikevaihdon perusteella, niiden kanssa ei ole myöskään ristiriidassa se, että tällainen liikevaihto otetaan huomioon, kunhan komission valintaan ei liity ilmeistä arviointivirhettä.

Tästä seuraa, että komissio saa sakon suuruutta määrittäessään vapaasti ottaa huomioon haluamansa liikevaihdon, kunhan se ei vaikuta tapaukseen liittyvien olosuhteiden perusteella kohtuuttomalta. Komissio ei ole määrittäessään sakkoja myöskään velvollinen varmistamaan tapauksissa, joissa sakkoja määrätään useille yrityksille samasta rikkomisesta, että kunkin yrityksen osalta lasketut sakkojen lopulliset määrät heijastavat yritysten välisiä eroavaisuuksia näiden kokonaisliikevaihdon osalta.

(ks. 165 ja 166 kohta)

11.    Sakkojen määräämättä jättämisestä tai lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annetun tiedonannon D kohdan 2 alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa määrätään sakon alentamisesta ainoastaan sellaisen yrityksen osalta, joka ”toimittaa komissiolle – – tietoja, asiakirjoja tai muita todisteita, jotka auttavat rikkomuksen todistamisessa”, eikä sellaisen yrityksen osalta, joka ainoastaan haluaa tehdä yhteistyötä tai tyytyy tekemään yhteistyötä komission kanssa. Tästä seuraa, että pelkällä yrityksen yhteistyöhalulla kilpailusääntöjen soveltamista koskevassa hallinnollisessa menettelyssä komissiossa ei ole merkitystä.

Samoin sakon alentaminen hallinnollisessa menettelyssä harjoitetun yhteistyön vuoksi on perusteltua vain, jos komissio on yrityksen käyttäytymisen vuoksi voinut todeta kilpailusääntöjen rikkomisen helpommin ja tarpeen vaatiessa saada sen loppumaan.

Lopuksi sellainen tutkimuksessa tehty yhteistyö, joka ei ylitä sitä, mikä perustuu asetuksen N:o 17 11 artiklan 4 ja 5 kohdan tai vastaavissa sektorikohtaisissa asetuksissa olevien säännösten nojalla yrityksille kuuluviin velvollisuuksiin, ei oikeuta sakon määrän alentamiseen.

(ks. 212, 213 ja 218 kohta)

12.    Se, että yhteisöjen tuomioistuimet alentaisivat sakkoa täyden harkintavaltansa nojalla EY 229 artiklan mukaisesti sellaisten toimenpiteiden perusteella, jotka on toteutettu sakon langettavan päätöksen tekemisen jälkeen, mikäli tällainen alentaminen olisi mahdollista, voitaisiin joka tapauksessa tehdä vain hyvin varovasti ja aivan erityisissä olosuhteissa. Tällaista käytäntöä voitaisiin pitää kannustimena kilpailusääntöjen rikkomiseen, jos yritykset luottaisivat siihen, että sakkoa voitaisiin alentaa yrityksen muutettua käyttäytymistään päätöksen tekemisen jälkeen.

(ks. 226 ja 228 kohta)