SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JÁNA MAZÁKA,
predstavljeni 15. septembra 20091(1)
Združene zadeve C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 in C‑179/08
C‑175/08
Aydin Salahadin Abdulla
proti
Zvezni republiki Nemčiji
C‑176/08
Kamil Hasan
proti
Zvezni republiki Nemčiji
C‑178/08
Ahmed Adem
Hamrin Mosa Rashi
proti
Zvezni republiki Nemčiji
C‑179/98
Dler Jamal
proti
Zvezni republiki Nemčiji
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))
„Skupna azilna politika – Direktiva 2004/83/ES – Status begunca – Člen 2(c) – Prenehanje – Člen 11(1)(e) – Prenehanje okoliščin, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca – Zaščita države, katere državljan je oseba – Člen 11(2) – Pomembna in trajna sprememba okoliščin – Člen 7 – Subjekti zaščite – Člena 15 in 18 – Subsidiarna zaščita – Utemeljeno tveganje resne škode – Člen 4(4) – Način obravnave – Člen 14“
I – Uvod
1. Navedeni predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Zvezno upravno sodišče), Nemčija, zadevajo razlago nekaterih določb Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (v nadaljevanju: Direktiva 2004/83).(2) Predlogi obravnavajo pogoje za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83. Bundesverwaltungsgericht skuša zlasti ugotoviti, ali beguncu status begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 preneha, če utemeljen strah pred preganjanjem, zaradi katerega mu je bil priznan ta status, preneha in ni drugega razloga za strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive. Če je Sodišče mnenja, da status begunca v zgoraj omenjenih okoliščinah ne preneha, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali za prenehanje tega statusa veljajo – in če, kakšne – dodatne zahteve. Predložitveno sodišče želi tudi pojasnilo o načinu obravnave novih in drugačnih okoliščin, ki utemeljujejo strah pred preganjanjem, in sicer v okviru prenehanja statusa begunca, kadar prejšnje okoliščine, zaradi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca, prenehajo.
II – Pravni okvir
A – Mednarodno pravo – Konvencija o statusu beguncev
2. Konvencija o statusu beguncev, ki je bila podpisana v Ženevi 28. julija 1951,(3) je začela veljati 22. aprila 1954. Različica, ki se uporablja za spor o glavni stvari, izhaja iz Protokola o statusu beguncev, sprejetega 31. januarja 1967 v New Yorku, ki je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija).
3. Člen 1(A)(2) Ženevske konvencije določa, da izraz „begunec“ velja za katero koli osebo, ki se zaradi „utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče uporabiti zaščite te države“.
4. Člen 1(C) Ženevske konvencije določa, da „[t]a konvencija preneha veljati za katero koli osebo, za katero veljajo pogoji iz oddelka A, če:
[…]
5) zaradi prenehanja okoliščin, zaradi katerih so ji priznali status begunca, ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je“.
B – Pravo Skupnosti
5. Člen 2(c) Direktive 2004/83 določa, da „'begunec' pomeni državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče uporabiti zaščite te države“.
6. Člen 2(e) Direktive 2004/83 določa, da je „'oseba, upravičena do subsidiarne zaščite', državljan tretje države […], ki ni opredeljen kot begunec, a je bilo v zvezi s to osebo dokazano, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se, če bi se vrnila v izvorno državo, […] soočila z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot je opredeljena v členu 15, […], in ne more ali zaradi takega tveganja noče uporabiti zaščite te države“.
7. Člen 4 Direktive 2004/83 z naslovom Obravnavanje dejstev in okoliščin določa, da je „[d]ejstvo, da je prosilec že bil izpostavljen preganjanju ali mu je že bila povzročena resna škoda ali se mu je s takšnim preganjanjem ali škodo neposredno grozilo, resen znak prosilčevega utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljenim tveganjem resne škode, razen če obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se takšno preganjanje ali resna škoda ne bo ponovila“.
8. Člen 7 z naslovom Subjekti zaščite določa:
„1. Zaščito lahko nudi:
(a) država; ali
(b) stranke ali organizacije, vključno z mednarodnimi organizacijami, ki nadzorujejo državo ali bistveni del ozemlja države.
2. Zaščita se načelno nudi, kadar subjekti iz odstavka 1 sprejmejo razumne ukrepe za preprečitev preganjanja ali resne škode, inter alia, z vodenjem učinkovitega pravnega sistema za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, ki pomenijo preganjanje ali resno škodo, prosilec pa ima dostop do takšne zaščite.
3. Pri ocenjevanju, ali mednarodna organizacija nadzoruje državo ali bistveni del njenega ozemlja in nudi zaščito, kot je opisana v odstavku 2, države članice upoštevajo vse napotke, ki jih nudijo ustrezni akti Sveta.“
9. Člen 11 Direktive 2004/83 z naslovom Prenehanje določa:
„Državljan tretje države […] preneha biti begunec, če: […]
(e) zaradi prenehanja okoliščin, zaradi katerih je pridobil status begunca, ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je;
[…]
2. Pri obravnavanju točk (e) […] odstavka 1 države članice upoštevajo, ali je sprememba okoliščin dovolj pomembna in trajna, da begunčevega strahu pred preganjanjem ne morejo več šteti za utemeljenega.“
10. Člen 14 Direktive 2004/83 z naslovom Preklic, odprava ali zavrnitev podaljšanja statusa begunca določa:
„1. Pri prošnjah za mednarodno zaščito, ki so vložene po začetku veljavnosti Direktive, države članice prekličejo, odpravijo ali zavrnejo podaljšanje statusa begunca državljana tretje države […], ki mu ga je priznal vladni, upravni, sodni ali parasodni organ, če je ta oseba prenehala biti begunec skladno s členom 11.
2. Brez poseganja v dolžnost begunca, da skladno s členom 4(1) razkrije vsa ustreza dejstva in predloži vso ustrezno dokumentacijo, s katero razpolaga, država članica, ki je priznala status begunca, za vsak primer posebej izkaže, da je zadevna oseba prenehala biti begunec ali ni bila nikoli begunec skladno z odstavkom 1 tega člena […]“
11. Člen 15 Direktive 2004/83 z naslovom Resna škoda določa:
„Resna škoda zajema:
(a) smrtno kazen ali usmrtitev; ali
(b) mučenje ali nehumano ali poniževalno ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi; ali
(c) resno in posamezno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada.“
C – Nacionalno pravo
12. Člen 3(1) zakona o azilnem postopku (Asylverfahrensgesetz) določa:
„Tujec je begunec v smislu [Ženevske konvencije], kadar mu grozijo nevarnosti, opredeljene v členu 60(1) zakona o stalnem prebivališču [Aufenthaltsgesetz] v njegovi državi državljanstva […]“
13. Člen 60(1) Aufenthaltsgesetz vsebuje seznam okoliščin, v skladu s katerimi tujec ne more biti izgnan.
14. Zvezna republika Nemčija je 19. avgusta 2007 sprejela zakon o izvajanju direktiv Evropske unije o stalnem prebivališču in azilu,(4) ki je spremenil, inter alia, člen 73(1) Asylverfahrensgesetz, da bi v notranje pravo prenesel člena 11 in 14 Direktive 2004/83. Člen 73(1) Asylverfahrensgesetz določa:
„Priznanje azila in statusa begunca se brez odlašanja prekliče, kadar prenehajo obstajati pogoji, zaradi katerih sta bila priznana. To še zlasti velja, ko okoliščine, zaradi katerih je bila tujcu priznana pravica do azila ali statusa begunca, prenehajo in ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je […]“
III – Postopek v glavni stvari in predložitveni sklep
15. Stranke v postopku pred predložitvenim sodiščem so med letoma 1999 in 2002 odpotovale v Nemčijo in tam zaprosile za azil. Aydin Salahadin Abdulla, tožeča stranka v zadevi C‑175/08, je iraški državljan turkmenske narodnosti in sunitske veroizpovedi. V podporo svoji vlogi za azil je navedel, da je zabodel člana stranke Baath v obupu, ker so mu zaprli brata. Kamil Hasan, tožeča stranka v zadevi C‑176/08, je iraški državljan arabske narodnosti in sunitske veroizpovedi. V podporo svoji vlogi za azil je navedel, da je bratranec v njegovem domu skril dokumente prepovedane opozicijske stranke in pištolo, ki so jih pozneje odkrili med hišno preiskavo. Ahmed Adem in Hamrin Mosa Rashi, tožeči stranki v zadevi C-178/08, sta zakonca z iraškim državljanstvom in muslimanske veroizpovedi. A. Adem je arabske, H. Mosa Rashi pa kurdske narodnosti. V podporo svojima vlogama za azil sta navedla, da je A. Adema iskala tajna policija zaradi njegovih dejavnosti v opozicijski stranki (Hisb-Al-Schaab-Al-Dimoqrati). Dler Jamal, tožeča stranka v zadevi C‑179/08, je iraški državljan kurdske narodnosti in muslimanske veroizpovedi. V podporo svoji vlogi za azil je navedel, da je imel težave z dvema članoma stranke Baath.(5)
16. Tožečim strankam je Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Zvezni urad za priseljence in begunce, v nadaljevanju: Bundesamt) v letih 2001 in 2002 priznal status begunca v skladu s členom 51(1) Zakona o tujcih (Ausländergesetz) (zdaj: člen 3(1) Asylverfahrensgesetz v povezavi s členom 60(1) Aufenthaltsgesetz). To priznanje je Bundesamt med januarjem 2005 in avgustom 2005 preklical zaradi spremenjenih okoliščin v Iraku. Tožeče stranke so izpodbijale te sklepe o preklicu pred Verwaltungsgericht (upravnim sodiščem). Verwaltungsgericht je sklepe o preklicu razveljavilo zaradi, inter alia, nestabilnih razmer v Iraku.
17. Po pritožbah, ki jih je Zvezna republika Nemčija vložila na višji upravni sodišči (Oberverwaltungsgericht in Verwaltungerichtshof), so bile odločbe Verwaltungsgericht razveljavljene in tožbe tožečih strank za razveljavitev so bile zavrnjene med marcem in avgustom 2006. Višji upravni sodišči sta svoji odločitvi utemeljili med drugim na dejstvu, da je prejšnji režim Sadama Huseina dokončno izgubil svojo vojaško in politično oblast v Iraku in da so tožeče stranke dovolj varne pred preganjanjem režima Sadama Huseina. Zadevni sodišči sta tudi upoštevali, da tožečim strankam ni grozila kakršna koli večja nevarnost nadaljnjega preganjanja. Poleg tega sta bili višji upravni sodišči mnenja, da dokler trajajo teroristični napadi in boji med vojaško opozicijo in varnostnimi ter koalicijskimi silami, ni jasno, kako bi značilnosti teh dogodkov, ki zadevajo azil, vplivale na tožeče stranke. Po mnenju zadevnih sodišč splošne nevarnosti ne spadajo na področje zaščite iz člena 60(1) Aufenthaltsgesetz niti iz člena 1(C)(5) Ženevske konvencije. Poleg tega sklepi o preklicu statusa begunca niso bili podlaga za kakršne koli pravne pomisleke v zvezi z Direktivo 2004/83, saj ta ni bila neposredno veljavna vse do konca obdobja prenosa. Zadevni sodišči sta tudi upoštevali, da Direktiva 2004/83 ni spremenila glavne vsebine člena 60(1) Aufenthaltsgesetz.
18. Tožeče stranke so pri predložitvenem sodišču vložile zahtevo za revizijo sodb višjih upravnih sodišč.
19. Predložitveno sodišče je mnenja, da mora biti sprememba okoliščin v izvorni državi begunca nujno pomembna in trajna in da begunčev utemeljeni strah pred preganjanjem, na podlagi katerega je pridobil status begunca, ni več prisoten ter begunec nima več drugega razloga za strah pred preganjanjem. Če begunec trdi, da bo ob vrnitvi v svojo izvorno državo postal tarča novega ali drugačnega preganjanja, je treba ugotoviti dejansko tveganje za tako preganjanje. „Zaščita te države“, kot je določena v členu 1(C)(5) Ženevske konvencije, ima enak pomen kot „zaščita države“ iz člena 1(A)(2) Konvencije ter obsega izključno zaščito pred preganjanjem. Po mnenju predložitvenega sodišča v skladu z njegovo ustaljeno sodno prakso in v zvezi z besedilom in namenom člena 1(A)(2) Ženevske konvencije splošne nevarnosti ne spadajo v okvir zaščite iz te določbe in niti prve določbe člena 1(C)(5) Konvencije. Vprašanja, ali se mora tujec vrniti v svojo izvorno državo, če mu grozijo splošne nevarnosti, ni mogoče preučiti v zvezi s prenehanjem statusa begunca v skladu s členom 73(1) Asylverfahrensgesetz, ampak ga je treba preučiti v skladu s členom 60(7) in prvim stavkom člena 60(a)(1) Aufenthaltsgesetz. Predložitveno sodišče tudi ugotavlja, da ni nujno, da prenehanje statusa begunca pomeni, da izgubi tudi pravico do življenja v Nemčiji.
20. Predložitveno sodišče pa vseeno dvomi o pravilnosti tega stališča ob upoštevanju predloga Komisije,(6) na podlagi katerega je bila sprejeta Direktiva 2004/83, in nekaterih dokumentov, ki jih je izdal Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce (v nadaljevanju: UNHCR). Komisija je v svojem predlogu priznala potrebo po presoji, ali se je v izvorni državi zgodila taka korenita politična ali družbena sprememba, ki zagotavlja stabilne strukture oblasti, obenem pa je bila tudi mnenja, da mora biti na voljo objektiven in preverljiv dokaz, da se v tej državi človekove pravice na splošno spoštujejo in morda kažejo na to, da je prenehanje statusa begunca odvisno od drugih pogojev. Predložitveno sodišče tudi ugotavlja, da so pripombe UNHCR o določbah Ženevske konvencije na področju prenehanja statusa begunca nekoliko nejasne.(7)
21. Če je Sodišče mnenja, da se status begunca ne preneha v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, če utemeljen strah begunca pred preganjanjem,(8) zaradi katerega mu je bil priznan ta status, preneha in ni drugega razloga za strah pred preganjanjem,(9) predložitveno sodišče želi pojasnilo, ali prenehanje statusa begunca predpostavlja obstoj subjekta zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83 in ali je zaščita dostopna, če se lahko zagotavlja samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Predložitveno sodišče sprašuje tudi, ali status begunca preneha, če je begunec ob odhodu v svojo izvorno državo, ko ni več utemeljenega strahu pred preganjanjem, podvržen tveganju resne škode v smislu člena 15 Direktive 2004/83 in je zato upravičen do subsidiarne zaščite v skladu s členom 18 Direktive. Po mnenju predložitvenega sodišča je subsidiarna zaščita neodvisen status zaščite, ki ga je treba ločevati od statusa begunca. Torej s prenehanjem statusa begunca državljan tretje države izgubi samo svojo uvrstitev med begunce. Če pa izpolni vse zahteve za subsidiarno zaščito v skladu s členom 18 Direktive 2004/83, se mu odobri ustrezna zaščita v Nemčiji, in sicer v obliki prepovedi izgona (glej člen 60(2) in (3) in drugi stavek člena 60(7) Aufenthaltsgesetz), v zvezi z dovoljenjem za prebivanje v skladu s členom 25(3). Predložitveno sodišče je tudi mnenja, da prenehanje statusa begunca ne bi smelo biti odvisno od tega, ali so – na splošno in ne glede na tveganje preganjanja – varnostne razmere v izvorni državi stabilne in ali splošne življenjske razmere zagotavljajo osnovne razmere za življenje.
22. Predložitveno sodišče ugotavlja, da Ženevska konvencija in Direktiva 2004/83 ne določata, kdaj je strah pred preganjanjem utemeljen ali kdaj ga ni več mogoče šteti za utemeljenega v primerih prenehanja. V primerih prenehanja je bilo predložitveno sodišče doslej mnenja, da strahu begunca pred preganjanjem ni več mogoče šteti za utemeljenega, če so se okoliščine v njegovi izvorni državi pomembno in trajno spremenile, tako da je z zadostno gotovostjo mogoče izključiti ponovitev ukrepov preganjanja, zaradi katerih je pobegnil, v predvidljivi prihodnosti in mu ob vrnitvi – zelo gotovo – ne bo grozila kakršna koli nova ali drugačna oblika preganjanja zaradi katerega koli drugega razloga. Predložitveno sodišče je mnenja, da morajo biti nove, drugačne okoliščine ugotovljene v skladu z enakim standardom verjetnosti, kot se uporablja za priznavanje statusa begunca.
23. Predložitveno sodišče tudi ugotavlja, da je v skladu s členom 4(4) Direktive 2004/83 dejstvo, da je prosilec, inter alia, že bil podvržen preganjanju ali mu je že bila povzročena resna škoda, resen znak prosilčevega utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljenim tveganjem resne škode, razen če obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se tako preganjanje ali resna škoda ne bo ponovila. Predložitveno sodišče ugotavlja tudi, da omejevalna besedna zveza solcher Verfolgung, ki se je izrazila tudi v angleški (such persecution) in francoski (cette persécution) jezikovni različici, kaže na to, da razbremenitev dokaznega bremena ne velja v vseh primerih, v katerih je bila oseba, inter alia, podvržena preganjanju, ampak zahteva inherentno vez med dejstvom, da je oseba podvržena preganjanju, in okoliščinami, v katerih bi vrnitev v izvorno državo sprožila nadaljnje preganjanje. Če pa v nasprotju z zgoraj navedenim členom 4(4) Direktive 2004/83 velja tudi v primerih, ko te inherentne vezi ni, je potrebno dodatno pojasnilo, ali določba velja tudi za prenehanje statusa begunca in ali člen 14(2) Direktive 2004/83 vsebuje tudi posebno pravilo, ki prevlada nad splošnim pravilom v členu 4(4) Direktive.
24. Na podlagi teh premislekov je Bundesverwaltungsgericht v sklepih z dne 7. februarja 2008 (zadevi C‑176/08 in C‑179/08) in 31. marca 2008 (zadevi C‑175/08 in C‑178/08) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se člen 11(1)(e) Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 razlaga, kot da pomeni, da – razen druge določbe člena 1(C)(5) Konvencije z dne 28. julija 1951 v zvezi s statusom begunca (Ženevska konvencija o beguncih) – status begunca preneha, če begunčev utemeljen strah pred preganjanjem v smislu člena 2(c) Direktive, zaradi katerega mu je bil priznan ta status, preneha in ni drugega razloga za strah pred preganjanjem v smislu člena 2(c) Direktive 2004/83?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: ali prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 zahteva tudi, da v državi, katere državljan je begunec,
(a) obstaja subjekt zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83 in v zvezi s tem zadostuje, da se zaščita lahko zagotovi samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot,
(b) beguncu ne grozi resna škoda v smislu člena 15 Direktive 2004/83, ki je podlaga za priznanje subsidiarne zaščite v skladu s členom 18 Direktive, in/ali
(c) so varnostne razmere stabilne in splošne življenjske razmere zagotavljajo osnovne razmere za življenje?
3. V razmerah, ko prejšnje okoliščine, na podlagi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca, prenehajo, ali se nove, drugačne okoliščine, ki so razlog za preganjanje,
(a) merijo na podlagi standarda verjetnosti, ki se uporablja za priznavanje statusa begunca, ali je treba v prid zadevne osebe uporabiti drug standard, in/ali
(b) ugotavljajo z upoštevanjem razbremenitve dokaznega bremena v skladu s členom 4(4) Direktive 2004/83?“
IV – Postopek pred Sodiščem
25. Pisne ugotovitve so predložili tožeče stranke, Zvezna republika Nemčija, Italijanska republika, Republika Ciper, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska in Komisija Evropskih skupnosti. Obravnava je bila 2. junija 2008.
V – Dopustnost
26. Predložitveno sodišče ugotavlja, da v zadevnih primerih, o katerih razsoja, preklic statusa begunca ne spada neposredno na področje uporabe člena 14(1) v povezavi s členom 11 Direktive 2004/83, saj so bile vloge za mednarodno zaščito pripravljene pred začetkom veljave Direktive. Vseeno pa je predložitveno sodišče mnenja, da bi morali preklic statusa begunca tožečih strank obravnavati ob upoštevanju nove različice člena 73 Asylverfahrensgesetz, ki je začel veljati 28. avgusta 2007, ko je nemški zakonodajni organ prenesel člena 14 in 11 Direktive 2004/83, ne da bi omejil časovno veljavnost nove določbe. Po mnenju predložitvenega sodišča je Sodišče v podobnih primerih presodilo, da je pristojno za razsojanje o predlogu v zvezi s prenosom zakonodaje na nacionalni ravni, čeprav pravo Skupnosti take možnosti ne opredeljuje.
27. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, kot je opredeljeno v členu 234 Pogodbe ES, nacionalno sodišče pristojno za odločanje v zvezi s posebnimi okoliščinami zadeve, ali je potrebno predhodno odločanje, da se omogoči izrek sodbe, ter o pomembnosti vprašanj, ki jih predloži v odločanje Sodišču. Sodišče lahko zavrne zahtevo nacionalnega sodišča, samo če je zelo očitno, da odločba, ki jo želi to sodišče pridobiti o razlagi prava Skupnosti, nima nobene zveze z dejanskim stanjem v glavni stvari ali njenim namenom ali če je težava splošna ali hipotetična.(10)
28. Posledično, kadar vprašanja, ki jih predložijo nacionalna sodišča, zadevajo razlago določbe prava Skupnosti, je Sodišče načeloma dolžno razsoditi. Kadar pa domača zakonodaja sprejme enake rešitve, kot so sprejete v pravu Skupnosti, je nedvomno v interesu Skupnosti, da se – v izogib nadaljnjim odstopanjem v razlagi – določbe ali pojmi iz prava Skupnosti razlagajo enotno, ne glede na okoliščine, v katerih veljajo.(11)
29. Glede uporabe zgoraj omenjene sodne prakse v teh predlogih za sprejetje predhodne odločbe pa je iz pogojev člena 14(1) v povezavi s členom 39 Direktive 2004/83 jasno, da člen 11 Direktive ne velja za tožeče stranke, saj so bile njihove vloge za mednarodno zaščito(12) vložene pred uveljavitvijo Direktive.(13) Ne glede na to pa iz predložitvenega sklepa izhaja, da je bil, čeprav Direktiva 2004/83 neposredno ne ureja obravnavanih razmer, člen 73 Asylverfahrensgesetz spremenjen, da se preneseta člena 11 in 14 Direktive 2004/83 in da se od 28. avgusta 2007 zagotovijo enake rešitve, kot so sprejete v pravu Skupnosti, ne glede na čas vložitve vloge za status begunca v Nemčiji.
30. V zvezi z zgoraj omenjeno sodno prakso in okoliščinami ter z upoštevanjem, da v spisu ni ničesar, kar bi kazalo na to, da je predložitveno sodišče pristojno za odstopanje od razlage določb Direktive 2004/83, ki jo bo podalo Sodišče, menim, da je Sodišče pristojno za razsojanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
VI – Vsebina
A – Prvo in drugo vprašanje
31. Predložitveno sodišče s prvima dvema vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, sprašuje za napotke glede pogojev,(14) ki morajo biti izpolnjeni, da status begunca preneha v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83.
1. Bistvene trditve strank
32. Tožeče stranke menijo, da je na prvo vprašanje predložitvenega sodišča treba odgovoriti nikalno. Tožeče stranke in Komisija trdijo, da med pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za pridobitev statusa begunca, in tistimi, ki so nujni za prenehanje statusa, ni istovetnosti. Menijo, da odsotnost utemeljenega strahu pred preganjanjem ni zadosten razlog za prenehanje statusa begunca in da morajo biti izpolnjeni dodatni pogoji. Po mnenju tožečih strank v zadevi C‑175/08 so države članice v skladu s členom 11(2) Direktive 2004/83 dolžne preučiti, ali je sprememba okoliščin v izvorni državi dovolj pomembna in trajna. Zaščita v smislu člena 1(C)(5) Ženevske konvencije ne zadeva samo zaščite pred preganjanjem, ampak zahteva tudi delujočo vlado z osnovnimi upravnimi strukturami. V skladu s členom 8(2) Direktive je treba pri preverjanju dostopnosti zaščite upoštevati splošne razmere v izvorni državi in osebne razmere prosilca. Tožeče stranke v zadevah C-176/08 in C‑179/08 so mnenja, da se člen 1(C)(5) Ženevske konvencije ne razlaga, kot da zrcali člen 1(A)(2) Konvencije. Člen 1(C)(5) izrecno zahteva pogoj, da begunec ne more več zavračati zaščite izvorne države in se zato lahko razumno pričakuje njegova vrnitev v izvorno državo. Člen 11(1)(e) Direktive, ki se razlaga glede na člen 1(C)(5) Ženevske konvencije, predpostavlja, da mora za prenehanje statusa begunca prenehati preganjanje v izvorni državi, poleg tega pa morajo tudi spremembe v tej državi omogočiti državi, da beguncem ponudi varstvo in jim zagotovi osnovne življenjske razmere. Za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 ni dovolj, da se en režim zamenja z drugim, ampak mora nastopiti tudi pomembna in trajna sprememba, ki povzroči vzpostavitev ali ponovno vzpostavitev bistvenih struktur, ki zagotavljajo nacionalno zaščito. Tožeče stranke v zadevi C-178/08 so mnenja, da zato, da oseba izgubi status begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, ni dovolj, da okoliščine, ki upravičujejo begunčev utemeljen strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive, zaradi katerega mu je bil priznan status begunca, prenehajo in ni drugega razloga za strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83. V tem smislu se tožeče stranke v zadevi C-178/08 še zlasti opirajo na smernice UNHCR o mednarodni zaščiti: Prenehanje statusa begunca v skladu s členoma 1(C)(5) in (6) Konvencije iz leta 1951 o statusu beguncev, ki so bile izdane 10. februarja 2003.
33. Zvezna republika Nemčija je mnenja, da je treba člen 11(1)(e) Direktive 2004/83 razlagati tako, da pomeni, da oseba izgubi status begunca, če utemeljen strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive, zaradi katerega je pridobila status begunca, preneha in nima drugega razloga za strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83. Zato se druge okoliščine v izvorni državi, na primer splošne nevarnosti, ne upoštevajo. Zvezna republika Nemčija sicer priznava, da se besedilo člena 11(1)(e) Direktive 2004/83 lahko razlaga, kot da zahteva dodaten pogoj za prenehanje statusa begunca, in sicer možnost begunca, da ga izvorna država zaščiti, vendar pa je tudi mnenja, da razlaga te določbe v skladu z Ženevsko konvencijo ne dopušča take rešitve. Zvezna republika Nemčija je mnenja, da je francoska jezikovna različica člena 1(C)(5) Ženevske konvencije sicer nejasna, vendar pa angleška jezikovna različica določbe jasno vzpostavlja vzročno povezavo med prenehanjem okoliščin, ki upravičujejo strah pred preganjanjem, in možnostjo zaščite v izvorni državi. Zvezna republika Nemčija je mnenja, da možnost zaščite v izvorni državi ni neodvisen, dodaten pogoj. Zvezna republika Nemčija tudi poudarja simetrijo med pridobitvijo statusa begunca in izgubo tega statusa, oboje v skladu z Direktivo 2004/83 in Ženevsko konvencijo. Zaradi te simetrije se okoliščine, ki ne bi upravičile priznanja statusa begunca, ne upoštevajo pri obravnavanju prenehanja statusa. Poleg tega je Zvezna republika Nemčija mnenja, da Direktiva 2004/83 jasno loči med statusom begunca in subsidiarno zaščito.
34. Italijanska republika je mnenja, da je treba člen 11(1)(e) Direktive 2004/83 razlagati tako, da pomeni, da oseba izgubi status begunca, kadar utemeljen strah pred preganjanjem preneha, pod pogojem, da se konkretno ocenijo možnosti pojava novih okoliščin, ki bi upravičile enak strah.
35. Republika Ciper se sklicuje na načela upravnega prava, po katerih se lahko upravni akt, kot je priznanje statusa begunca, prekliče, če so se okoliščine, zaradi katerih je bil ta status priznan, spremenile. Člen 11(1)(e) Direktive 2004/83 naj bi bilo treba razlagati tako, da pomeni, da oseba izgubi status begunca, kadar so okoliščine, ki so upravičile strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) in s tem tudi priznanje statusa begunca, prenehale. Po mnenju Republike Ciper mora oseba, kadar se boji preganjanja v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83 iz drugih razlogov, kot so tisti, zaradi katerih je sprva pridobila status begunca, vložiti novo vlogo za pridobitev statusa begunca na podlagi teh novih razlogov.
36. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je mnenja, da je bil namen zakonodajalca Skupnosti jasen, in sicer naj bi Direktiva prenesla, vsaj s stvarnega stališča, določbe Ženevske konvencije. Edino pravno merilo, ki ga določa člen 1(C)(5) Ženevske konvencije za izgubo statusa begunca, je, da „so okoliščine, zaradi katerih so mu priznali status begunca, prenehale“. Za pridobitev statusa begunca mora oseba izpolniti merilo utemeljenega strahu pred preganjanjem. Zato oseba, ki nima več utemeljenega strahu pred preganjanjem, izgubi status begunca, tako v skladu z Ženevsko konvencijo kot s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83. Vprašanje, ali ima oseba utemeljen strah pred preganjanjem, je eno od dejstev, ki ga morajo nacionalni organi preveriti glede na vse upoštevne okoliščine. Pomembna dejstva se od ene zadeve do druge precej razlikujejo, zato mora biti pravno merilo široko. Združeno kraljestvo trdi, da navedbe v členu 11(2) Direktive 2004/83 spadajo v ugotovitev dejanskega stanja utemeljenega strahu pred preganjanjem. Poleg tega pa po mnenju Združenega kraljestva smernice UNHCR niso pravno zavezujoče za države članice v okviru mednarodnega prava in niso bile vključene v pravo Skupnosti.
37. Komisija je mnenja, da je treba člen 11(1)(e) Direktive 2004/83 razlagati tako, da pomeni, da oseba ne izgubi statusa begunca, če utemeljen strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive, zaradi katerega je pridobila status begunca, preneha in nima drugega razloga za strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83. V skladu s členom 11(2) Direktive 2004/83 mora biti sprememba okoliščin, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, pomembna in trajna. Pomembna sprememba v smislu člena 11(2) Direktive 2004/83 ne zadeva samo okoliščin, ki upravičujejo strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive, ampak tudi splošno politično in družbeno okolje, zlasti pa razmere na področju človekovih pravic. Trajna sprememba v skladu s členom 11(2) Direktive 2004/83 ne zadeva samo dejstva, da okoliščine, ki utemeljujejo strah pred preganjanjem, prenehajo. Zadeva zlasti vprašanje, ali je bila sprememba tako pomembna, da zadevnim osebam zagotavlja trajno rešitev. Uporaba določbe o prenehanju v Ženevski konvenciji ne sme povzročiti, da nastanejo razmere, zaradi katerih bi oseba ponovno pobegnila in potrebovala status begunca. Po mnenju Komisije je dejstvo, da okoliščine, zaradi katerih je bil priznan status begunca, prenehajo, nujen, vendar nezadosten pogoj za prenehanje statusa begunca. Prav tako je bistvenega pomena preučiti, ali begunec lahko dejansko pridobi zaščito države, katere državljan je. Ta zaščita mora biti učinkovita in dosegljiva. Zato zaščita izvorne države, omenjena v členu 11(1)(e) in členu 11(2) Direktive 2004/83, ne zadeva samo zaščite pred preganjanjem, zaradi katerega je bil priznan status begunca, ampak tudi učinkovito in dosegljivo zaščito, ki jo zagotavlja delujoča vlada.
38. Pri drugem vprašanju je tožeča stranka v zadevi C-175/08 mnenja, da mora za prenehanje statusa begunca obstajati subjekt zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83 in da se zaščita ne zagotavlja samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Dejstvo, da lahko država zagotovi zaščito samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot, kaže na to, da sprememba razmer v izvorni državi ni pomembna in trajna. Zaščita pred novimi preganjanji ni učinkovita, begunec pa tudi nima možnosti živeti dostojanstveno in varno, če je podvržen tveganju resne škode v smislu členov 15 in 18 Direktive 2004/83. Begunec ni učinkovito zaščiten, če izvorna država ni sposobna zagotoviti osnovnih življenjskih razmer. Tožeče stranke v zadevah C‑176/08 in C‑179/08 so mnenja, da je zaradi odsotnosti subjektov zaščite v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/83 za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive potreben obstoj iraške države. Poleg tega člen 7(2) Direktive 2004/83 zahteva, da Irak izvede razumne ukrepe za preprečitev preganjanja ali povzročitve resne škode ter da je prosilcu na voljo taka zaščita. Tožeče stranke menijo, da dejstvo, da se zaščita lahko zagotovi samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot, kaže na šibkost in nestabilnost države ter nakazuje, da ukrepi v skladu s členom 7(2) Direktive 2004/83 niso bili izvedeni. Ob upoštevanju členov 7(2) in 2(e) Direktive 2004/83 pa lahko samo osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev za priznanje statusa begunca, uživajo subsidiarno zaščito v skladu s členoma 15 in 18 te direktive. Pravica do subsidiarne zaščite ne ukinja statusa begunca, ampak je to pravni status, ki ga pridobijo osebe, ki niso upravičene do statusa begunca. Poleg tega prenehanje statusa begunca zahteva stabilne varnostne razmere in zajamčene osnovne življenjske razmere. Tožeče stranke v zadevi C-178/08 so mnenja, da mora biti za prenehanje statusa begunca subjekt zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83 navzoč in da ni dovolj, da se zaščita lahko zagotovi samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Tveganje za resno škodo, zaradi katerega bi bil v skladu s členom 18 Direktive 2004/83 priznan status subsidiarne zaščite, nestabilne varnostne razmere ali neobstoj splošnih življenjskih razmer, ki zagotavljajo osnovne razmere za življenje, preprečuje prenehanje statusa begunca.
39. Zvezna republika Nemčija podredno navaja, da je za prenehanje statusa begunca potreben obstoj subjekta zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83. Zadostuje, da se zaščita lahko zagotovi samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Za prenehanje statusa begunca se ne zahteva, da beguncu ne grozi resna škoda v smislu člena 15 Direktive 2004/83. Za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 se ne zahteva, da so v državi, katere državljan je begunec, stabilne varnostne razmere in da splošne življenjske razmere zagotavljajo osnovne razmere za življenje. Italijanska republika je mnenja, da je paradržavni subjekt v obliki večnacionalnih vojaških enot lahko subjekt zaščite v skladu s členom 7(1) Direktive 2004/83. Status begunca ne preneha, kadar je oseba podvržena tveganju resne škode, saj takrat velja posebno pravilo. Stabilne varnostne razmere in razmere za življenje v izvorni državi sploh niso pomembne za prenehanje statusa begunca. Republika Ciper je mnenja, da se za prenehanje statusa begunca ne zahteva, prvič, da obstaja subjekt zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83, drugič, da beguncu ne grozi resna škoda v smislu člena 15 Direktive 2004/83, tretjič, da morajo biti varnostne razmere stabilne, razen če se status begunca prizna zaradi teh razmer, ali, četrtič, da obstajajo splošne življenjske razmere, ki zagotavljajo osnovne razmere za življenje.
40. Če Sodišče ugotovi, da obstajajo dodatni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, preden oseba izgubi status begunca, pa Združeno kraljestvo podredno meni, prvič, da lahko oseba preneha biti begunec, če je zaščito pred preganjanjem mogoče zagotoviti samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Drugič, presoja upravičenosti do subsidiarne zaščite in njeno priznanje v skladu s členom 15 Direktive 2004/83 sta neodvisna od vprašanja, ali je oseba upravičena do zaščite kot begunec. V skladu s tem tveganje resne škode samo po sebi ne izključuje izgube statusa begunca. Tretjič, ni poglavitnega pogoja za prenehanje zaščite begunca v zvezi s stabilnostjo varnostnih razmer v izvorni državi ali zahteve, da bi morale življenjske razmere beguncu zagotavljati osnovne pogoje za življenje, čeprav so ti dejavniki lahko pomembni za dejansko stanje določene zadeve.
41. Komisija je mnenja, da je pogoj za prenehanje statusa begunca, v skladu s katerim begunčevega strahu pred preganjanjem ni več mogoče šteti za utemeljenega in begunec ne more več zavračati zaščite svoje države, izpolnjen, kadar je zaščita mogoča le ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Prenehanje statusa begunca zahteva, da beguncu ne sme groziti resna škoda v smislu člena 15 Direktive 2004/83. Pristojne oblasti morajo pri uporabi določbe o prenehanju iz Direktive 2004/83 upoštevati varnostne razmere in splošne razmere za življenje.
2. Presoja
42. Glavni cilj Direktive 2004/83 je zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za identifikacijo oseb, ki resnično potrebujejo mednarodno zaščito, in tem osebam zagotovijo minimalno raven ugodnosti.(15) Pri doseganju tega cilja Direktiva 2004/83 spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega Direktiva 2004/83 zlasti želi zagotoviti popolno spoštovanje človekovega dostojanstva in pravice do azila, inter alia, za prosilce za azil.(16)
43. Iz tretje uvodne izjave preambule Direktive 2004/83 in tudi iz opažanj predložitvenega sodišča v njegovih predložitvenih sklepih ter opažanj strank v postopku pred Sodiščem je razvidno, da se direktiva razlaga ob upoštevanju Ženevske konvencije. Zadevna uvodna izjava določa, da je Ženevska konvencija „temelj mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev“. Ker besedilo člena 11(1)(e) Direktive 2004/83 skuša izražati pogoje iz člena 1(C)(5) Ženevske konvencije o prenehanju statusa begunca,(17) samo besedilo Konvencije ne ponuja navodil. Menim, da bi se vprašanje prenehanja statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 moralo razlagati z upoštevanjem sheme in namena Direktive kot celote, pri tem pa upoštevati člen 1(C)(5) Ženevske konvencije.
44. Poudariti želim, da je predložitveno sodišče v predložitvenem sklepu navedlo, da lahko begunec v skladu z nemškim pravom po izteku določenega časa obdrži svoje dovoljenje za prebivanje in se mu v primeru prenehanja statusa begunca dejansko ni treba vrniti v državo, katere državljan je. Po mojem mnenju ta nacionalna praksa ne sme vplivati ali spreminjati osnovnih meril, ki morajo biti izpolnjena za prenehanje statusa begunca, ki je bil priznan v skladu z Direktivo 2004/83. Seveda lahko država članica po lastni izbiri uporabi višje standarde, ki so za begunce ugodnejši, če so ti v skladu z Direktivo 2004/83.(18)
45. Tudi če je imel begunec utemeljen strah pred preganjanjem v državi, katere državljan je, je v skladu s členom 11 Direktive 2004/83 očitno, da status begunca načeloma ni trajen in da lahko v določenih okoliščinah državljan tretje države preneha biti begunec. Poleg tega pa člen 11(1)(e) in (f) Direktive 2004/83 dovoljuje prenehanje statusa begunca ne glede na voljo zadevnega begunca.(19) Vendar pa je glede na to, da lahko prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 v določenih okoliščinah zahteva, da se oseba, ki se boji preganjanja ali je bila dejansko preganjana v državi, katere državljan je, vrne v to državo proti svoji volji, treba pogoje te določbe razlagati pazljivo, pri tem pa spoštovati človeško dostojanstvo.(20)
46. Iz besedila člena 11(1)(e) Direktive 2004/83 jasno izhaja, da določba postavlja dve zahtevi, ki sta povezani in ju je za prenehanje statusa begunca treba obravnavati skupaj. Tako je treba ugotoviti, da so okoliščine, zaradi katerih je bil priznan status begunca, prenehale in da je država, katere državljan je begunec, tega begunca sposobna in pripravljena zaščititi.
47. Vse jezikovne različice člena 11(1)(e) Direktive 2004/83 kot prvi pogoj za prenehanje statusa begunca zahtevajo, da begunec lahko dobi zaščito svoje izvorne države.(21) Če bi bilo za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 dovolj le ugotoviti, da so okoliščine, zaradi katerih je bil osebi priznan status begunca, prenehale, bi bile besede „ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je“ v omenjeni določbi popolnoma odveč.(22)
48. Posledično, čeprav je v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 dejansko treba ugotoviti, da begunec nima več utemeljenega strahu pred preganjanjem, zaradi katerega je pridobil status begunca, pa je to po mojem mnenju le okrnjena analiza in ne zadostuje za prenehanje statusa begunca. Prenehanje statusa begunca je pogojeno s spremembo okoliščin v državi, katere državljan je begunec, ki beguncu dejansko omogoča, da izkoristi zaščito te države.(23)
49. Vprašanje možnosti zaščite v izvorni državi zahteva presojo o naravi in obsegu zaščite, ki mora biti na voljo beguncu. V tej zvezi člen 7(2) Direktive 2004/83 določa, da je „zaščita“ na splošno zagotovljena, kadar država, inter alia, sprejme razumne ukrepe za preprečitev „preganjanja ali resne škode“. Pojavi se vprašanje, ali je izraz „zaščita“ iz člena 11(1)(e) Direktive 2004/83 omejen na zaščito pred preganjanjem ali zajema tudi zaščito pred „resno škodo“, torej pojem, ki je del opredelitve „osebe, upravičene do subsidiarne zaščite“ v skladu s členom 2(e) Direktive.
50. Pravilna razlaga določb Direktive 2004/83 glede statusa begunca, vključno s prenehanjem statusa v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, zahteva pravilno razumevanje pojma „begunec“, kot je opredeljen v členu 2(c) Direktive. Menim, da obstaja povezava med pravnimi merili za priznanje statusa begunca in merili, ki morajo biti izpolnjena za prenehanje tega statusa.
51. Menim, da Direktiva 2004/83 jasno ločuje med begunci in osebami, upravičenimi do subsidiarne zaščite. To je med drugim razvidno iz opredelitev v členu 2(c) in (e) Direktive, jasnih meril, ki morajo biti izpolnjena za priznanje statusa begunca in subsidiarne zaščite v skladu, inter alia, s poglavjema III in V Direktive, ter iz nesorazmerne zaščite, ki se dodeli beguncem in osebam, upravičenim do subsidiarne zaščite, v skladu s poglavjem VII Direktive. Torej presoja, ali se oseba sooča z dejanskim tveganjem za resno škodo v državi, katere državljan je, ni sestavni del pravnih meril, ki veljajo za priznanje statusa begunca v skladu s členom 13 Direktive 2004/83 in za prenehanje tega statusa v skladu s členom 11(1)(e) Direktive. Drugačna ugotovitev bi pomenila nesprejemljivo izkrivljanje opredelitev „begunca“ in „osebe, upravičene do subsidiarne zaščite“ iz člena 2(c) in (e) Direktive 2004/83, skupaj s celotno shemo Direktive, ki temelji na dveh ločenih stebrih mednarodne zaščite.(24)
52. Dejstvo, da je osebi status begunca prenehal, ne izključuje možnosti, da se v državi, katere državljan je, sooči z dejanskim tveganjem resne škode, kot je opredeljeno v členu 15 Direktive 2004/83. V takih okoliščinah mora nekdanji begunec dobiti ustrezno možnost vložitve prošnje za subsidiarno zaščito. Če nacionalni organi držav članic torej odločijo, da bi moral osebi status begunca prenehati v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, je treba sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da ima zadevna oseba možnost zaprositi za subsidiarno zaščito(25) in da so njene postopkovne pravice v tem smislu v celoti zajamčene. Poleg tega se mora status subsidiarne zaščite priznati v skladu s členom 18 Direktive 2004/83, kadar je zadevna oseba upravičena do subsidiarne zaščite v skladu s poglavjema II in V te direktive.
53. Čeprav se za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 ne zahteva, da je begunec zaščiten pred tveganjem resne škode v svoji izvorni državi, pa člena 11(1)(e) in 7(2) te direktive nedvomno zahtevata, da je v tej državi na voljo zaščita pred preganjanjem, in sicer s sprejetjem „razumnih ukrepov“ za preprečitev preganjanja. Te obveznosti zahtevajo obstoj subjekta zaščite, ki je pripravljen in tudi sposoben zagotoviti tako zaščito. V tem smislu bi poudaril, da zahteva po zaščiti v skladu s členoma 11(1)(e) in 7(2) Direktive 2004/83 ne obstaja v abstraktnem, ampak v konkretnem, otipljivem in objektivnem smislu. Ne glede na pozitivne, konkretne ukrepe, ki morajo biti sprejeti za zagotovitev zaščite, pa v odsotnosti subjekta zaščite ne moremo govoriti o zaščiti pred preganjanjem.(26) Poleg tega menim, da ni mogoče šteti, da je subjekt zaščite sprejel razumne ukrepe za preprečitev preganjanja, če v državi, katere državljan je begunec, subjekti preganjanja iz člena 6 Direktive 2004/83, med katere v določenih okoliščinah spadajo tudi nedržavni subjekti, v tej državi grozijo z izvršitvijo(27) ali izvršujejo dejanja preganjanja in s tem izvajajo teror nad civilnim prebivalstvom ali deli tega prebivalstva.
54. Zato je nujno preučiti raven zaščite pred preganjanjem, ki je na voljo v državi, katere državljan je begunec, da njegov status begunca lahko preneha v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83. V tem okviru mora subjekt zaščite v skladu s členom 7(2) Direktive 2004/83 sprejeti razumne ukrepe za preprečitev preganjanja, in sicer „z vodenjem učinkovitega pravnega sistema za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, ki pomenijo preganjanje ali resno škodo“.(28) Te nezanemarljive, konkretne zahteve vključujejo tudi obstoj subjekta zaščite, ki ima oblast, organizacijsko strukturo in sredstva, inter alia, za vzdrževanje minimalne ravni javnega reda in miru v državi, katere državljan je begunec. Subjekt zaščite mora torej objektivno izkazati razumno sposobnost in pripravljenost, da prepreči dejanja preganjanja, kot jih določa člen 9 Direktive 2004/83.
55. Upoštevati je tudi treba, da člen 11(2) Direktive 2004/83 državam članicam, kadar preučujejo, ali je status begunca prenehal v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, nalaga obveznost, da upoštevajo, ali je sprememba okoliščin, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, pomembna in trajna. Menim, da je namen člena 11(2) Direktive 2004/83 zagotoviti, da se odločitve o prenehanju v skladu s členom 11(1)(e) ne sprejemajo prenagljeno, brez temeljite analize razmer, ki so vladale v državi, katere državljan je begunec, v času njegove pridobitve statusa begunca ter trenutnih in pričakovanih splošnih razmer(29) v tej državi, skupaj z analizo konkretne begunčeve situacije. Menim, da je cilj člena 11(2) Direktive 2004/83 zagotoviti, da se oseba, ki je pridobila status begunca zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, ne znajde v situaciji, ko se ta status prekliče proti njeni volji v skladu s členom 11(1)(e) Direktive, pri tem pa v državi, katere državljan je, ni na voljo druge stabilne in trajne rešitve brez preganjanja.
56. Ker vseh možnosti ni mogoče vnaprej predvideti in glede na to, kako pomembno lahko prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 vpliva na begunca, lahko prenehanje po mojem mnenju nastopi, kadar lahko razumno pričakujemo, da je beguncu v državi, katere državljan je, na voljo trajna rešitev brez preganjanja.
57. Če nasprotno razmere v izvorni državi niso urejene ali so nepredvidljive ali se tam grobo kršijo temeljne človekove pravice, kar bi lahko zadevno osebo pripeljalo do tega, da ponovno zaprosi za status begunca, nastale spremembe okoliščin po mojem mnenju ne moremo šteti za pomembno in trajno raven zaščite, ki jo zahteva člen 7(2) Direktive 2004/83, pa je nedvomno nedosegljiva ali neučinkovita.(30)
58. Pri vprašanju predložitvenega sodišča, ali je dovolj, če se zaščita zagotovi le ob pomoči večnacionalnih vojaških enot,(31) je treba upoštevati, da lahko v skladu s členom 7(1) Direktive 2004/83 zaščito zagotovijo država ali stranke ali organizacije, vključno z mednarodnimi organizacijami,(32) ki nadzorujejo državo ali pomemben del ozemlja države. Zato bi organ, ki ni država, lahko bil subjekt zaščite,(33) če ima potrebno raven nadzora nad državo in je objektivni standard zaščite, kot ga določa člen 7(2) Direktive 2004/83, izpolnjen. Menim, da lahko takrat, ko država uporabi pomoč večnacionalnih vojaških enot, to štejemo kot razumen ukrep za preprečitev preganjanja v državi, katere državljan je begunec. Menim tudi, da se lahko država, da bi izpolnila pogoje člena 7 Direktive 2004/83, zanaša le na pomoč večnacionalnih vojaških enot, če te delujejo po pooblastilu mednarodne skupnosti, na primer pod okriljem Združenih narodov.
59. Torej ni mogoče izključiti, da v državi, katere državljan je begunec, deluje subjekt zaščite v smislu člena 7(1) Direktive 2004/83, čeprav lahko država zagotovi zaščito samo ob pomoči večnacionalnih vojaških enot. Obstoj subjekta zaščite ter dostopnost, učinkovitost in trajnost zaščite, ki jo zagotavlja ta subjekt v državi, katere državljan je begunec, so dejstva, ki jih mora nacionalno sodišče preučiti ob upoštevanjem zgornjih premislekov.
60. Z drugim delom drugega vprašanja predložitveno sodišče po mojem mnenju želi ugotoviti, ali status begunca lahko preneha v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, če zadevni osebi v državi, katere državljan je, trenutno grozi resna škoda, kot je opredeljena v členu 15 Direktive 2004/83, ne pa preganjanje. Menim, da upravičenost osebe do subsidiarne zaščite ne spada med pravna merila, ki se uporabljajo za prenehanje statusa begunca.(34)
61. Predložitveno sodišče v tretjem delu drugega vprašanja sprašuje Sodišče, ali se za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 zahteva, da so v državi, katere državljan je begunec, stabilne varnostne razmere in da splošne življenjske razmere zagotavljajo osnovne razmere za življenje.
62. Stabilnost varnostnih razmer v državi, katere državljan je begunec, je treba obravnavati kot sestavni del dostopnosti zaščite pred preganjanjem, ki jo zahtevata člena 7(2) in 11(1)(e) Direktive 2004/83. Obstajati mora torej subjekt zaščite, ki ima med drugim oblast, organizacijsko strukturo in sredstva za vzdrževanje minimalne ravni javnega reda ter miru v državi, katere državljan je begunec. Varnostne razmere v državi, katere državljan je begunec, morajo biti po mojem mnenju take, da se begunec ne znajde v situaciji, v kateri bi do statusa begunca postal upravičen v bližnji prihodnosti.
63. Pri vprašanju o splošnih življenjskih razmerah in dostopnosti osnovnih razmer za življenje v državi, katere državljan je begunec, je treba že na začetku poudariti, da Direktiva 2004/83 ne priznava statusa begunca ali subsidiarne zaščite ekonomskim migrantom. Poleg tega osebe, ki potrebujejo pomoč iz sočutja ali človekoljubnosti, razen tistih, ki so upravičene do mednarodne zaščite,(35) ne spadajo na področje uporabe Direktive 2004/83. Vprašanje o splošnih življenjskih razmerah in dostopnosti osnovnih razmer za življenje v državi, katere državljan je begunec, po mojem mnenju in po mnenju Komisije, kot ga je navedla v svojih procesnih vlogah, ni neodvisno merilo, upoštevno pri preučitvi prenehanja v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, vseeno pa mora biti upoštevano kot del presoje, ali se lahko spremembo tamkajšnjih okoliščin šteje za pomembno in trajno v skladu s členom 11(2) Direktive.(36) Menim tudi, da je glede na to, da člena 7 in 11(1)(e) Direktive 2004/83 zahtevata minimalno raven zaščite v državi, katere državljan je begunec, vprašljivo vsaj to, ali bo zadevna država imela na voljo organizacijske strukture in sredstva(37) za zagotovitev te zaščite, če svojim državljanom ne more zagotoviti osnovnih razmer za življenje.
64. Menim, da mora o dostopnosti osnovnih razmer za življenje v državi, katere državljan je begunec, in pomenu teh za prenehanje statusa begunca v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 presoditi nacionalno sodišče ob upoštevanju zgornjih premislekov.
B – Tretje vprašanje
1. Bistvene trditve strank
65. Tožeča stranka v zadevi C-175/08 je mnenja, da je treba v primeru, ko prvotno preganjanje preneha, vendar pa se pojavijo nove okoliščine, uporabiti razbremenitev dokaznega bremena v skladu s členom 4(4) Direktive 2004/83, saj ta določba ne predvideva nobenih razlik glede časa prejšnjega preganjanja. S prenosom dokaznega bremena na državo članico, ki mora dokazati, da je oseba prenehala biti begunec, člen 14(2) Direktive 2004/83 določa strožje pogoje za preklic statusa begunca od tistih, ki veljajo, kadar strah pred preganjanjem obstaja, preganjanje kot tako pa ni bilo izvršeno. Člen 14(2) Direktive 2004/83 tako odseva člen 4(4) Direktive. Tožeči stranki v zadevah C-176/08 in C-179/08 trdita, da standard verjetnosti v postopku za preklic statusa begunca ni enak kot v postopku za priznanje statusa. Med postopkom priznanja statusa begunca je treba pogoje za dodelitev statusa preučiti globalno. V tem okviru je treba uporabiti člen 4(4) Direktive 2004/83. Nove in drugačne okoliščine, ki so razlog za preganjanje, pa se ocenjujejo glede na standard iz člena 11(1)(e) Direktive 2004/83, in sicer se presodi razumno možnost vrnitve begunca v izvorno državo, ko so okoliščine, zaradi katerih je pridobil status begunca, že prenehale. Člen 4 Direktive 2004/83 velja tudi za primere, ko je prosilec že bil preganjan ali mu je bilo s preganjanjem neposredno zagroženo. Člen 14(2) Direktive 2004/83 ni posebno pravilo, ki nadomešča člen 4 Direktive. Tožeči stranki v zadevi C-178/08 sta mnenja, da je takrat, ko prvotni razlogi za preganjanje ne obstajajo več, dokazno breme na državi članici, ki je priznala status begunca, torej mora ta dokazati, da begunec nima drugega razloga za strah pred preganjanjem v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83. Standard verjetnosti, ki se uporablja, je enak standardu za izključitev priznanja statusa begunca, torej morajo obstajati resni razlogi za domnevo, da zadevna oseba ni podvržena tveganju novega preganjanja.
66. Po mnenju Zvezne republike Nemčije morajo biti v primeru, ko okoliščine, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, prenehajo, nove in drugačne okoliščine, ki bi bile podlaga za preganjanje, preučene glede na standard verjetnosti, ki se uporablja pri priznavanju statusa begunca. Poleg tega te nove in drugačne okoliščine ne smejo biti obravnavane z upoštevanjem razbremenitve dokaznega bremena v skladu s členom 4(4) Direktive 2004/83. Italijanska republika je med drugima mnenja, da je treba morebitne nove in drugačne okoliščine, ki bi bile podlaga za preganjanje, obravnavati v skladu z merilom „stvarnega tveganja“, in da razbremenitev dokaznega bremena iz člena 4(4) Direktive 2004/83 ni omejena na zadeve, pri katerih obstaja povezava med novimi okoliščinami in tistimi, ki so upravičile priznanje statusa begunca. Po mnenju Republike Ciper je treba v primeru prenehanja okoliščin, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, nove in drugačne okoliščine obravnavati v skladu s poglavjema II in III Direktive 2004/83. To pa pomeni, da je treba novo zahtevo preučiti v dobri veri, brez razbremenitve dokaznega bremena tožeče stranke, razen v primeru predpostavke iz člena 4(4) Direktive 2004/83, ki velja v vsakem primeru. Združeno kraljestvo je mnenja, da mora prosilec, kadar prenehajo okoliščine, zaradi katerih je pridobil status begunca, in kadar zatrjuje, da nove in drugačne okoliščine povzročajo utemeljen strah pred preganjanjem, čim prej predložiti vse elemente za podkrepitev prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 4(1) Direktive.
67. Komisija je mnenja, da člen 14(2) Direktive 2004/83 vsebuje pravila, upoštevna v postopku za preklic statusa begunca. V skladu s členom 14(2) Direktive 2004/83 in brez poseganja v obveznost begunca v skladu s členom 4(1) te direktive, da navede vsa pomembna dejstva in predloži vse pomembne elemente, ki jih ima na voljo, mora država članica, ki je priznala status begunca, dokazati za vsak primer posebej, da zadevna oseba ni več begunec ali da to nikoli ni bila. Zadevna država mora torej dokazati, da begunec ne more več zavračati zaščite države, katere državljan je. Torej se prenehanje statusa begunca obravnava po drugačnih merilih, kot se uporabljajo za priznanje tega statusa. Komisija je mnenja, da člena 4(4) Direktive 2004/83, ki razbremenjuje dokazno breme pri priznavanju statusa begunca, ni mogoče uporabljati za preklic tega statusa, kadar je dokazno breme na pristojnem organu.
2. Presoja
68. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje za pojasnilo o načinu obravnave novih, drugačnih okoliščin, ki so razlog za preganjanje, kadar prejšnje okoliščine, zaradi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca, prenehajo.
69. Da bi bil odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča čim uporabnejši, je treba po mojem mnenju najprej pojasniti, kaj se šteje kot nova, drugačna okoliščina.
70. Menim, da se pojem „nove, drugačne okoliščine, ki so razlog za preganjanje“, ki ga uporablja predložitveno sodišče, nanaša na popolnoma nove okoliščine, ki nimajo nobene zveze, niti delne, s prejšnjimi okoliščinami, zaradi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca.
71. Kadar se okoliščine, zaradi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca, nekoliko spremenijo, vendar pa še vedno obstajajo nekateri dejavniki, ki so tudi deloma povezani s temi okoliščinami, lahko to po mojem mnenju nakazuje, da sprememba okoliščin ni pomembna in trajna, kot zahteva člen 11(2) Direktive 2004/83.
72. Poleg tega pa mora zadevna država članica, če v postopkih prenehanja ugotovi, da so se okoliščine, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, nekoliko spremenile, vendar pa so določeni dejavniki, ki so – čeprav le delno – povezani s temi okoliščinami, ostali, v skladu s členom 14(2) Direktive 2004/83 dokazati, da begunec nima utemeljenega strahu pred preganjanjem na podlagi teh povezanih dejavnikov.
73. Kadar se begunec opre na popolnoma nove, drugačne okoliščine, ki so razlog za preganjanje, menim, da zadevna oseba s tem podaja novo prošnjo za status begunca in da je treba preučiti te okoliščine, da se ugotovi, ali je strah te osebe pred preganjanjem utemeljen v skladu s členom 2(c) Direktive 2004/83. Standard verjetnosti, ki se uporablja, je torej standard, ki velja pri priznavanju statusa begunca v skladu s členom 13 Direktive 2004/83.
74. Dejstvo, da je oseba v preteklosti pridobila status begunca zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, ki je izhajal iz povsem drugačnih okoliščin, po mojem mnenju v skladu s členom 4(4) Direktive 2004/83 ni pomemben kazalnik trenutnega utemeljenega strahu begunca pred preganjanjem.
75. Sprostitev pravil presoje iz člena 4(4) Direktive 2004/83 po mojem mnenju zahteva povezavo, pa čeprav samo delno, med preteklim preganjanjem ali neposrednimi grožnjami tega preganjanja in novimi, drugačnimi okoliščinami, ki so razlog za preganjanje.
76. Nacionalno sodišče mora med drugim presoditi, ali so zadevne okoliščine nove ali povezane z okoliščinami, na podlagi katerih je oseba pridobila status begunca.
VII – Predlog
77. Glede na navedeno Sodišču predlagam tak odgovor na predložena vprašanja za predhodno odločanje:
(1) Člen 11(1)(e) Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite je treba razlagati z upoštevanjem, med drugim, opredelitve begunca iz člena 2(c) Direktive. V skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83 je treba torej ugotoviti, ali so okoliščine, zaradi katerih je oseba pridobila status begunca, prenehale in ali je država, katere državljan je begunec, sposobna in pripravljena zaščititi zadevnega begunca. Status begunca lahko preneha, če je beguncu v državi, katere državljan je, na voljo trajna rešitev brez preganjanja. Zaščita, ki jo zagotovi država, katere državljan je begunec, je v skladu s členom 7 Direktive 2004/83, če obstaja subjekt zaščite, ki sprejme razumne ukrepe za preprečitev preganjanja, med drugim z vodenjem učinkovitega pravnega sistema za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, ki pomenijo preganjanje. V primeru, da se zaščita pred preganjanjem lahko zagotovi samo s pomočjo večnacionalnih vojaških enot, lahko ta pomoč šteje kot razumen ukrep za preprečitev preganjanja v skladu s členom 7(2) Direktive 2004/83, pod pogojem, da te vojaške enote delujejo po pooblastilu mednarodne skupnosti.
(2) Upravičenost osebe do subsidiarne zaščite v skladu s poglavjem V Direktive 2004/83 ne spada med pravna merila, ki se uporabljajo za prenehanje statusa begunca. Če pa nacionalni organi odločijo, da osebi status begunca preneha v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, je treba sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da ima zadevna oseba možnost zaprositi za subsidiarno zaščito in da so ji postopkovne pravice v celoti zajamčene.
(3) Varnostne razmere v državi, katere državljan je begunec, morajo biti take, da se begunec ne znajde v situaciji, v kakršni bi postal upravičen do statusa begunca v bližnji prihodnosti. Nacionalno sodišče mora stabilnost varnostnih razmer v državi, katere državljan je begunec, obravnavati kot sestavni del dostopnosti zaščite pred preganjanjem, ki jo zahtevata člena 7(2) in 11(1)(e) Direktive 2004/83.
(4) Dostopnost osnovnih razmer za življenje v državi, katere državljan je begunec, ni neodvisno merilo, upoštevno pri preučitvi prenehanja v skladu s členom 11(1)(e) Direktive 2004/83, vseeno pa mora biti upoštevano kot del presoje o tem, ali se lahko sprememba tamkajšnjih okoliščin šteje za pomembno in trajno v skladu s členom 11(2) Direktive in ali begunec lahko pridobi zaščito države, katere državljan je.
(5) Če prejšnje okoliščine, zaradi katerih je zadevna oseba pridobila status begunca, prenehajo, je treba popolnoma nove, drugačne okoliščine, ki so razlog za preganjanje v skladu s členom 9 Direktive 2004/83, obravnavati v skladu s standardom verjetnosti, ki se uporablja za priznanje statusa begunca v skladu s členom 13 Direktive, člen 4(4) Direktive 2004/83 pa se pri tem ne uporablja.