FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. Kokott
fremsat den 12. marts 2015 (1)
Sag C-81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandene))
»Miljø – luftforurening – direktiv 1999/13/EF – begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser – anvendelse af organiske opløsningsmidler i visse aktiviteter og anlæg – forpligtelser, som finder anvendelse på bestående anlæg – forlængelse af overgangsfristen«
I – Indledning
1. Flygtige organiske forbindelser og nedbrydningsprodukter af disse bidrager til, at der dannes ozon ved jordoverfladen. Høje ozonkoncentrationer kan skade menneskers sundhed og føre til skader på skove, vegetation og høst (2). Unionen og medlemsstaterne har derfor gennem længere tid bestræbt sig på at begrænse emissionerne af flygtige organiske forbindelser.
2. Formålet med direktivet om begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser (3) (herefter »VOC-direktivet«) (VOC står for volatile organic compounds, dvs. flygtige organiske forbindelser) er at forebygge eller mindske emissionen af disse forbindelser fra visse anlæg til miljøet, hovedsagelig til luften. Til dette formål skulle bl.a. bestående anlæg, som udleder sådanne emissioner, principielt enten overholde visse grænseværdier eller gennemføre et reduktionsprogram inden den 31. oktober 2007.
3. Dog skal driftslederen af anlægget have forlænget tidsfristen for gennemførelsen af et program for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling. Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse søges det klarlagt, under hvilke betingelser en sådan forlængelse skal gives.
4. Selv om VOC-direktivet i 2010 blev afløst af direktivet om industrielle emissioner (4), er den præjudicielle anmodning også af interesse for fremtiden. Bestemmelsen om forlængelse af fristen blev nemlig i vidt omfang videreført i direktivet om industrielle emissioner.
II – Retsgrundlag
5. Formålet med VOC-direktivet er fastlagt i artikel 1:
»Formålet med dette direktiv er at forebygge eller mindske de direkte og indirekte virkninger af emissionen af flygtige organiske forbindelser til miljøet, hovedsagelig til luften, og de mulige risici for menneskers sundhed, ved at foreskrive foranstaltninger og procedurer, der skal finde anvendelse ved aktiviteter af den art, der er defineret i bilag I, for så vidt som de overskrider de forbrugstærskler, der er opført i bilag II A.«
6. Kravene til bestående anlæg er fastlagt i VOC-direktivets artikel 4:
»Medlemsstaterne vedtager med forbehold af direktiv 96/61/EF de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at
1) bestående anlæg opfylder kravene i artikel 5, 8 og 9 senest den 31. oktober 2007
2) alle bestående anlæg skal være registreret eller godkendt senest den 31. oktober 2007
3) anlæg, der skal godkendes eller registreres under anvendelse af reduktionsprogrammet i bilag II B, skal underrette de kompetente myndigheder herom senest den 31. oktober 2005
[…]«
7. Begrænsningen af emissionerne er reguleret i VOC-direktivets artikel 5, stk. 2:
»Alle anlæg skal
a) overholde enten emissionsgrænseværdierne for spildgasser og værdierne for diffus emission eller grænseværdierne for total emission og andre krav i bilag II A,
eller
b) opfylde kravene i reduktionsprogrammet i bilag II B.«
8. Reduktionsprogrammet er fastsat i VOC-direktivets bilag II B:
»1. Principper
Formålet med reduktionsprogrammet er at gøre det muligt for driftslederen gennem andre midler at nå emissionsbegrænsninger svarende til dem, der ville være opnået under anvendelse af emissionsgrænseværdierne. Driftslederen kan bruge ethvert reduktionsprogram, der er specielt udformet til hans anlæg, hvis enderesultatet er en tilsvarende reduktion af emissionen. Medlemsstaterne indberetter jf. artikel 11 i dette direktiv til Kommissionen om fremskridtene med at nå den samme reduktion af emissionen, herunder om erfaringerne fra anvendelsen af reduktionsprogrammet.
2. Praksis
Ved anvendelse af overfladebehandlingsmidler, lakker, klæbemidler eller trykfarver kan nedenstående program anvendes. Når nedenstående metode ikke er hensigtsmæssig, kan den kompetente myndighed tillade en driftsleder at anvende enhver alternativ undtagelsesordning, som den mener opfylder de her skitserede principper. Ved udformningen af planen skal følgende forhold inddrages:
i) hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling, skal driftslederen have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen
ii) referencepunktet for emissionsbegrænsninger skal så nøjagtigt som muligt svare til den emission, som ville være forekommet, hvis der ikke var gennemført begrænsningsaktioner.
Følgende program gælder for anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen.
i) Driftslederen fremsender et program for emissionsbegrænsningen, som især redegør for faldet i det gennemsnitlige indhold af opløsningsmiddel i det samlede input og/eller den øgede effektivitet i anvendelsen af tørstoffer, som kræves for at opnå en begrænsning af den samlede emission fra anlægget til en given procentdel af den årlige referenceemission, kaldet målemissionen.
ii) Den årlige referenceemission beregnes på følgende måde:
a) Der foretages en bestemmelse af den samlede masse af tørstoffer i mængden af overfladebehandlingsmiddel og/eller trykfarve, lak eller klæbemiddel, der forbruges pr. år. Tørstoffer er alt materiale i overfladebehandlingsmidler, trykfarver, lak og klæbestoffer, der bliver faste, når vand og flygtige organiske forbindelser er fordampet.
b) Den årlige referenceemission beregnes ved at multiplicere massen under litra a) med den relevante faktor fra nedenstående tabel. […]
c) Målemissionen svarer til den årlige referenceemission multipliceret med en procentdel lig med:
– for anlæg under punkt 6 og de laveste tærskelområder i bilag II A, punkt 8 og 10: (værdi for diffus emission + 15)
– for alle andre anlæg: (værdi for diffus emission + 5).«
III – Faktiske omstændigheder i hovedsagen og anmodningen om præjudiciel afgørelse
9. Nannoka Vulcanus Industries BV (herefter »Nannoka«) driver et anlæg, hvor der gennemføres lakeringsprocesser og overfladebehandling. Ved afgørelse af 7. oktober 2010 udstedte College van gedeputeerde staten van Gelderland (formandskabet for provinsregeringen i Gelderland) et pålæg sanktioneret med tvangsbøder til Nannoka på grund af overtrædelse af de nationale bestemmelser til gennemførelse af VOC-direktivet.
10. Nannoka overholdt ikke emissionsgrænseværdierne i henhold til VOC-direktivets bilag II A pr. 31. oktober 2007, men dette selskab har ifølge den forelæggende rets oplysninger anført, at det opfyldte kravene i reduktionsprogrammet i henhold til bilag II B, idet dette bilag ifølge Nannoka giver mulighed for at få forlænget fristen for gennemførelse af reduktionsprogrammet ud over den 31. oktober 2007.
11. Nannoka har derfor anlagt sag med påstand om ophævelse af afgørelsen af 7. oktober 2010. Sagen verserer nu ved Raad van State. Afgørelsen er ganske vist i mellemtiden blevet ophævet, men Nannoka har ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse stadig interesse i en materiel bedømmelse af sin appel. Nannoka har godtgjort at have lidt en skade på grund af afgørelsen, idet Nannoka måtte uddelegere en del af driften til en anden virksomhed.
12. Raad van State har nu stillet Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Følger det af VOC-direktivets bilag II B, at driftslederen af anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen, som en undtagelse fra den i dette bilag indeholdte tidsramme skal have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling?
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
2) Kræves det for at få forlænget tidsfristen for gennemførelsen af programmet for emissionsbegrænsningen som omhandlet i VOC-direktivets bilag II B, at anlæggets driftsleder skal udføre en bestemt handling, eller at en kompetent myndighed meddeler tilladelse?
3) På grundlag af hvilke kriterier kan længden af den fristforlængelse, som omhandles i VOC-direktivets bilag II B, fastsættes?«
13. Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Derudover deltog Nannoka i retsmødet den 26. februar 2015.
IV – Retlig vurdering
14. VOC-direktivet åbner mulighed for at nå målsætningen om at mindske emissionen af opløsningsmider på forskellige måder. De to vigtigste måder er på den ene side overholdelse af emissionsgrænseværdierne, især ved indkapsling af anlæg og filtrering af afgangsluften, og på den anden side anvendelse af anlægsspecifikke programmer til reduktion af emissionerne (artikel 5, stk. 2). Reduktionsprogrammer karakteriseres i forhold til anvendelse af grænseværdier ved at være mere fleksible. De er i reglen baseret på anvendelse af alternative stoffer og metoder, som indebærer færre emissioner. Den præjudicielle anmodning omhandler denne anden måde, nemlig anvendelse af reduktionsprogrammer.
A – Muligheden for forlængelse af fristen (det første spørgsmål)
15. Med det første spørgsmål ønsker Raad van State oplyst, om driftslederen af anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages, skal have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sit program for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.
16. Svaret på dette spørgsmål fremgår i og for sig allerede af den relevante bestemmelse. I VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), er det nemlig fastsat, at driftslederen skal have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.
17. Alligevel vender både Nederlandene og Kommissionen sig imod dette resultat. Jeg formoder, at denne holdning i det mindste delvist beror på, at VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om den tidsmæssige begrænsning af en eventuel fristforlængelse. Hvis der imidlertid bestod et krav på en ubegrænset fristforlængelse, ville VOC-direktivet risikere at miste sin virkning. Konkret støtter de to procesdeltagere sig imidlertid på andre overvejelser.
1. Den nederlandske opfattelse – ingen fristforlængelse ud over den 31. oktober 2007
18. Nederlandene går særligt langt, idet denne medlemsstat afviser enhver fristforlængelse ud over den 31. oktober 2007. Dette er det tidspunkt, hvor emissionerne fra bestående anlæg skal være reduceret i henhold til VOC-direktivets artikel 4, nr. 1, og bilag II B, nr. 2), stk. 2, nr. i).
19. Nederlandene gør gældende, at det havde været teknisk muligt at reducere emissionerne allerede før dette tidspunkt. Dette gjorde Kommissionen rede for allerede i sit forslag til VOC-direktivet fra 1996 (5). Det fremgår også af ottende betragtning til direktivet, at der ved dets vedtagelse i 1999 var eller inden for de kommende år ville blive adgang til de nødvendige alternative stoffer.
20. Derfor antager Nederlandene, at der efter den 31. oktober 2007 ikke længere kunne være noget berettiget behov for en forlængelse af fristen. På dette tidspunkt skulle bestående anlæg i henhold til VOC-direktivets artikel 4, nr. 1, overholde kravene i henhold til artikel 5, dvs. grænseværdierne i henhold til bilag II A eller reduktionsprogrammet i henhold til bilag II B.
21. Den nederlandske opfattelse er imidlertid alene baseret på lovgiverens prognose ved udstedelsen af VOC-direktivet. Nederlandene hævder ikke, at udviklingen af mulige alternative stoffer faktisk allerede var afsluttet den 31. oktober 2007.
22. Nederlandenes holdning er imidlertid især uforenelig med ordlyden af VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i). Denne bestemmelse indeholder udtrykkeligt en fristforlængelse. Der kan imidlertid kun være tale om en fristforlængelse, hvis direktivets frister – for bestående anlæg den 31. oktober 2007 – overhovedet kan forlænges. Nederlandenes opfattelse ville derimod fratage denne bestemmelse dens reguleringsmæssige karakter og reducere den til blot at udgøre en forklaring af udmålingen af fristerne.
23. Der kunne højst blive tale om at overveje en sådan omkvalificering af den klare bestemmelse om fristforlængelse, hvis regelsammenhængen eller foranstaltningens klare mål bindende ville tale derfor. Da dette imidlertid ikke er tilfældet, er den af Nederlandene anførte opfattelse uforenelig med retssikkerhedsprincippet.
24. Unionen har i øvrigt også senere fastholdt fristforlængelsen. Den findes således også i protokollen angående reduktion af forsuring, eutrofiering og ozon ved jordoverfladen (6), som ganske vist ligesom VOC-direktivet blev vedtaget allerede i 1999, men som først blev ratificeret af Unionen i 2003 (7).
25. Endelig har EU-lovgiver i 2010 ved udstedelsen af direktivet om industrielle emissioner med identisk ordlyd på ny overtaget muligheden for forlængelse af fristen i forbindelse med gennemførelsen af reduktionsprogrammer, nemlig i bilag VII, del 5, nr. 2), litra a). Lovgiver antog således, at en fristforlængelse også efter den 31. oktober 2007 stadig er mulig og hensigtsmæssig.
26. Følgelig må Nederlandenes opfattelse afvises.
2. Kommissionens opfattelse – ingen fristforlængelse for anlæg med konstant tørstofindhold
27. Kommissionen forfægter en anden holdning, som vel også er den, der ligger til grund for Raad van States spørgsmål. Den går ud på, at VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, indeholder en særbestemmelse for anlæg med konstant tørstofindhold, som går forud for bestemmelsen om fristforlængelsen. Fristforlængelsen ville ifølge denne opfattelse kun være mulig for anlæg uden konstant tørstofindhold.
28. Faktisk gælder der i henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, et bestemt reduktionsprogram for anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages og bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen. Ifølge dette program skal bestående anlæg nå den endelige målværdi senest den 31. oktober 2007.
29. I modsætning til Kommissionens opfattelse ligger der dog ikke i dette nogen særbestemmelse, som udelukker en fristforlængelse. Dette viser integrationen af VOC-direktivet i direktivet om industrielle emissioner og bestemmelsernes mål.
a) Integrationen af VOC-direktivet i direktivet om industrielle emissioner
30. Hvis reduktionsprogrammets frister i henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, som særbestemmelse ville fortrænge muligheden for en fristforlængelse i henhold til bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), ville VOC-direktivet have været betydeligt mere restriktivt end den aktuelt gældende bestemmelse i bilag VII, del 5, i direktivet om industrielle emissioner. Sidstnævnte indeholder i nr. 2), litra a), fortsat muligheden for fristforlængelse, men ikke længere fristerne i VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, nr. i). Derfor er der inden for anvendelsesområdet for det aktuelt gældende direktiv om industrielle emissioner mulighed for at forlænge fristen, også i tilfælde af konstant tørstofindhold.
31. Der ses imidlertid ingen grund til, at der i dag skulle kunne gives en fristforlængelse til anlæg, som ikke ville have været omfattet af denne mulighed, da VOC-direktivet var gældende. Tværtimod: Det må formodes, at udviklingen af alternative stoffer i dag er nået endnu længere, således at behovet for fristforlængelser burde være betydeligt mindre.
32. Desuden fremgår det ikke, at VOC-direktivets bestemmelser og navnlig muligheden for en fristforlængelse skulle ændres ved integrationen i direktivet om industrielle emissioner. Formålet med direktivet om industrielle emissioner er primært at konsolidere forskellige direktiver. Ophævelsen af fristerne i VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, nr. i), er i overensstemmelse med dette formål, da de allerede var udløbet ved udstedelsen af direktivet om industrielle emissioner. Hvis dette også havde betydet, at fristforlængelsen var blevet overflødig, ville de tilsvarende bestemmelser ligeledes være blevet ophævet. Og hvis den kun skulle have fortsat med at gælde for visse anlægstyper, skulle lovgiver have præciseret dette i forbindelse med ophævelsen af fristerne.
33. Det skal derfor lægges til grund, at lovgiver i det mindste ved udstedelsen af direktivet om industrielle emissioner antog, at allerede VOC-direktivet tillod en fristforlængelse også for anlæg med et konstant tørstofindhold.
b) Bestemmelsernes formål
34. Formålene med bestemmelserne om fristforlængelserne og for anlæg med konstant tørstofindhold bekræfter muligheden for at forlænge fristerne for alle anlægstyper.
35. VOC-direktivet angiver ganske vist ikke udtrykkeligt formålene med bestemmelsen om fristforlængelsen, men det må antages, at der forfølges en dobbelt målsætning.
36. For det første skal urimelige udgifter undgås. Det er ikke hensigtsmæssigt at investere i at begrænse et anlægs emissioner, hvis disse emissioner kort tid senere vil kunne undgås langt billigere, når alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er til rådighed. For så vidt er fristforlængelsen et udtryk for proportionalitetsprincippet.
37. For det andet skal der skabes et incitament for at udvikle alternative stoffer. Hvis en virksomhed ved hjælp af alternative stoffer kan undgå dyre foranstaltninger til at mindske emissionerne, vil den muligvis være indstillet på at udvikle alternative stoffer eller støtte en sådan udvikling.
38. Set fra et miljømæssigt synspunkt er denne anden målsætning særligt interessant. Alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, kan nemlig ud over det berørte anlæg bidrage til at begrænse emissionerne af flygtige organiske forbindelser for en ringe udgift. Udviklingen af sådanne stoffer kan derfor berettige længere overgangsfrister.
39. Hvad angår anvendelsen af fristforlængelsen på anlæg med konstant tørstofindhold, indeholder VOC-direktivet ingen henvisning til forskelle i forhold til andre anlæg, som kunne være af betydning for denne dobbelte målsætning.
40. Den eneste synlige grund til overhovedet at anvende kriteriet konstant tørstofindhold kommer til udtryk i henvisningen i VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2: Dette indhold kan »bruges til fastlæggelse af referencepunktet for emissionsbegrænsningen«. Som parterne også redegjorde for i retsmødet, tjener dette kriterium således umiddelbart til at fastlægge emissionsmålene for de pågældende anlæg med en bestemt metode.
41. Når tørstofindholdet er konstant, er det nemlig forholdsvis simpelt at beregne massesummen af opståede tørstoffer og ved hjælp af de efterfølgende bestemmelser i VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, nr. ii), målværdierne for reduktionsprogrammet.
42. Hvis et anlægs tørstofindhold ikke er konstant, kan denne fremgangsmåde ikke anvendes. Målværdierne for et reduktionsprogram for sådanne andre anlæg må derfor fastsættes på en anden måde.
43. Dermed må det konstateres, at kriteriet konstant tørstofindhold ikke sigter mod at udelukke en fristforlængelse. Det har ingen forbindelse til målene om fristforlængelse og begrunder derfor for så vidt ingen differentiering i forhold til andre anlæg.
44. Kommissionen og Nederlandene har i retsmødet ganske vist anført, at der ved udstedelsen af VOC-direktivet allerede havde foreligget relativt omfattende kendskaber med hensyn til anlæg med et konstant tørstofindhold. Kommissionen har navnlig anført, at disse kendskaber og de pågældende anlægstypers lighed ville have begrundet det specifikke reduktionsprogram i henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 2, uden muligheden for en fristforlængelse.
45. Dette synspunkt fremgår imidlertid hverken af VOC-direktivet eller af det tilgængelige materiale fra lovgivningsproceduren. Derudover viser Nannokas tilfælde, at der tilsyneladende også findes anlæg med et konstant tørstofindhold, som har en interesse i en fristforlængelse under udviklingen af alternative stoffer. Derfor finder jeg ikke, at dette argument er tilstrækkeligt til principielt at udelukke en fristforlængelse til byrde for driftslederne af anlæggene med et konstant tørstofindhold, selv om det i henhold til ordlyden af bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), er mere nærliggende at åbne op for denne mulighed.
3. Forslag til afgørelse vedrørende det første spørgsmål
46. Det første spørgsmål må således besvares med, at det følger af VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), at driftslederen af anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages, som en undtagelse fra den i dette bilag indeholdte tidsramme principielt skal have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.
B – Betingelserne for en fristforlængelse (det andet og det tredje spørgsmål)
47. Svaret på første spørgsmål betyder, at det andet og det tredje spørgsmål også må besvares. Det er imidlertid hensigtsmæssigt at behandle dem i omvendt rækkefølge.
1. De materielle betingelser for en fristforlængelse (det tredje spørgsmål)
48. Det tredje spørgsmål viser de vanskeligheder, som følger af besvarelsen af det første spørgsmål.
49. Raad van State ønsker oplyst, på grundlag af hvilke kriterier der skal træffes afgørelse om en fristforlængelse. VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), indeholder imidlertid ved første øjekast kun få kriterier. Denne bestemmelse fastsætter, at driftslederen skal have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.
50. Dette kunne man forstå således, at de kompetente myndigheder skal forlænge fristen, indtil der er alternative stoffer til rådighed, altså potentielt uden nogen form for tidsmæssig grænse.
51. Dermed kunne VOC-direktivets øvrige bestemmelser i vidt omfang blive berøvet deres virkning i praksis. Driftsledere kunne afvise at anvende grænseværdierne eller andre reduktionsforanstaltninger blot med den begrundelse, at de venter på alternative stoffer til at mindske emissionerne. VOC-direktivet ville kun være bindende for så vidt som driftsledere skal anvende alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, så snart disse står til rådighed.
52. Denne fortolkning ville imidlertid være uforenelig med VOC-direktivets målsætning. Formålet med direktivet er i henhold til dets artikel 1 at forebygge eller mindske de direkte og indirekte virkninger af emissionen af flygtige organiske forbindelser til miljøet og de mulige risici for menneskers sundhed, ved at foreskrive foranstaltninger og procedurer, der skal finde anvendelse ved de omfattede aktiviteter, for så vidt som de overskrider forbrugstærsklerne. Dette mål opfylder også en folkeretlig forpligtelse for Unionen i henhold til Göteborg-protokollen (8). Blot at vente til alternative stoffer kan anvendes uden at have en klar tidsmæssig grænse, ville ikke være en hensigtsmæssig foranstaltning for at nå dette mål.
53. Desuden gik lovgiver i 1999 ikke ud fra, at udviklingen af alternative stoffer ville tage meget lang tid endnu. I henhold til ottende betragtning til VOC-direktivet antog lovgiver tværtimod, at der var eller inden for de kommende år ville blive adgang til andre mindre skadelige alternative stoffer.
54. En fristforlængelse i henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), kommer derfor kun i betragtning, hvis der faktisk udvikles alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, og det må antages, at de vil være til rådighed inden for få år.
55. I forbindelse med den konkrete fastsættelse af denne tidsmæssige ramme skal der i lyset af proportionalitetsprincippet tages hensyn til formålet med fristforlængelsen, som er at undgå unødig belastning og give et incitament til at udvikle alternative stoffer (9).
56. Der skal således faktisk udvikles alternative stoffer, som er egnede til anvendelse i det pågældende anlæg og til at mindske emissionen af opløsningsmidler. Der må heller ikke findes alternative foranstaltninger, som kunne udvirke tilsvarende eller større reduktioner af emissionerne til sammenlignelige udgifter.
57. Desuden skal der tages hensyn til forholdet mellem på den ene side den emissionsreduktion, der kan opnås med de alternative stoffer, og udgifterne hertil, og på den anden side de ekstra emissioner, der opstår ved fristforlængelsen, og udgifterne til eventuelle alternative foranstaltninger.
58. Hvis der kun kan forventes små emissionsreduktioner af et alternativt stof, men det udløser lignende udgifter som de alternative foranstaltninger, der kan gennemføres med det samme, er en fristforlængelse således ikke begrundet. Et alternativt stof, som lover store besparelser til lave udgifter, berettiger derimod til at afvente noget længere.
59. Imidlertid ville det nok i reglen sprænge rammen »de kommende« hhv. få år, hvis udviklingsprocessen forventes at tage mere end fem år. I forbindelse med lange planlægningshorisonter bliver det i øvrigt også vanskeligt at påvise tilstrækkelig udsigt til succes.
60. Som Kommissionen har gjort gældende, skal det desuden tages i betragtning, at fristforlængelsen som en undtagelse fra VOC-direktivets generelle bestemmelser skal fortolkes snævert (10). Beviset for at betingelserne for en fristforlængelse er opfyldt, dvs. den igangværende udvikling af egnede alternative stoffer, skal derfor være tilstrækkelig konkret. Der skal desuden være overvejende sandsynlighed for, at udviklingen lykkes.
61. Ved bedømmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, fastsætter de kompetente myndigheder en kompleks videnskabelig og økonomisk prognose. De bør derfor gives et bredt råderum (11), som kun bør kontrolleres for åbenbare fejl (12). De er imidlertid forpligtet til omhyggeligt og upartisk at efterprøve alle relevante forhold i den konkrete sag og begrunde deres afgørelser tilstrækkeligt (13). Det betyder, at de indgående skal beskæftige sig med de argumenter, som taler for en fristforlængelse.
62. Det tredje spørgsmål må følgelig besvares med, at en forlængelse af fristen i henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), forudsætter, at der faktisk er et alternativt stof under udvikling, med hensyn til hvilket det med overvejende sandsynlighed må antages, at det inden for få år vil kunne begrænse anlæggets emission af opløsningsmidler kraftigere end alternative foranstaltninger, som forårsager sammenlignelige udgifter, eller i samme omfang, men billigere end alternative foranstaltninger. De ekstra emissioner under denne fristforlængelse skal stå i et rimeligt forhold til de emissionsreduktioner og udgiftsbesparelser, som forventes af det alternative stof.
2. Proceduren til indrømmelse af fristforlængelsen (det andet spørgsmål)
63. Med andet spørgsmål ønsker Raad von State oplyst, om det for at få forlænget tidsfristen for gennemførelsen af programmet for emissionsbegrænsningen som omhandlet i VOC-direktivets bilag II B kræves, at anlæggets driftsleder skal udføre en bestemt handling, eller at en kompetent myndighed meddeler tilladelse.
64. Svaret fremgår af de relevante bestemmelsers ordlyd. I henhold til VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), skal driftslederen have forlænget tidsfristen. Fristen forlænges altså ikke automatisk, men kun ved en afgørelse fra de kompetente myndigheder.
65. En sådan afgørelse kræver en ansøgning fra driftslederen af anlægget, da denne ønsker at opnå en afvigelse fra de krav, der ellers ville finde anvendelse. Det er også kun ham, der kan træffe den økonomiske afgørelse om, hvordan VOC-direktivets krav skal gennemføres i anlægget.
66. De kompetente myndigheder råder derimod uden denne ansøgning som regel ikke over de nødvendige oplysninger til at kontrollere, om de ovenfor beskrevne betingelser er opfyldt. Der er heller ikke grundlag for at antage, at de skal handle ex officio.
67. Hvis de kompetente myndigheder alligevel råder over relevante oplysninger, f.eks. kendskab til lovende udviklingsprojekter, og de ikke er forpligtet til at hemmeligholde disse oplysninger, bør de imidlertid informere de berørte anlægsoperatører inden for deres ansvarsområde for at hjælpe dem med at gennemføre VOC-direktivet.
68. I praksis vil det være nærliggende at indsende en ansøgning om forlængelse af fristen sammen med programmet for emissionsbegrænsningen. VOC-direktivet kræver ganske vist ikke udtrykkeligt, at driftslederen forelægger programmet, men alle bestående anlæg skal i henhold til artikel 4, nr. 2, enten godkendes eller registreres. I artikel 4, nr. 3, kræves det desuden, at de kompetente myndigheder skal underrettes om anvendelsen af et reduktionsprogram. Desuden forudsætter afvigelser fra det i bilag II B, nr. 2), stk. 2, viste eksemplariske program en »tilladelse« fra myndighederne og dokumentation af ligeværdigheden. Endelig skal driftslederne i henhold til artikel 9, stk. 1, andet led, påvise, at anlægget opfylder kravene i reduktionsprogrammet. Denne påvisning er kun mulig, hvis der foruden oplysningerne om emissionerne i henhold til artikel 8 også indsendes selve programmet.
69. I forbindelse med de krav, der skal opfyldes, skal reduktionsprogrammet i det mindste beskrive, i hvilket omfang fristerne bliver overskredet. Da en sådan overskridelse ville fravige kravene i VOC-direktivets bilag II B, skal den begrundes i forbindelse med indsendelsen af programmet ved påvisning af at betingelserne for at indrømme en forlængelse af fristen er opfyldt.
70. Det andet spørgsmål må følgelig besvares med, at det for at få forlænget tidsfristen for gennemførelsen af programmet for emissionsbegrænsningen som omhandlet i VOC-direktivets bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), kræves, at en kompetent myndighed meddeler tilladelse, hvilket forudsætter en ansøgning fra driftslederen samt påvisning af, at betingelserne for en forlængelse af fristen er opfyldt.
V – Forslag til afgørelse
71. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:
»1) Driftslederen af anlæg, for hvilke et konstant tørstofindhold i produktet kan antages, skal i henhold til bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), i direktiv 1999/13/EF om begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser som en undtagelse fra den i dette bilag indeholdte tidsramme principielt have forlænget tidsfristen for gennemførelse af sine programmer for emissionsbegrænsningen, hvis alternative stoffer, som indeholder ringe mængder af eller ingen opløsningsmidler, er under udvikling.
2) For at få forlænget tidsfristen for gennemførelsen af programmet for emissionsbegrænsningen som omhandlet i bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), i direktiv 1999/13/EF kræves det, at en kompetent myndighed meddeler tilladelse, hvilket forudsætter en ansøgning fra driftslederen samt påvisning af, at betingelserne for en forlængelse af fristen er opfyldt.
3) En forlængelse af fristen i henhold til bilag II B, nr. 2), stk. 1, nr. i), i direktiv 1999/13/EF forudsætter, at der faktisk er et alternativt stof under udvikling, med hensyn til hvilket det med overvejende sandsynlighed må antages, at det inden for få år vil kunne begrænse anlæggets emission af opløsningsmidler kraftigere end alternative foranstaltninger, som forårsager sammenlignelige udgifter, eller i samme omfang, men billigere end alternative foranstaltninger. De ekstra emissioner under denne fristforlængelse skal stå i et rimeligt forhold til de emissionsreduktioner og udgiftsbesparelser, som forventes af det alternative stof.«