JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
12 päivänä maaliskuuta 2015 (1)
Asia C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (Alankomaat))
Ympäristö – Ilman pilaantuminen – Direktiivi 1999/13/EY – Haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittaminen – Orgaanisten liuottimien käyttö tietyissä toiminnoissa ja laitoksissa – Olemassa oleviin laitoksiin sovellettavat velvoitteet – Siirtymäkauden pidentäminen
I Johdanto
1. Haihtuvat orgaaniset yhdisteet ja niiden hajoamistuotteet edistävät alailmakehän otsonin syntyä. Korkeat otsonipitoisuudet voivat aiheuttaa terveyshaittoja ihmisille sekä metsä-, kasvillisuus- ja sadonkorjuuvaurioita.(2) Unioni ja sen jäsenvaltiot ovat sen vuoksi jo pitkään pyrkineet rajoittamaan haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjä.
2. Haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annetulla direktiivillä(3) (jäljempänä VOC-direktiivi (VOC tulee sanoista volatile organic compounds, suomeksi haihtuvat orgaaniset yhdisteet)) pyritään ehkäisemään tai vähentämään tiettyjen laitosten haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjä ympäristöön, ensisijaisesti ilmaan. Tätä tarkoitusta varten muun muassa olemassa olevien laitosten, joissa aiheutuu tällaisia päästöjä, oli lähtökohtaisesti 31.10.2007 mennessä määrä joko noudattaa tiettyjä raja-arvoja tai soveltaa vähentämisohjelmaa.
3. Laitoksen toiminnanharjoittajalle on kuitenkin myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään. Nyt tarkasteltavalla ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään selvittämään, millä edellytyksillä tällainen lisäaika on myönnettävä.
4. Vaikka VOC-direktiivi kumottiin vuonna 2010 teollisuuden päästöistä annetulla direktiivillä,(4) ennakkoratkaisupyyntö on merkityksellinen myös tulevaisuuden kannalta. Lisäaikaa koskeva sääntely nimittäin sisällytettiin pääosin teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. VOC-direktiivin tarkoitus määritellään sen 1 artiklassa seuraavasti:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on ehkäistä tai vähentää haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöistä ympäristöön ja pääasiassa ilmaan kohdistuvia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia sekä ehkäistä tai vähentää ihmisten terveydelle mahdollisesti aiheutuvia vaaroja vahvistamalla toimenpiteet ja menettelytavat, jotka on pantava täytäntöön liitteessä I määriteltyjen toimintojen osalta, jos niissä ylitetään liitteessä II A luetellut liuottimien kulutuksen kynnysarvot.”
6. VOC-direktiivin 4 artiklassa säädetään olemassa olevia laitoksia koskevista velvoitteista seuraavaa:
”Rajoittamatta direktiivin 96/61/EY soveltamista, jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että
1. olemassa olevat laitokset ovat 5, 8 ja 9 artiklan mukaisia viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2007;
2. kaikkien olemassa olevien laitosten on oltava rekisteröityjä tai niillä on oltava lupa viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2007;
3. lupaa hakevien tai rekisteröitävien laitosten, jotka käyttävät liitteen II B vähentämisohjelmaa, on ilmoitettava siitä toimivaltaisille viranomaisille viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2005;
– –”
7. Päästöjen rajoittamisesta säädetään VOC-direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa seuraavaa:
”Kaikissa laitoksissa on noudatettava:
a) joko poistokaasupäästöjen raja-arvoja ja hajapäästöjen arvoja tai kokonaispäästöjen raja-arvoja, sekä muita liitteessä II A vahvistettuja vaatimuksia,
tai
b) liitteessä II B esitettyjä vähentämisohjelman vaatimuksia.”
8. Vähentämisohjelmasta säädetään VOC-direktiivin liitteessä II B seuraavaa:
”1. Periaatteet
Vähentämisohjelman tarkoituksena on mahdollistaa toiminnanharjoittajalle päästöjen vähennysten saavuttaminen muilla keinoin ja siten, että vähennykset vastaavat vähennyksiä, jotka saavutettaisiin päästöjen raja-arvoja soveltamalla. Tätä varten toiminnanharjoittaja voi käyttää mitä vähentämisohjelmaa tahansa, joka on erityisesti suunniteltu hänen laitokselleen edellyttäen, että lopuksi saavutetaan vastaava päästöjen vähennys. Jäsenvaltioiden on toimitettava direktiivin 11 artiklan mukaisesti komissiolle tietoja edistymisestä vastaavan päästöjen vähennyksen saavuttamisessa ja vähennysohjelman soveltamisessa saaduista kokemuksista.
2. Käytäntö
Käytettäessä maaleja/pinnoitteita, lakkoja, liimoja tai painovärejä voidaan käyttää seuraavaa ohjelmaa. Jos seuraava menetelmä ei sovellu, toimivaltainen viranomainen voi sallia toiminnanharjoittajan käyttää jotakin muuta vaihtoehtoista ja sitä tyydyttävää poikkeuslupaohjelmaa, jolla saavutetaan tässä esitetyt periaatteet. Ohjelmassa on otettava huomioon seuraavat seikat:
i) jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään, toiminnanharjoittajalle on myönnettävä lisäaikaa omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi,
ii) päästövähennysten vertailukohteen pitäisi vastata mahdollisimman tarkoin ilman vähennystoimenpiteitä syntyviä päästöjä.
Seuraava ohjelma on tarkoitettu laitoksille, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana, ja sitä käytetään päästövähennysten vertailukohteen määrittelemiseksi.
i) Toiminnanharjoittajan on esitettävä päästöjen vähentämisohjelma, joka sisältää erityisesti käytettävien kokonaismäärien keskimääräisen liuotinpitoisuuden vähennyksiä ja/tai kiintoaineiden tehokkaampaa käyttöä laitoksen kokonaispäästöjen vähentämiseksi määrättyyn prosenttiin vuosittaisista vertailupäästöistä eli päästöjen tavoitearvoon. Tämä on tehtävä seuraavan aikataulun mukaisesti:
Ajanjakso | Ajanjakso | Vuosittaisten päästöjen sallittu enimmäismäärä | Vuosittaisten päästöjen sallittu enimmäismäärä | |
Uudet laitokset | Uudet laitokset | Olemassa olevat laitokset | Olemassa olevat laitokset | |
31.10.2001 mennessä 31.10.2004 mennessä | 31.10.2005 mennessä 31.10.2007 mennessä | Tavoitearvo × 1,5
Tavoitearvo |
ii) vuosittainen vertailupäästö lasketaan seuraavasti:
a) Määritetään vuodessa kulutetun maalin/pinnoitteen ja/tai painovärin, lakan tai liiman sisältämän kiintoaineen kokonaismassa. Kiintoainetta ovat kaikki sellaiset aineet maaleissa/pinnoitteissa, painoväreissä, lakoissa tai liimoissa, joista tulee kiinteitä veden tai haihtuvien orgaanisten yhdisteiden haihduttua.
b) Vuosittaiset vertailupäästöt lasketaan kertomalla a alakohdassa määritetty massa asianomaisella seuraavassa taulukossa esitetyllä kertoimella. – –
c) Päästöjen tavoitearvo on yhtä suuri kuin vuosittainen vertailupäästö kerrottuna prosenttimäärällä, joka on
– (hajapäästöjen arvo + 15) laitoksille, jotka kuuluvat liitteen II A 6 kohtaan ja jotka sijoittuvat 8 ja 10 kohdan alempiin kynnysrajoihin,
– (hajapäästöjen arvo + 5) kaikille muille laitoksille.”
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
9. Nannoka Vulcanus Industries BV:llä (jäljempänä Nannoka) on lakka- ja pinnoitelaitos. College van gedeputeerde staten van Gelderland (Gelderlandin maakunnan hallitus, jäljempänä College) määräsi 7.10.2010 tekemällään päätöksellä Nannokalle velvoitteen, johon liittyi uhkasakko, VOC-direktiivin täytäntöön panevan kansallisen lainsäädännön rikkomisesta.
10. Nannoka ei 31.10.2007 täyttänyt VOC-direktiivin liitteessä II A määritettyjä päästöjen raja-arvoja, mutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Nannoka väittää täyttäneensä liitteessä II B esitetyt vähentämisohjelman vaatimukset, koska kyseisessä liitteessä tarjotaan mahdollisuus saada lisäaikaa 31.10.2007 jälkeen vähentämisohjelman toimeenpanemiseksi.
11. Nannoka nosti näin ollen kanteen 7.10.2010 tehdystä päätöksestä. Asia on nyt vireillä Raad van Statessa. Päätös on sittemmin peruutettu, mutta ennakkoratkaisupyynnön mukaan Nannokalla on yhä intressi saada valitukseensa sisällöllinen ratkaisu. Nannoka on osoittanut uskottavasti, että sille on aiheutunut päätöksen vuoksi vahinkoa, koska sen täytyi ulkoistaa osa toiminnoistaan toiselle yritykselle.
12. Raad van State esittää sen vuoksi unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
”1) Seuraako VOC-direktiivin liitteestä II B, että sellaisten laitosten toiminnanharjoittajalle, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana ja kiintoainepitoisuutta voidaan käyttää päästövähennysten vertailukohteen määrittelemiseksi, on myönnettävä lisäaikaa oman päästöjen vähennysohjelmansa toimeenpanemiseksi mainitussa liitteessä vahvistetusta aikataulusta poiketen, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään?
Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä:
2) Onko VOC-direktiivin liitteessä II B tarkoitetun vähentämisohjelman toimeenpanemista varten myönnettävän lisäajan edellytyksenä laitoksen toiminnanharjoittajan tietty toiminta tai toimivaltaisen viranomaisen lupa?
3) Minkä edellytysten perusteella VOC-direktiivin liitteessä II B tarkoitetun lisäajan pituus voidaan määritellä?”
13. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio. Niiden ohella Nannoka osallistui 26.2.2015 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.
IV Oikeudellinen arviointi
14. VOC-direktiivi mahdollistaa liuottimien päästöjen vähentämistä koskevan tavoitteen saavuttamisen eri tavoin. Kaksi tärkeintä tapaa ovat yhtäältä päästöjen raja-arvojen noudattaminen, erityisesti kapseloimalla laitokset ja suodattamalla poistoilma, ja toisaalta laitoskohtaisten suunnitelmien soveltaminen päästöjen rajoittamiseksi (5 artiklan 2 kohta). Vähentämisohjelmat ovat raja-arvojen soveltamiseen nähden joustavampi tapa. Ne perustuvat yleensä vähempipäästöisten korvaavien aineiden ja menettelyjen käyttöön. Ennakkoratkaisupyyntö koskee jälkimmäistä tapaa eli vähentämisohjelmien soveltamista.
A Lisäajan myöntämismahdollisuus (ensimmäinen kysymys)
15. Ensimmäisellä kysymyksellään Raad van State tiedustelee, onko sellaisten laitosten toiminnanharjoittajalle, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana, myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään.
16. Vastaus tähän kysymykseen käy ilmi jo asian kannalta merkityksellisestä säännöksestä. VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdassa nimittäin säädetään, että toiminnanharjoittajalle on myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään.
17. Sekä Alankomaat että komissio kuitenkin torjuvat tämän näkemyksen. Oletan, että niiden kanta perustuu ainakin osittain siihen, ettei VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdassa säädetä nimenomaisesti mahdollisen lisäajan ajallisesta rajoittamisesta. Jos siinä myönnettäisiin oikeus rajoittamattomaan lisäaikaan, VOC-direktiivi voisi menettää merkityksensä. Konkreettisesti kyseiset osapuolet tukeutuvat kuitenkin muihin näkökohtiin.
1. Alankomaiden näkemys – lisäaikaa ei myönnetä 31.10.2007 jälkeen
18. Alankomaiden näkemys on erityisen jyrkkä, sillä siinä torjutaan lisäajan myöntäminen kokonaan 31.10.2007 jälkeen. VOC-direktiivin 4 artiklan 1 alakohdan ja liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan i alakohdan mukaan olemassa olevien laitosten päästöjä oli vähennettävä kyseiseen ajankohtaan mennessä.
19. Alankomaat väittää, että päästöjen vähentäminen oli teknisesti mahdollista jo tätä ennen. Komissio on todennut näin jo vuonna 1996 esittämässään ehdotuksessa VOC-direktiiviksi.(5) Myös direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan direktiivin antamisajankohtana vuonna 1999 tarvittavia korvaavia aineita oli saatavissa tai ainakin oli odotettavissa, että niitä saadaan lähivuosina.
20. Näin ollen Alankomaat katsoo, ettei 31.10.2007 jälkeen voi olla oikeutettua tarvetta lisäajalle. Tähän ajankohtaan mennessä olemassa olevien laitosten piti VOC-direktiivin 4 artiklan 1 alakohdan mukaan noudattaa 5 artiklan vaatimuksia, siis liitteessä II A olevia raja-arvoja tai liitteen II B mukaista vähentämisohjelmaa.
21. Alankomaiden näkemys perustuu kuitenkin pelkästään lainsäätäjän VOC-direktiivin antamisen yhteydessä esittämään ennusteeseen. Alankomaat ei väitä, että mahdollisten korvaavien aineiden kehitys oli tosiasiallisesti jo päättynyt 31.10.2007.
22. Alankomaiden näkemys on kuitenkin ennen kaikkea ristiriidassa VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan sanamuodon kanssa. Siinä säädetään nimenomaisesti lisäajan myöntämisestä. Lisäajasta voidaan kuitenkin puhua vain, jos direktiivin määräaikoja – olemassa olevien laitosten tapauksessa 31.10.2007 – voidaan ylipäätään pidentää. Alankomaiden näkemys sitä vastoin veisi kyseiseltä säännökseltä sen normatiivisen luonteen ja tekisi siitä pelkän määräaikojen määrittämisen selityksen.
23. Tällaista lisäajan myöntämistä koskevan selkeän sääntelyn uudelleen luonnehdintaa voitaisiin ajatella korkeintaan silloin, jos sääntely-yhteys tai toimenpiteen tunnistettavat tavoitteet tukisivat sitä ehdottomasti. Koska näin ei kuitenkaan ole, Alankomaiden edustama näkemys on oikeusvarmuusperiaatteen vastainen.
24. Unioni on lisäksi pitänyt kiinni lisäajan myöntämisestä myös myöhemmin. Siitä määrätään myös happamoitumisen, rehevöitymisen ja alailmakehän otsonin vähentämistä koskevassa pöytäkirjassa,(6) joka tosin hyväksyttiin VOC-direktiivin tavoin jo vuonna 1999 mutta jonka unioni ratifioi vasta vuonna 2003.(7)
25. Antaessaan vuonna 2010 direktiivin teollisuuden päästöistä unionin lainsäätäjä lisäksi sisällytti siihen täysin samansisältöisen mahdollisuuden lisäajan myöntämiseen vähennysohjelmien toimeenpanemiseksi, nimittäin liitteessä VII olevan 5 osan 2 kohdan a alakohdassa. Näin ollen unionin lainsäätäjän lähtökohtana oli, että lisäajan myöntäminen on vielä mahdollista ja mielekästä myös 31.10.2007 jälkeen.
26. Alankomaiden näkemys on siten torjuttava.
2. Komission näkemys – lisäaikaa ei myönnetä laitoksille, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana
27. Komissio edustaa erilaista näkemystä, joka on kaiketi myös Raad van Staten kysymyksen perustana. Siinä on kyse siitä, että VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toiseen alakohtaan sisältyy sellaisia laitoksia, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana, koskeva erityissääntely, joka syrjäyttää lisäajan myöntämistä koskevan sääntelyn. Lisäajan myöntäminen olisi sen mukaan mahdollista ainoastaan sellaisten laitosten kohdalla, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus ei pysy muuttumattomana.
28. Tosiasiallisesti VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan tietty vähentämisohjelma on tarkoitettu laitoksille, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana ja kiintoainepitoisuutta voidaan käyttää päästövähennysten vertailukohteen määrittelemiseksi. Kyseisen suunnitelman mukaan olemassa olevien laitosten on saavutettava lopullinen tavoitearvo 31.10.2007 mennessä.
29. Toisin kuin komissio katsoo, siihen ei kuitenkaan sisälly erityissääntelyä, joka estää lisäajan myöntämisen. Osoituksena tästä ovat VOC-direktiivin sisällyttäminen teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin ja sääntelyjen tavoitteet.
a) VOC-direktiivin sisällyttäminen teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin
30. Jos VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisen vähentämisohjelman määräajat erityisempänä sääntelynä syrjäyttäisivät liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan mukaisen lisäajan myöntämismahdollisuuden, VOC-direktiivi olisi ollut selvästi rajoittavampi kuin nykyisin sovellettava sääntely, joka sisältyy teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä VII olevaan 5 osaan. Jälkimmäisen 2 kohdan a alakohtaan sisältyy edelleen mahdollisuus lisäajan myöntämiseen muttei enää VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan i alakohtaan sisältyneitä määräaikoja. Näin ollen nykyisin sovellettavan teollisuuden päästöistä annetun direktiivin soveltamisalalla mahdollisuus lisäajan myöntämiseen on myös silloin, kun tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana.
31. Ei kuitenkaan ole nähtävissä mitään syytä, miksi lisäaikaa olisi nykyisin myönnettävä laitoksille, jotka eivät sitä olisi voineet saada VOC-direktiiviä sovellettaessa. Asia on pikemminkin päinvastoin: on oletettava, että korvaavien aineiden kehitys on tällä välin edennyt, joten lisäajan tarpeen pitäisi olla selvästi vähäisempi.
32. Ei ole myöskään havaittavissa, että VOC-direktiivin säännöksiä ja etenkään mahdollisuutta lisäajan myöntämiseen olisi ollut tarkoitus muuttaa, kun ne sisällytettiin teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin. Teollisuuden päästöistä annetulla direktiivillä pyritään ensisijaisesti konsolidoimaan eri direktiivejä. Tätä tavoitetta vastaa VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan i alakohtaan sisältyneiden määräaikojen poistaminen, koska ne olivat jo päättyneet, kun direktiivi teollisuuden päästöistä annettiin. Jos myös lisäajan myöntäminen olisi siten päättynyt, kyseinen säännös olisi myös poistettu. Jos lisäaikaa olisi edelleen ollut tarkoitus soveltaa ainoastaan tiettyihin laitostyyppeihin, lainsäätäjän olisi pitänyt selventää tätä määräaikojen poistamisen vuoksi.
33. Siten on lähdettävä siitä, että ainakin teollisuuden päästöjä koskevan direktiivin antamisen yhteydessä lainsäätäjä oletti, että jo VOC-direktiivi mahdollistaa lisäajan myöntämisen myös laitoksille, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana.
b) Säännösten tavoitteet
34. Lisäajan myöntämistä ja laitoksia, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana, koskevien säännösten tavoitteet vahvistavat mahdollisuuden lisäajan myöntämiseen kaikkien laitostyyppien kohdalla.
35. VOC-direktiivissä ei tosin mainita nimenomaisesti lisäajan myöntämistä koskevan sääntelyn tavoitteita, mutta on oletettava, että sen tavoite on kahtalainen.
36. Ensinnäkin sillä pyritään välttämään kohtuuttomia kuluja. Ei ole järkevää investoida laitoksen päästöjen rajoittamiseen, jos näitä päästöjä voidaan vain hieman myöhemmin välttää huomattavasti edullisemmin, kun käytettävissä on vähän liuotinta sisältäviä tai liuotinta sisältämättömiä korvaavia aineita. Tältä osin lisäaika ilmentää suhteellisuusperiaatetta.
37. Toiseksi tavoitteena on kannustaa korvaavien aineiden kehittämiseen. Jos yritys voi korvaavien aineiden avulla välttää kalliita toimenpiteitä päästöjen vähentämiseksi, se on mahdollisesti valmis kehittämään korvaavia aineita tai edistämään niiden kehitystä.
38. Ympäristönsuojelun näkökulmasta tämä jälkimmäinen tavoite on erityisen kiinnostava. Vähän liuotinta sisältävät tai liuotinta sisältämättömät korvaavat aineet voivat nimittäin kyseistä laitosta laajemminkin myötävaikuttaa siihen, että haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjä voidaan rajoittaa vähäisin kuluin. Niiden kehitys voi siksi oikeuttaa pitemmät siirtymäajat.
39. Kun tarkastellaan lisäajan soveltamista laitoksiin, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana, on todettava, että VOC-direktiiviin ei sisälly viittausta edellä mainittujen laitosten ja muiden laitosten välisiin eroihin, jotka olisivat merkityksellisiä tämän kahtalaisen tavoitteenasettelun kannalta.
40. Ainoa havaittavissa oleva peruste sille, että tuotteen muuttumattomana pysyvän kiintoainepitoisuuden tunnusmerkistöä ylipäätään käytetään, ilmaistaan VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisessa alakohdassa seuraavasti: tuotteen kiintoainepitoisuutta ”käytetään päästövähennysten vertailukohteen määrittelemiseksi”. Kuten myös menettelyn osapuolet suullisessa käsittelyssä esittivät, tämä tunnusmerkistö palvelee siten suoraan päästöjen tavoitearvojen määrittämistä asianomaisille laitoksille tietyllä menetelmällä.
41. Tuotteen kiintoainepitoisuuden pysyessä muuttumattomana on nimittäin verrattain yksinkertaista laskea kiintoaineen kokonaismassa ja vähentämisohjelman tavoitearvot VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan ii alakohtaan sisältyvien sääntöjen mukaisesti.
42. Jos laitoksen tuotteen kiintoainepitoisuus ei pysy muuttumattomana, tämä menettelytapa ei ole mahdollinen. Vähentämisohjelman tavoitearvot on siten määritettävä toisella tavalla tällaisille laitoksille.
43. Siten on todettava, ettei muuttumattomana pysyvää tuotteen kiintoainepitoisuutta koskevalla edellytyksellä pyritä poissulkemaan lisäajan myöntämistä. Sillä ei ole mitään yhteyttä lisäajan myöntämisen tavoitteisiin eikä siten oikeuta tällaisten laitosten erottelua muista laitoksista tältä osin.
44. Komissio ja Alankomaat ovat tosin suullisessa käsittelyssä väittäneet, että laitoksista, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana, oli VOC-direktiivin antamisajankohtana jo saatavilla verrattain kattavia tietoja. Etenkin komission mukaan nämä tiedot ja kyseisten laitostyyppien samankaltaisuus oikeuttivat VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisen erityisen vähentämisohjelman ilman mahdollisuutta lisäajan myöntämiseen.
45. Tätä näkemystä ei kuitenkaan ole ilmaistu VOC-direktiivissä sen enempää kuin lainsäädäntömenettelystä saatavilla olevassa aineistossakaan. Nannokan tapaus lisäksi osoittaa, että on oletettavasti myös laitoksia, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana ja joilla on intressi lisäajan myöntämiseen korvaavien aineiden ollessa kehitteillä. Sen vuoksi en pidä tätä näkemystä riittävänä, jotta lisäajan myöntäminen voitaisiin lähtökohtaisesti poissulkea sellaisten laitosten, joiden tuotteen kiintoainepitoisuus pysyy muuttumattomana, toiminnanharjoittajien vahingoksi, vaikka liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan sanamuodon mukaan tämä mahdollisuus olisikin käytettävissä.
3. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen
46. Ensimmäiseen kysymykseen on siten vastattava, että sellaisten laitosten toiminnanharjoittajalle, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana, on VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan nojalla lähtökohtaisesti myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi mainitussa liitteessä vahvistetusta aikataulusta poiketen, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään.
B Lisäajan myöntämisen edellytykset (toinen ja kolmas kysymys)
47. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen johtaa siihen, että on vastattava myös toiseen ja kolmanteen kysymykseen. Niitä on kuitenkin mielekästä tarkastella käänteisessä järjestyksessä.
1. Lisäajan myöntämisen aineelliset edellytykset (kolmas kysymys)
48. Kolmas kysymys osoittaa, millaisia vaikeuksia ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta seuraa.
49. Raad van State tiedustelee, minkä edellytysten perusteella lisäajan myöntämisestä on päätettävä. VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohtaan sisältyy kuitenkin ensi silmäyksellä vain vähän edellytyksiä. Kyseisen säännöksen mukaan toiminnanharjoittajalle on myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään.
50. Tämä voitaisiin ymmärtää siten, että toimivaltaisten viranomaisten on myönnettävä lisäaikaa siihen saakka, kunnes käytettävissä on korvaavia aineita, siis mahdollisesti ilman minkäänlaista ajallista rajoitusta.
51. Tällaisella tulkinnalla voitaisiin kuitenkin viedä muilta VOC-direktiivin säännöksiltä laajalti niiden tehokas vaikutus. Toiminnanharjoittajat voisivat kieltäytyä soveltamasta raja-arvoja tai muita vähentämistoimia yksinkertaisesti sillä perusteella, että ne odottavat korvaavia aineita päästöjen vähentämiseksi. VOC-direktiivi olisi sitova ainoastaan siltä osin kuin toiminnanharjoittajien on käytettävä vähän liuotinta sisältäviä tai liuotinta sisältämättömiä korvaavia aineita heti, kun niitä on käytettävissä.
52. Tämä tulkinta olisi kuitenkin yhteensopimaton VOC-direktiivin tavoitteen kanssa. Direktiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan ehkäistä tai vähentää haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöistä ympäristöön kohdistuvia välittömiä ja välillisiä vaikutuksia sekä ehkäistä tai vähentää ihmisten terveydelle mahdollisesti aiheutuvia vaaroja vahvistamalla toimenpiteet ja menettelytavat, jotka on pantava täytäntöön toimintojen osalta, jos niissä ylitetään liuottimien kulutuksen kynnysarvot. Tämä tavoite on myös Göteborgin pöytäkirjaan(8) perustuvan unionin kansainvälisoikeudellisen velvoitteen mukainen. Menettely, jossa odotetaan kunnes korvaavia aineita voidaan käyttää ja jossa ei aseteta selvästi havaittavia ajallisia rajoituksia, ei olisi kyseisen tavoitteen saavuttamiseen soveltuva toimenpide.
53. Unionin lainsäätäjä ei vuonna 1999 myöskään olettanut, että korvaavien aineiden kehitys kestäisi vielä hyvin pitkään. VOC-direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä pikemminkin otaksui, että vähemmän haitallisia korvaavia aineita oli saatavissa tai ainakin oli odotettavissa, että niitä on saatavissa lähivuosina.
54. Lisäajan myöntäminen VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan nojalla tulee siten kyseeseen vain, jos vähän liuotinta sisältäviä tai liuotinta sisältämättömiä korvaavia aineita tosiasiallisesti kehitetään ja on oletettavissa, että niitä on saatavissa lähivuosina.
55. Tätä ajanjaksoa konkreettisesti määritettäessä on otettava huomioon lisäajan myöntämisen tavoitteet – tarpeettomien rasitteiden välttäminen ja korvaavien aineiden kehittämiseen kannustaminen(9) – suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
56. Siten on tosiasiallisesti kehitettävä korvaavia aineita, jotka soveltuvat käytettäviksi kyseisessä laitoksessa ja liuottimien päästöjen vähentämiseen. Käytettävissä ei myöskään saa olla vaihtoehtoisia toimenpiteitä, joilla voidaan saada aikaan samankaltaisia tai vielä suurempia päästövähennyksiä vastaavilla kustannuksilla.
57. Lisäksi on otettava huomioon korvaavilla aineilla saavutettavissa olevan päästövähennyksen ja niiden kustannusten suhde lisäajan myöntämisen seurauksena aiheutuviin lisäpäästöihin ja mahdollisten vaihtoehtoisten toimenpiteiden kustannuksiin.
58. Jos korvaavalla aineella on odotettavissa ainoastaan vähäisiä päästövähennyksiä mutta siitä aiheutuu vastaavia kustannuksia kuin välittömästi käytettävissä olevista vaihtoehtoisista toimenpiteistä, korvaava aine ei oikeuta lisäajan myöntämiseen. Korvaavaa ainetta, joka lupaa suuria päästövähennyksiä pienillä kustannuksilla, voidaan sitä vastoin odottaa kauemmin.
59. ”Lähivuodet” tai muutaman vuoden käsittävä ajanjakso kuitenkin ylittyy pääsääntöisesti, jos kehitysprosessin on suunniteltu kestävän yli viisi vuotta. Pitkän aikavälin suunnitelmissa on myös vaikeaa osoittaa toteen riittäviä onnistumismahdollisuuksia.
60. Kuten komissio huomauttaa, on lisäksi otettava huomioon, että lisäajan myöntämistä on poikkeuksena VOC-direktiivin yleisistä säännöksistä tulkittava suppeasti.(10) Lisäajan myöntämisen edellytysten täyttymistä eli soveltuvien korvaavien aineiden meneillään olevaa kehitystä koskevan näytön on siten oltava riittävän konkreettinen. Myös kehityksen onnistumisen on oltava hyvin todennäköistä.
61. Toimivaltaiset viranomaiset laativat näitä edellytyksiä arvioidessaan monitahoisen tieteellisen ja taloudellisen ennusteen. Niille on siten annettava laaja liikkumavara,(11) jonka osalta on valvottava ainoastaan sitä, onko tehty ilmeinen virhe.(12) Viranomaisten on kuitenkin tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kaikki yksittäistapauksen kannalta merkitykselliset seikat sekä perusteltava päätöksensä riittävällä tavalla.(13) Tämä tarkoittaa, että niiden on käsiteltävä perusteellisesti perusteita, jotka puoltavat lisäajan myöntämistä.
62. Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan mukainen lisäajan myöntäminen edellyttää, että kehitteillä tosiasiallisesti on korvaava aine, jonka voidaan erittäin todennäköisesti olettaa olevan omiaan rajoittamaan muutamien vuosien kuluessa laitoksen liuottimien päästöjä enemmän kuin vaihtoehtoiset toimenpiteet, joista aiheutuu vastaavia kustannuksia, tai yhtä paljon mutta kustannustehokkaammin kuin vaihtoehtoiset toimenpiteet. Lisäajan kuluessa syntyvien lisäpäästöjen on oltava oikeassa suhteessa korvaavalla aineella odotettaviin päästövähennyksiin ja kustannussäästöihin nähden.
2. Lisäajan myöntämismenettely (toinen kysymys)
63. Toisella kysymyksellään Raad van State tiedustelee, onko VOC-direktiivin liitteessä II B tarkoitetun, vähentämisohjelman toimeenpanemista varten myönnettävän lisäajan edellytyksenä laitoksen toiminnanharjoittajan tietty toiminta tai toimivaltaisen viranomaisen lupa.
64. Vastaus käy ilmi asiaa koskevien säännösten sanamuodosta. VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan mukaan lisäaika on nimittäin myönnettävä. Määräaika ei siten pitene automaattisesti vaan ainoastaan toimivaltaisten viranomaisten päätöksellä.
65. Tällainen päätös edellyttää laitoksen toiminnanharjoittajan hakemusta, sillä toiminnanharjoittaja haluaa poiketa muutoin sovellettavista vaatimuksista. Lisäksi ainoastaan toiminnanharjoittaja voi tehdä liiketaloudellisen päätöksen siitä, miten VOC-direktiivin vaatimukset pannaan toimeen laitoksessa.
66. Toimivaltaisilla viranomaisilla ei sitä vastoin yleensä ole ilman tällaista hakemusta tarvittavia tietoja edellä esitettyjen edellytysten tutkimiseksi. Ei myöskään ole viitteitä siitä, että viranomaisten olisi toimittava viran puolesta.
67. Jos toimivaltaisilla viranomaisilla tästä huolimatta on asiaan liittyviä tietoja, esimerkiksi tieto lupaavilta vaikuttavista kehityshankkeista, eikä niiden tarvitse pitää näitä tietoja salassa, niiden olisi kuitenkin ilmoitettava niistä vastuualueeseensa kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajille, jotta näiden on helpompi panna VOC-direktiivi täytäntöön.
68. Käytännössä hakemus lisäajan myöntämiseksi voidaan toimittaa yhdessä vähentämisohjelman kanssa. VOC-direktiivissä ei tosin nimenomaisesti edellytetä, että toiminnanharjoittaja esittää ohjelman, mutta sen 4 artiklan 2 alakohdan mukaan kaikkien olemassa olevien laitosten on oltava rekisteröityjä tai niillä on oltava lupa. VOC-direktiivin 4 artiklan 3 alakohdassa edellytetään lisäksi, että vähentämisohjelmasta ilmoitetaan toimivaltaisille viranomaisille. Lisäksi poikkeamiset esimerkiksi liitteessä II B olevan 2 kohdan toisessa alakohdassa esitetystä suunnitelmasta edellyttävät, että viranomaiset ”sallivat” sen ja että sen vastaavuus osoitetaan. VOC-direktiivin 9 artiklan 1 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan toiminnanharjoittajien on myös osoitettava, että laitos noudattaa vähentämisohjelman vaatimuksia. Tämän osoittaminen on mahdollista vain, jos toiminnanharjoittaja toimittaa 8 artiklassa säädettyjen päästötietojen ohella myös itse vähentämisohjelman.
69. Noudatettavien vaatimusten yhteydessä vähentämisohjelmassa on ainakin esitettävä, missä laajuudessa määräajat ylittyvät. Koska tällainen ylitys poikkeaisi VOC-direktiivin liitteessä II B olevista säännöksistä, se on perusteltava ohjelman toimittamisen yhteydessä osoittamalla lisäajan myöntämisen edellytysten täyttyminen.
70. Toiseen kysymykseen on siten vastattava, että VOC-direktiivin liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdassa tarkoitetun vähentämisohjelman toimeenpanemista varten myönnettävän lisäajan edellytyksenä on toimivaltaisen viranomaisen lupa, joka edellyttää toiminnanharjoittajan hakemusta ja sen osoittamista, että lisäajan myöntämisen edellytykset täyttyvät.
V Ratkaisuehdotus
71. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Sellaisten laitosten toiminnanharjoittajalle, joiden tuotteen kiintoainepitoisuuden voidaan olettaa pysyvän muuttumattomana, on haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annetun direktiivin 1999/13/EY liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan nojalla lähtökohtaisesti myönnettävä lisäaikaa sen omien päästöjen vähennysohjelmiensa toimeenpanemiseksi mainitussa liitteessä vahvistetusta aikataulusta poiketen, jos vähän liuotinta sisältävien tai liuotinta sisältämättömien korvaavien aineiden kehitys on yhä meneillään.
2) Direktiivin 1999/13/EY liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdassa tarkoitetun, vähentämisohjelman toimeenpanemista varten myönnettävän lisäajan edellytyksenä on toimivaltaisen viranomaisen lupa, joka edellyttää toiminnanharjoittajan hakemusta ja sen osoittamista, että lisäajan myöntämisen edellytykset täyttyvät.
3) Direktiivin 1999/13/EY liitteessä II B olevan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan mukainen lisäajan myöntäminen edellyttää, että kehitteillä tosiasiallisesti on korvaava aine, jonka voidaan erittäin todennäköisesti olettaa olevan omiaan rajoittamaan muutamien vuosien kuluessa laitoksen liuottimien päästöjä enemmän kuin vaihtoehtoiset toimenpiteet, joista aiheutuu vastaavia kustannuksia, tai yhtä paljon mutta kustannustehokkaammin kuin vaihtoehtoiset toimenpiteet. Lisäajan kuluessa syntyvien lisäpäästöjen on oltava oikeassa suhteessa korvaavalla aineella odotettaviin päästövähennyksiin ja kustannussäästöihin nähden.