Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
29 juli 2024 (*)
„Hogere voorziening – Staatssteun – SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Relevant element na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Bepaling van de begunstigde van de steun – Verplichting tot bekendmaking van een gewijzigd inleidingsbesluit – Recht van de begunstigde van de steun om zijn opmerkingen kenbaar te maken – Wezenlijk vormvoorschrift – Onverenigbaarheid met de interne markt – Door de Europese Commissie gelaste terugvordering van de steun – Terug te vorderen bedrag – Bevoegdheid van de betrokken lidstaat”
In zaak C‑697/22 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 11 november 2022,
Koiviston Auto Helsinki Oy, voorheen Helsingin Bussiliikenne Oy, gevestigd te Helsinki (Finland), vertegenwoordigd door O. Hyvönen en N. Rosenlund, asianajajat,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Huttunen, J. Ringborg en F. Tomat als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
Republiek Finland,
Nobina Oy, gevestigd te Espoo (Finland),
Nobina AB, gevestigd te Solna (Zweden),
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot (rapporteur), S. Rodin en L. S. Rossi, rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: A. Juhász-Tóth, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 februari 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 mei 2024,
het navolgende
Arrest
1 Met haar hogere voorziening verzoekt Helsingin Bussiliikenne Oy, thans Koiviston Auto Helsinki Oy, om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 14 september 2022, Helsingin Bussiliikenne Oy/Commissie (T‑603/19, EU:T:2022:555; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van haar beroep tot nietigverklaring van besluit (EU) 2020/1814 van de Commissie van 28 juni 2019 betreffende steunmaatregel SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) ten uitvoer gelegd door Finland ten gunste van Helsingin Bussiliikenne Oy (PB 2020, L 404, blz. 10; hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
2 In artikel 1 („Definities”) van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) is bepaald:
„Voor de toepassingen van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
h) ‚belanghebbende’, een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
3 Artikel 6 („Formele onderzoeksprocedure”) van deze verordening luidt:
„1. Het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de [Europese] Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt. In het besluit worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die in de regel niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.
2. De ingekomen opmerkingen worden aan de betrokken lidstaat medegedeeld. Indien een belanghebbende hierom verzoekt op grond dat hem schade kan worden berokkend, wordt zijn identiteit geheimgehouden voor de betrokken lidstaat. Deze lidstaat kan op de ingediende opmerkingen reageren binnen een vastgestelde termijn, die in de regel niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”
Voorgeschiedenis van het geding
4 Helsingin Bussiliikenne (hierna: „oude HelB”) exploiteerde busroutes in de regio Helsinki (Finland) en bood charter‑ en busleasingdiensten aan. Zij was voor 100 % eigendom van Helsingin kaupunki (stad Helsinki, Finland).
5 De voorgeschiedenis van het geding is in de punten 3 tot en met 9 van het bestreden arrest als volgt uiteengezet:
„3 Van 2002 tot en met 2012 heeft de gemeente Helsinki verschillende maatregelen ten gunste van HKL-Bussiliikenne [Oy] en de oude HelB genomen (hierna: ‚litigieuze maatregelen’). Zo is ten eerste in 2002 een lening van 14,5 miljoen EUR verstrekt aan HKL-Bussiliikenne om de aanschaf van materieel voor het busvervoer te financieren. Deze lening is op 1 januari 2005 overgenomen door de oude HelB. Ten tweede heeft de gemeente Helsinki aan laatstgenoemde onderneming bij haar oprichting een exploitatielening van in totaal 15 893 700,37 EUR verstrekt om bepaalde passiva van HKL-Bussiliikenne en Suomen Turistiauto [Oy] te herfinancieren. Ten derde heeft die stad op 31 januari 2011 en 23 mei 2012 de oude HelB twee nieuwe kapitaalleningen verstrekt van respectievelijk 5,8 miljoen EUR en 8 miljoen EUR.
4 Op 31 oktober 2011 hebben de openbaarvervoersondernemingen Nobina Sverige AB en Nobina Finland Oy bij de Europese Commissie een klacht ingediend, waarbij hun moedermaatschappij, Nobina AB, zich op 15 november 2011 heeft aangesloten. In deze klacht stelden zij dat de Republiek Finland de oude HelB onrechtmatige steun had verleend. Op 22 november 2011 heeft de Commissie deze klacht overgezonden aan de Republiek Finland.
5 Bij besluit C(2015) 80 final van 16 januari 2015 betreffende steunmaatregel SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finland – Helsingin Bussiliikenne Oy (PB 2015, C 116, blz. 22; hierna: ‚inleidingsbesluit’) heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid met betrekking tot in het bijzonder de litigieuze maatregelen. Dit besluit is op 10 april 2015 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en de belanghebbenden zijn verzocht om binnen een maand na deze bekendmaking hun opmerkingen in te dienen. [...]
6 Voorts heeft de stad Helsinki op 24 juni 2015 de Commissie in de loop van de procedure meegedeeld dat de oude HelB zou worden verkocht. Op 5 november 2015 heeft de Republiek Finland de Commissie de met [rekwirante] opgestelde ontwerp-verkoopovereenkomst doen toekomen.
7 Op 14 december 2015 is de oude HelB verkocht aan [...] Viikin Linja Oy [...]. Overeenkomstig de verkoopakte is zij hernoemd tot Helsingin Bussiliikenne Oy (hierna: ‚nieuwe HelB’). In de transactiedocumenten was een beding opgenomen op grond waarvan de koper van de oude HelB volledig werd gevrijwaard in geval van een eis tot terugvordering van staatssteun (hierna: ‚vrijwaringsbeding’), en een deel van de verkoopprijs werd op een escrowrekening gestort totdat een definitief besluit over de staatssteun zou worden genomen of uiterlijk tot 31 december 2022. Daarnaast voorzagen die transactiedocumenten in een rentabiliteitsmechanisme op basis waarvan de koper zich ertoe verbond aan de verkoper op dezelfde escrowrekening een bonus over te maken indien het eerder overeengekomen winstniveau zou worden overschreden.
8 De verkoop aan Viikin Linja betrof alle commerciële activiteiten van de oude HelB. De oude HelB behield geen activa, behalve het tegoed dat op de escrowrekening was gestort of zou worden gestort. Het uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende passief is niet aan de nieuwe HelB overgedragen. Na de verkoop van de oude HelB is deze er door de gemeente Helsinki van vrijgesteld om de resterende uit de lening voor de aanschaf van materieel van 2002 voortvloeiende schuld terug te betalen. Bovendien heeft de gemeente Helsinki op 11 december 2015 de kapitaalleningen van 2005, 2011 en 2012, die niet waren terugbetaald, omgezet in eigen vermogen van de oude HelB.
9 Op 28 juni 2019 heeft de Commissie het [litigieuze] besluit vastgesteld. Het dispositief van dit besluit luidt als volgt:
‚Artikel 1
De staatssteun in het kader van de [litigieuze maatregelen] ten bedrage van 54 231 850 EUR die [de Republiek] Finland onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] ten gunste van Helsingin Bussiliikenne Oy heeft toegekend, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. [De Republiek] Finland vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug.
2. Gezien de economische continuïteit tussen de oude HelB (thans Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) en de nieuwe HelB (volledige naam – Helsingin Bussiliikenne Oy, voorheen – Viikin Linja Oy) wordt de verplichting tot terugbetaling van de steun uitgebreid tot de nieuwe HelB (volledige naam – Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
[...]
Artikel 4
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van het onderhavige besluit verstrekt [de Republiek] Finland de Commissie de volgende informatie:
a) het totale bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente) dat van de begunstigde moet worden teruggevorderd;
[...]’”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
6 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 september 2019, heeft de nieuwe HelB een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
7 Ter ondersteuning van haar beroep heeft zij vijf middelen aangevoerd, waarvan het eerste is ontleend aan schending van haar procedurele rechten bij het vaststellen van het litigieuze besluit, het tweede aan een kennelijke fout van de Commissie bij haar beoordeling of er sprake was van economische continuïteit tussen de oude HelB en de nieuwe HelB, het derde aan ontoereikende motivering van het litigieuze besluit, het vierde aan schending van het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, en het vijfde aan schending van artikel 107, lid 1, VWEU.
8 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
9 Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
– de Commissie te verwijzen in alle kosten die rekwirante voor het Gerecht en het Hof heeft gemaakt, vermeerderd met de wettelijke rente.
10 De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– rekwirante te verwijzen in alle kosten van de Commissie.
Hogere voorziening
11 Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert rekwirante twee middelen aan, ontleend aan respectievelijk een ernstige procedurefout en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste middel in hogere voorziening
Argumenten van partijen
12 Met het eerste middel van de hogere voorziening voert rekwirante een ernstige procedurefout aan.
13 Met het eerste onderdeel van dit middel betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was om de formele onderzoeksprocedure uit te breiden indien zij zich wilde uitspreken over de economische continuïteit tussen de oude HelB en de nieuwe HelB. Het Gerecht heeft in punt 40 van het bestreden arrest ten onrechte geoordeeld dat de in het inleidingsbesluit niet opgenomen uitbreiding van de verplichting tot terugbetaling van de aan de oude HelB toegekende staatssteun geen uitbreiding van het voorwerp van die procedure inhield, aangezien dit beperkt bleef tot de in dat besluit vermelde steun. De verkoop van de oude HelB op 14 december 2015 was een nieuw element dat niet in het inleidingsbesluit was opgenomen, waardoor de Commissie verplicht was de formele onderzoeksprocedure te rectificeren of uit te breiden.
14 Met het tweede onderdeel van dit middel voert rekwirante aan dat het Gerecht in punt 51 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de schending van artikel 108, lid 2, VWEU door de Commissie – door rekwirante niet bij de formele onderzoeksprocedure te betrekken –, geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormde, maar enkel een procedurele onregelmatigheid, die slechts tot nietigverklaring van het litigieuze besluit kon leiden indien was aangetoond dat dit besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud had kunnen hebben.
15 Ook heeft het Gerecht in de punten 50 en 51 van het bestreden arrest ten onrechte geoordeeld dat het verzuim van de Commissie om de belanghebbenden bij de administratieve procedure te betrekken, slechts schending van een wezenlijk vormvoorschrift kon opleveren indien dit verzuim de inhoud van het inleidingsbesluit betrof.
16 Ten eerste verschilt volgens die benadering van het Gerecht het recht van de koper van een onderneming die staatssteun ontvangt om opmerkingen in te dienen over de formele procedure voor het onderzoek van die steun, naargelang het tijdstip waarop de overname van die onderneming plaatsvindt.
17 Ten tweede is het in strijd met het gelijkheidsbeginsel om de begunstigde van een overdracht van activiteiten die tijdens de formele onderzoeksprocedure plaatsvindt, in een positie te plaatsen die ongunstiger is dan die van de begunstigde van een overdracht van activiteiten die vóór de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure plaatsvindt, en die dus opmerkingen kan maken in de fase van dat besluit tot inleiding van de procedure, of dan die van de begunstigde van een overdracht van activiteiten die pas na de eindbesluit van de Commissie plaatsvindt en die opmerkingen kan maken in de fase van de nationale tenuitvoerlegging.
18 Ten derde leidt voornoemde benadering van het Gerecht tot een situatie waarin een belanghebbende die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van rekwirante, geen enkele mogelijkheid wordt geboden om opmerkingen, relevante informatie en bewijzen in te dienen voordat de Commissie een besluit tot terugvordering van steun die zij onrechtmatig heeft bevonden, vaststelt.
19 Het Gerecht heeft het onderscheid dat het heeft gemaakt tussen een schending van een wezenlijk vormvoorschrift en een andere procedurele onregelmatigheid gebaseerd op precedenten in de rechtspraak waarvan de feiten verschillen van die in de onderhavige zaak. In de eerste plaats is in de zaken die hebben geleid tot het in punt 51 van het bestreden arrest genoemde arrest en tot de rechtspraak waarnaar dat arrest verwijst, de betrokken partij in de gelegenheid gesteld te worden gehoord en had de schending van de verplichting om te worden gehoord slechts betrekking op bepaalde stukken van het dossier. In de tweede plaats betoogt rekwirante dat de rechtspraak waarnaar het in punt 51 van het bestreden arrest genoemde arrest verwijst, berust op feitelijke omstandigheden die niet vergelijkbaar zijn met die van de onderhavige zaak.
20 Daarentegen volgt uit het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punt 55), dat „de Commissie, wanneer zij beslist met betrekking tot een voorgenomen steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de belanghebbenden, waaronder de betrokken onderneming of ondernemingen, de gelegenheid moet bieden hun opmerkingen in te dienen. Dat is een wezenlijk vormvoorschrift.”
21 Rekwirante merkt tevens op dat het recht om in een administratieve procedure te worden gehoord een grondrecht is dat is erkend in het Unierecht en is vastgelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met als opschrift „Recht op behoorlijk bestuur”. Schending daarvan levert een wezenlijke procedurefout op die de nietigverklaring van het litigieuze besluit rechtvaardigt, zonder dat de benadeelde verplicht is de eventuele gevolgen van zijn hoorzitting voor het in de administratieve procedure te nemen besluit aan te tonen. Door te oordelen dat de loutere ontzegging van het recht om te worden gehoord niet meer is dan een procedurefout, suggereert het Gerecht dat dit recht geen grondrecht is, maar een recht dat straffeloos kan worden geschonden.
22 Het recht om te worden gehoord is ook een algemeen rechtsbeginsel dat op het gebied van de mededinging is bevestigd in het arrest van 23 oktober 1974, Transocean Marine Paint Association/Commissie (17/74, EU:C:1974:106, punt 15), dat benadrukt dat dit recht des te belangrijker is aangezien het betrokken besluit „niet te verwaarlozen en veel omvattende verplichtingen” oplegt.
23 In casu heeft het litigieuze besluit ernstige gevolgen gehad voor de nieuwe HelB, aangezien zij werd verplicht een bedrag van ongeveer 54 miljoen EUR te betalen, vermeerderd met rente in verband met de terugvordering van de onrechtmatige staatssteun, waardoor zij het risico liep failliet te gaan en in juni 2021 een herstructurering moest aanvragen. De herstructureringsprocedure is in februari 2022 beëindigd met de verkoop van de groep Koiviston Auto die de nieuwe HelB had overgenomen. De familie die deze groep in de jaren 1920 heeft opgericht, werd tot deze verkoop gedwongen om het bedrag van die terugvordering te kunnen betalen. Die terugvordering is daarentegen ten goede gekomen aan de stad Helsinki, die nochtans verantwoordelijk was voor de onrechtmatige staatssteun, aangezien zij deze steun die zij aan haar eigen vennootschap had toegekend, heeft teruggevorderd, met behoud van de volledige door rekwirante betaalde aankoopprijs.
24 Met het derde onderdeel van het eerste middel betoogt rekwirante dat, ook al zou de Commissie in casu geen wezenlijk vormvoorschrift hebben geschonden en louter een procedurele onregelmatigheid hebben begaan, dit niet wegneemt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 64 van het bestreden arrest te oordelen dat de opmerkingen van rekwirante er niet toe zouden hebben geleid dat het litigieuze besluit moest worden gewijzigd.
25 Deze onjuiste opvatting is het gevolg van een andere onjuiste opvatting van het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest, waar het heeft verklaard dat de opmerkingen die volgens rekwirante zonder de vastgestelde procedurele onregelmatigheid hadden kunnen worden ingediend, slechts betrekking hadden op een van de criteria die zijn gebruikt om het bestaan van de economische continuïteit te bepalen, namelijk de economische logica van de transactie. Zoals blijkt uit de punten 42 en 52 van het bestreden arrest, heeft rekwirante voor het Gerecht evenwel aangevoerd dat de formele onderzoeksprocedure tot een ander resultaat zou hebben geleid of had kunnen leiden, voornamelijk wat betreft de toepassing van het beginsel van economische continuïteit en de daadwerkelijke overdracht van de staatssteun aan de nieuwe HelB.
26 Voorts moet de wettigheid van een besluit inzake staatssteun door de Unierechter worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit gaf (arrest van 2 september 2010, Commissie/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punt 91). Aangezien een verzoekende partij afhankelijk is van de enkele elementen in het dossier van die formele onderzoeksprocedure, is zij dus niet in staat, ook niet in het kader van een gerechtelijke procedure, om bewijs over te leggen waaruit blijkt dat haar deelname invloed op dat besluit had kunnen hebben. Zij kan dus niet bewijzen dat die deelname van invloed had kunnen zijn op datzelfde besluit.
27 In repliek geeft rekwirante aan het eens te zijn met de beoordeling van de Commissie in punt 73 van haar memorie van antwoord dat het onderzoek naar het bestaan van staatssteun en het onderzoek naar de economische continuïteit afzonderlijke kwesties zijn. Daarom moeten de belanghebbenden over beide kwesties worden gehoord.
28 De Commissie verwerpt het betoog van rekwirante.
29 Wat in de eerste plaats de stelling betreft dat de Commissie verplicht was het inleidingsbesluit te rectificeren of uit te breiden, betoogt deze instelling dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld, in punt 39 van het bestreden arrest, dat zij na dat besluit niet van mening was veranderd met betrekking tot de begunstigde van de staatssteun en, in punt 40 van dat arrest, dat zij evenmin van mening was veranderd met betrekking tot het voorwerp van die steun, dat beperkt was tot de vier in dat besluit genoemde maatregelen. De vaststelling van economische continuïteit tussen de nieuwe HelB en de oude HelB heeft de beoordeling van de Commissie dus niet gewijzigd. Aldus heeft het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was het inleidingsbesluit te corrigeren of uit te breiden.
30 In de tweede plaats betwist de Commissie de gestelde schending van een wezenlijk vormvoorschrift doordat zij de nieuwe HelB niet heeft verzocht om haar opmerkingen over de economische continuïteit in te dienen.
31 Wat dienaangaande ten eerste de onjuiste rechtsopvatting betreft waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel, door te oordelen dat het recht van de begunstigden van een overdracht van activiteiten om in de formele onderzoeksprocedure te worden gehoord, verschilt naargelang van de datum van de overdracht, is de Commissie van mening dat het door het Gerecht gemaakte onderscheid wordt gerechtvaardigd door een objectief verschil in omstandigheden. Indien de overdracht plaatsvindt ná de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, is de koper immers op de hoogte van de lopende formele onderzoeksprocedure en wordt hij geacht de bestaande situatie te aanvaarden, namelijk het feit dat de Commissie kan beslissen dat de betrokken staatssteun onverenigbaar is met de interne markt en moet worden teruggevorderd. In die situatie belet niets dat de koper, die dus de economische opvolger is, dit risico in aanmerking neemt in zijn onderhandelingen met de verkoper.
32 In de onderhavige zaak kan er met name geen twijfel over bestaan dat de nieuwe HelB op de hoogte was van de lopende formele onderzoeksprocedure, aangezien een beding in de verkoopovereenkomst haar een volledige compensatie garandeerde in geval van terugvordering van staatssteun.
33 Wat ten tweede de vraag betreft of het door het Gerecht gemaakte onderscheid tussen een schending van een wezenlijk vormvoorschrift en een andere procedurele onregelmatigheid ongegrond is, zoals rekwirante stelt, betoogt de Commissie dat dit onderscheid voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof. Door het recht om te worden gehoord te verwarren met het recht om te worden betrokken bij de administratieve procedure inzake staatssteun, gaat rekwirante voorbij aan deze rechtspraak. Zo heeft het Hof in het arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), dat rekwirante ten onrechte als irrelevant voor de onderhavige zaak beschouwt, geoordeeld dat de belanghebbenden bij de administratieve procedure waren betrokken, maar niet in voldoende mate.
34 Een onregelmatigheid in de procedure leidt slechts tot nietigverklaring van het litigieuze besluit indien vaststaat dat dit besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud had kunnen hebben, zoals het Gerecht in punt 51 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht.
35 Wat ten derde de onjuiste opvatting betreft die het Gerecht zou hebben begaan door te oordelen dat het feit dat rekwirante niet is verzocht om haar opmerkingen over het inleidingsbesluit in te dienen, geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert, betoogt de Commissie dat er geen sprake is van dergelijke schending wanneer het element waarvan de Commissie wordt verweten dat het ontbreekt in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, geen voor het onderzoek van de betrokken steunmaatregel relevant feit of rechtspunt is (arrest van 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P, EU:C:2022:176, punt 96). In casu heeft de Commissie in het inleidingsbesluit geen enkel element weggelaten dat relevant was voor het onderzoek van de litigieuze maatregelen.
36 Ten vierde betoogt de Commissie dat zij hoe dan ook niet verplicht is om een economische opvolger die na de vaststelling van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure een vennootschap verwerft, bij die procedure te betrekken. Daarom is zij van mening dat het Gerecht in de punten 47, 48 en 51 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat zij artikel 108, lid 2, VWEU had geschonden en zij verzoekt het Hof de in die punten uiteengezette onjuiste gronden te vervangen door de hierna uiteengezette redenen.
37 De uit artikel 108, lid 2, VWEU voortvloeiende verplichtingen zijn beperkt tot de vereisten van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en houden verband met dat besluit. Wat meer in het bijzonder het vereiste betreft dat de belanghebbenden op passende wijze bij de administratieve procedure inzake staatssteun worden betrokken, dit vereiste kan niet tot gevolg hebben dat de belanghebbenden dezelfde rechten verkrijgen als de betrokken lidstaat. De conclusie van het Gerecht dat de Commissie rekwirante wegens de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval specifiek bij de formele onderzoeksprocedure had moeten betrekken en haar in de gelegenheid had moeten stellen haar opmerkingen te maken over de aspecten van de economische continuïteit, doet afbreuk aan het beginsel dat onderzoeken naar staatssteun hoofdzakelijk procedures zijn tegen de lidstaat die de betrokken steun heeft verleend.
38 Wat ten vijfde de bewering betreft dat de gestelde schending van artikel 108, lid 2, VWEU inbreuk maakt op het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten neergelegde recht om te worden gehoord en derhalve schending oplevert van een wezenlijk vormvoorschrift, betoogt de Commissie dat de belanghebbenden niet het recht hebben om te worden gehoord, maar enkel het recht om te worden betrokken bij de door de Commissie gevolgde administratieve procedure, in een mate die passend is gelet op de omstandigheden van het geval (arresten van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 29 september 2021, Ryanair e.a./Commissie, T‑448/18, EU:T:2021:626, punt 102).
39 De rechterlijke instanties van de Unie kunnen niet op basis van algemene rechtsbeginselen, zoals het recht om te worden gehoord, de procedurele rechten uitbreiden die het VWEU en het afgeleide recht aan de belanghebbenden toekennen. De procedure van artikel 108, lid 2, VWEU is alleen ten aanzien van de betrokken lidstaat en niet ten aanzien van de andere partijen een procedure op tegenspraak (arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 168). In een procedure betreffende het toezicht op staatssteun kunnen de begunstigden van staatssteun zich niet beroepen op de rechten van de verdediging.
40 Een verplichting voor de Commissie om de begunstigden van staatssteun vooraf in kennis te stellen van de gegevens waarop zij haar definitieve besluit wil baseren, zou neerkomen op het instellen van een contradictoir debat zoals dit welk wordt geopend ten behoeve van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun, in strijd met wat het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punten 74 en 75).
41 Wat in de derde plaats de onjuiste rechtsopvatting betreft waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven door te oordelen dat de opmerkingen van rekwirante het litigieuze besluit niet hadden kunnen wijzigen, is de Commissie van mening dat deze grief kennelijk niet-ontvankelijk is, aangezien deze in werkelijkheid betrekking heeft op de beoordeling van het bewijs door het Gerecht.
42 De Commissie stelt dat er overigens geen grond is voor de bewering van rekwirante dat het Gerecht haar een onmogelijke bewijslast heeft opgelegd doordat zij slechts de gegevens mocht overleggen waarvan de Commissie kennis had op de datum van het litigieuze besluit. Deze instelling betoogt dat rekwirante alle relevante bewijselementen aan het Gerecht kon overleggen en dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat rekwirante niet het door haar te verstrekken bewijs had geleverd.
Beoordeling door het Hof
43 Met haar eerste middel betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 51 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie geen wezenlijk vormvoorschrift had geschonden door haar niet in de gelegenheid te stellen haar opmerkingen in te dienen tijdens de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot de litigieuze maatregelen.
44 Met het eerste onderdeel van dit middel verwijt rekwirante het Gerecht dat het in de punten 36 tot en met 41 van het bestreden arrest haar argument heeft afgewezen dat de Commissie het inleidingsbesluit van de formele onderzoeksprocedure had moeten aanvullen of corrigeren na de verkoop van de oude HelB.
45 Vooraf zij eraan herinnerd dat in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun van artikel 108 VWEU een onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de in lid 3 van dat artikel bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun en, anderzijds, de onderzoeksfase van lid 2 van datzelfde artikel. Slechts in het kader van deze fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet het VWEU in de verplichting voor de Commissie de belanghebbenden te verzoeken hun opmerkingen in te dienen (arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting is een wezenlijk vormvoorschrift, aangezien zij een wezenlijke procedurele voorwaarde vormt die intrinsiek verband houdt met de correcte totstandkoming en uitdrukking van de wil van degene die het besluit vaststelt (zie in die zin arresten van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punt 55, en 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P en C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punt 89).
46 De omvang van deze verplichting wordt gepreciseerd in artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, waarvan de categorie „belanghebbenden” „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen” omvat.
47 In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat, aangezien de procedure van toezicht op staatssteun, gelet op de algemene opzet ervan, een procedure is die wordt ingeleid jegens de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun, andere belanghebbenden dan deze lidstaat zelf geen aanspraak kunnen maken op een contradictoir debat met de Commissie zoals dit ten gunste van deze lidstaat is vastgesteld (zie in die zin arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 81 en 82), en dat de steunbegunstigde geen ruimere rechten heeft dan de andere belanghebbenden (zie in die zin arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 75).
48 In die omstandigheden heeft het Hof geoordeeld dat de bekendmaking van een kennisgeving in het Publicatieblad van de Europese Unie een doeltreffend middel is om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen van het feit dat een formele onderzoeksprocedure is ingeleid. Deze mededeling strekt ertoe, bij belanghebbenden alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te winnen. Een dergelijke procedure biedt de overige lidstaten en de belanghebbende kringen tevens de zekerheid dat zij zullen worden gehoord (arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punt 80).
49 De belanghebbenden zullen evenwel hun opmerkingen slechts naar behoren kenbaar kunnen maken indien het bekendgemaakte besluit uitdrukkelijk en duidelijk de relevante feiten en rechtspunten vermeldt, zoals bepaald in artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening 2015/1589 (arrest van 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P en C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punt 91).
50 Hieruit volgt dat uit de loutere bekendmaking van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, zonder dat de inhoud van dat besluit in overeenstemming is met de voorschriften van die bepaling, niet kan worden afgeleid dat is voldaan aan de verplichting die op het tijdstip van de formele onderzoeksprocedure op de Commissie rust, en die als wezenlijk vormvoorschrift in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU is aangemerkt (arrest van 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P en C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punt 92).
51 De relevante feitelijke en juridische gegevens die in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure moeten worden vermeld, zijn die welke deze procedure beoogt te onderzoeken met het oog op de vaststelling van het eindbesluit waarbij de Commissie zich uitspreekt over het bestaan en de verenigbaarheid van de betrokken staatssteun en, in voorkomend geval, over de verplichting tot terugvordering van die steun.
52 Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat er omstandigheden kunnen zijn waarin de vaststelling van nieuwe of andere feiten dan die welke in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zijn vermeld, of van wezenlijke wijzigingen van het relevante rechtskader, een grotere betrokkenheid van de belanghebbenden noodzakelijk maakt of zelfs de publicatie van een aanvullend of gerectificeerd inleidingsbesluit kan vereisen (arrest van 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 71).
53 Wanneer nieuwe elementen die zich na het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure voordoen, „relevante feiten of rechtspunten” in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 zijn, kan aan de verplichting van de Commissie om alle belanghebbenden daarvan in kennis te stellen zodat zij hun opmerkingen kunnen maken, slechts uitvoering worden gegeven door de bekendmaking van een aanvullend inleidingsbesluit. Zoals het Gerecht in punt 46 van bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, vormen de belanghebbende partijen immers een onbepaalde groep van adressaten voor wie alleen een bekendmaking de zekerheid biedt dat zij worden geïnformeerd.
54 In casu is de oude HelB, die in het inleidingsbesluit als begunstigde van de betrokken staatssteun is aangewezen, na dat besluit overgenomen door de nieuwe HelB.
55 Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht, blijkt uit de punten 42 tot en met 46 van het bestreden arrest evenwel dat de Commissie sinds juni 2015 op de hoogte was van het proces van afstoting van de activiteiten van de oude HelB en dat tussen de datum van die overdracht aan de nieuwe HelB en de datum van vaststelling van het litigieuze besluit drie en een half jaar is verstreken. In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie in het inleidingsbesluit alleen de oude HelB als potentiële begunstigde van de betrokken steun heeft vermeld. Bijgevolg was die overdracht, zodra zij ter kennis van de Commissie was gebracht, een relevant element van haar onderzoek in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589.
56 Het inleidingsbesluit kon dit relevante gegeven echter niet bevatten, aangezien dit zich pas na de bekendmaking van dat besluit heeft voorgedaan. In die omstandigheden was de Commissie, zoals in punt 53 van het onderhavige arrest uiteengezet, verplicht om een aanvullend inleidingsbesluit te publiceren waarin dat nieuwe relevante element werd vermeld teneinde de belanghebbenden in staat te stellen dienstig hun opmerkingen mee te delen, zoals artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 dit vereisen.
57 Zoals de advocaat-generaal in de punten 53 en 54 van haar conclusie heeft opgemerkt, zijn bij gebreke van een dergelijke bekendmaking noch rekwirante noch enige andere belanghebbende, in het bijzonder de concurrenten van deze laatste, in enig stadium van de formele onderzoeksprocedure in de gelegenheid gesteld hun opmerkingen te maken over de economische continuïteit tussen de oude en de nieuwe HelB en, bijgevolg, over de mogelijkheid om de betrokken staatssteun terug te vorderen van laatstgenoemde.
58 Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening, volgens hetwelk het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 41 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie niet verplicht was om de formele onderzoeksprocedure uit te breiden bij wege van een aanvullend inleidingsbesluit, moet worden aanvaard.
59 Met het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt rekwirante dat het Gerecht in punt 51 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de schending van artikel 108, lid 2, VWEU door de Commissie – doordat zij rekwirante niet heeft betrokken bij de formele onderzoeksprocedure –, geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormde, maar enkel een procedurele onregelmatigheid, die slechts tot nietigverklaring van het litigieuze besluit kon leiden indien werd aangetoond dat dit besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud had kunnen hebben.
60 Zoals in de punten 45 en 50 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, vormt de verplichting om de belanghebbenden in staat te stellen door middel van bekendmaking van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure hun opmerkingen over de relevante gegevens, feitelijk en rechtens, kenbaar te maken, een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU.
61 Voorts was de overdracht van de oude HelB aan de nieuwe HelB, zoals blijkt uit de punten 56 en 57 van het onderhavige arrest, een relevant feit of rechtspunt in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589, dat – aangezien het niet kon worden opgenomen in het besluit tot inleiding van de procedure, dat dateert van vóór die gebeurtenis – aanleiding moest geven tot de bekendmaking van een aanvullend inleidingsbesluit teneinde het de betrokkenen mogelijk te maken zinvolle opmerkingen in te dienen.
62 Bijgevolg kan rekwirante op goede gronden stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 51 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie geen wezenlijk vormvoorschrift had geschonden, maar enkel een procedurele onregelmatigheid had begaan door rekwirante niet bij de formele onderzoeksprocedure te betrekken.
63 Derhalve moet het tweede onderdeel van het eerste middel eveneens worden aanvaard.
64 Hieruit volgt dat het eerste middel moet worden toegewezen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het derde onderdeel ervan.
Tweede middel in hogere voorziening
Argumenten van partijen
65 Met het tweede middel van de hogere voorziening voert rekwirante schending van het evenredigheidsbeginsel aan.
66 In punt 159 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie niet hoefde te bepalen in hoeverre de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende staatssteun van de nieuwe HelB moest worden teruggevorderd. Het terug te vorderen steunbedrag mag echter niet hoger zijn dan het daadwerkelijk aan rekwirante overgedragen bedrag. De terugvordering van staatssteun heeft immers niet het karakter van een sanctie, maar strekt tot het herstellen van de omstandigheden die bestonden voordat de steun werd verleend en tot het wegnemen van de concurrentieverstoring die door deze steun werd veroorzaakt.
67 Een terugvordering waarvan het bedrag hoger is dan dat van de ontvangen staatssteun, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Anders dan het Gerecht in punt 157 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kon het terug te vorderen bedrag in dit geval niet worden bepaald zonder de marktprijs van de oude HelB te ramen, zoals rekwirante in haar verzoekschrift in eerste aanleg heeft uiteengezet. Rekwirante merkt op dat, indien zij had geweten dat zij aansprakelijk zou worden gesteld voor onrechtmatige staatssteun aan de verkoper en dat zij zich niet op de compensatieclausule kon beroepen, de waarde van de activiteit negatief zou zijn geweest.
68 Zij stelt dat het Hof heeft geoordeeld dat de verplichting voor de verkrijger om de staatssteun terug te betalen alleen geldt wanneer de waarde van de onderneming niet tegen de marktprijs is vastgesteld en vaststaat dat de verkrijger het aan het voordeel van die steun verbonden concurrentievoordeel behoudt (arresten van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punten 86, 92 en 93, en 13 november 2008, Commissie/Frankrijk, C‑214/07, EU:C:2008:619, punt 58).
69 Rekwirante is dan ook van mening dat, zelfs als er twijfel bleef bestaan over de vraag of de aankoopprijs in overeenstemming was met de marktprijs, dit de Commissie niet ontsloeg van de verplichting om na te gaan in hoeverre de staatssteun aan haar was overgedragen.
70 Bovendien discrimineert de – door het Gerecht goedgekeurde – benadering van de Commissie terugvorderingsplichtige ondernemingen die, zoals rekwirante, een activiteit van een overheidsinstantie hebben gekocht, en bevoordeelt zij ondernemingen die in dezelfde situatie een activiteit hebben verworven van een particuliere onderneming die onrechtmatige staatssteun heeft ontvangen. Laatstgenoemde ondernemingen kunnen op basis van de contractvoorwaarden een verlaging van de koopprijs of schadevergoeding van de verkoper vorderen en verkrijgen, hetgeen eerstgenoemde ondernemingen niet kunnen doen, aangezien de verlaging van de aankoopprijs in hun geval als nieuwe staatssteun zou worden beschouwd.
71 Ten slotte heeft de stad Helsinki een ongerechtvaardigd economisch voordeel genoten door de betaling van de onrechtmatige staatssteun. Als eigenaar van de oude HelB heeft zij eerst van de nieuwe HelB de aankoopprijs van ongeveer 36 miljoen EUR ontvangen, en daarna 44 miljoen EUR uit hoofde van de terugvordering.
72 De Commissie betwist het betoog van rekwirante.
73 In de eerste plaats is het argument van rekwirante dat de Commissie de „juiste” verkoopprijs van de oude HelB had moeten bepalen, ongegrond. De Commissie merkt dienaangaande op dat er een verschil bestaat tussen het vaststellen van de economische continuïteit en het bepalen van de verhouding waarin de terugvordering moet plaatsvinden bij de begunstigden van de staatssteun. Om de economische continuïteit vast te stellen, is het niet nodig dat de Commissie de precieze verhouding bepaalt waarin de begunstigden van de onrechtmatige staatssteun de steun moeten terugbetalen. Zoals het Gerecht in de punten 86 en 87 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, hoeft voor de vaststelling van deze continuïteit dus niet de marktprijs van de economische activiteit van de oude HelB te worden bepaald, maar volstaat het dat de Commissie aantoont dat de verkoopprijs van die activiteit niet overeenstemde met de marktprijs (arrest van 29 april 2021, Fortischem/Commissie, C‑890/19 P, EU:C:2021:345, punten 77‑81, en 24 september 2019, Fortischem/Commissie, T‑121/15, EU:T:2019:684, punt 221).
74 In de tweede plaats hoefde de Commissie, zoals het Gerecht in punt 159 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, niet te bepalen in hoeverre de staatssteun waarvan in het litigieuze besluit de terugvordering werd gelast, van rekwirante moest worden teruggevorderd. Het staat aan de Republiek Finland om passende maatregelen te nemen om de verschuldigde bedragen daadwerkelijk te innen.
75 In de derde plaats berust de stelling van rekwirante dat de in het bestreden arrest gevolgde redenering een ongerechtvaardigd verschil in behandeling oplevert tussen de koper van een openbare onderneming die staatssteun ontvangt en de koper van een particuliere onderneming die dergelijke steun ontvangt, op verwarring over de verschillende rollen van een staatsexploitant en een marktdeelnemer die in handen is van een publiekrechtelijke rechtspersoon.
76 In de vierde plaats herinnert de Commissie eraan dat de afwijzing door het Gerecht van het tweede middel van het verzoekschrift in eerste aanleg, dat was gericht tegen de vaststelling van economische continuïteit tussen de oude HelB en de nieuwe HelB, niet wordt betwist in hogere voorziening. Aangezien deze economische continuïteit moet worden aanvaard, dient daaruit te worden geconcludeerd dat de onrechtmatige staatssteun van de ene onderneming op de andere is overgedragen.
Beoordeling door het Hof
77 Volgens het evenredigheidsbeginsel mogen de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel [arresten van 17 mei 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, punt 25, en 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 55].
78 Bijgevolg moet de naleving van het evenredigheidsbeginsel, dat bindend is voor de Commissie wanneer zij besluit onrechtmatige staatssteun terug te vorderen, worden beoordeeld in het licht van het doel dat met een dergelijk besluit wordt nagestreefd.
79 Volgens vaste rechtspraak beoogt de terugvordering van onwettige steun het herstel in de vroegere toestand en is dit doel bereikt zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde of, met andere woorden, door de ondernemingen die deze steun feitelijk hebben genoten, is terugbetaald. Door die terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en vindt herstel in de toestand van vóór de steunverlening plaats (arrest van 1 oktober 2015, Electrabel en Dunamenti Erőmű/Commissie, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 Bijgevolg kan de terugvordering van deze steun teneinde de vroegere toestand te herstellen in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun (arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De maatregel tot terugvordering van onrechtmatige staatssteun is slechts in strijd met het evenredigheidsbeginsel indien het bedrag dat de begunstigde moet terugbetalen hoger is dan het geactualiseerde bedrag van de ontvangen steun.
81 Indien de onderneming die de illegale staatssteun heeft ontvangen, is overgenomen door een andere onderneming, moet de steun worden teruggevorderd bij de onderneming die de economische activiteit voortzet van de onderneming die het met de steunverlening verbonden voordeel heeft genoten, wanneer blijkt dat die onderneming het concurrentievoordeel dat aan deze steun is verbonden, feitelijk blijft genieten (arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dat geval beperkt het evenredigheidsbeginsel de verplichting tot terugbetaling van de koper van de onderneming die aanvankelijk steun heeft ontvangen, tot het bedrag van het concurrentievoordeel dat hij daadwerkelijk heeft behouden.
82 Rekwirante verwijt het Gerecht het evenredigheidsbeginsel te hebben geschonden doordat het in punt 159 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie niet hoefde na te gaan in welke mate de staatssteun van haar moest worden teruggevorderd. Zij is van mening dat het Gerecht in dit punt heeft aanvaard dat de Commissie haar kon verplichten alle aan de oude HelB uitgekeerde steun terug te betalen, zonder te onderzoeken in welke mate die steun daadwerkelijk aan haar was doorgegeven.
83 Rekwirantes betoog berust evenwel op een onjuiste uitlegging van punt 159 van het bestreden arrest. Zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting heeft het Gerecht in dat punt enkel vastgesteld dat de Commissie niet verplicht was het bedrag van de staatssteun te bepalen dat de Finse autoriteiten moesten terugvorderen van de nieuwe HelB.
84 In het litigieuze besluit heeft de Commissie immers vastgesteld dat er een economische continuïteit bestond tussen de oude HelB en de nieuwe HelB, en daaruit afgeleid dat de verplichting tot terugbetaling van de staatssteun moest worden uitgebreid tot de nieuwe HelB. Daarbij heeft de Commissie zich niet uitgesproken over de omvang van de steun die aan de vroegere HelB werd verleend en die de nieuwe HelB daadwerkelijk is blijven genieten. Zoals deze instelling in haar schrifturen heeft opgemerkt, bestaat er een verschil tussen het vaststellen van de economische continuïteit en het bepalen van het aandeel van de onrechtmatige steun dat van de steunbegunstigden moet worden teruggevorderd. Hieruit volgt dat rekwirante niet op goede gronden kan stellen dat punt 157 van het bestreden arrest een onjuiste rechtsopvatting bevat, aangezien het Gerecht in essentie gewezen heeft op dat verschil.
85 In die omstandigheden staat het, zoals het Gerecht in punt 159 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, aan de Republiek Finland om het bedrag van de staatssteun vast te stellen dat van de nieuwe HelB moet worden teruggevorderd.
86 Derhalve moet het tweede middel, ontleend aan schending door het Gerecht van het evenredigheidsbeginsel, worden afgewezen.
87 Uit het voorgaande volgt dat, aangezien het eerste middel moet worden toegewezen, het bestreden arrest dient te worden vernietigd.
Beroep bij het Gerecht
88 Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, de zaak voor afdoening verwijzen naar het Gerecht dan wel haar zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
89 In casu dient het Hof de zaak, die in staat van wijzen is, zelf af te doen.
90 Met het eerste middel van haar beroep bij het Gerecht betoogt de nieuwe HelB dat de Commissie na de overname van de oude HelB een aanvullend besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure had moeten vaststellen om haar in de gelegenheid te stellen haar opmerkingen in het kader van die procedure in te dienen. Bovendien stelt rekwirante dat de Commissie een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden door geen dergelijk besluit vast te stellen teneinde de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen te maken.
91 Blijkens de punten 43 tot en met 64 van het onderhavige arrest is dit middel gegrond en moet het dus worden aanvaard.
92 Hieruit volgt dat, aangezien de schending van een wezenlijk vormvoorschrift de nietigverklaring van rechtswege van de handeling meebrengt (arrest van 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P en C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak), het bestreden besluit nietig moet worden verklaard.
Kosten
93 Overeenkomstig artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof zelf de zaak afdoet.
94 Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de nieuwe HelB, thans Koiviston Auto Helsinki, heeft verzocht om de Commissie te verwijzen in de kosten en de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet deze laatste worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de nieuwe HelB in verband met zowel de procedure in eerste aanleg als de procedure in hogere voorziening.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 14 september 2022, Helsingin Bussiliikenne/Commissie (T‑603/19, EU:T:2022:555), wordt vernietigd.
2) Besluit (EU) 2020/1814 van de Commissie van 28 juni 2019 betreffende steunmaatregel SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) ten uitvoer gelegd door Finland ten gunste van Helsingin Bussiliikenne Oy, wordt nietig verklaard.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten alsmede die van Koiviston Auto Helsinki Oy, in verband met zowel de procedure in eerste aanleg als de procedure in hogere voorziening.
ondertekeningen