SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 12. marca 2015(1)
Zadeva C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska))
„Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 1999/13/ES – Omejevanje emisij hlapnih organskih spojin – Uporaba organskih topil pri nekaterih dejavnostih in v nekaterih obratih – Obveznosti, ki se uporabljajo za obstoječe obrate – Podaljšanje roka za prehod“
I – Uvod
1. Hlapne organske spojine in njihovi razgradni produkti lahko prispevajo k nastanku prizemnega ozona. Visoke koncentracije ozona lahko škodljivo vplivajo na zdravje ljudi in povzročijo škodo v gozdovih, na rastlinju in pridelkih.(2) Zato si Unija in njene države članice že dolgo prizadevajo omejiti emisije hlapnih organskih spojin.
2. Cilj Direktive o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin(3) (v nadaljevanju: Direktiva VOC (VOC pomeni volatile organic compounds, t. j. hlapne organske spojine)) preprečitev ali zmanjšanje emisij navedenih spojin iz nekaterih obratov v okolje, predvsem v zrak. V ta namen naj bi med drugim obstoječi obrati, ki izpuščajo tovrstne emisije, načeloma do 31. oktobra 2007 ali upoštevali določene mejne vrednosti ali izvedli program zmanjševanja.
3. Toda upravljavcu obrata je treba priznati podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo. Z obravnavanim predlogom za sprejetje predhodne odločbe naj bi pojasnili, pod kakšnimi pogoji je treba priznati tako podaljšanje.
4. Čeprav je Direktivo VOC leta 2010 nadomestila Direktiva o industrijskih emisijah,(4) je predlog za sprejetje predhodne odločbe zanimiv tudi za v prihodnje. Kajti določba o podaljšanju roka je bila pretežno prevzeta v Direktivo o industrijskih emisijah in je zanimiva vsaj za obrate, ki bodo v prihodnosti začeli obratovati na novo.
II – Pravni okvir
5. Namen Direktive VOC je opredeljen v členu 1:
„Namen te direktive je preprečiti ali zmanjšati neposredne in posredne učinke emisij hlapnih organskih spojin v okolje, predvsem v zrak, in možno tveganje za zdravje ljudi z ukrepi in postopki, ki se izvajajo pri dejavnostih iz Priloge I, če njihova poraba topil presega pragove iz Priloge IIA.“
6. V členu 4 Direktive VOC so določene zahteve za obstoječe obrate:
„Brez poseganja v Direktivo 96/61/ES države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev:
1. da so obstoječi obrati skladni s členi 5, 8 in 9 najpozneje do 31. oktobra 2007.
2. da se obstoječi obrati registrirajo ali pridobijo dovoljenje najpozneje do 31. oktobra 2007.
3. da obrati, ki bodo dobili dovoljenje ali se bodo registrirali in uporabljajo program zmanjševanja emisij iz Priloge IIB, o tem uradno obvestijo pristojne organe najpozneje do 31. oktobra 2005.
[…]“
7. Omejitev emisij je določena v členu 5(2) Direktive VOC:
„Vsi obrati upoštevajo:
(a) mejne vrednosti emisij v odpadnih plinih in vrednosti nezajetih emisij ali mejne vrednosti skupnih emisij in druge zahteve, določene v Prilogi IIA;
ali
(b) zahteve programa zmanjševanja emisij, določenega v Prilogi IIB.“
8. Program zmanjševanja emisij je določen v Prilogi IIB Direktive VOC:
„1. Načela
Namen programa zmanjševanja emisij je omogočiti upravljavcu, da zmanjša emisije na druge načine, kakor bi jih zmanjšal z uporabo mejnih emisijskih vrednosti. Upravljavec lahko v ta namen uporabi kakršen koli program zmanjševanja emisij, pripravljen posebej za njegov obrat, pod pogojem, da se doseže enakovredno zmanjšanje emisij. Države članice skladno s členom 11 poročajo Komisiji o napredku pri doseganju enakega zmanjšanja emisij, vključno z izkušnjami pri izvajanju programa zmanjševanja emisij.
2. Praksa
Pri nanašanju premaznih sredstev, lakov, lepila ali črnila se lahko uporabi spodaj navedeni program. Če je spodaj navedena metoda neprimerna, lahko pristojni organ dovoli upravljavcu, da izvede kakršen koli nadomestni program izjem, za katerega se prepriča, da izpolnjuje tu navedena načela. Pri oblikovanju programa se upoštevajo naslednje točke:
(i) če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, je treba upravljavcu podaljšati rok za izvedbo načrtov [programov] za zmanjševanje emisij.
(ii) referenčna točka za zmanjševanje emisij bi morala biti čim bliže emisijam, ki bi nastale, če se ne bi izvajali nikakršni ukrepi za zmanjševanje emisij.
Naslednji program se uporablja za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij:
(i) upravljavec predloži načrt [program] za zmanjševanje emisij, ki vključuje predvsem zmanjšanje povprečnega deleža topila v celotnem vnosu in/ali večjo učinkovitost pri uporabi trdnih snovi za zmanjšanje skupne emisije iz obrata na določeni odstotek referenčnih letnih emisij, to je do ciljne emisije. To mora storiti v naslednjem časovnem okviru:
Časovno obdobje | Časovno obdobje | Največje dovoljene skupne letne emisije | Največje dovoljene skupne letne emisije | |
Novi obrati | Novi obrati | Obstoječi obrati | Obstoječi obrati | |
do 31.10.2001 do 31.10.2004 | do 31.10.2005 do 31.10.2007 | ciljna emisija × 1,5 ciljna emisija |
(ii) Referenčna letna emisija se izračuna na naslednji način:
(a) Določi se skupna masa trdnih snovi v količini premaznega sredstva in/ali črnila, laka ali lepila, porabljenega v enem letu. Trdne snovi so vse snovi v premaznih sredstvih, črnilu, lakih in lepilih, ki se strdijo, ko izhlapi voda ali hlapne organske spojine.
(b) Referenčne letne emisije se izračunajo tako, da se masa, določena v točki (a), pomnoži z ustreznim faktorjem iz spodnje tabele. […]
(c) Ciljna emisija je enaka zmnožku referenčne letne emisije in odstotka, ki je enak:
– (vrednosti nezajetih emisij + 15) za obrate iz točke 6 in na spodnje območje pragov iz točk 8 in 10 Priloge IIA;
– (vrednosti nezajetih emisij + 5) za vse druge obrate.“
III – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
9. Družba Nannoka Vulcanus Industries BV (v nadaljevanju: Nannoka) upravlja obrat za postopke lakiranja in premazovanja. College van gedeputeerde staten van Gelderland (vlada province Gelderland) je z odločbo z dne 7. oktobra 2010 proti družbi Nannoka izdala odredbo zaradi kršitve nacionalnih določb za prenos Direktive VOC.
10. Družba Nannoka na dan 31. oktobra 2007 ni upoštevala mejnih emisijskih vrednosti iz Priloge IIA Direktive VOC, vendar po navedbah predložitvenega sodišča zatrjuje, da izpolnjuje zahteve programa zmanjševanja emisij v skladu s Prilogo IIB, ker ta priloga omogoča, da se za izvedbo programa zmanjševanja emisij rok podaljša tudi po 31. oktobru 2007.
11. Družba Nannoka je zoper odločbo z dne 7. oktobra 2010 vložila tožbo. Zadeva je zdaj v postopku pri Raad van State. Odločba je bila medtem sicer odpravljena, vendar je družba Nannoka, kot se navaja v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, še vedno zainteresirana za vsebinsko presojo pritožbe. Trdi, da je prepričljivo navedla, da je zaradi odločbe utrpela škodo, ker je morala za del svojih dejavnosti oddati javno naročilo drugemu obratu.
12. Raad van State je Sodišču zato predložilo ta vprašanja:
1. Ali iz Priloge IIB Direktive 1999/13/ES (Direktiva Sveta z dne 11. marca 1999 o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil v nekaterih dejavnostih in obratih) izhaja, da je treba upravljavcu obratov, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, ne glede na časovni okvir, določen v tej prilogi, podaljšati rok za izvedbo programov za zmanjševanje emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo?
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
2. Ali je za priznanje podaljšanja roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij v smislu Priloge IIB Direktive 1999/13/ES potrebno določeno dejanje upravljavca obrata ali dovoljenje pristojnega organa?
3. Na podlagi katerih meril se določi obseg podaljšanja roka v smislu Priloge IIB Direktive?
13. Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija sta predložili pisna stališča. Na obravnavi z dne 26. februarja 2015 je poleg tega sodelovala družba Nannoka.
IV – Pravna presoja
14. Direktiva VOC dovoljuje cilj zmanjševanja emisij topil dosegati na različne načine. Najpomembnejša sta upoštevanje mejnih emisijskih vrednosti na eni strani, zlasti z inkapsulacijo obratov in filtriranjem odhodnega zraka, ter uporaba programov zmanjševanja emisij za posamezne obrate na drugi strani (člen 5(2)). Programi zmanjševanja emisij se v primerjavi z uporabo mejnih vrednosti odlikujejo z večjo fleksibilnostjo. Praviloma temeljijo na uporabi nadomestkov in postopkov z nizko emisijo. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na drugonavedeni način, uporabo programov zmanjševanja emisij.
A – Možnost za podaljšanje roka (prvo vprašanje)
15. S prvim vprašanjem želi Raad von State izvedeti, ali je treba upravljavcu obratov, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi, podaljšati rok za izvedbo programa za zmanjševanje emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še razvijajo.
16. Odgovor na to vprašanje je razviden že iz zadevne določbe. Priloga IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC namreč določa, da je treba upravljavcu podaljšati rok za izvedbo programa za zmanjševanje emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
17. Vendar pa tej razlagi nasprotujeta tako Nizozemska kot Komisija. Domnevam, da je razlog za tako stališče deloma to, da Priloga IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC ne vsebuje nobene določbe o časovni omejitvi morebitnega podaljšanja roka. Če pa bi obstajala pravica do neomejenega podaljševanja roka, Direktiva VOC morda ne bi dosegla svojega cilja. Vendar pa obe stranki konkretno izhajata iz drugih preudarkov.
1. Stališče Nizozemske – rok se ne podaljša po 31. oktobru 2007
18. Nizozemska gre še posebej daleč, saj zavrača kakršno koli podaljšanje roka po 31. oktobru 2007. To je dan, ko bi morale biti v skladu s členom 4(1) in Prilogo IIB, točka 2, drugi odstavek, točka i, Direktive VOC emisije obstoječih obratov zmanjšane.
19. Nizozemska trdi, da je bilo zmanjšanje emisij tehnično možno že prej. To je Komisija pojasnila že v svojem Predlogu za direktivo VOC iz leta 1996.(5) Tudi v skladu z uvodno izjavo 8 Direktive so bili v času njenega sprejetja leta 1999 na voljo potrebni nadomestki, ali pa je bilo vsaj pričakovati, da bodo na voljo v naslednjih letih.
20. Nizozemska zato domneva, da po 31. oktobru 2007 ne more obstajati nobena upravičena potreba za podaljšanje roka. V tem času bi morali obstoječi obrati v skladu s členom 4(1) Direktive VOC izpolnjevati zahteve v skladu s členom 5, torej mejne vrednosti v skladu s prilogo IIA ali program zmanjševanja emisij v skladu s Prilogo II B.
21. Vendar pa stališče Nizozemske temelji zgolj na predvidevanju zakonodajalca pri sprejetju Direktive VOC. Nizozemska ne trdi, da je bil razvoj možnih nadomestkov 31. oktobra 2007 dejansko že končan.
22. Predvsem pa je stališče Nizozemske v neskladju s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC. Tam je podaljšanje roka izrecno določeno. O podaljšanju roka pa je mogoče govoriti, le če se roki iz Direktive – za obstoječe obrate 31. oktober 2007 – sploh lahko podaljšajo. Nasprotno bi trditev Nizozemske tej določbi odvzela značilnosti predpisa in bi njen pomen zmanjšala na golo pojasnilo določitve rokov.
23. Tovrstna razlaga jasne določbe glede podaljšanja roka bi bila kvečjemu mogoča, če bi temu nujno v prid govorili splošna sistematika ali razpoznavni cilji ukrepa. Ker pa to ni tako, stališče Nizozemske ni v skladu z načelom pravne varnosti.
24. Sicer pa je Unija tudi pozneje še vztrajala pri podaljšanju rokov. Tako podaljšanje je določeno tudi v protokolu o zmanjševanju zakisljevanja, evtrofikacije in prizemnega ozona,(6) ki je bil sicer, tako kot Direktiva VOC, sprejet že leta 1999, a ga je Unija ratificirala šele leta 2003.(7)
25. Ne nazadnje je zakonodajalec Unije leta 2010 pri sprejetju Direktive o industrijskih emisijah znova v popolnoma enakem besedilu prevzel možnost podaljšanja roka pri izvedbi programov zmanjševanja, namreč v Prilogi VII, del 5, točka 2(a). Domneval je torej, da je podaljšanje roka možno in smiselno tudi po 31. oktobru 2007.
26. Zato je treba stališče Nizozemske zavrniti.
2. Stališče Komisije – rok se ne podaljša za obrate s stalnim deležem trdnih snovi
27. Komisija ima drugačno stališče, kakršno je zelo verjetno tudi podlaga za vprašanje Raad van State. Pri njem gre za to, da vsebuje Priloga IIB, točka 2, drugi odstavek, Direktive VOC posebno ureditev za obrate s stalnim deležem trdnih snovi, ki ima prednost pred določbami o podaljšanju roka. Podaljšanje roka bi bilo torej možno samo pri obratih brez stalnega deleža trdnih snovi.
28. Dejansko se v skladu s Prilogo IIB, točka 2, drugi odstavek, Direktive VOC za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, uporablja poseben program zmanjševanja. V skladu s tem programom morajo obstoječi obrati doseči dokončno ciljno vrednost do 31. oktobra 2007.
29. Vendar v tej določbi v nasprotju z mnenjem Komisije ni nobene posebne ureditve, s katero bi bilo podaljšanje roka izključeno. To je razvidno iz vključitve Direktive VOC v Direktivo o industrijskih emisijah in iz ciljev določb.
a) Vključitev Direktive VOC v Direktivo o industrijskih emisijah
30. Če bi roki za program zmanjševanja v skladu s Prilogo IIB, točka 2, drugi odstavek, Direktive VOC kot specialna določba izpodrinili možnost podaljšanja roka v skladu s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, bi bila Direktiva VOC znatno bolj omejujoča od zdaj veljavne določbe v Prilogi VII, del 5, Direktive o industrijskih emisijah. Ta v točki 2(a) še naprej vsebuje možnost podaljšanja roka, vendar ne več rokov iz Priloge IIB, točka 2, drugi odstavek, točka i, Direktive VOC. Zato je mogoče v skladu z zdaj veljavno Direktivo o industrijskih emisijah podaljšati rok tudi pri stalnem deležu trdnih snovi.
31. Vendar pa ni razviden razlog, iz katerega bi se podaljšanje roka zdaj priznalo obratom, ki v času veljavnosti Direktive VOC ne bi prišli v poštev za to. Nasprotno: mogoče je domnevati, da je razvoj nadomestkov medtem še napredoval, tako da bi morala biti potreba po podaljšanju roka znatno manjša.
32. Poleg tega ni razvidno, da naj bi se določbe Direktive VOC, še zlasti možnost podaljšanja roka, pri vključitvi v Direktivo o industrijskih emisijah spremenile. Cilj Direktive o industrijskih emisijah je predvsem konsolidacija različnih direktiv. V skladu s tem namenom so bili črtani roki iz Priloge IIB, točka 2, drugi odstavek, točka i, Direktive VOC, saj so ob sprejetju Direktive o industrijskih emisijah že potekli. Če bi bilo s tem razrešeno tudi vprašanje podaljšanja roka, bi bila črtana tudi ustrezna določba. Če pa naj bi še naprej veljala samo za določene tipe obratov, bi zakonodajalec to pojasnil ob črtanju rokov.
33. Zato je treba izhajati iz tega, da je zakonodajalec vsaj pri sprejetju Direktive o industrijskih emisijah domneval, da že Direktiva VOC dopušča podaljšanje roka tudi za obrate s stalnim deležem trdnih snovi.
b) Cilji določb
34. Cilji določb o podaljšanju roka in za obrate s stalnim deležem trdnih snovi potrjujejo možnost, da se rok podaljša pri vseh vrstah obratov.
35. Cilji določb o podaljšanju roka v Direktivi VOC sicer niso izrecno navedeni, a domnevati je treba, da se skušata doseči dva cilja.
36. Prvič naj bi se izognili nesorazmernim stroškom. Ni smiselno vlagati v omejevanje emisij obrata, če bi se lahko tem emisijam že kmalu izognili na veliko cenejši način, ko bodo na voljo nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo. V tem delu je podaljšanje roka izraz načela sorazmernosti.
37. Drugič naj bi bila dana spodbuda razvoj nadomestkov. Če se lahko podjetje z uporabo nadomestkov izogne dragim ukrepom za zmanjševanje emisij, je morda pripravljeno razvijati nadomestke ali podpirati njihov razvoj.
38. Drugonavedeni cilj je zlasti zanimiv z vidika varstva okolja. Kajti nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, lahko tudi širše kot samo v zadevnem obratu prispevajo k omejevanju hlapljivih organskih spojin ob nizkih stroških. Njihov razvoj lahko torej upravičuje daljša prehodna obdobja.
39. Kar zadeva podaljšanje roka za obrate s stalnim deležem trdnih snovi, se v Direktivi VOC ne navajajo razlike med njimi in drugimi obrati, ki bi bile pomembne za ta dva cilja.
40. Edini razvidni razlog za to, da se merilo stalnega deleža trdnih snovi sploh uporablja, je naveden pri sklicu v Prilogi IIB, točka 2, drugi odstavek, Direktive VOC: ta delež je mogoče „uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij“. Kot sta navedli stranki na obravnavi, je ta značilnost namenjena neposredno temu, da se z določeno metodo določijo cilji emisij za zadevne obrate.
41. Pri stalnem deležu trdnih snovi je namreč razmeroma preprosto izračunati skupno maso nastalih trdnih snovi in na podlagi pravil, navedenih v nadaljevanju v Prilogi IIB, točka 2, drugi odstavek, točka ii, Direktive VOC, izračunati ciljne vrednosti programa zmanjševanja emisij.
42. Če delež trdnih snovi v obratu ni stalen, ta postopek ni možen. Cilje programa zmanjševanja za tovrstne druge obrate je treba zato določiti drugače.
43. Ugotoviti je torej treba, da cilj merila stalnega deleža trdnih snovi ni izključitev podaljšanja roka. Nikakor ni povezano s cilji podaljšanja roka in zato v tem delu ne upravičuje razlikovanja glede na druge obrate.
44. Komisija in Nizozemska sta na obravnavi navedli, da so imeli obrati s stalnim deležem trdnih snovi že ob sprejetju Direktive VOC relativno obsežna znanja. Zlasti po mnenju Komisije naj bi ta znanja in podobnost zadevnih tipov obratov upravičevali poseben program zmanjševanja v skladu s Prilogo IIB, točka 2, drugi odstavek, Direktive VOC, če bi se odpovedalo možnosti podaljšanja roka.
45. Ta vidik pa ni izražen niti v Direktivi VOC niti v dokumentaciji iz zakonodajnega postopka, ki so na voljo. Poleg tega zadeva družbe Nannoka kaže na to, da očitno obstajajo tudi obrati s stalnim deležem trdnih snovi, ki imajo interes za podaljšanje roka med razvojem nadomestkov. Zato menim, da ta argument ne zadošča za to, da se v breme upravljavcev obratov s stalnim deležem trdnih snovi načeloma izključi podaljšanje roka, čeprav se v skladu z besedilom Priloge IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, zdi bolj logično to možnost ponuditi.
3. Predlog glede prvega vprašanja
46. Na prvo vprašanje je torej treba odgovoriti, da je upravljavcu obratov, pri katerih je mogoče domnevati stalen delež trdnih snovi in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjšanje emisij, v skladu s Prilogo IIB B, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC, ne glede na časovni okvir, določen v tej prilogi, načeloma treba priznati podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjšanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še razvijajo.
B – Pogoji za podaljšanje roka (drugo in tretje vprašanje)
47. Iz odgovora na prvo vprašanje izhaja, da je na drugo in tretje vprašanje treba odgovoriti. Toda na ti vprašanji bi bilo smiselno odgovoriti v obratnem zaporedju.
1. Materialni pogoji za podaljšanje roka (tretje vprašanje)
48. Tretje vprašanje kaže težave, ki sledijo iz odgovora na prvo vprašanje.
49. Raad van State želi izvedeti, na podlagi katerih meril je treba odločati o podaljšanju roka. Toda Priloga IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC vsebuje na prvi pogled le malo meril. V tej določbi je določeno, da je treba upravljavcu podaljšati rok za izvedbo programov za zmanjševanje emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
50. To bi bilo mogoče razumeti tako, da morajo pristojni organi rok podaljševati, dokler niso na voljo nadomestki, torej bi bilo mogoče rok podaljševati brez kakršne koli časovne omejitve.
51. S tem bi bile preostale določbe Direktive VOC v veliki meri brez praktičnega učinka. Upravljavci bi lahko uporabo mejnih vrednosti preprosto zavrnili z obrazložitvijo, da čakajo na nadomestke, da bi zmanjšali emisije. Direktiva VOC bi bila zavezujoča samo v delu, v katerem morajo upravljavci uporabljati nadomestke, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, ko so ti nadomestki uporabni.
52. Toda ta razlaga ne bi bila v skladu s ciljem Direktive VOC. Direktiva naj bi v skladu s členom 1 preprečila ali zmanjšala neposredne in posredne učinke emisij hlapnih organskih spojin v okolje in možno tveganje za zdravje ljudi s tem, da se za zajete dejavnosti, pri katerih se prekoračijo mejne vrednosti za uporabo topil, predpisujejo ukrepi in postopki. Ta cilj ustreza tudi mednarodnopravni obveznosti Unije na podlagi Göteborškega protokola.(8) Če bi bilo treba brez razpoznavnih časovnih omejitev čakati, dokler ne bi mogoče uporabljati nadomestkov, to ne bi bil primeren ukrep za dosego tega cilja.
53. Poleg tega zakonodajalec leta 1999 ni izhajal iz domneve, da bo razvoj nadomestkov trajal še zelo dolgo. Pač pa je v skladu z uvodno izjavo 8 Direktive VOC domneval, da so ali bodo v naslednjih letih na voljo manj škodljivi nadomestki.
54. Podaljšanje v skladu s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC pride torej v poštev, samo če se dejansko razvijajo nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, ali pa je mogoče domnevati, da bodo na voljo v nekaj letih.
55. Pri konkretiziranju tega časovnega okvira je treba upoštevati cilja podaljšanja roka – preprečevanje nepotrebnih obremenitev in spodbuda za razvoj nadomestkov(9) – ob upoštevanju načela sorazmernosti.
56. Zato se morajo dejansko razvijati nadomestki, ki so primerni za uporabo v zadevnem obratu in za zmanjšanje emisij topil. Prav tako ne smejo obstajati alternativni ukrepi, s katerimi bi lahko dosegli podobno ali še večje zmanjšanje emisij ob primerljivih stroških.
57. Poleg tega je treba upoštevati razmerje med zmanjšanjem emisije, ki ga je mogoče doseči z nadomestki, ter njegovimi stroški in dodatnimi emisijami, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, ter stroški morebitnih alternativnih ukrepov.
58. Če je mogoče zaradi nadomestka pričakovati le majhno zmanjšanje emisij, a podobne stroške kot pri alternativnih ukrepih, ki so izvedljivi takoj, tak nadomestek ne upravičuje podaljšanja roka. Če pa je mogoče pričakovati, da bo nadomestek prinesel velike prihranke ob nizkih stroških, je nanj mogoče čakati nekoliko dlje.
59. Vendar pa bi bil okvir „naslednjih“ oziroma nekaj let praviloma presežen, če je predvideni razvojni proces daljši od pet let. Pri daljšem obdobju načrtovanja bo najbrž tudi težko dokazati zadostno verjetnost uspeha.
60. Kot trdi Komisija, je treba poleg tega upoštevati, da je treba podaljšanje roka kot izjemo od splošnih določb Direktive VOC razlagati ozko.(10) Dokaz za obstoj pogojev za podaljšanje roka, razvoj primernih nadomestkov, ki poteka, mora biti torej dovolj konkreten. Prav tako mora obstajati precejšnja verjetnost za razvojni uspeh.
61. Pri presoji pogojev opravijo pristojni organi zapleteno znanstveno in gospodarsko napoved. Zato jim je treba dati široko diskrecijsko pravico,(11) ki jo je treba preveriti le glede očitnih napak. Skrbno in nepristransko morajo raziskati vse upoštevne vidike posameznega primera in svoje odločitve ustrezno obrazložiti.(12) Vendar pa morajo v takih okoliščinah skrbno in nepristransko proučiti vse upoštevne dokaze v posamezni zadevi ter svoje odločitve zadostno obrazložiti.(13) To pomeni, da se morajo intenzivno ukvarjati z argumenti, ki govorijo v prid podaljšanju roka.
62. Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je pogoj za podaljšanje roka v skladu s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC to, da se dejansko razvija nadomestek, o katerem je mogoče s precejšnjo verjetnostjo domnevati, da bi lahko emisije topil obrata v nekaj letih zmanjšal bolj kot alternativni ukrepi, ki povzročajo primerljive stroške, ali pa v enaki meri, toda stroškovno ugodneje kot alternativni ukrepi. Dodatne emisije v času tega podaljšanega roka morajo biti v ustreznem razmerju z zmanjšanjem emisije in prihranjenimi stroški, ki jih je pričakovati zaradi uporabe nadomestka.
2. Postopek priznanja podaljšanja roka (drugo vprašanje)
63. Z drugim vprašanjem želi Raad von State izvedeti, ali je za priznanje podaljšanja roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij v smislu Priloge IIB Direktive VOC potrebno določeno dejanje upravljavca obrata ali dovoljenje pristojnega organa.
64. Odgovor je razviden iz besedila upoštevnih določb. Kajti podaljšanje roka se v skladu s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC prizna. Rok se torej ne podaljša samodejno, temveč samo ob odločitvi pristojnih organov.
65. Za tako odločitev je potrebna vloga upravljavca obrata, saj želi upravljavec doseči odstopanje od zahtev, ki se uporabljajo sicer. Poleg tega lahko le on sprejme ekonomsko odločitev o tem, kako se bodo v obratu izvajale zahteve Direktive VOC.
66. Na drugi strani pristojni organi brez te vloge praviloma nimajo na voljo potrebnih informacij za preveritev zgoraj predstavljenih pogojev. Prav tako ni nobenega indica za to, da bi morali ukrepati po uradni dolžnosti.
67. Če imajo pristojni organi vendarle na voljo zadevne informacije, npr. če vedo za obetavne razvojne projekte, in niso dolžni varovati njihove tajnosti, bi morali v okviru svoje odgovornosti obvestiti zadevne upravljavce obratov, da bi jim olajšali prenos Direktive VOC.
68. V praksi se ponuja možnost, da se vloga za podaljšanje roka odda skupaj s programom zmanjševanja emisij. V Direktivi VOC se sicer ne zahteva izrecno, da naj upravljavec predloži program, vendar morajo vsi obstoječi obrati v skladu s členom 4, točka 2, pridobiti dovoljenje ali se registrirati. V členu 4, točka 3, se poleg tega zahteva, da se pristojni organ obvesti o uporabi programa za zmanjševanje emisij. Poleg tega je za odstopanja od programa, ki je kot primer naveden v Prilogi IIB, točka 2, drugi odstavek, potrebno „dovoljenje“ uradnih organov in dokaz o enakovrednosti. Ne nazadnje morajo upravljavci v skladu s členom 9(1), druga alinea, dokazati, da obrat izpolnjuje zahteve iz programa zmanjševanja emisij. Tak dokaz je možen, samo če se poleg informacij o emisijah v skladu s členom 8 odda tudi sam program.
69. V zvezi s pogoji, ki jih je treba izpolniti, mora biti v programu zmanjševanja emisij vsaj predstavljeno, v kolikšnem obsegu so roki prekoračeni. Ker bi taka prekoračitev odstopala od določb iz Priloge IIB Direktive VOC, jo je treba v zvezi z oddajo programa obrazložiti z dokazom o obstoju pogojev za priznanje podaljšanja roka.
70. Iz tega sledi, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je za podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij v smislu Priloge IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive VOC potrebno dovoljenje pristojnega organa, za to dovoljenje pa sta potrebna vloga upravljavca ter dokaz o tem, da so izpolnjeni pogoji za podaljšanje roka.
V – Predlog
71. Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori:
1. Upravljavcu obratov, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, je v skladu s Prilogo II B, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive 1999/13/ES o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil ne glede na časovni okvir, določen v tej prilogi, načeloma treba priznati podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
2. Za podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij v smislu Priloge IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive 1999/13/ES je potrebno dovoljenje pristojnega organa, za to dovoljenje pa sta potrebna vloga upravljavca in dokaz o tem, da so izpolnjeni pogoji za podaljšanje roka.
3. Pogoj za podaljšanje roka v skladu s Prilogo IIB, točka 2, prvi odstavek, točka i, Direktive 1999/13/ES je to, da se dejansko razvija nadomestek, o katerem je mogoče s precejšnjo verjetnostjo domnevati, da bi lahko emisije topil obrata v nekaj letih zmanjšal bolj kot alternativni ukrepi, ki povzročajo primerljive stroške, ali pa v enaki meri, toda stroškovno ugodneje kot alternativni ukrepi. Dodatne emisije v času tega podaljšanega roka morajo biti v ustreznem razmerju z zmanjšanjem emisije in prihranjenimi stroški, ki jih je pričakovati zaradi uporabe nadomestka.