ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2015. gada 12. martā (1)
Lieta C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(Raad van State (Nīderlande) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Vide – Gaisa piesārņojums – Direktīva 1999/13/EK – Gaistošu organisko savienojumu emisijas ierobežošana – Organisko šķīdinātāju izmantošana noteiktos darbības veidos un iekārtās – Esošām iekārtām piemērojamas saistības – Pārejas posma pagarināšana
I – Ievads
1. Gaistošie organiskie savienojumi un to noārdīšanās produkti veicina piezemes ozona rašanos. Augsta ozona koncentrācija var nodarīt kaitējumu cilvēka veselībai, mežiem, veģetācijai un labības ražai (2). Tāpēc Savienība un tās dalībvalstis jau sen cenšas ierobežot gaistošo organisko savienojumu emisijas.
2. Direktīvas par gaistošu organisko savienojumu emisijas ierobežošanu (3) (turpmāk tekstā – “VOC direktīva” [VOC atbilst volatile organic compounds, t.i., gaistošie organiskie savienojumi]) mērķis ir novērst vai mazināt minēto savienojumu no konkrētām iekārtām emisijas vidē, it īpaši gaisā. Tādēļ tostarp attiecībā uz esošajām iekārtām, kas izraisa tādas emisijas, līdz 2007. gada 31. oktobrim principā vai nu ir jāievēro konkrētas robežvērtības vai jāīsteno samazināšanas plāns.
3. Katrā ziņā iekārtas operatoram ir jāpagarina termiņš emisijas samazināšanas plāna īstenošanai, ja aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, tiek vēl tikai izstrādāti. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir iesniegts, lai noskaidrotu, ar kādiem nosacījumiem tāds termiņa pagarinājums ir jāpiešķir.
4. Lai gan 2010. gadā VOC direktīvu aizstāja Direktīva par rūpnieciskajām emisijām (4), lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir svarīgs arī turpmāk, jo lielā mērā termiņa pagarināšanas regulējums ir pārņemts Direktīvā par rūpnieciskajām emisijām.
II – Atbilstošās tiesību normas
5. VOC direktīvas mērķis ir noteikts tās 1. pantā:
“Šīs direktīvas mērķis ir novērst vai samazināt gaistošu organisko savienojumu emisijas tiešu un netiešu ietekmi uz vidi, galvenokārt uz gaisu, kā arī iespējamo apdraudējumu cilvēku veselībai, paredzot pasākumus un procedūras, kas jāīsteno saistībā ar I pielikumā minētajām darbībām tiktāl, cik šīs darbības tiek veiktas, pārsniedzot šķīdinātāju izlietojuma sliekšņa vērtības, kas uzskaitītas II A pielikumā.”
6. VOC direktīvas 4. pantā ir noteiktas prasības, kas attiecas uz esošajām iekārtām:
“Neierobežojot Direktīvu 96/61/EK, dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka
1) esošās iekārtas atbilst 5., 8. un 9. pantam ne vēlāk kā 2007. gada 31. oktobrī;
2) visām esošajām iekārtām jābūt reģistrētām vai jāsaņem atļaujas ne vēlāk kā 2007. gada 31. oktobrī.
3) attiecībā uz tām iekārtām, kas jāreģistrē vai kam jāsaņem atļauja, un kas izmanto II B pielikuma emisijas samazināšanas plānu, par to paziņo kompetentām iestādēm ne vēlāk par 2005. gada 31. oktobri.
[..]”
7. Emisijas ierobežojumi ir noteikti VOC direktīvas 5. panta 2. punktā:
“Visās iekārtās jāievēro:
a) emisijas robežvērtības, kas attiecas uz atgāzu un difūzās emisijas vērtībām, vai pilnās emisijas robežvērtības un citas II A pielikumā noteiktās prasības,
vai
b) II B pielikumā norādītā emisijas samazināšanas plāna prasības.”
8. Samazināšanas plāns ir paredzēts VOC direktīvas II B pielikumā:
“1. Principi
Izdalīto vielu samazināšanas plānam jāļauj operatoram ar citiem līdzekļiem panākt izdalīto vielu samazināšanos, kas būtu līdzvērtīga tam, ko varētu panākt, ja piemērotu emisijas robežvērtības. Šajā nolūkā operators var lietot jebkādu samazināšanas plānu, kas ir speciāli izstrādāts viņa iekārtai, ja beigās tiek sasniegta līdzvērtīga emisijas samazināšanās. Dalībvalstis saskaņā ar šīs direktīvas 11. pantu ziņo Komisijai par progresu, kas panākts izdalīto vielu daudzuma samazināšanā, ieskaitot pieredzi, kas ir gūta, piemērojot samazināšanas plānu.
2. Prakse
Gadījumos, kad tiek uzklātas aizsargkārtas, lakas, saistvielas un iespiedkrāsa, var lietot zemāk minēto plānu. Ja šāda metode nav piemērota, kompetentās iestādes drīkst atļaut operatoram piemērot alternatīvu atbrīvojuma plānu, kuru pildot tiek ievēroti šeit izklāstītie principi. Plāna uzbūvē jāņem vērā šādi fakti:
i) ja vēl tikai izstrādā aizstājējus, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, jādod operatoram termiņa pagarinājums, lai īstenotu emisijas samazināšanas plānu;
ii) emisijas samazināšanas atsauces lielumam jāatbilst pēc iespējas precīzāk emisijai, kas izdalītos, ja netiktu veiktas nekādas darbības tās samazināšanai.
Šāds plāns būtu jāīsteno iekārtās, kur ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu un izmantot kā atskaites lielumu emisijas samazināšanā:
i) operatoram jāizvirza emisijas samazināšanas plāns, kurā jāietver arī ieguldītā šķīdinātāja vidējā satura samazināšan[a] un/vai palielināt[a] cieto daļu izmantošanas efektivitāte ar mērķi panākt pilnās emisijas samazināšanos iekārtā līdz noteiktam procentam no gada emisijas atsauces vērtības, ko sauc par mērķa emisiju. Tas jādara saskaņā ar šādu grafiku:
Laikposms | Laikposms | Maksimāli pieļaujamā emisija | Maksimāli pieļaujamā emisija | |
Jaunās iekārtas | Jaunās iekārtas | Esošās iekārtas | Esošās iekārtas | |
Līdz 31.10.2001. Līdz 31.10.2004. | Līdz 31.10.2005. Līdz 31.10.2007. | Mērķa emisija × 1,5
Mērķa emisija |
ii) gada emisijas atskaites vērtību aprēķina šādi:
a) nosaka pilno cieto daļu masu gada laikā izlietotā aizsargkārtas un/vai iespiedkrāsas, lakas un saistvielu daudzumā. Cietās daļas ir visas aizsargkārtu, iespiedkrāsu, laku un saistvielu vielas, kas sacietē pēc ūdens vai gaistošu organisko savienojumu iztvaikošanas;
b) gada emisijas atskaites vērtību aprēķina, reizinot apakšpunktā a) noteikto masu ar atbilstīgu koeficientu, kas ir dots tabulā. [..]
c) mērķa emisija ir vienāda ar gada emisijas atskaites vērtību, ko reizina ar procentiem, proti:
– (difūzās emisijas vērtība + 15) iekārtām, kas atbilst II A pielikuma 6. punktam, un II A pielikuma 8. un 10. punktā minētiem ražojumiem ar zemāku sliekšņa vērtības diapazonu,
– (difūzās emisijas vērtība + 5) visām citām iekārtām.”
III – Pamatlietas fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
9. Nannoka Vulcanus Industries BV (turpmāk tekstā – “Nannoka”) ekspluatē lakas un aizsargkārtas uzklāšanas iekārtu. Ar 2010. gada 7. oktobra lēmumu College van gedeputeerde staten van Gelderland (Gelderlandes izpildpadomes kolēģija) uzlika Nannoka ar naudas sodu nodrošinātu pienākumu novērst VOC direktīvu transponējošā valsts tiesiskā regulējuma pārkāpumu.
10. Nannoka 2007. gada 31. oktobrī nebija ievērojusi VOC direktīvas II A pielikumā minētās emisijas robežvērtības, taču, kā norāda iesniedzējtiesa, apgalvo, ka izpilda samazināšanas plāna prasības atbilstoši II B pielikumam, jo saskaņā ar šo pielikumu tiek dota iespēja samazināšanas plāna īstenošanai saņemt termiņa pagarinājumu pēc 2007. gada 31. oktobra.
11. Tāpēc Nannoka cēla prasību par 2010. gada 7. oktobra lēmumu. Tagad lietu izskata Raad van State [Valsts Padome]. Lai gan lēmums jau ir ticis atcelts, lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir teikts, ka Nannoka joprojām ir interese par tās apelācijas sūdzības vērtējumu pēc būtības. Tā esot pārliecinājusies, ka ir cietusi zaudējumus lēmuma dēļ, jo savas darbības daļēja veikšana tai bija jāuztic citam uzņēmumam.
12. Tagad Raad van State ir uzdevusi Tiesai šādus jautājumus:
“1) Vai no VOC direktīvas II B pielikuma izriet, ka tādu iekārtu operatoram, kurās ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu un izmantot kā atskaites lielumu emisijas samazināšanā, ja vēl tikai tiek izstrādāti aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, atkāpjoties no šajā pielikumā noteiktā grafika, ir jāpiešķir termiņa pagarinājums, lai tas īstenotu emisijas samazināšanas plānu?
Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša:
2) Vai, piešķirot termiņa pagarinājumu, lai īstenotu emisijas samazināšanas plānu VOC direktīvas II B pielikuma izpratnē, ir nepieciešama konkrēta iekārtas operatora rīcība vai kompetentās iestādes atļauja?
3) Uz kādu kritēriju pamata tiek noteikts VOC direktīvas II B pielikumā paredzētā termiņa pagarinājuma ilgums?”
13. Rakstveida apsvērumus sniedza Nīderlandes Karaliste un Eiropas Komisija. 2015. gada 26. februāra tiesas sēdē piedalījās arī Nannoka.
IV – Juridiskais vērtējums
14. VOC direktīvā šķīdinātāju emisijas samazināšanas mērķa sasniegšana ir atļauta dažādos veidos. Divi svarīgākie ir, pirmkārt, emisijas robežvērtības ievērošana, it īpaši iekārtu iekapsulēšana un izplūdes gaisa filtrēšana, kā arī, otrkārt, uz iekārtām attiecināmo emisijas samazināšanas plānu īstenošana (5. panta 2. punkts). Samazināšanas plāniem salīdzinājumā ar robežvērtības piemērošanu ir raksturīgs lielāks elastīgums. Parasti to pamatā ir aizstājēju un procesu, kuriem ir zemāks oglekļa emisijas līmenis, izmantošana. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz šo otro veidu – uz samazināšanas plānu ieviešanu.
A – Par termiņa pagarinājuma iespēju (pirmais jautājums)
15. Uzdodot pirmo jautājumu, Raad van State vēlas uzzināt, vai tādu iekārtu operatoram, kurās ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu, ir jāpiešķir termiņa pagarinājums samazināšanas plāna īstenošanai, ja vēl tikai tiek izstrādāti aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur.
16. Atbilde uz šo jautājumu pati par sevi izriet jau no attiecīgās normas. Proti, VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktā ir paredzēts, ka jādod operatoram termiņa pagarinājums, lai īstenotu emisijas samazināšanas plānu, ja vēl tikai tiek izstrādāti aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur.
17. Taču pret šo secinājumu iebilst gan Nīderlande, gan arī Komisija. Domāju, ka šī nostāja vismaz daļēji ir balstīta uz to, ka VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktā nav ietverts skaidrs regulējums par varbūtējā termiņa pagarinājuma laika ierobežojumu. Ja būtu tiesības uz neierobežotu termiņa pagarinājumu, tas varētu padarīt VOC direktīvu neefektīvu. Konkrētāk, abas lietas dalībnieces balstās tomēr uz citiem apsvērumiem.
1) Par Nīderlandes viedokli – termiņa nepagarināšanu pēc 2007. gada 31. oktobra
18. Nīderlandei, noraidot jebkādu termiņa pagarinājumu pēc 2007. gada 31. oktobra, ir ļoti stingra pieeja. Šis ir datums, kurā saskaņā ar VOC direktīvas 4. panta 1) punktu un II B pielikuma 2. punkta otrās daļas i) punktu esošo iekārtu emisijai ir jābūt samazinātai.
19. Tā apgalvo, ka tehniski emisijas samazināšana esot bijusi iespējama jau pirms tam. Komisija to ir norādījusi jau savā 1996. gada priekšlikumā VOC direktīvai (5). Arī saskaņā ar direktīvas preambulas 8. apsvērumu tās pieņemšanas brīdī 1999. gadā nepieciešamie aizstājēji bija pieejami vai vismaz bija sagaidāms, ka tuvākajos gados tie kļūs pieejami.
20. Tāpēc Nīderlande uzskata, ka pēc 2007. gada 31. oktobra nevar pastāvēt tiesiska termiņa pagarināšanas vajadzība. Šajā datumā esošajās iekārtās atbilstoši VOC direktīvas 4. panta 1) punktam ir jāievēro 5. panta prasības, tātad robežvērtība atbilstoši II A pielikumam vai samazināšanas plāns atbilstoši II B pielikumam.
21. Tomēr Nīderlandes viedoklis balstās vienīgi uz likumdevēja prognozēm VOC direktīvas pieņemšanas brīdī. Nīderlande neapgalvo, ka iespējamo aizstājēju izstrādāšana 2007. gada 31. oktobrī faktiski jau bija pabeigta.
22. Jāuzsver, ka Nīderlandes nostāja nav saderīga ar VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punkta tekstu. Tajā termiņa pagarinājums ir tieši paredzēts. Termiņa pagarinājums ir iespējams tikai tad, ja direktīvā noteiktie termiņi – attiecībā uz esošajām iekārtām 2007. gada 31. oktobris – vispār var tikt pagarināti. Turpretim Nīderlandes viedoklis atņemtu šīs normas reglamentējošo raksturu, un tās vienīgais mērķis būtu termiņu aprēķināšanas skaidrojums.
23. Šādu citādu interpretāciju, pastāvot tiešam regulējumam par termiņa pagarinājumu, varētu katrā ziņā apsvērt, ja to pārliecinoši apstiprinātu tiesiskais konteksts vai identificējami pasākuma mērķi. Šajā gadījumā tā tas nav, un tāpēc Nīderlandes paustais viedoklis nav saderīgs ar tiesiskās noteiktības principu.
24. Turklāt Savienība ir atbalstījusi termiņa pagarināšanu arī pēc tam. Piemēram, tā ir paredzēta arī Protokolā par acidifikācijas, eitrofikācijas un piezemes ozona samazināšanu (6), kurš, tāpat kā VOC direktīva, tika pieņemts jau 1999. gadā, lai gan Savienība to ratificēja tikai 2003. gadā (7).
25. Visbeidzot, Savienības likumdevējs, 2010. gadā pieņemot Direktīvu par rūpnieciskajām emisijām, ar identisku tekstu atkal ir iekļāvis termiņa pagarināšanas iespēju samazināšanas plānu īstenošanai, proti, VII pielikuma 5. daļas 2. punkta a) apakšpunktā. Tādējādi tas uzskatīja, ka termiņa pagarināšana vēl ir iespējama un lietderīga arī pēc 2007. gada 31. oktobra.
26. Līdz ar to Nīderlandes viedoklis ir jānoraida.
2) Par Komisijas viedokli – termiņa nepagarināšanu iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu
27. Komisijai ir nedaudz atšķirīga nostāja, uz kuru balstās arī Raad van State jautājums. Tajā norādīts, ka VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrajā daļā ir ietverts īpašs regulējums iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu, kuram ir prioritāte attiecībā pret termiņa pagarināšanas regulējumu. Saskaņā ar to termiņa pagarināšana būtu iespējama tikai iekārtām bez nemainīga ražojuma cietās daļas satura.
28. Faktiski atbilstoši VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrajai daļai konkrēts samazināšanas plāns būtu jāīsteno iekārtās, kur ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu un izmantot kā atskaites lielumu emisijas samazināšanā. Saskaņā ar šo plānu esošajām iekārtām galīgais mērķlielums ir jāsasniedz līdz 2007. gada 31. oktobrim.
29. Tomēr pretēji Komisijas viedoklim tas nav īpašs regulējums, kas nepieļauj termiņa pagarinājumu. To pierāda VOC direktīvas iekļaušana Direktīvā par rūpnieciskajām emisijām, kā arī regulējumu mērķi.
a) Par VOC direktīvas iekļaušanu Direktīvā par rūpnieciskajām emisijām
30. Ja samazināšanas plāna termiņi atbilstoši VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrajai daļai kā īpašais regulējums nepieļautu termiņa samazināšanas iespēju atbilstoši II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktam, VOC direktīva būtu bijusi daudz ierobežojošāka nekā šobrīd spēkā esošais regulējums Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām VII pielikuma 5. daļā. Tās 2. punkta a) apakšpunktā joprojām ir paredzēta termiņa pagarināšanas iespēja, taču tajā nav iekļauti VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrās daļas i) punktā paredzētie termiņi. Tāpēc termiņa pagarināšanas iespēja šobrīd spēkā esošās Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām piemērošanas jomā attiecas arī uz nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu.
31. Nav saskatāms iemesls, kāpēc tagad būtu jāpiešķir termiņa pagarinājums iekārtām, kurām VOC direktīvas spēkā esamības laikā tas nebūtu bijis iespējams. Gluži pretēji, ir jādomā, ka pa šo laiku aizstājēju izstrāde ir pavirzījusies uz priekšu, un tāpēc vajadzībai pēc termiņa pagarināšanas vajadzētu būtu ievērojami mazākai.
32. Turklāt nav saskatāms, ka VOC direktīvas noteikumi, it īpaši termiņa pagarināšanas iespēja, tos iekļaujot Direktīvā par rūpnieciskajām emisijām, būtu jāgroza. Galvenokārt Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām mērķis ir dažādu direktīvu konsolidācija. VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrās daļas i) punktā paredzēto termiņu svītrošana atbilst šim mērķim, jo Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām pieņemšanas brīdī tie jau bija beigušies. Ja ar to būtu atrisināta arī termiņa pagarināšana, atbilstošais regulējums tāpat būtu ticis svītrots. Ja tas joprojām būtu palicis spēkā tikai attiecībā uz konkrētiem iekārtu veidiem, likumdevējam tas saistībā ar termiņu svītrošanu būtu jāprecizē.
33. Tāpēc ir jāuzskata, ka vismaz Direktīvas par rūpnieciskajām emisijām pieņemšanas brīdī likumdevējs pieņēma, ka jau VOC direktīvā ir atļauts termiņa pagarinājums arī iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu.
b) Par regulējumu mērķiem
34. Regulējumu par termiņa pagarinājumu un iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu mērķi apstiprina, ka ir iespējams pagarināt termiņus visiem iekārtu veidiem.
35. VOC direktīvā termiņa pagarinājuma regulējuma mērķi nav minēti tieši, taču jāpieņem, ka šis mērķis ir divējāds.
36. Pirmkārt, ir jānovērš nesamērīgi izdevumi. Nav lietderīgi investēt iekārtas emisijas ierobežošanā, ja šo emisiju drīz vien – tiklīdz būs pieejami aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, – varēs novērst daudz lētāk. Šajā ziņā termiņa pagarinājums ir samērīguma principa izpausme.
37. Otrkārt, ir jāveicina aizstājēju izstrāde. Ja uzņēmums, izmantojot aizstājējus, var izvairīties no dārgiem emisijas samazināšanas pasākumiem, iespējams, tas ir gatavs izstrādāt aizstājējus vai sekmēt to izstrādi.
38. Šim otrajam mērķim no vides aizsardzības perspektīvas ir īpaša nozīme. Proti, aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, var sekmēt gaistošo organisko savienojumu emisijas ierobežošanu ar nelieliem izdevumiem ne tikai attiecīgajā iekārtā. Tādējādi to izstrāde var attaisnot ilgākus pārejas posmus.
39. Attiecībā uz termiņa pagarinājuma piemērošanu iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu VOC direktīvā nav nevienas norādes par šo iekārtu atšķirību no citām iekārtām, kas šī divējādā mērķa kontekstā būtu nozīmīgas.
40. Vienīgais zināmais iemesls ražojuma cietās daļas satura pazīmes izmantošanai vispār ir izteikts atsaucē uz VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otro daļu – šo saturu var “izmantot kā atskaites lielumu emisijas samazināšanā”. Kā tiesas sēdē paskaidroja arī lietas dalībnieki, šī pazīme ir domāta tieši tam, lai, izmantojot konkrētu metodi, attiecīgajām iekārtām noteiktu emisijas mērķi.
41. Attiecībā uz nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu ir relatīvi vienkārši aprēķināt radušos cieto daļu pilno masu un, ņemot vērā VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrās daļas ii) punkta noteikumus, samazināšanas plāna mērķlielumus.
42. Ja ražojuma cietās daļas saturs iekārtā nav nemainīgs, šī metode nav iespējama. Tāpēc samazināšanas plāna mērķlielumi attiecībā uz citām tādām iekārtām ir jānosaka citādi.
43. Līdz ar to ir jākonstatē, ka termiņa pagarinājuma izslēgšana nav nemainīga satura kritērija mērķis. Tam nav nekādas saistības ar termiņa pagarinājuma mērķiem, un tāpēc šajā ziņā tas neattaisno citu iekārtu nošķiršanu.
44. Komisija un Nīderlande tiesas sēdē apgalvoja, ka jau VOC direktīvas pieņemšanas brīdī esot bijušas diezgan plašas zināšanas par iekārtām ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu. Kā norāda Komisija, it īpaši šīs zināšanas un attiecīgo iekārtu veidu līdzība esot attaisnojušas īpašu samazināšanas plānu atbilstoši VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta otrajai daļai, atsakoties no termiņa pagarināšanas iespējas.
45. Tomēr šis aspekts neparādās nedz VOC direktīvā, nedz par likumdošanas procedūru pieejamajos materiālos. Turklāt Nannoka gadījums rāda, ka acīmredzot ir arī iekārtas ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu, attiecībā uz kurām aizstājēju izstrādāšanas laikā pastāv termiņa pagarināšanas intereses. Tāpēc manā skatījumā šis arguments nav pietiekams, lai, negatīvi ietekmējot iekārtu ar nemainīgu ražojuma cietās daļas saturu operatorus, principiāli nepieļautu termiņa pagarinājumu, kaut gan saskaņā ar II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktu ir skaidrs, ka šāda iespēja pastāv.
3) Secinājumi par pirmo jautājumu
46. Līdz ar to uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka tādu iekārtu operatoram, kurās ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu, saskaņā ar VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktu, atkāpjoties no šajā pielikumā noteiktā grafika, principā ir jāpiešķir termiņa pagarinājums tā emisijas samazināšanas plāna īstenošanai, ja aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, vēl tikai tiek izstrādāti.
A – Par termiņa pagarināšanas nosacījumiem (otrais un trešais jautājums)
47. Atbilde uz pirmo jautājumu nozīmē, ka ir jāatbild uz otro un trešo jautājumu. Tomēr ir lietderīgi tos aplūkot pretējā secībā.
1) Par termiņa pagarināšanas materiālajiem nosacījumiem (trešais jautājums)
48. Trešais jautājums parāda no atbildes uz pirmo jautājumu izrietošās grūtības.
49. Raad van State vēlas uzzināt, kādi kritēriji ir jāizmanto, lemjot par termiņa pagarinājumu. Neiedziļinoties šķiet, ka VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktā tomēr ir tikai daži kritēriji. Šajā normā ir paredzēts, ka operatoram ir jāpiešķir termiņa pagarinājums, lai īstenotu emisijas samazināšanas plānu, ja vēl tikai tiek izstrādāti aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur.
50. To varētu saprast tādējādi, ka kompetentajām iestādēm ir jāpagarina termiņš tik ilgi, kamēr ir pieejami aizstājēji, tātad, iespējams, neierobežoti.
51. Līdz ar to pārējiem VOC direktīvas noteikumiem gandrīz pilnībā varētu tikt atņemta to lietderīgā iedarbība. Operatori varētu vienkārši atteikties no robežvērtības piemērošanas vai citiem samazināšanas pasākumiem, pamatojoties uz to, ka tie gaida aizstājējus emisijas samazināšanai. VOC direktīva būtu saistoša tikai tiktāl, ciktāl operatoriem būtu jāizmanto aizstājēji, tiklīdz tie ir izmantojami.
52. Tomēr šī interpretācija nebūtu saderīga ar VOC direktīvas mērķiem. Atbilstoši tās 1. pantam ir jānovērš vai jāsamazina gaistošu organisko savienojumu emisijas tieša un netieša ietekme uz vidi, galvenokārt uz gaisu, kā arī iespējamais apdraudējums cilvēku veselībai, paredzot pasākumus un procedūras, kas jāīsteno saistībā ar minētajām darbībām tiktāl, cik šīs darbības tiek veiktas, pārsniedzot šķīdinātāju izlietojuma sliekšņa vērtības. Šis mērķis atbilst arī Savienības starptautiskajām saistībām Gēteborgas protokolā (8). Gaidīšana līdz brīdim, kad aizstājējus varēs izmantot, bez zināmu laika ierobežojumu noteikšanas nebūtu piemērots pasākums šī mērķa sasniegšanai.
53. Turklāt 1999. gadā likumdevējs neuzskatīja, ka aizstājēju izstrāde ilgs vēl tik ilgi. Tieši pretēji, kā liecina VOC direktīvas preambulas 8. apsvērums, tas pieņēma, ka ir pieejami vai tuvākajos gados kļūs pieejami nekaitīgāki aizstājēji.
54. Tāpēc atbilstoši VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktam termiņa pagarinājums ir apsverams vienīgi tad, ja aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, faktiski tiek izstrādāti un ir jāpieņem, ka tie dažu gadu laikā kļūs pieejami.
55. Šī laika ierobežojuma konkretizēšanā termiņa pagarinājuma mērķi – izvairīšanās no nevajadzīga sloga un aizstājēju izstrādes veicināšana (9) – ir jāņem vērā samērīguma principa kontekstā.
56. Tātad ir jānotiek tādu aizstājēju faktiskai izstrādei, kurus var izmantot attiecīgajā iekārtā un kuri var samazināt šķīdinātāju emisiju. Nedrīkst būt arī alternatīvu pasākumu, ar ko var tikt panākta līdzīga vai vēl lielāka emisijas samazināšana par līdzīgām izmaksām.
57. Turklāt ir jāņem vērā saikne starp emisijas samazināšanu, kas tiek sasniegta ar aizstājējiem, kā arī tās izmaksām un papildu emisiju, kas rodas termiņa pagarinājuma dēļ, kā arī eventuālo alternatīvo pasākumu izmaksām.
58. Tādējādi, ja ir sagaidāms, ka aizstājējs samazinās emisiju tikai nedaudz, un tā izmaksas ir līdzīgas uzreiz iespējamo alternatīvo pasākumu izmaksām, tas neattaisno termiņa pagarinājumu. Turpretim aizstājējs, kas sola lielus ietaupījumus uz nelielu izmaksu rēķina, pieļauj ilgāku nogaidīšanu.
59. Tomēr, ja ir iecerēts, ka izstrādāšanas process ilgs vairāk nekā piecus gadus, “tuvāko” vai attiecīgi dažu gadu ietvars parasti būtu uzskatāms par pārsniegtu. Turklāt ilgo plānošanas termiņu dēļ būs arī grūti pierādīt pietiekami lielas izredzes uz panākumiem.
60. Kā apgalvo Komisija, tāpat ir jāņem vērā, ka termiņa pagarinājums ir jāinterpretē sašaurināti kā izņēmums no VOC direktīvas vispārīgajiem noteikumiem (10). Tāpēc pierādījumam par termiņa pagarināšanas nosacījumiem, proti, piemērotu aizstājēju pašreizēja izstrāde, ir jābūt pietiekami konkrētam. Jābūt arī ļoti lielai varbūtībai, ka izstrāde būs sekmīga.
61. Kompetentās iestādes šo nosacījumu izvērtēšanā izdara vispusīgu zinātnisku un ekonomisku prognozi. Tādējādi tām ir jāpiešķir plaša rīcības brīvība (11), kas ir jāpakļauj pārbaudei tikai attiecībā uz acīmredzamu kļūdu (12). Tomēr tām ir rūpīgi un objektīvi jāizskata visi atbilstošie konkrētā gadījuma elementi un detalizēti jāpamato savi lēmumi (13). Tas nozīmē, ka tām ir aktīvi jāizskata argumenti, kas varētu būt pamats termiņa pagarināšanai.
62. Līdz ar to uz trešo jautājumu ir jāatbild, ka termiņa pagarinājuma priekšnoteikums atbilstoši VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktam ir tāds, ka aizstājējs tiek faktiski izstrādāts un ar ļoti lielu varbūtību ir jāpieņem, ka dažu gadu laikā tas varēs ierobežot iekārtas šķīdinātāju emisiju vairāk nekā alternatīvie pasākumi, kas rada līdzīgas izmaksas, vai tikpat daudz, tomēr izmaksu ziņā efektīvāk nekā alternatīvie pasākumi. Papildu emisijai šī termiņa pagarinājuma laikā jābūt samērīgai ar emisijas samazinājumu un izmaksu ietaupījumiem, kas sagaidāmi no aizstājēja.
2) Par termiņa pagarinājuma piešķiršanas procedūru (otrais jautājums)
63. Uzdodot otro jautājumu, Raad van State vēlas uzzināt, vai samazināšanas plāna īstenošanai paredzētā termiņa pagarinājumam VOC direktīvas II B pielikuma izpratnē ir nepieciešama konkrēta iekārtas operatora rīcība vai kompetentās iestādes atļauja.
64. Atbilde izriet no atbilstošo noteikumu teksta. Proti, saskaņā ar VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktu termiņa pagarinājums ir jādod. Tādējādi termiņa pagarināšana notiek nevis automātiski, bet tikai ar kompetento iestāžu lēmumu.
65. Tādam lēmumam ir vajadzīgs iekārtas operatora pieteikums, jo minētais operators vēlas atkāpi no parasti piemērojamām prasībām. Tāpat tikai iekārtas operators var pieņemt ekonomisku lēmumu par to, kā iekārtā tiks īstenotas VOC direktīvas prasības.
66. Turpretim šāda pieteikuma neesamības gadījumā kompetentajām iestādēm parasti nav nepieciešamās informācijas, lai pārbaudītu iepriekš izklāstītos nosacījumus. Nekas arī neliecina, ka tām būtu jārīkojas pēc savas iniciatīvas.
67. Ja kompetentajām iestādēm tomēr ir attiecīgā informācija, piemēram, zināšanas par daudzsološu izstrādes projektu, un tā šīm iestādēm nav jātur slepenībā, savas kompetences jomā tām ir jāinformē attiecīgie iekārtu operatori, lai atvieglotu tiem VOC direktīvas īstenošanu.
68. Praktiskā ziņā ir jāapsver pieteikuma par termiņa pagarinājumu un samazināšanas plāna vienlaicīga iesniegšana. Proti, VOC direktīvā operatoram netiek tieši prasīts iesniegt plānu, taču atbilstoši 4. panta 2. punktam visām esošajām iekārtām jābūt vai nu reģistrētām, vai saņēmušām atļaujas. Vēl 4. panta 3. punktā ir prasīts par samazināšanas plānu paziņot kompetentajām iestādēm. Turklāt attiecībā uz atkāpēm no II B pielikuma 2. punkta otrajā daļā minētā plāna parauga ir prasīta iestāžu “atļauja” un pierādījums par līdzvērtīgumu. Visbeidzot, operatoriem atbilstoši 9. panta 1. punkta otrajam ievilkumam ir jāpierāda, ka iekārta atbilst samazināšanas plāna prasībām. Šis pierādījums ir iespējams tikai tad, ja līdz ar informāciju par emisiju atbilstoši 8. pantam tiek iesniegts arī pats plāns.
69. Saistībā ar izpildāmām prasībām samazināšanas plānā ir jānorāda vismaz tas, kādā apmērā netiks ievēroti termiņi. Tā kā tāda neievērošana būtu atkāpe no VOC direktīvas II B pielikuma prasībām, tā saistībā ar plāna iesniegšanu ir jāpamato ar pierādījumu par termiņa pagarinājuma piešķiršanas nosacījumiem.
70. Tādējādi uz otro jautājumu ir jāatbild, ka samazināšanas plāna īstenošanai paredzētā termiņa pagarinājumam VOC direktīvas II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punkta izpratnē ir nepieciešama kompetentās iestādes atļauja, kuras pamatā ir operatora pieteikums, kā arī pierādījums, ka pastāv termiņa pagarinājuma nosacījumi.
II – Secinājumi
71. Tāpēc ierosinu Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
1) tādu iekārtu operatoram, kurās ražojuma cietās daļas saturu var uzskatīt par nemainīgu, saskaņā ar Direktīvas 1999/13/EK par gaistošu organisko savienojumu emisijas ierobežošanu no organiskiem šķīdinātājiem II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktu, atkāpjoties no šajā pielikumā noteiktā grafika, principā ir jāpiešķir termiņa pagarinājums tā emisijas samazināšanas plāna īstenošanai, ja aizstājēji, kas satur maz šķīdinātāja vai to nemaz nesatur, vēl tikai tiek izstrādāti;
2) samazināšanas plāna īstenošanai paredzētā termiņa pagarinājumam Direktīvas 1999/13/EK II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punkta izpratnē ir nepieciešama kompetentās iestādes atļauja, kuras pamatā ir operatora pieteikums, kā arī pierādījums, ka pastāv termiņa pagarinājuma nosacījumi;
3) termiņa pagarinājuma priekšnoteikums atbilstoši Direktīvas 1999/13/EK II B pielikuma 2. punkta pirmās daļas i) punktam ir tāds, ka aizstājējs tiek faktiski izstrādāts un ar ļoti lielu varbūtību ir jāpieņem, ka dažu gadu laikā tas varēs ierobežot iekārtas šķīdinātāju emisiju vairāk nekā alternatīvie pasākumi, kas rada līdzīgas izmaksas, vai tikpat daudz, tomēr izmaksu ziņā efektīvāk nekā alternatīvie pasākumi. Papildu emisijai šī termiņa pagarinājuma laikā jābūt samērīgai ar emisijas samazinājumu un izmaksu ietaupījumiem, kas sagaidāmi no aizstājēja.