DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
6. oktober 2022 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2008/115/EF – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – artikel 15, stk. 1 – frihedsberøvelse – frihedsberøvelsesgrunde – generelt kriterium knyttet til risikoen for, at udsendelsens faktiske gennemførelse bringes i fare – risiko for, at der begås en strafbar handling – følgerne af opklaringen af lovovertrædelsen og idømmelsen af en sanktion – vanskeliggørelse af udsendelsesprocessen – artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af den grundlæggende ret til frihed – krav om et retsgrundlag – krav om klarhed, forudsigelighed og tilgængelighed – beskyttelse mod vilkårlighed«
I sag C-241/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Riigikohus (øverste domstol, Estland) ved afgørelse af 30. marts 2021, indgået til Domstolen den 14. april 2021, i sagen
I.L.
mod
Politsei- ja Piirivalveamet,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Prechal (refererende dommer), og dommerne J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl og M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. marts 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den estiske regering ved N. Grünberg og M. Kriisa, som befuldmægtigede,
– den spanske regering ved A. Ballesteros Panizo og M.J. Ruiz Sánchez, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga, L. Grønfeldt og E. Randvere, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 2. juni 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 15, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem I.L. – som er en moldovisk statsborger, der er bosiddende i Estland, og som har været genstand for et påbud om at forlade området – og Politsei- ja Piirivalveamet (politi- og grænsekontrolmyndighed, Estland) (herefter »PPA«) vedrørende en afgørelse, hvorved PPA anordnede frihedsberøvelse af I.L. med den begrundelse, at der forelå en reel risiko for, at han ville begå en strafbar handling, hvis opklaring og sanktionering ville kunne have gjort udsendelsesprocessen betydeligt vanskeligere.
Retsforskrifter
EU-retten
3 16. og 17. betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»(16) Anvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse bør begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Frihedsberøvelse er kun berettiget for at forberede en tilbagesendelse eller gennemføre en udsendelsesproces, og hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke vil være tilstrækkelige.
(17) Frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere bør behandles humant og værdigt med respekt for deres grundlæggende rettigheder og under overholdelse af folkeretten og national ret. Med forbehold for de retshåndhævende myndigheders første pågribelse i henhold til national lovgivning bør frihedsberøvelse som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede.«
4 I direktivets artikel 3, nr. 7), er »risiko for, at den pågældende vil forsvinde«, defineret som »tilstedeværelsen i den enkelte sag af grunde, baseret på objektive, lovfæstede kriterier, til at formode, at en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, vil forsvinde«.
5 Direktivets artikel 15, stk. 1, bestemmer:
»Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.«
Estisk ret
6 §68 i väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (lov om udrejsepligt og indrejseforbud) af 21. oktober 1998 (RT I 1998, 98, 1575) har i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »VSS«), overskriften »Risiko for, at udlændingen vil forsvinde«, og er affattet som følger:
»Udstedelse af et påbud om at forlade området eller frihedsberøvelse af en udlænding giver anledning til en vurdering af risikoen for, at den pågældende vil forsvinde. Der er risiko for, at en udlænding vil forsvinde, når:
1) den pågældende ikke har forladt Estland eller en stat, der er medlem af Schengenkonventionen, ved udløbet af den frist for frivillig udrejse, der er fastsat i påbuddet om at forlade området
2) den pågældende har afgivet falske oplysninger eller fremlagt forfalskede dokumenter i forbindelse med sin ansøgning om lovligt ophold i Estland, ansøgning om forlængelse af dette ophold, ansøgning om estisk statsborgerskab, ansøgning om international beskyttelse eller ansøgning om identitetsdokumenter
3) der foreligger rimelig tvivl med hensyn til den pågældendes identitet eller nationalitet
4) den pågældende gentagne gange har begået forsætlige lovovertrædelser eller har begået en strafbar handling, som vedkommende er blevet idømt en frihedsstraf for
5) den pågældende ikke har overholdt de overvågningsforanstaltninger, der måtte være truffet over for vedkommende for at sikre, at påbuddet om at forlade området overholdes
6) den pågældende har meddelt [PPA] eller Kaitsepolitseiamet [(indenrigssikkerhedsagentur, Estland)] sin hensigt om ikke at efterkomme påbuddet om at forlade området, eller den administrative myndighed når til denne konklusion under henvisning til udlændingens indstilling eller adfærd
7) den pågældende er indrejst i Estland under gyldighedsperioden af det indrejseforbud, som vedkommende er omfattet af
8) den pågældende er frihedsberøvet som følge af ulovlig passage af Estlands ydre grænse og ikke har opnået tilladelse eller ret til ophold i Estland
9) den pågældende uden tilladelse har forladt det udpegede opholdssted eller en anden stat, der er medlem af Schengenkonventionen
10) det påbud om at forlade området, som er udstedt til udlændingen, bliver eksigibelt i medfør af en retsafgørelse.«
7 VSS’ § 15 med overskriften »Frihedsberøvelse af udlændingen og udsendelse« fastsætter:
»(1) Udlændingen kan frihedsberøves i henhold til stk. 2 ovenfor, når de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i denne lov, ikke kan anvendes effektivt. Frihedsberøvelsen skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og skal i hvert enkelt tilfælde tage hensyn til de relevante forhold vedrørende udlændingen.
(2) Udlændingen kan frihedsberøves, når anvendelsen af de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i denne lov, ikke kan sikre, at påbuddet om at forlade området kan gennemføres effektivt, navnlig når:
1) der er risiko for, at udlændingen vil forsvinde
2) udlændingen ikke opfylder pligten til at samarbejde, eller
3) udlændingen ikke er i besiddelse af de nødvendige dokumenter med henblik på vedkommendes tilbagevenden, eller når rekvireringen af disse fra modtagelses- eller transitlandet forsinkes.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
8 I.L. er en moldovisk statsborger, som opholdt sig i Estland på grundlag af en fritagelse for visumpligten.
9 Den 12. oktober 2020 blev I.L. frihedsberøvet, fordi han blev mistænkt for at have påført sin samleverske og en anden kvinde fysisk smerte og helbredsskader.
10 Ved dom af 13. oktober 2020 kendte Harju Maakohus (retten i første instans i Harjumaa, Estland) I.L. skyldig i fysisk mishandling og idømte ham en fængselsstraf på et år, en måned og 28 dage med en prøvetid på to år. Den nævnte ret traf imidlertid afgørelse om løsladelse af I.L.
11 Samme dag inddrog PPA I.L.’s opholdstilladelse i Estland før tid og anordnede frihedsberøvelse af den pågældende i retsbygningen for Harju Maakohus (retten i første instans i Harjumaa). PPA begrundede sidstnævnte afgørelse med, at der var »risiko for, at udlændingen vil forsvinde«, som omhandlet i VSS’ § 15, stk. 2, nr. 1). Det fremgår af protokollatet om anordning om frihedsberøvelse, at den pågældende blev tilbageholdt på grund af sin indstilling vedrørende den begåede strafbare handling og sin adfærd efter domfældelsen. Ifølge PPA var der på denne baggrund grund til at tro, at den berørte på trods af sit tilsagn om at udrejse frivilligt og sin anmodning om iværksættelse af frivillig udrejse muligvis ville forsøge at unddrage sig udsendelsen.
12 PPA udstedte ligeledes et påbud over for I.L. om at forlade Estland med den begrundelse, at han opholdt sig ulovligt i landet.
13 Ved kendelse af 15. oktober 2020, hvorved PPA’s anmodning blev imødekommet, gav Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) tilladelse til at anbringe I.L. i et center for frihedsberøvede indtil datoen for hans udsendelse, idet denne frihedsberøvelse ikke kunne forlænges ud over den 15. december 2020.
14 Ved kendelse af 2. december 2020 forkastede Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland) den appel, som I.L. havde iværksat med påstand om ophævelse af kendelsen fra Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn).
15 I mellemtiden blev I.L. udsendt til Moldova den 23. november 2020.
16 I.L. har iværksat appel ved Riigikohus (øverste domstol, Estland) med påstand om ophævelse af kendelsen fra Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) og om, at det fastslås, at hans frihedsberøvelse var ulovlig. I appelskriftet har I.L. præciseret, at han vil være berettiget til at anlægge et erstatningssøgsmål mod PPA, såfremt Riigikohus (øverste domstol) afsiger en dom, hvori det fastslås, at hans frihedsberøvelse var ulovlig.
17 Den forelæggende ret har anført, at tvisten i hovedsagen udelukkende vedrører den tilladelse til frihedsberøvelse, som I.L. har været genstand for.
18 I modsætning til PPA’s vurdering er den nævnte ret af den opfattelse, at frihedsberøvelsen af I.L. ikke kunne anordnes på grundlag af en »risiko for, at udlændingen vil forsvinde«, som omhandlet i VSS’ §15, stk. 2, nr. 1). Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at ingen af de situationer, der er opregnet i den nævnte lovs §68, hvis formål er at definere begrebet »risiko for, at udlændingen vil forsvinde«, er opfyldt under omstændighederne i tvisten i hovedsagen.
19 Hvad navnlig angår det kriterium, der er fastsat i VSS’ § 68, nr. 4) – som omhandler den situation, hvor der idømmes en frihedsstraf – har den forelæggende ret anført, at det forudsætter, at der foreligger en endelig afgørelse. Den afgørelse, hvorved I.L. blev dømt, blev imidlertid først endelig, efter at Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) traf afgørelse om tilladelse til hans frihedsberøvelse.
20 Den forelæggende ret har endvidere anført, at frihedsberøvelsen heller ikke kunne støttes på VSS’ § 15, stk. 2, nr. 2) eller 3), som vedrører henholdsvis en tilsidesættelse af pligten til at samarbejde og fraværet af de nødvendige dokumenter med henblik på personens tilbagevenden.
21 Den forelæggende ret er følgelig af den opfattelse, at lovligheden af I.L.’s frihedsberøvelse afhænger af, om den i VSS’ § 15, stk. 2, foretagne opregning eventuelt er udtømmende.
22 Ifølge den første fortolkning er de tre frihedsberøvelsesgrunde, der er fastsat i VSS’ § 15, stk. 2, udtømmende. Da I.L. ikke opfylder nogen af disse tre grunde, skal hans frihedsberøvelse anses for at være ulovlig.
23 Ifølge den anden fortolkning er de nævnte grunde ikke udtømmende, men et udtryk for et generelt kriterium, nemlig risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, hvilket kriterium fremgår af VSS’ § 15, stk. 2, første punktum.
24 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at omstændighederne i hovedsagen faktisk kunne indebære en sådan risiko, for så vidt som der forelå en reel risiko for, at I.L. ville forsøge at løse den konflikt, som han havde med sin tidligere samleverske, og for, at han i denne forbindelse ville begå en ny strafbar handling. Opklaringen af en sådan lovovertrædelse og sanktioneringen heraf ved en retsafgørelse samt i givet fald fuldbyrdelsen af den idømte straf ville imidlertid have kunnet udsætte gennemførelsen af hans udsendelse på ubestemt tid.
25 Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt en sådan fortolkning er forenelig med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115.
26 Navnlig ønsker den nævnte ret oplyst, om artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 kan fortolkes således, at bestemmelsen gør det muligt at anordne frihedsberøvelse på grundlag af det ovenfor identificerede generelle kriterium, nemlig risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, eller om en af de to grunde, der udtrykkeligt er nævnt i bestemmelsen, skal være opfyldt.
27 På denne baggrund har Riigikohus (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 15, stk. 1, første punktum, i [direktiv 2008/115] fortolkes således, at medlemsstaterne må frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, som udgør en reel risiko for, at denne før udsendelsen, mens vedkommende er på fri fod, begår en strafbar handling, hvis opklaring og sanktionering kan gøre det betydeligt vanskeligere at gennemføre udsendelsen?«
Om det præjudicielle spørgsmål
28 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at bestemmelsen gør det muligt for en medlemsstat at anordne frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på grundlag alene af et generelt kriterium knyttet til risikoen for, at udsendelsens faktiske gennemførelse bringes i fare, uden at en af de specifikke frihedsberøvelsesgrunde, der er fastsat og klart defineret i lovgivningen til gennemførelse af denne bestemmelse i national ret, herved er opfyldt.
29 Den forelæggende ret har ifølge sine forklaringer til Domstolen konstateret, at ingen af de specifikke frihedsberøvelsesgrunde, der er fastsat i VSS’ § 15, stk. 2 – som har til formål at gennemføre artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 i estisk ret – og som er støttet på henholdsvis tilstedeværelsen af en risiko for, at udlændingen vil forsvinde, tilsidesættelsen af pligten til at samarbejde og fraværet af de nødvendige dokumenter med henblik på personens tilbagevenden, er opfyldt under de i tvisten i hovedsagen foreliggende omstændigheder. Den nævnte ret er derimod af den opfattelse, at det generelle kriterium, som er blevet identificeret i det forelagte spørgsmål, nemlig risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, er opfyldt, for så vidt som der forelå en reel risiko for, at den pågældende ville begå en strafbar handling, hvis opklaring og sanktionering ville have kunnet udsætte udsendelsen på ubestemt tid.
30 Det bemærkes, at i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 er frihedsberøvelsen af den pågældende kun tilladt med henblik på »at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse«.
31 Domstolen har i denne henseende præciseret, at det kun er, hvis gennemførelsen af tilbagesendelsesafgørelsen i form af udsendelse, henset til en bedømmelse af hvert enkelt tilfælde, risikerer at bringes i fare ved den pågældendes adfærd, at medlemsstaterne kan skride til frihedsberøvelse af sidstnævnte (dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
32 Det følger heraf, at når frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold træffes med henblik på udsendelse, har den kun til formål at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure og forfølger ikke noget straffende formål (dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 38).
33 En frihedsberøvelsesforanstaltning, som en medlemsstat anordner på grundlag af den nationale lovgivning til gennemførelse af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115, skal således opfylde et generelt kriterium, der er knyttet til risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare.
34 Dette betyder imidlertid ikke, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal forstås således, at det generelle kriterium som sådan fastsætter en frihedsberøvelsesgrund og gør det muligt for en medlemsstat at anordne frihedsberøvelse på dette grundlag alene.
35 Artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 fastsætter nemlig udtrykkeligt to frihedsberøvelsesgrunde, der er støttet på dels tilstedeværelsen af en risiko for, at den pågældende vil forsvinde, som defineret i direktivets artikel 3, nr. 7), dels den omstændighed, at den berørte person undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
36 Således som generaladvokaten har anført i punkt 30-34 i forslaget til afgørelse, fremgår det ganske vist af første punktum i artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115, og særligt af ordet »navnlig«, at disse to grunde ikke er udtømmende. Medlemsstaterne kan derfor fastsætte andre specifikke frihedsberøvelsesgrunde ud over de to grunde, der udtrykkeligt er fastsat i denne bestemmelse.
37 Det skal imidlertid bemærkes, at den til medlemsstaterne indrømmede mulighed for at vedtage yderligere frihedsberøvelsesgrunde er strengt reguleret såvel af de krav, der følger af direktiv 2008/115 selv, som af de krav, der følger af beskyttelsen af grundlæggende rettigheder, herunder navnlig af den grundlæggende ret til frihed, som er fastsat i artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
38 I denne henseende skal det for det første bemærkes, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 30-33, at en frihedsberøvelsesforanstaltning kun kan anordnes i det tilfælde, hvor fuldbyrdelsen af afgørelsen om tilbagesendelse i form af udsendelse risikerer at bringes i fare ved den pågældendes adfærd, og foranstaltningen må alene have til formål at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure.
39 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at et generelt kriterium som det, der er blevet identificeret i det forelagte spørgsmål, og som er knyttet til risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, opfylder dette krav.
40 For det andet bør anvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvilket ligeledes understøttes af 16. betragtning til direktiv 2008/115.
41 Det skal bemærkes, at direktiv 2008/115 har til formål at indføre en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og de pågældende personers værdighed (dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
42 Således er enhver frihedsberøvelse, som henhører under det nævnte direktiv, strengt reguleret ved bestemmelserne i direktivets kapitel IV med henblik på at sikre dels overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål, dels respekt for tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder (dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
43 Det følger heraf, at en medlemsstats tilføjelse af en yderligere frihedsberøvelsesgrund under ingen omstændigheder kan omhandle en situation, hvor anvendelsen af mindre indgribende foranstaltninger, som bl.a. overholder de pågældende personers grundlæggende rettigheder, er tilstrækkelig til at sikre en effektiv tilbagesendelsesprocedure.
44 Hvad særligt angår de krav, der følger af beskyttelsen af den grundlæggende ret til frihed, som er knæsat i chartrets artikel 6, skal der henvises til læren fra dom af 15. marts 2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213).
45 I den nævnte dom fastslog Domstolen, at artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31), fastsætter en begrænsning i udøvelsen af den grundlæggende ret til frihed, idet bestemmelsen tillader frihedsberøvelse af en ansøger for at sikre de i forordningen fastsatte overførselsprocedurer, hvis der er væsentlig risiko for, at ansøgeren vil forsvinde (dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 36).
46 På samme måde fastsætter artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 – ved at tillade frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse – en begrænsning af den grundlæggende ret til frihed, som er fastsat i chartrets artikel 6.
47 I denne henseende følger det af chartrets artikel 52, stk. 1, at enhver begrænsning i udøvelsen af denne ret skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere dens væsentligste indhold og proportionalitetsprincippet. I det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), fastsætter chartrets artikel 52, stk. 3, at disse har samme betydning og omfang som i EMRK, samtidig med at det præciseres, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Med henblik på fortolkningen af chartrets artikel 6 skal der således tages hensyn til EMRK’s artikel 5 som tærskel for minimumsbeskyttelse (dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 37).
48 Hvad angår de krav, som retsgrundlaget for en begrænsning af retten til frihed skal opfylde, har Domstolen i lyset af Menneskerettighedsdomstolens dom af 21. oktober 2013, Del Río Prada mod Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), fastslået, at for at opfylde kravene i chartrets artikel 52, stk. 1, skal en national lov, der tillader frihedsberøvelse, være tilstrækkeligt tilgængelig, præcis og forudsigelig i sin anvendelse for at undgå enhver fare for vilkårlighed (dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 38, og jf. i denne retning dom af 17.9.2020, JZ (Fængselsstraf i tilfælde af indrejseforbud), C-806/18, EU:C:2020:724, præmis 41).
49 I sidstnævnte henseende har Domstolen ligeledes fastslået, at formålet med garantierne i forhold til den frihed, som er sikret ved både chartrets artikel 6 og EMRK’s artikel 5, særligt udgøres af beskyttelsen af individet mod vilkårlighed. For at være i overensstemmelse med dette mål bevirker gennemførelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltning således bl.a., at den ikke er behæftet med nogen ond tro eller vildledning fra myndighedernes side (dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 39, og af 12.2.2019, TC, C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 59).
50 Det følger af det ovenstående, at eftersom frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, udgør et alvorligt indgreb i sidstnævntes ret til frihed, er frihedsberøvelsen underlagt iagttagelsen af strenge garantier, nemlig at der foreligger et retsgrundlag, klarhed, forudsigelighed, tilgængelighed og beskyttelse mod vilkårlighed (dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 40).
51 Hvad i det foreliggende tilfælde angår kravet om et retsgrundlag skal det fastslås, at begrænsningen af retten til frihed under de i tvisten i hovedsagen foreliggende omstændigheder er støttet på VSS’ § 15, dvs. en lovbestemmelse i national ret, der har til formål at gennemføre artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115.
52 Når det er sagt, skal det undersøges, om de øvrige ovennævnte garantier er overholdt i den situation, der er nævnt i det forelagte spørgsmål, og hvor den pågældende person frihedsberøves på grundlag alene af et generelt kriterium, der er knyttet til risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, uden at nogen af de specifikke frihedsberøvelsesgrunde, som er fastsat i denne nationale lovbestemmelse, er opfyldt.
53 I overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 47-49, skal det i denne henseende fremhæves, at den beføjelse til at foretage en individuel vurdering, som de pågældende myndigheder er indrømmet, skal udøves inden for rammerne af visse på forhånd fastsatte grænser. Det er derfor væsentligt, at de kriterier, der fastsætter begrundelsen for en frihedsberøvelse, er klart defineret i en bindende retsakt, der er forudsigelig i sin anvendelse (jf. i denne retning dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 42).
54 Det skal fastslås, at et generelt kriterium, der er knyttet til risikoen for, at den faktiske gennemførelse af udsendelsen bringes i fare, ikke opfylder kravene om klarhed, forudsigelighed og beskyttelse mod vilkårlighed, således som Europa-Kommissionen med rette har gjort gældende. Et sådant kriterium gør det nemlig på grund af sin manglende præcision – navnlig med hensyn til fastlæggelsen af de forhold, som de kompetente nationale myndigheder skal tage i betragtning ved vurderingen af, om den risiko, som kriteriet er støttet på, foreligger – ikke muligt for de berørte personer med den fornødne grad af sikkerhed at forudse, i hvilke situationer de kan blive frihedsberøvet. Af samme årsager yder et sådant kriterium ikke disse personer en passende beskyttelse mod vilkårlighed.
55 Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke gør det muligt for en medlemsstat at anordne frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på grundlag alene af et generelt kriterium knyttet til risikoen for, at udsendelsens faktiske gennemførelse bringes i fare, uden at en af de specifikke frihedsberøvelsesgrunde, der er fastsat og klart defineret i lovgivningen til gennemførelse af denne bestemmelse i national ret, herved er opfyldt.
Sagsomkostninger
56 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 15, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
skal fortolkes således, at:
bestemmelsen ikke gør det muligt for en medlemsstat at anordne frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på grundlag alene af et generelt kriterium knyttet til risikoen for, at udsendelsens faktiske gennemførelse bringes i fare, uden at en af de specifikke frihedsberøvelsesgrunde, der er fastsat og klart defineret i lovgivningen til gennemførelse af denne bestemmelse i national ret, herved er opfyldt.
Underskrifter