GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2015 m. kovo 12 d.(1)
Byla C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(Raad van State (Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Aplinka – Oro tarša – Direktyva 1999/13/EB – Lakiųjų organinių junginių emisijų apribojimas – Organinių tirpiklių naudojimas tam tikruose įrenginiuose ir atliekant tam tikros rūšies veiklą – Esamiems įrenginiams taikytini įpareigojimai – Pereinamojo laikotarpio pratęsimas“
I – Įžanga
1. Dėl lakiųjų organinių junginių ir jų skilimo produktų susidaro pažemio ozonas. Didelė ozono koncentracija gali kenkti žmonių sveikatai ir daryti žalą miškams, vegetacijai ir derliui(2). Todėl Sąjunga ir jos valstybės narės jau seniai stengiasi apriboti lakiųjų organinių junginių emisijas.
2. Direktyva dėl lakiųjų organinių junginių emisijų apribojimo(3) (toliau – VOC direktyva [VOC – volatile organic compounds, t. y. lakieji organiniai junginiai]) siekiama užkirsti kelią arba sumažinti minėtų junginių emisijas iš tam tikrų įrenginių į aplinką, dažniausiai į orą. Šiuo tikslu, be kita ko, esančiuose įrenginiuose, kurie išleidžia tokios rūšies emisijas, iš principo iki 2007 m. spalio 31 d. turėtų būti arba laikomasi tam tikrų ribinių verčių, arba jiems taikomas taršos mažinimo planas.
3. Vis dėlto įrenginį eksploatuojančiam asmeniui reikia leisti pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti taršos mažinimo planą, jei pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami. Nagrinėjant prašymą priimti prejudicinį sprendimą būtina išsiaiškinti, kokiomis sąlygomis reikia leisti pratęsti tokį terminą.
4. Nors VOC direktyva 2010 m. iš dalies buvo pakeista Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyva(4), prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra svarbus ir ateičiai. Termino pratęsimo nuostata vėl buvo įtraukta į Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą.
II – Teisinis pagrindas
5. VOC direktyvos tikslas nurodytas 1 straipsnyje:
„Šia direktyva siekiama užkirsti kelią arba sumažinti tiesioginį ir netiesioginį lakiųjų organinių junginių emisijų į aplinką, dažniausiai į orą, daromą poveikį bei galimą riziką žmogaus sveikatai, numatant priemones ir procedūras, kurias reikia įgyvendinti I priede nurodytoms veiklos rūšims, jeigu ta veikla vykdoma viršijant II A priede nurodytas tirpiklių suvartojimo slenkstines ribas.“
6. VOC direktyvos 4 straipsnyje nustatyti esamų įrenginių reikalavimai:
„Nepažeisdamos Direktyvos 96/61/EB, valstybės narės imsi reikiamų priemonių, kurios yra būtinos užtikrinti, kad:
1) esami įrenginiai ne vėliau kaip iki 2007 m. spalio 31 d. atitiktų 5, 8 ir 9 straipsnius;
2) visi esami įrenginiai ne vėliau kaip iki 2007 m. spalio 31 d. būtų įregistruoti arba būtų išduoti leidimai juos eksploatuoti;
3) apie įrenginius, kuriuos eksploatuoti turi būti išduoti leidimai arba kurie turi būti įregistruoti pagal II B priedo Taršos mažinimo planą, būtų pranešta kompetentingoms institucijoms ne vėliau kaip 2005 m. spalio 31 d.;
<...>“
7. Emisijų apribojimas nustatytas VOC direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje:
„Visuose įrenginiuose privaloma laikytis:
a) organizuotų išmetamųjų teršalų emisijos ribinių verčių ir neorganizuotų išmetamųjų teršalų emisijos verčių, arba bendros emisijos ribinių verčių bei II A priede nustatytų kitų reikalavimų;
arba
b) II B priede nurodytų [t]aršos mažinimo plano reikalavimų.“
8. Taršos mažinimo planas nurodytas VOC direktyvos II B priede:
„1. Plano principai
Taršos mažinimo plano tikslas – suteikti veiklos vykdytojui galimybę kitomis priemonėmis sumažinti emisiją tuo pačiu laipsniu, jeigu turėtų būti taikomos emisijos ribinės vertės. Tuo tikslu veiklos vykdytojas gali naudoti bet kokį taršos mažinimo planą, specialiai sudarytą jo įrenginiams, jeigu galų gale bus gautas lygiavertis emisijos sumažėjimas. Valstybės narės pagal šios direktyvos 11 straipsnį praneša Komisijai apie pažangą, pasiektą gaunant tokį pat taršos sumažėjimo lygį, taip pat apie patirtį, įgytą naudojant šį taršos mažinimo planą.
2. Praktika
Tais atvejais, kai dedamos dangos, lakas, klijai arba rašalas, gali būti naudojamas toliau pateiktas planas. Jeigu šis metodas netinka, kompetentinga institucija gali leisti veiklos vykdytojui naudoti bet kokį kitą lengvatinį planą, kuris atitinka jos reikalavimus ir čia nubrėžtus principus. Plano projekte turi būti atsižvelgiama į tokius duomenis:
i) jeigu pakaitalai, su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo, vis dar tobulinami, veiklos vykdytojui pratęsiamas laikas [turi būti leista pratęsti terminą], kad jis galėtų įgyvendinti savo planus taršai mažinti;
ii) išmetamų[jų] teršalų sumažinimo pradinis atskaitos taškas turėtų kiek įmanoma labiau atitikti tokį išmetamų[jų] teršalų kiekį, kuris būtų, jeigu nebūtų imtasi sumažinimo veiksmų.
Toliau pateiktas planas yra taikomas įrenginiams, kuriems gali būti nustatytas pastovus kietųjų medžiagų kiekis produkte ir kuris naudojamas apibrėžti emisijos sumažinimo atskaitos tašką:
i) veiklos vykdytojas siunčia emisijos sumažinimo planą, į kurį visų pirma įeina vidutinio tirpiklio kiekio sumažinimas bendro jo sunaudojimo atžvilgiu ir (arba) padidėjęs kietųjų medžiagų naudojimo efektyvumas, kad būtų sumažinamas bendrasis teršalų išmetimas iš įrenginių iki nustatyto metinio pamatinio išmetamųjų teršalų kiekio, apibūdinto kaip planinė išmetamųjų teršalų emisija. Tai turi būti padaryta pagal tokį laiko grafiką:
Laikotarpis | Laikotarpis | Maksimali leistina bendra išmetamųjų teršalų emisija per metus | |
Nauji įrenginiai | Nauji įrenginiai | Esami įrenginiai | |
Iki 2001 10 31 Iki 2004 10 31 | Iki 2001 10 31 Iki 2004 10 31 | Iki 2005 10 31 Iki 2007 10 31 | Planinė išmetamųjų teršalų emisija × 1,5 Planinė išmetamųjų teršalų emisija |
ii) metinė pamatinė išmetamų[jų] teršalų vertė apskaičiuojama taip:
a) nustatoma bendroji kietųjų medžiagų masė tam tikrame dangos ir (arba) rašalo, lako arba klijų kiekyje, sunaudojamame per metus. Kietosios medžiagos – tai visos medžiagos, esančios dangose, rašale, lakuose ir klijuose, kurios tampa kietos, kai tik išgarinamas vanduo ar lakieji organiniai junginiai;
b) metinė pamatinė išmetamųjų teršalų emisija apskaičiuojama šios dalies a punkte nustatytą masę dauginant iš atitinkamo koeficiento, pateikto toliau esančioje lentelėje <...>;
c) planinė išmetamų[jų] teršalų vertė yra lygi metinei pamatinei išmetamų[jų] teršalų vertei, padaugintai iš procentinės dalies, kuri lygi:
– (neorganizuotų išmetamųjų teršalų emisijos vertė + 15) įrenginiams, nagrinėjamiems IIA priedo 6 punkte, ir turintiems žemesnę slenkstinę ribą, nagrinėjamiems 8 ir 10 punkte [punktuose];
– (neorganizuotų išmetamųjų teršalų emisijos vertė + 5) visiems kitiems įrenginiams.“
III – Pagrindinės bylos aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
9. Nannoka Vulcanus Industrines BV (toliau – Nannoka) eksploatuoja lakavimo ir paviršiaus dengimo įrenginį. 2010 m. spalio 7 d. sprendimu College van gedeputeerde staten van Gelderland (Gelderlando provincijos vyriausybė) nurodė Nannoka sumokėti piniginę baudą už nacionalinės nuostatos dėl VOC direktyvos įgyvendinimo pažeidimą.
10. Nannoka 2007 m. spalio 31 d. nesilaikė VOC direktyvos II A priede nustatytų emisijos ribinių verčių, tačiau, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo duomenimis, teigia, kad ji atitinka II B priede nurodytus taršos mažinimo plano reikalavimus, nes šiame priede numatyta galimybė pratęsti taršos mažinimo plano įgyvendinimo terminą po 2007 m. spalio 31 d.
11. Todėl Nannoka apskundė 2010 m. spalio 7 d. sprendimą. Nuo tada byla nagrinėjama Raad van State. Nors sprendimas buvo laikinai panaikintas, tačiau Nannoka priėmus prejudicinį sprendimą vis dar siekia, kad būtų įvertintas jos apeliacinio skundo turinys. Ji įtikino, kad dėl sprendimo patyrė žalos, nes kitą dalį savo veiklos turėjo pavesti vykdyti kitai įmonei.
12. Todėl Raad van State pateikia Teisingumo Teismui šiuos klausimus:
„1. Ar iš VOC direktyvos II B priedo galima daryti išvadą, kad asmeniui, eksploatuojančiam įrenginius, kuriems gali būti nustatytas pastovus produkto kietųjų medžiagų kiekis, naudojamas apibrėžti emisijos sumažinimo atskaitos tašką, nukrypstant nuo šiame priede nustatyto grafiko, turi būti leidžiama pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti savo planus taršai mažinti, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami?
Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas:
2. Ar tam, kad būtų leista pratęsti taršos mažinimo planui įgyvendinti nurodytą terminą, kaip tai suprantama pagal VOC direktyvos II B priedą, būtini tam tikri įrenginį eksploatuojančio asmens veiksmai, o gal reikalingas kompetentingos institucijos leidimas?
3. Kokiais kriterijais remiantis nustatoma, kiek turi būti pratęsiamas terminas, kaip tai suprantama pagal VOC direktyvos II B priedą?“
13. Nyderlandų Karalystė ir Europos Komisija pateikė pastabas raštu. 2015 m. vasario 26 d. teismo posėdyje dalyvavo ir Nannoka.
IV – Teisinis vertinimas
14. Pagal VOC direktyvą leidžiama įvairiais būdais siekti tikslo mažinti tirpiklių emisiją. Du svarbiausi būdai – pirma, emisijos ribinių verčių laikymasis sandarinant įrenginius ir filtruojant išmetamą orą ir, antra, įrenginiams skirto taršos mažinimo plano naudojimas (5 straipsnio 2 dalis). Taršos mažinimo planai, palyginti su ribinių verčių taikymu, pasižymi didesniu lankstumu. Paprastai jie paremti mažesnės emisijos pakaitalų naudojimu ir procesų taikymu. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su šiuo antruoju būdu – taršos mažinimo planų taikymu.
A – Dėl galimybės pratęsti terminą (pirmasis klausimas)
15. Pirmuoju klausimu Raad van State norėtų sužinoti, ar asmeniui, eksploatuojančiam įrenginius, kuriems gali būti nustatytas pastovus produkto kietųjų medžiagų kiekis, turi būti leista pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti savo planus taršai mažinti, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami.
16. Atsakymas į šį klausimą jau kyla iš atitinkamos nuostatos. VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktyje numatyta, jog veiklos vykdytojui turi būti leista pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti savo planus taršai mažinti, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami.
17. Vis dėlto ir Nyderlandai, ir Komisija ginčija tokią išvadą. Manau, kad ši pozicija bent jau iš dalies paremta tuo, kad VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktyje nėra aiškios nuostatos, skirtos bet kokio termino pratęsimui apriboti. Tačiau jei būtų teisė neribotai pratęsti terminą, VOC direktyva galėtų tapti neveiksminga. Vis dėlto konkrečiai abi šalys remiasi kitais samprotavimais.
1. Dėl Nyderlandų nuomonės – nepratęsti termino po 2007 m. spalio 31 d.
18. Nyderlandai atmeta bet kokią galimybę pratęsti terminą po 2007 m. spalio 31 d. Tai yra tas momentas, kai pagal VOC direktyvos 4 straipsnio 1 punktą ir II B priedo 2 punkto antros pastraipos i papunktį turėtų būti sumažintos esamų įrenginių emisijos.
19. Nyderlandai teigia, kad emisijų sumažinimas techniškai buvo įmanomas jau iki tol. Komisija tai išdėstė jau 1996 m. savo pasiūlyme dėl VOC direktyvos(5). Taip pat pagal direktyvos aštuntą konstatuojamąją dalį priimant šią direktyvą 1999 m. turėta reikiamų pakaitalų arba bent jau buvo tikėtina, kad jų bus artimiausiais metais.
20. Todėl Nyderlandai mano, kad po 2007 m. spalio 31 d. poreikis pratęsti terminą negali būti teisėtas. Tuo laiku esami įrenginiai pagal VOC direktyvos 4 straipsnio 1 punktą turėjo atitikti reikalavimus, įtvirtintus 5 straipsnyje, t. y. laikytis ribinių verčių pagal II A priedą arba taršos mažinimo plano pagal II B priedą.
21. Tačiau Nyderlandų nuomonė paremta tik įstatymų leidėjo prognoze priimant VOC direktyvą. Nyderlandai netvirtina, kad galimų pakaitalų tobulinimas iš tikrųjų 2007 m. spalio 31 d. jau buvo baigtas.
22. Tačiau Nyderlandų pozicija visų pirma yra nesuderinama su VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunkčiu. Jame aiškiai numatytas termino pratęsimas. Tačiau apie termino pratęsimą galima kalbėti tik tada, jei direktyvoje įtvirtintus terminus – 2007 m. spalio 31 d. esamų įrenginių – apskritai galima pratęsti. Taigi ši Nyderlandų nuomonė panaikintų šios nuostatos reglamentuojamąjį pobūdį ir susiaurintų ją iki paprasto paaiškinimo, nustatančio terminus.
23. Apie tokio pobūdžio aiškios termino pratęsimo nuostatos interpretavimą būtų galima galvoti nebent tada, jei tai privalomai patvirtintų priemonės reglamentavimo kontekstas ir aiškūs tikslai. Tačiau, kadangi taip nėra, Nyderlandų pareikšta nuomonė yra nesuderinama su teisinio saugumo principu.
24. Beje, Sąjunga ir vėliau laikėsi termino pratęsimo nuostatos. Jis taip pat numatytas protokole dėl rūgštėjimo, eutrofikacijos ir pažemio ozono mažinimo(6), kuris, kaip ir VOC direktyva, buvo priimtas dar 1999 m., tačiau Sąjungos ratifikuotas tik 2003 m.(7).
25. Galiausiai 2010 m. priimdamas Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą ir panaudodamas identišką tekstą Sąjungos leidėjas iš naujo perėmė galimybę pratęsti terminą įgyvendinant taršos mažinimo planus, būtent VII priedo 5 dalies 2 punkto a papunktyje. Jo manymu, pratęsti terminą įmanoma ir taip pat tikslinga net po 2007 m. spalio 31 d.
26. Todėl Nyderlandų nuomonę reikia atmesti.
2. Dėl Komisijos nuomonės – pratęsti įrenginių su pastoviu produkto kietųjų medžiagų kiekiu terminą
27. Komisija išreiškia diferencijuotą poziciją, kuria grindžiamas ir Raad van State klausimas. Ja siekiama, kad VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antroje pastraipoje būtų įtvirtinta speciali nuostata, skirta įrenginiams su pastoviu produkto kietųjų medžiagų kiekiu, ir kuri būtų svarbesnė už nuostatą dėl termino pratęsimo. Atsižvelgiant į tai, būtų galima pratęsti tik įrenginių be pastovaus produkto kietųjų medžiagų kiekio terminą.
28. Iš tikrųjų pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antrą pastraipą tam tikras planas taikytinas įrenginiams, kuriems gali būti nustatytas pastovus produkto kietųjų medžiagų kiekis, ir jį galima naudoti emisijos sumažinimo atskaitos taškui apibrėžti. Pagal šį planą esamuose įrenginiuose galutinė planinė išmetamųjų teršalų emisijos vertė turi būti pasiekta iki 2007 m. spalio 31 d.
29. Tačiau, priešingai Komisijos išreikštai pozicijai, joje nėra specialiosios nuostatos, kuri neleistų pratęsti termino. Tai rodo VOC direktyvos įtraukimas į Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą ir nuostatų tikslai.
a) Dėl VOC direktyvos įtraukimo į Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą
30. Jei pagal VOC direktyvos IIB priedo 2 punkto antrą pastraipą nustatyti taršos mažinimo plano terminai kaip specialioji nuostata panaikintų galimybę pratęsti terminą pagal IIB priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį, VOC direktyva būtų buvusi griežtesnė, negu šiandien galiojanti Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvos VII priedo 5 dalyje įtvirtinta nuostata. Pastarosios 2 punkto a papunktyje vėl numatyta galimybė pratęsti terminą, tačiau jau nebe terminus, nustatytus VOC direktyvos IIB priedo 2 punkto antros pastraipos i papunktyje. Todėl šiandien galiojančios Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvos taikymo srityje numatyta galimybė pratęsti terminą ir esant pastoviam produkto kietųjų medžiagų kiekiui.
31. Tačiau nėra akivaizdžios priežasties, kodėl šiandien reikėtų pratęsti įrenginių terminą, jei to nereikėjo, kol galiojo VOC direktyva. Priešingai, reikia manyti, kad pakaitalų tobulinimas jau yra pažengęs, todėl poreikis pratęsti terminą turėtų būti aiškiai mažesnis.
32. Be to, nesuprantama tai, jog VOC direktyvos nuostatas ir pirmiausia termino pratęsimo galimybę būtų reikėję pakeisti, įtraukiant į Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą. Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyva iš esmės siekiama sujungti skirtingas direktyvas. Šį tikslą atitinka VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antros pastraipos i papunktyje įtvirtintų terminų išbraukimas, nes priimant Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą jie jau buvo pasibaigę. Jei terminas ir būtų pratęstas, atitinkama nuostata vis tiek būtų buvusi išbraukta. O jeigu ją ir toliau būtų reikėję taikyti tik tam tikrų tipų įrenginiams, įstatymų leidėjas tai būtų turėjęs paaiškinti dėl terminų išbraukimo.
33. Todėl reikia manyti, kad bent jau priimdamas Pramoninių išmetamųjų teršalų direktyvą įstatymų leidėjas darė prielaidą, kad ir VOC direktyva leidžiama pratęsti ir įrenginių, kurių produkto kietųjų dalelių kiekis pastovus, terminą.
b) Dėl nuostatų tikslų
34. Nuostatų dėl termino pratęsimo ir įrenginių su pastoviu produkto kietųjų dalelių kiekiu tikslai patvirtina galimybę pratęsti visų rūšių įrenginių terminus.
35. VOC direktyvoje nėra aiškiai nurodyti nuostatos dėl termino pratęsimo tikslai, tačiau reikia daryti prielaidą, kad siekiama dvejopų tikslų.
36. Pirma, siekiama išvengti neproporcingų sąnaudų. Netikslinga investuoti į įrenginio emisijų apribojimą, jei šių emisijų po trumpo laiko daug palankiau galima išvengti, kai tik bus mažą tirpiklio kiekį turinčių arba visai jo neturinčių pakaitalų. Šiuo požiūriu termino pratęsimas yra proporcingumo principo išraiška.
37. Antra, inicijuojamas pakaitalų tobulinimas. Jei įmonė, naudodama pakaitalus, gali išvengti sudėtingesnių emisijos mažinimo priemonių, ji galbūt yra pasirengusi kurti ar tobulinti pakaitalus arba skatinti jų plėtrą.
38. Vertinant iš aplinkos apsaugos perspektyvos, šis antrasis tikslas itin svarbus. Mažą tirpiklio kiekį turintys arba visai jo neturintys pakaitalai už atitinkamo įrenginio ribų gali prisidėti prie to, kad mažomis sąnaudomis būtų apribojamos lakiųjų organinių medžiagų emisijos. Todėl pakaitalų tobulinimas gali pateisinti ilgesnius pereinamuosius laikotarpius.
39. Kalbant apie įrenginių su pastoviu produkto kietųjų dalelių kiekiu termino pratęsimą, pažymėtina, kad VOC direktyvoje nėra jokios nuorodos į skirtumus, palyginti su kitais įrenginiais, kurie būtų svarbūs šiam dvejopam tikslui.
40. Vienintelė aiški priežastis naudoti pastovų produkto kietųjų medžiagų kiekį kaip požymį išdėstyta VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antros pastraipos i papunktyje. Šis kiekis gali būti „naudojamas apibrėžti emisijos sumažinimo atskaitos tašką“. Kaip šalys taip pat teigė teismo posėdyje, šis požymis skirtas tiesiogiai tam, kad tam tikru metodu būtų nustatytos tam tikrų įrenginių emisijos planinės vertės.
41. Esant pastoviam produkto kietųjų medžiagų kiekiui sąlygiškai paprasta apskaičiuoti bendrą tenkančių kietųjų medžiagų masę ir pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antros pastraipos ii papunktyje nurodytas taisykles taršos mažinimo plane numatytas planines vertes.
42. Jei kietųjų medžiagų kiekis įrenginyje nėra pastovus, šio metodo taikyti neįmanoma. Todėl taršos mažinimo plane numatytas kitokių įrenginių planines vertes reikia nustatyti kitokiu būdu.
43. Taigi reikia konstatuoti, kad pastovaus produkto kietųjų medžiagų kiekio kriterijumi nesiekiama pašalinti galimybės pratęsti terminą. Jis nesusijęs su termino pratęsimo tikslais, todėl šiuo požiūriu nepateisina išskyrimo iš kitų įrenginių.
44. Komisija ir Nyderlandai teismo posėdyje teigė, kad priimant VOC direktyvą jau buvo palyginti daug informacijos apie įrenginius su pastoviu produkto kietųjų dalelių kiekiu. Pirmiausia, Komisijos nuomone, ši informacija ir atitinkamų įrenginių tipų panašumas pateisino specifinį taršos mažinimo planą pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto antrą pastraipą atsisakant galimybės pratęsti.
45. Vis dėlto toks požiūris neatsispindėjo nei VOC direktyvoje, nei prieinamuose teisėkūros proceso dokumentuose. Be to, Nanokka atvejis rodo, kad vis dėlto yra jau daug tokių įrenginių su pastoviu produkto kietųjų dalelių kiekiu, kuriems termino pratęsimas, kol tobulinami pakaitalai, yra svarbus. Todėl manau, jog šis argumentas nepakankamas, kad asmenų, eksploatuojančių įrenginius su pastoviu produkto kietųjų dalelių kiekiu, sąskaita reikėtų iš principo nepratęsti termino, nors, vadovaujantis VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunkčio tekstu, galimybė pratęsti artimesnė.
3. Išvada dėl pirmojo klausimo
46. Taigi į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: asmeniui, eksploatuojančiam įrenginius, kuriems gali būti nustatytas pastovus produkto kietųjų medžiagų kiekis, pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį, nukrypstant nuo šiame priede nustatyto grafiko, iš principo turi būti pratęstas terminas, kad jis galėtų įgyvendinti savo taršos mažinimo planus, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami.
B – Dėl sąlygų terminui pratęsti (antrasis ir trečiasis klausimai)
47. Atsakymas į pirmąjį klausimą lemia tai, kad turi būti atsakoma į antrąjį ir trečiąjį klausimus. Tačiau tikslinga aptarti juos atvirkštine eilės tvarka.
1. Dėl materialinių termino pratęsimo sąlygų (trečiasis klausimas)
48. Trečiajame klausime yra sunkumų, kylančių iš pirmojo klausimo atsakymo.
49. Raad van State norėtų sužinoti, kokiais kriterijais remiantis reikia nuspręsti pratęsti terminą. Tačiau iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktyje yra tik keli kriterijai. Šioje nuostatoje numatyta, kad veiklos vykdytojui reikia pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti savo planą taršai mažinti, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami.
50. Tai galima suprasti taip, kad kompetentingos įstaigos terminą gali pratęsti tol, kol bus turima pakaitalų, taigi potencialiai visiškai nenustačius jokios laiko ribos.
51. Šitaip likusios VOC direktyvos nuostatos toliau netektų savo praktinio veiksmingumo. Veiklos vykdytojai galėtų atsisakyti taikyti ribines vertes arba naudoti kitas taršos mažinimo priemones paprasčiausiai pagrindę, jog laukia pakaitalų, kad galėtų sumažinti emisijas. VOC direktyva būtų privaloma tik tiek, kiek veiklos vykdytojai turi naudoti pakaitalus su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo, kai tik šie tinkami naudoti.
52. Tačiau toks aiškinimas būtų nesuderinamas su VOC direktyva. Pagal 1 straipsnį direktyva siekiama užkirsti kelią arba sumažinti tiesioginį ir netiesioginį lakiųjų organinių junginių emisijų į aplinką, dažniausiai į orą, daromą poveikį ir galimą riziką žmogaus sveikatai, numatant priemones ir procedūras, kurias reikia įgyvendinti nurodytoms veiklos rūšims, jeigu ta veikla vykdoma viršijant nustatytas tirpiklių suvartojimo slenkstines ribas. Šis tikslas atitinka ir tarptautinį Sąjungos įsipareigojimą pagal Geteborgo protokolą(8). Laukti, kol bus galima naudoti pakaitalus, neturint aiškių laiko ribų, būtų netinkama priemonė šiam tikslui pasiekti.
53. Be to, įstatymų leidėjas 1999 m. nemanė, kad taip ilgai užtruktų pakaitalų tobulinimas. Priešingai, pagal VOC direktyvos aštuntą konstatuojamąją dalį jis manė, kad bus gauti mažiau kenksmingi pakaitalai arba per artimiausius metus jie bus pateikti naudoti.
54. Todėl termino pratęsimas pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį taikytinas tik tada, kai pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo iš tikrųjų bus patobulinti ir bus galima manyti, kad jie per kelerius metus bus pateikti naudoti.
55. Konkretinant šią laiko ribą reikia atsižvelgti į termino pratęsimo tikslus – siekimą išvengti nepamatuotų sąnaudų ir inicijuoti pakaitalų tobulinimą(9) – įvertinant proporcingumo principą.
56. Todėl iš tikrųjų turi būti tobulinami pakaitalai, kurie būtų tinkami naudoti atitinkamuose įrenginiuose ir mažinti tirpiklio išsiskyrimą. Taip pat neturi būti alternatyvių priemonių, kurios gali daryti poveikį panašiai arba dar didesnei išmetamųjų teršalų emisijai mažinti panašiomis sąnaudomis.
57. Be to, reikia atsižvelgti į teršalų emisijos sumažinimo, pasiekiamo naudojant pakaitalus, ir pratęsus terminą atsirandančių papildomų emisijų bei bet kurių alternatyvių priemonių sąnaudų santykį.
58. Jei tikėtina, kad pakaitalas tik nežymiai sumažins teršalų emisiją, bet jo sąnaudos bus panašios kaip ir tuoj pat galimų taikyti alternatyvių priemonių, termino pratęsimas tuomet nepateisinamas. Priešingai, jei iš pakaitalo žadama daug sutaupyti ir sąnaudos bus mažos, tuomet verta palaukti šiek tiek ilgiau.
59. Vis dėlto paprastai tai turėtų panaikinti „artimiausių“ ar kelerių metų ribą, jei tobulinimo procesas numatytas daugiau negu penkeriems metams. Numačius tolimas planavimo ribas taip pat būtų nelengva parodyti palankias sėkmės perspektyvas.
60. Kaip teigia Komisija, reikia atsižvelgti ir į tai, kad termino pratęsimą, kaip nuo VOC direktyvos bendrųjų nuostatų nukrypstančią išimtį, reikia aiškinti siaurai(10). Todėl įrodymas, jog yra prielaidos terminui pratęsti, būtent tinkamų pakaitalų nuolatinis tobulinimas, turi būti pakankamai konkretus. Taip pat turi būti didelė tikimybė, kad tobulinimas bus sėkmingas.
61. Vertindamos šias prielaidas kompetentingos įstaigos numato kompleksinę mokslo ir ekonominę prognozę. Todėl joms reikia suteikti didelę diskreciją(11) patikrinant tik akivaizdžias klaidas(12). Tačiau jos privalo rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visas konkrečiam atvejui svarbias aplinkybes ir tinkamai pagrįsti savo sprendimus(13). Tai reiškia, kad jos turi intensyviai išnagrinėti argumentus, kurie pagrįstų būtinumą pratęsti terminą.
62. Todėl į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip: termino pratęsimas pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį siejamas su reikalavimu, kad pakaitalas iš tikrųjų būtų vis dar tobulinamas ir būtų didelė tikimybė, kad po kelerių metų jis bus tinkamas veiksmingiau apriboti įrenginio tirpiklių emisijas negu alternatyvios priemonės, kurių sąnaudos panašios, arba tokiu pat mastu, bet esant palankesnėms sąnaudoms negu alternatyvios priemonės. Papildomos emisijos per šį termino pratęsimą turi būti proporcingos emisijos mažinimui ir sąnaudų, kurių galima tikėtis iš pakaitalų, taupymui.
2. Dėl termino pratęsimo suteikimo procedūros (antrasis klausimas)
63. Antruoju klausimu Raad van State siekia sužinoti, ar tam, kad būtų leista pratęsti taršos mažinimo planui įgyvendinti skirtą terminą, kaip tai suprantama pagal VOC direktyvos II B priedą, būtini tam tikri įrenginį eksploatuojančio asmens veiksmai, o gal reikalingas kompetentingos institucijos leidimas.
64. Atsakymas išplaukia iš atitinkamos nuostatos teksto. Pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį reikia leisti (vokiečių k. „einräumen“) pratęsti terminą. Todėl terminas pratęsiamas ne automatiškai, o tik kompetentingoms įstaigoms priėmus sprendimą.
65. Tokiam sprendimui priimti reikalingas įrenginį eksploatuojančio asmens prašymas, nes jis nori nukrypti nuo paprastai taikomų reikalavimų. Be to, tik jis gali priimti ekonominį sprendimą, kaip įrenginyje įgyvendinti VOC direktyvos reikalavimus.
66. Kompetentingos įstaigos, negavusios tokio prašymo, paprastai neturi reikiamos informacijos, kad galėtų patikrinti pirma aprašytas sąlygas. Taip pat nėra jokio pagrindo, kad privaloma dirbti savo iniciatyva.
67. Tačiau jei kompetentingos įstaigos turi atitinkamos informacijos, pavyzdžiui, žinių apie sėkmę žadantį plėtros projektą, ir neprivalo elgtis su ja konfidencialiai, vis dėlto asmenis, kurie eksploatuoja įrenginius, jos turėtų informuoti apie atsakomybės sritį, kad palengvintų jiems įgyvendinti VOC direktyvą.
68. Praktikoje prašymą pratęsti terminą reikėtų įteikti kartu su taršos mažinimo planu. Nors VOC direktyvoje nėra aiškiai reikalaujama, kad veiklos vykdytojas pateiktų planą, vis dėlto pagal 4 straipsnio 2 punktą turi būti išduoti visų esamų įrenginių leidimai juos eksploatuoti arba jie turi būti įregistruoti. Be to, pagal 4 straipsnio 3 punktą reikalaujama, kad kompetentingai institucijai būtų pranešama apie taršos mažinimo plano taikymą. Nukrypus nuo II B priedo 2 punkte pavyzdingai išdėstyto taršos mažinimo plano taip pat reikalaujama turėti kompetentingų institucijų „leidimą“ (vokiečių k. „Gestattung“) ir įrodyti jo lygiavertiškumą. Galiausiai pagal 9 straipsnio 1 dalies antrą įtrauką veiklos vykdytojai turi įrodyti, kad įrenginyje laikomasi taršos mažinimo plano reikalavimų. Toks įrodymas įmanomas tik tada, jei kartu su informacija apie teršalų emisijas pagal 8 straipsnį įteikiamas ir pats planas.
69. Tam, kad atitiktų reikalavimus, taršos mažinimo plane būtina bent jau nurodyti, kiek viršijami terminai. Kadangi toks viršijimas nukryptų nuo VOC direktyvos II B priede nurodytų reikalavimų, jį būtina pagrįsti įrodant prielaidas terminui pratęsti, siejant tai su plano įteikimu.
70. Todėl į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip: tam, kad būtų pratęstas taršos mažinimo plano įgyvendinimo terminas, kaip tai suprantama pagal VOC direktyvos II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį, reikalingas kompetentingos institucijos leidimas, išduodamas veiklos vykdytojui pateikus prašymą ir įrodymą, kad yra prielaidos terminui pratęsti.
V – Išvada
71. Todėl siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:
1. Asmeniui, eksploatuojančiam įrenginius, kuriems gali būti nustatytas pastovus produkto kietųjų medžiagų kiekis, pagal Direktyvos 1999/13/EB dėl lakiųjų organinių junginių emisijų apribojimo II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį, nukrypstant nuo šiame priede nustatyto grafiko, iš principo turi būti leista pratęsti terminą, kad jis galėtų įgyvendinti savo planus taršai mažinti, jeigu pakaitalai su nedideliu tirpiklio kiekiu arba be jo vis dar tobulinami.
2. Tam, kad būtų pratęstas taršos mažinimo plano įgyvendinimo terminas, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 1999/13/EB II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį, yra reikalingas kompetentingos institucijos leidimas, išduodamas veiklos vykdytojui pateikus prašymą ir įrodymą, kad yra prielaidos terminui pratęsti.
3. Termino pratęsimas pagal Direktyvos 1999/13/EB II B priedo 2 punkto pirmos pastraipos i papunktį siejamas su reikalavimu, kad pakaitalas iš tikrųjų būtų vis dar tobulinamas ir būtų didelė tikimybė, kad po kelerių metų jis bus tinkamas veiksmingiau apriboti įrenginio tirpiklių emisijas negu alternatyvios priemonės, kurių sąnaudos panašios, arba tokiu pat mastu, bet esant palankesnėms sąnaudoms negu alternatyvios priemonės. Papildomos emisijos per šį termino pratęsimą turi būti proporcingos emisijos mažinimui ir taupymui, kurių galima tikėtis iš pakaitalų, sąnaudų.