Zadeva T-241/01
Scandinavian Airlines System AB
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Konkurenca – Omejevalni sporazum – Zračni prevoz – Uredba (EGS) št. 3975/87 – Priglašeni sporazumi – Omejevalni sporazum, ki presega okvir priglasitve – Razdelitev trgov – Globa – Smernice o načinu določanja glob – Teža kršitve – Obvestilo o nenalaganju ali zmanjšanju glob – Olajševalne okoliščine – Neomejena pristojnost“
Povzetek sodbe
1. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Smernice, ki jih je sprejela Komisija – Obveznost te institucije, da se po njih ravna
(uredbi Sveta št. 17, člen 15(2), in št. 3975/87, člen 12(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
2. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Pravni okvir – Člen 12(2) Uredbe št. 3975/87 – Polje proste presoje Komisije – Sprejetje smernic s strani Komisije – Zakonitost
(uredbi Sveta št. 17, člen 15(2), in št. 3975/87, člen 12(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
3. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitev – Presoja glede na naravo kršitve
(člen 81(1) ES; Uredba Sveta št. 17, člen 15(2))
4. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitev – Nujnost, da se kot „zelo resne“ v smislu smernic opredelijo le geografsko zelo razširjene kršitve – Neobstoj – Obveznost Komisije, da se ravna po svoji prejšnji praksi odločanja – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
5. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitev – Obveznost opredelitve upoštevnega geografskega trga – Obseg
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03, točka 1 A)
6. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitev – Obveznost upoštevanja konkretnega vpliva na trg – Obseg
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
7. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Merila – Teža kršitev – Obveznost Komisije, da se ravna po svoji prejšnji praksi odločanja – Neobstoj
(uredbi Sveta št. 17, člen 15(2), in št. 3975/87, člen 12(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
8. Konkurenca – Globe – Naložitev – Zahteva, da je imelo podjetje od kršitve korist – Neobstoj – Upoštevanje nezakonitega dobička za izračun globe
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
9. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Sprejetje smernic s strani Komisije, ki uvajajo nov pristop glede na prejšnjo prakso odločanja te institucije – Uporaba načina izračuna, ki se nanaša na težo in trajanje kršitve, pri čemer se izračun prilagodi glede na okoliščine, podane v zvezi s kršitvijo – Zakonitost
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
10. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Promet, ki ga je treba upoštevati za izračun globe – Diskrecija Komisije v okviru spoštovanja meje, določene s členom 15(2) Uredbe št. 17
(Uredba Sveta št. 17, člen 15(2); obvestilo Komisije 98/C 9/03)
11. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Nenaložitev ali zmanjšanje globe v zameno za sodelovanje obtoženega podjetja – Zahteva po ravnanju, ki je olajšalo ugotovitev kršitve s strani Komisije – Nezadostnost zgolj pripravljenosti za sodelovanje
(Uredba Sveta št. 17, člena 11(4) in (5) in 15; obvestilo Komisije 96/C 207/04)
12. Konkurenca – Globe – Znesek – Diskrecijska pravica Komisije – Neomejena pristojnost Sodišča prve stopnje – Elementi, ki jih sodišče Skupnosti lahko upošteva za zmanjšanje globe – Ravnanje podjetja po sprejetju odločbe – Neupoštevnost, razen v izjemnih okoliščinah
(člen 229 ES; Uredba Sveta št. 17, člen 17)
1. Člen 12(2) Uredbe št. 3975/87 o postopku za uporabo pravil o konkurenci za podjetja v sektorju zračnega prevoza se po zgledu člena 15(2) Uredbe št. 17 omejuje na to, da določa, da se za določitev višine globe upoštevata teža in trajanje kršitve. Komisija ima na podlagi te določbe široko diskrecijsko pravico pri določanju glob, ki je odvisna predvsem od njene splošne politike konkurence. Zato je Komisija v tem okviru, da bi zagotovila preglednost in objektivnost svojih odločitev glede glob, leta 1998 sprejela Smernice o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], ki so namenjene pojasnitvi, ob spoštovanju hierarhično višjih pravnih aktov, meril, ki jih namerava uporabiti v okviru svoje diskrecijske pravice; posledica tega pa je samoomejitev te pravice, saj se mora Komisija držati pravil, ki si jih je postavila.
(Glej točko 64.)
2. Ker Smernice o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], določajo, da je treba pri oceni teže kršitve upoštevati naravo kršitve, njen dejanski vpliv na trg, kjer se to lahko meri, in velikost upoštevnega geografskega trga, se umeščajo tako v pravni okvir, določen s členom 12(2) Uredbe št. 3975/87 o postopku za uporabo pravil o konkurenci za podjetja v sektorju zračnega prevoza, in v okvir polja proste presoje, ki se Komisiji priznava glede določanja glob.
Poleg tega teh smernic ni mogoče šteti za pretirano in protipravno omejevanje diskrecijske pravice Komisije glede določanja glob, temveč jih je treba analizirati kot instrument, ki podjetjem omogoča jasnejšo predstavo o politiki konkurence, ki jo namerava izvajati Komisija, ter s tem zagotavlja preglednost in objektivnost njenih odločitev glede glob.
(Glej točki 70 in 75.)
3. Čeprav je treba pri presoji teže kršitve pravil o konkurenci upoštevati tudi velikost upoštevnega geografskega trga in vpliv na trg, kadar se ta lahko izmeri, pa je bistveno merilo narava kršitev.
Tako v skladu s Smernicami o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], posebej resno kršitev predstavljajo horizontalne omejitve, kot so cenovni karteli in kvote o delitvah trga ali druga ravnanja, ki ogrožajo pravilno delovanje enotnega trga, ki so poleg tega naštete med primeri omejevalnih sporazumov, ki so v členu 81(1)(c) ES izrecno navedeni kot nezdružljivi s skupnim trgom. Taki omejevalni sporazumi poleg resnega izkrivljanja konkurence, ki ga povzročajo, ker udeležence sporazumov zavezujejo k upoštevanju ločenih trgov, pogosto razmejenih z državnimi mejami, povzročajo tudi izolacijo teh trgov, kar je v nasprotju z glavnim ciljem Pogodbe ES, to je povezovanje trga Skupnosti.
(Glej točki 84 in 85.)
4. Okoliščine, da so v Smernicah o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], kot primer kršitev, ki se opredelijo kot „zelo resne“, navedene samo kršitve, ki zadevajo večino držav članic, ni mogoče razlagati tako, da je mogoče kot take opredeliti samo kršitve takega geografskega obsega. Tudi ob predpostavki, da večina odločb ali sodne prakse v povezavi s kršitvami, ki so bile opredeljene kot „zelo resne“, zadeva omejitve zelo širokega geografskega obsega, nič ne dopušča sklepanja, da je mogoče kot take opredeliti samo take kršitve. Nasprotno, Komisija ima široko diskrecijsko pravico pri opredeljevanju teže kršitev in določanju višine globe glede na številne elemente, ne da bi za to obstajal zavezujoč in taksativen seznam meril, ki jih je treba upoštevati. Poleg tega praksa odločanja Komisije sama po sebi ne služi kot pravni okvir za globe na področju konkurence.
(Glej točko 87.)
5. Ko Komisija opravi presojo teže kršitve pravil o konkurenci, pri čemer mora v skladu s točko 1(A) Smernic o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], upoštevati velikost upoštevnega geografskega trga, tej instituciji v ta namen ni treba natančno opredeliti, kateri so upoštevni trgi, ampak mora le oceniti večji ali manjši obseg geografskega območja upoštevnega trga ali upoštevnih trgov. Poleg tega Komisiji niti pri ugotavljanju kršitve ni treba natančno opredeliti upoštevnih trgov, če je očiten namen sporazumov omejevanje konkurence.
(Glej točko 99.)
6. V skladu s Smernicami o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], mora Komisija pri presoji teže kršitve upoštevati njen dejanski vpliv na trg samo, kadar ga je mogoče izmeriti. Zato Komisiji, v primeru ko gre za splošni sporazum, ki zadeva odpravo potencialne konkurence, katere dejanski učinek je že v osnovi težko izmeriti, ni treba natančno izkazati dejanskega vpliva omejevalnega sporazuma na trg in ga podkrepiti s številkami, ampak lahko za to zadostujejo že ocene verjetnosti.
(Glej točko 122.)
7. Prejšnja praksa odločanja Komisije se sama po sebi ne uporablja kot pravni okvir za globe na področju konkurence, saj je ta določen z Uredbo št. 17 ali enakovrednimi sektorskimi uredbami, kakršna je Uredba št. 3975/87 o postopku za uporabo pravil o konkurenci za podjetja v sektorju zračnega prevoza in v Smernicah o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ]. Dejstvo, da je Komisija v preteklosti menila, da je treba kršitve neke vrste opredeliti kot „resne“, zato še ne pomeni, da v prihodnje ne more meniti, da so take kršitve „zelo resne“, če se izkaže, da je taka opredelitev potrebna za zagotovitev izvajanja skupnostne politike konkurence.
(Glej točko 132.)
8. Dejstvo, da podjetje s kršitvijo pravil o konkurenci ni pridobilo nobenih koristi, ne more biti ovira za to, da se takemu podjetju naloži plačilo globe, sicer bi lahko ta izgubila odvračalni učinek. Iz tega sledi, da Komisiji za določitev višine glob ni treba dokazati, da so zaradi kršitve zadevna podjetja pridobila protipravne koristi, niti ji ni treba upoštevati, kadar je to primerno, neobstoja koristi, pridobljenih z zadevno kršitvijo.
Čeprav je v zvezi s tem v točki 5(b) Smernic o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], ki jo sestavlja niz splošnih pripomb, določeno, da se za dokončno odmero globe, odvisno od okoliščin, upoštevajo določeni objektivni dejavniki, kot je poseben ekonomski kontekst in kakršnekoli ekonomske ali finančne koristi, ki jih pridobijo kršitelji, taki napotki ne pomenijo, da se je Komisija s tem zavezala, da bo odslej ne glede na okoliščine za določitev višine globe najprej ugotovila finančne koristi, povezane z ugotovljeno kršitvijo. Pri tem gre namreč le za željo Komisije po večjem upoštevanju tega elementa in njegovi vključitvi v osnovo za izračun višine glob, če ga je mogoče izmeriti ali oceniti, pa čeprav le približno.
(Glej točki 146 in 147.)
9. S Smernicami o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], je bil uveden nov pristop k izračunu glob. Medtem ko je pred tem praksa Komisije temeljila na izračunu globe v sorazmerju s prometom zadevnih podjetij, je v Smernicah večji poudarek na načelu pavšala: izhodiščni znesek je odslej določen absolutno glede na težo kršitve, nato se poveča glede na trajanje in končno prilagodi glede na oteževalne ali olajševalne okoliščine. V okviru te metode, ki je bila izrecno potrjena s sodno prakso, se promet upošteva samo kot drugotno merilo, ki se uporablja za prilagoditev globe v zneskih, določenih v Smernicah za različne kategorije kršitev („manjše“, „resne“ in „zelo resne“).
(Glej točko 160.)
10. Na področju odmere glob v zadevah, ki se nanašajo na konkurenco, edina izrecna omemba prometa v členu 15(2) Uredbe št. 17 zadeva zgornjo mejo, ki je višina globe ne sme preseči, pri čemer je ta meja določena v povezavi s celotnim prometom. Ob upoštevanju te meje lahko Komisija glede upoštevnega ozemlja in zadevnih proizvodov načelno določi višino globe na podlagi prometa po svoji izbiri, ne da bi morala natančno upoštevati prav celotni promet ali promet na zadevnem geografskem ali proizvodnem trgu. Čeprav v Smernicah o načinu določanja glob, naloženih v skladu s členom 15(2) Uredbe št. 17 in členom 65(5) [PJ], ni določeno, da se višina glob izračuna glede na določeno vrsto prometa, v njih ni izraženo niti nasprotovanje, da se tak promet upošteva, če Komisija ob izbiri ni storila očitne napake pri presoji.
Iz tega sledi, da lahko Komisija višino globe določi na podlagi prometa po svoji izbiri, samo da se njena odločitev ne izkaže za nerazumno glede na okoliščine posamičnega primera. Prav tako Komisija, če se globe naložijo več podjetjem, ki so vpletena v isto kršitev, pri določanju zneska glob ni dolžna zagotoviti, da končni zneski glob izražajo vse razlike med zadevnimi podjetji glede na njihov celotni promet.
(Glej točki 165 in 166.)
11. V prvi alinei naslova D(2) obvestila o nenalaganju ali zmanjševanju glob v primerih omejevalnih sporazumov je določeno, da se zmanjšanje odobri samo podjetju, ki „posreduje Komisiji podatke, dokumente ali druge dokaze, ki pripomorejo k ugotovitvi obstoja storjene kršitve“, ne pa tudi podjetju, ki samo pokaže pripravljenost za sodelovanje ali samo sodeluje s Komisijo. Iz tega sledi, da zgolj pripravljenost podjetja za sodelovanje v upravnem postopku izvajanja pravil o konkurenci, ki ga vodi Komisija, ni pomembna.
Prav tako je v skladu s sodno prakso zmanjšanje globe zaradi sodelovanja v upravnem postopku upravičeno le, kadar ravnanje zadevnega podjetja Komisiji omogoči, da lažje ugotovi obstoj kršitve, in jo, če je to potrebno, odpravi.
Nazadnje, sodelovanje pri preiskavi, ki ne presega obveznosti, ki jih imajo podjetja na podlagi člena 11(4) in (5) Uredbe št. 17 ali enakovrednih določb iz sektorskih uredb, ne utemeljuje zmanjšanja globe.
(Glej točke 212, 213 in 218.)
12. Do zmanjšanja globe s strani sodišča Skupnosti v okviru njegove neomejene pristojnosti v skladu s členom 229 ES, zaradi ravnanja podjetja po izdaji odločbe o naložitvi globe, če je sploh mogoče, v vsakem primeru lahko pride le s precejšnjo previdnostjo in v povsem izjemnih okoliščinah. Taka praksa bi bila namreč razumljena kot spodbujanje h kršitvam, pri čemer bi zadevno podjetje računalo na možnost zmanjšanja globe zaradi spremembe svojega ravnanja po sprejetju odločbe.
(Glej točki 226 in 228.)