CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 maart 2015 (1)
Zaak C‑81/14
Nannoka Vulcanus Industries BV
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 1999/13/EG – Beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen – Gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in bepaalde installaties – Verplichtingen die gelden voor bestaande installaties – Verlenging van de overgangsperiode”
I – Inleiding
1. Vluchtige organische stoffen en de afbraakproducten daarvan dragen bij aan de vorming van ozon op lage hoogte. Hoge ozonconcentraties kunnen schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens en schade toebrengen aan bossen, andere vegetatie en gewassen.(2) De Unie en haar lidstaten zetten zich derhalve al langere tijd in voor de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen.
2. De richtlijn inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen(3) (hierna: „VOS-richtlijn”) heeft tot doel de emissie van de genoemde stoffen uit bepaalde installaties in het milieu, voornamelijk de lucht, te voorkomen of te verminderen. In dat kader moesten bestaande installaties die dergelijke stoffen uitstoten in beginsel uiterlijk 31 oktober 2007 hetzij aan bepaalde grenswaarden voldoen, hetzij een reductieprogramma uitvoeren.
3. De exploitant van een installatie moet voor de uitvoering van een reductieprogramma echter extra tijd krijgen wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn. Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing moet duidelijkheid worden verkregen over de vraag onder welke voorwaarden de bedoelde extra tijd kan worden verleend.
4. Hoewel de VOS-richtlijn in 2010 werd vervangen door de richtlijn inzake industriële emissies(4), is het verzoek om een prejudiciële beslissing ook voor de toekomst relevant, want de regeling betreffende de extra tijd is nagenoeg ongewijzigd in de nieuwe richtlijn overgenomen.
II – Toepasselijke bepalingen
5. Het doel van de VOS-richtlijn wordt omschreven in artikel 1:
„Deze richtlijn heeft tot doel de directe en indirecte uitwerking van de emissie van vluchtige organische stoffen in het milieu, voornamelijk de lucht, en de mogelijke risico’s voor de menselijke gezondheid te voorkomen of te verminderen door maatregelen vast te stellen en procedures in te voeren voor de in bijlage I genoemde activiteiten, voor zover daarbij de in bijlage II A vermelde drempelwaarden voor het oplosmiddelenverbruik worden overschreden.”
6. Artikel 4 van de VOS-richtlijn bepaalt aan welke eisen bestaande installaties moeten voldoen:
„Onverminderd richtlijn 96/61/EG treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat:
1. bestaande installaties uiterlijk op 31 oktober 2007 aan de eisen van de artikelen 5, 8 en 9 voldoen;
2. voor alle bestaande installaties uiterlijk op 31 oktober 2007 registratie heeft plaatsgevonden of een vergunning is verleend;
3. installaties waarvoor de verlening van de vergunning of de registratie moet plaatsvinden met gebruikmaking van het reductieprogramma van bijlage II B, dit uiterlijk op 31 oktober 2005 aan de bevoegde autoriteiten melden;
[...]”
7. Artikel 5, lid 2, van de VOS-richtlijn bevat bepalingen voor het beperken van de emissie:
„Alle installaties moeten voldoen aan:
a) of de in bijlage II A bepaalde emissiegrenswaarden voor afgassen en diffuse-emissiegrenswaarden of aan de totale emissiegrenswaarden en overige voorschriften;
of
b) aan de eisen van het in bijlage II B beschreven reductieprogramma.”
8. Het reductieprogramma wordt beschreven in bijlage II B van de VOS-richtlijn:
„1. Beginselen
Het reductieprogramma is bedoeld om de exploitant de mogelijkheid te bieden de emissie op een andere manier in dezelfde mate te beperken als door de toepassing van emissiegrenswaarden zou gebeuren. Daartoe mag de exploitant ieder speciaal voor zijn installatie ontworpen reductieprogramma gebruiken, mits uiteindelijk dezelfde emissiebeperking wordt bereikt. De lidstaten brengen overeenkomstig artikel 11 van deze richtlijn verslag uit aan de Commissie over de vordering met het bereiken van dezelfde emissiebeperking, onder meer ook over hun ervaring met de toepassing van het reductieprogramma.
2. Praktische uitvoering
Bij het aanbrengen van coating, lak, kleefstof of inkt kan het volgende programma worden gebruikt. Wanneer deze methode niet bruikbaar is, kan de bevoegde instantie een exploitant toestaan een andere ontheffingsregeling toe te passen die naar haar overtuiging aan de hier geschetste beginselen voldoet. Bij de opzet van het programma moet rekening worden gehouden met de volgende gegevens:
i) wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, moet de exploitant extra tijd krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren;
ii) het referentiepunt voor de emissiebeperking moet zo goed mogelijk overeenkomen met de emissie die het resultaat zou zijn als er geen beperkende maatregelen zouden worden genomen.
De volgende regeling geldt voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt.
i) De exploitant dient een reductieprogramma in waarin met name de daling van het gemiddelde gehalte aan oplosmiddelen van de totale input en/of de verhoging van het rendement bij het gebruik van vaste stoffen wordt vermeld die moet leiden tot een beperking van de totale emissie van de installatie tot een bepaald percentage van de jaarlijkse referentie-emissie, de zogenoemde beoogde emissie. Dit moet volgens het volgende tijdschema gebeuren:
Periode in jaren | Periode in jaren | Maximaal toegelaten totale emissie per jaar | Maximaal toegelaten totale emissie per jaar | |
Nieuwe installaties | Nieuwe installaties | Bestaande installaties | Bestaande installaties | |
Uiterlijk 31.10.2001 Uiterlijk 31.10.2004 | Uiterlijk 31.10.2005
Uiterlijk 31.10.2007 | Beoogde emissie × 1,5 Beoogde emissie |
ii) De jaarlijkse referentie-emissie wordt als volgt berekend:
a) Eerst wordt de totale massa bepaald aan vaste stof in de hoeveelheid coating en/of inkt en/of lak en/of kleefstof die per jaar wordt gebruikt. Vaste stoffen zijn alle materialen in coating, inkt, lak en kleefstof die vast worden wanneer het water of de vluchtige organische stoffen zijn verdampt.
b) De jaarlijkse referentie-emissie wordt berekend door de volgens punt a) bepaalde massa te vermenigvuldigen met de in onderstaande tabel vermelde factor. [...]
c) De beoogde emissie wordt berekend door de jaarlijkse referentie-emissie te vermenigvuldigen met een percentage dat gelijk is aan:
– (de diffuse-emissiegrenswaarde + 15) voor installaties die onder punt 6 en binnen het laagste drempelwaarde-interval van de punten 8 en 10 van bijlage II A vallen;
– (de diffuse-emissiegrenswaarde + 5) voor alle andere installaties.”
III – Feiten van het hoofdgeding en prejudicieel verzoek
9. Nannoka Vulcanus Industries BV (hierna: „Nannoka”) exploiteert een installatie voor lak- en coatingprocessen. Bij besluit van 7 oktober 2010 heeft het College van gedeputeerde staten van Gelderland aan Nannoka een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de nationale regeling tot omzetting van de VOS-richtlijn.
10. Nannoka heeft op 31 oktober 2007 niet voldaan aan de emissiegrenswaarden zoals bepaald in bijlage II A van de VOS-richtlijn. Volgens de verwijzende rechter stelt Nannoka echter dat zij wel heeft voldaan aan de eisen van het in bijlage II B beschreven reductieprogramma, omdat deze bijlage de mogelijkheid zou bieden na 31 oktober 2007 extra tijd te krijgen voor de uitvoering van het reductieprogramma.
11. Nannoka heeft derhalve tegen het besluit van 7 oktober 2010 rechtsmiddelen ingesteld. De zaak is thans aanhangig bij de Raad van State. Hoewel het besluit inmiddels is ingetrokken, heeft Nannoka volgens het prejudiciële verzoek nog steeds belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Nannoka heeft aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van het besluit doordat zij een deel van haar werkzaamheden aan een ander bedrijf heeft moeten uitbesteden.
12. Thans wendt de Raad van State zich tot het Hof met de volgende vragen:
„1) Volgt uit bijlage II B van de VOS-richtlijn dat de exploitant van installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt, wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, voor de uitvoering van zijn reductieprogramma extra tijd moet krijgen in afwijking van het in deze bijlage opgenomen tijdschema?
Indien vraag 1) bevestigend wordt beantwoord:
2) Is voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma als bedoeld in bijlage II B van de VOS-richtlijn een bepaalde handeling van de exploitant van de installatie of een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist?
3) Aan de hand van welke criteria kan de lengte van de extra tijd als bedoeld in bijlage II B van de VOS-richtlijn worden bepaald?”
13. Het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Aan de terechtzitting van 26 februari 2015 heeft ook Nannoka deelgenomen.
IV – Juridische beoordeling
14. De VOS-richtlijn voorziet in verschillende mogelijkheden om het doel van vermindering van de emissie van oplosmiddelen te verwezenlijken. De twee belangrijkste zijn het in acht nemen van emissiegrenswaarden, met name door installaties in te kapselen en afvoerlucht te filteren, en de uitvoering van een op de installatie toegesneden programma voor emissiereductie (artikel 5, lid 2). Reductieprogramma’s onderscheiden zich van de toepassing van grenswaarden door hun grotere flexibiliteit. Ze zijn in de regel gebaseerd op het gebruik van vervangingsproducten en procedés met een lagere emissie. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft deze tweede manier, de uitvoering van reductieprogramma’s.
A – Mogelijkheid tot het krijgen van extra tijd (eerste vraag)
15. Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State in wezen te vernemen of de exploitant van installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen, voor de uitvoering van zijn reductieprogramma extra tijd moet krijgen wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn.
16. Het antwoord op deze vraag blijkt in principe al uit de hierop betrekking hebbende bepaling. Bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn bepaalt namelijk dat de exploitant extra tijd moet krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn.
17. Niettemin verzetten zowel Nederland als de Commissie zich tegen deze conclusie. Ik vermoed dat hun standpunt ten minste voor een deel berust op het feit dat bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn geen expliciete regeling bevat die een limiet stelt aan de eventueel gekregen extra tijd. Wanneer er echter een recht op extra tijd zou bestaan zonder dat daaraan een limiet verbonden is, zou het effect van de VOS-richtlijn teniet kunnen worden gedaan. Concreet baseren Nederland en de Commissie zich echter op andere overwegingen.
1. Nederlands standpunt – geen extra tijd die de datum van 31 oktober 2007 overschrijdt
18. Nederland gaat bijzonder ver door te stellen dat het krijgen van extra tijd er nooit toe mag leiden dat de datum van 31 oktober 2007 wordt overschreden. Dat is de datum waarop volgens artikel 4, punt 1, en bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder i), van de VOS-richtlijn de emissie van bestaande installaties moest zijn verminderd.
19. Nederland betoogt dat het al eerder technisch mogelijk was de emissie te reduceren. De Commissie had daarop in haar voorstel voor de VOS-richtlijn uit 1996 al gewezen.(5) Ook volgens de achtste overweging van de considerans van de richtlijn waren in 1999, toen de richtlijn werd vastgesteld, de nodige vervangingsproducten beschikbaar of was in elk geval te verwachten dat die in de daaropvolgende jaren beschikbaar zouden komen.
20. Derhalve gaat Nederland ervan uit dat er na 31 oktober 2007 geen gerechtvaardigde behoefte aan extra tijd kan bestaan. Op die datum moesten bestaande installaties ingevolge artikel 4, punt 1, van de VOS-richtlijn immers voldoen aan de vereisten van artikel 5, dus aan de in bijlage II A bepaalde grenswaarden of aan het in bijlage II B beschreven reductieprogramma.
21. Het standpunt van Nederland is echter alleen gebaseerd op de prognose van de wetgever ten tijde van de vaststelling van de VOS-richtlijn. Nederland stelt niet dat de ontwikkeling van mogelijke vervangingsproducten feitelijk al op 31 oktober 2007 was afgerond.
22. Het standpunt van Nederland is echter inzonderheid onverenigbaar met de tekst van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn. Die voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van extra tijd. Men kan echter alleen over „extra tijd” spreken als de termijnen van de richtlijn – voor bestaande installaties 31 oktober 2007 – ook kunnen worden verlengd. De opvatting van Nederland zou deze bepaling beroven van haar normatieve karakter en haar reduceren tot een loutere toelichting op de wijze waarop de termijnen zijn vastgesteld.
23. Aan een dergelijke herinterpretatie van de duidelijke regeling inzake extra tijd zou hooguit kunnen worden gedacht wanneer de normatieve context of de kennelijke doelen van de maatregel daarvoor overtuigend zouden pleiten. Aangezien dat echter niet het geval is, is de door Nederland verdedigde opvatting niet verenigbaar met het rechtszekerheidsbeginsel.
24. De Unie heeft overigens ook later nog vastgehouden aan de mogelijkheid van extra tijd. Zij is bijvoorbeeld opgenomen in het protocol inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau(6), dat weliswaar evenals de VOS-richtlijn al in 1999 was aangenomen, maar pas in 2003 door de Unie werd geratificeerd.(7)
25. Ten slotte heeft de Uniewetgever in 2010 de mogelijkheid van extra tijd voor het uitvoeren van reductieprogramma’s opnieuw in exact dezelfde bewoordingen opgenomen in de richtlijn inzake industriële emissies, namelijk in bijlage VII, deel 5, punt 2, onder a). De wetgever ging er dus van uit dat het krijgen van extra tijd ook na 31 oktober 2007 nog mogelijk en zinvol is.
26. Bijgevolg moet de opvatting van Nederland worden afgewezen.
2. Standpunt van de Commissie – geen extra tijd voor installaties met een constant gehalte aan vaste stof
27. De Commissie neemt een genuanceerd standpunt in, dat waarschijnlijk ook ten grondslag ligt aan de vraag van de Raad van State. De opvatting van de Commissie komt erop neer dat bijlage II B, punt 2, tweede alinea, van de VOS-richtlijn een bijzondere regeling bevat voor installaties met een constant gehalte aan vaste stof, die voorrang heeft op de regeling inzake extra tijd. Het krijgen van extra tijd zou volgens deze opvatting alleen mogelijk zijn voor installaties zonder een constant gehalte aan vaste stof.
28. Inderdaad geldt volgens bijlage II B, punt 2, tweede alinea, van de VOS-richtlijn een bepaalde regeling voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt. Volgens deze regeling moeten bestaande installaties de beoogde emissie uiterlijk op 31 oktober 2007 hebben bereikt.
29. Anders dan de Commissie stelt, houdt dit echter geen bijzondere regeling in die de mogelijkheid van extra tijd uitsluit. Dat blijkt zowel uit de integratie van de VOS-richtlijn in de richtlijn inzake industriële emissies als uit de doelen die met de regelingen worden nagestreefd.
a) Integratie van de VOS-richtlijn in de richtlijn inzake industriële emissies
30. Als de termijnen van het reductieprogramma van bijlage II B, punt 2, tweede alinea, van de VOS-richtlijn als bijzondere regeling voorrang zouden hebben boven de mogelijkheid van extra tijd als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), zou de VOS-richtlijn duidelijk restrictiever zijn geweest dan de thans geldende regeling in bijlage VII, deel 5, van de richtlijn inzake industriële emissies. Deze bevat in punt 2, onder a), nog steeds de mogelijkheid van extra tijd, maar niet meer de termijnen die genoemd worden in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder i), van de VOS-richtlijn. Derhalve is het binnen het toepassingsgebied van de thans geldende richtlijn inzake industriële emissies ook voor installaties met een constant gehalte aan vaste stof mogelijk extra tijd te krijgen.
31. Ik zie echter niet in waarom installaties vandaag extra tijd zouden krijgen, als ze daarvoor onder de VOS-richtlijn niet in aanmerking zouden zijn gekomen. Het ligt juist eerder voor de hand dat bij de ontwikkeling van vervangingsproducten verdere vooruitgang is geboekt, zodat de behoefte aan extra tijd aanmerkelijk minder zou moeten zijn.
32. Bovendien blijkt nergens uit dat het de bedoeling was de regelingen van de VOS-richtlijn, en met name de mogelijkheid van extra tijd, te wijzigen toen de VOS-richtlijn in de richtlijn inzake industriële emissies werd geïntegreerd. Het belangrijkste doel van de richtlijn inzake industriële emissies is de samenvoeging van verschillende richtlijnen. Het schrappen van de termijnen in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder i), van de VOS-richtlijn ligt in de lijn van deze doelstelling, aangezien de termijnen reeds waren verstreken toen de richtlijn inzake industriële emissies werd vastgesteld. Als daarmee ook de mogelijkheid van extra tijd overbodig was geworden, zou de desbetreffende regeling eveneens zijn geschrapt. Als de regeling alleen voor bepaalde typen installaties had moeten blijven gelden, had de wetgever dat bij het schrappen van de termijnen duidelijk moeten maken.
33. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat de wetgever ten minste ten tijde van het vaststellen van de richtlijn inzake industriële emissies van mening was dat reeds de VOS-richtlijn ook voor installaties met een constant gehalte aan vaste stof de mogelijkheid van extra tijd toestond.
b) Doel van de regelingen
34. Het doel van de regelingen die betrekking hebben op het krijgen van extra tijd en op installaties met een constant gehalte aan vaste stof bevestigt dat voor alle soorten installaties de mogelijkheid van extra tijd bestaat.
35. In de VOS-richtlijn worden de doelstellingen van de regeling inzake extra tijd weliswaar niet expliciet genoemd, maar aangenomen moet worden dat een tweeledig doel wordt nagestreefd.
36. In de eerste plaats moeten onevenredige kosten worden voorkomen. Het is niet zinvol om te investeren in het beperken van de emissie van een installatie als deze emissie korte tijd later op veel voordeliger wijze kan worden voorkomen wanneer vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen beschikbaar zijn. In die zin geeft de mogelijkheid van extra tijd uitdrukking aan het evenredigheidsbeginsel.
37. In de tweede plaats moet de ontwikkeling van vervangingsproducten worden gestimuleerd. Wanneer een onderneming door het gebruik van vervangingsproducten kostbare maatregelen ter vermindering van de emissie kan voorkomen, is zij wellicht bereid vervangingsproducten te ontwikkelen of de ontwikkeling daarvan te stimuleren.
38. Vanuit het oogpunt van milieubescherming is de laatstgenoemde doelstelling van bijzonder belang. Vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen kunnen er immers ook buiten de betrokken installatie toe bijdragen dat de emissie van vluchtige organische stoffen tegen geringe kosten wordt beperkt. De ontwikkeling daarvan kan om die reden een rechtvaardiging zijn voor het geven van extra tijd.
39. Wat het geven van extra tijd aan installaties met een constant gehalte aan vaste stof betreft, refereert de VOS-richtlijn niet aan verschillen met andere installaties die voor deze tweeledige doelstelling relevant zouden zijn.
40. De enige kennelijke reden om het criterium van een constant gehalte aan vaste stof überhaupt te gebruiken, wordt tot uitdrukking gebracht in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, van de VOS-richtlijn: dit gehalte kan „voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking worden gebruikt”. Zoals ook de deelnemers aan de procedure ter terechtzitting hebben uiteengezet, is het onmiddellijke doel van dit criterium dus om met een bepaalde methode de emissiedoelstellingen voor de betrokken installaties vast te stellen.
41. Bij een constant gehalte aan vaste stof is het namelijk betrekkelijk eenvoudig de totale massa vaste stof te bepalen en aan de hand van de regels in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder ii), van de VOS-richtlijn de streefcijfers van het reductieprogramma vast te stellen.
42. Als het gehalte aan vaste stof in een installatie niet constant is, is deze aanpak niet mogelijk. De streefcijfers van een reductieprogramma voor dergelijke andere installaties moeten dus op andere wijze worden bepaald.
43. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat met het criterium van een constant gehalte aan vaste stof niet wordt beoogd de mogelijkheid van extra tijd uit te sluiten. Het heeft geen betrekking op het doel van de verlening van extra tijd en rechtvaardigt dus in zoverre geen onderscheid ten opzichte van andere installaties.
44. Zowel de Commissie als Nederland heeft ter terechtzitting betoogd dat ten tijde van de vaststelling van de VOS-richtlijn reeds betrekkelijk veel informatie voorhanden was over installaties met een constant gehalte aan vaste stof. Zowel deze informatie als de overeenkomsten tussen de betrokken typen installaties rechtvaardigden met name volgens de Commissie het specifieke reductieprogramma zoals beschreven in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, van de VOS-richtlijn, waarbij van de mogelijkheid van extra tijd werd afgezien.
45. Deze opvatting is echter noch in de VOS-richtlijn noch in de beschikbare documenten uit de wetgevingsprocedure terug te vinden. Bovendien toont het geval van Nannoka aan dat er kennelijk ook installaties met een constant gehalte aan vaste stof bestaan die belang hebben bij extra tijd wanneer vervangingsproducten nog in ontwikkeling zijn. Derhalve is dit argument mijns inziens niet voldoende om de mogelijkheid van extra tijd principieel uit te sluiten ten nadele van de exploitanten van installaties met een constant gehalte aan vaste stof, terwijl het op grond van de formulering van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), eerder voor de hand ligt deze mogelijkheid wel te bieden.
3. Conclusie ten aanzien van de eerste vraag
46. Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat uit bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn volgt dat de exploitant van installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen, wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, voor de uitvoering van zijn reductieprogramma in beginsel extra tijd moet krijgen in afwijking van het in deze bijlage opgenomen tijdschema.
B – Voorwaarden voor het krijgen van extra tijd (tweede en derde vraag)
47. Gezien het antwoord op de eerste vraag moeten thans ook de tweede en derde vraag worden beantwoord. Het is echter zinvol de vragen in omgekeerde volgorde te bespreken.
1. Materiële voorwaarden voor het krijgen van extra tijd (derde vraag)
48. De derde vraag wijst op de problemen die voortvloeien uit de beantwoording van de eerste vraag.
49. De Raad van State wenst te vernemen aan de hand van welke criteria moet worden beslist over het verlenen van extra tijd. Bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn bevat op het eerste gezicht maar weinig criteria. Volgens deze bepaling moet de exploitant extra tijd krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn.
50. Dit zou men aldus kunnen opvatten dat de bevoegde instanties de extra tijd zo lang moeten toestaan totdat vervangingsproducten beschikbaar zijn, dus in principe zonder enige tijdslimiet.
51. Daarmee zouden de overige bepalingen van de VOS-richtlijn in verregaande mate van hun nuttige werking kunnen worden beroofd. Exploitanten zouden de toepassing van grenswaarden of van andere reductiemaatregelen eenvoudig kunnen weigeren met het argument dat ze op vervangingsproducten wachten waarmee de emissie kan worden verminderd. De VOS-richtlijn zou slechts in zoverre bindend zijn dat exploitanten vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen moeten gebruiken zodra die beschikbaar zijn.
52. Deze uitlegging zou echter niet verenigbaar zijn met het doel van de VOS-richtlijn. De richtlijn heeft volgens artikel 1 tot doel de directe en indirecte uitwerking van de emissie van vluchtige organische stoffen in het milieu en de mogelijke risico’s voor de menselijke gezondheid te voorkomen of te verminderen door maatregelen vast te stellen en procedures in te voeren voor de onder de richtlijn vallende activiteiten, voor zover daarbij drempelwaarden voor het oplosmiddelenverbruik worden overschreden. Dit doel beantwoordt ook aan een internationale verplichting van de Unie ingevolge het protocol van Göteborg.(8) Wachten tot vervangingsproducten kunnen worden gebruikt zonder dat een duidelijke tijdslimiet geldt, is geen maatregel waarmee dit doel kan worden verwezenlijkt.
53. Bovendien ging de wetgever er in 1999 niet van uit dat de ontwikkeling van vervangingsproducten nog erg lang op zich zou laten wachten. Volgens de achtste overweging van de considerans van de VOS-richtlijn veronderstelde de wetgever veeleer dat er minder schadelijke vervangingsproducten beschikbaar zouden zijn of de komende jaren beschikbaar zouden komen.
54. De mogelijkheid van extra tijd als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn komt derhalve alleen in aanmerking wanneer vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen daadwerkelijk worden ontwikkeld en het aannemelijk is dat deze binnen enkele jaren beschikbaar zijn.
55. Wil men deze termijn concretiseren, dan moet in het licht van het evenredigheidsbeginsel rekening worden gehouden met het doel van het krijgen van extra tijd, namelijk het voorkomen van onnodige lasten en het stimuleren van de ontwikkeling van vervangingsproducten.(9)
56. Er moeten derhalve daadwerkelijk vervangingsproducten worden ontwikkeld die in de betrokken installatie kunnen worden gebruikt en waarmee de emissie van oplosmiddelen kan worden verminderd. Er mogen ook geen alternatieve mogelijkheden voorhanden zijn waarmee tegen vergelijkbare kosten een even grote of nog grotere emissiereductie kan worden bewerkstelligd.
57. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de verhouding tussen de met vervangingsproducten te realiseren emissiereductie en de kosten daarvan enerzijds en de door de extra tijd veroorzaakte extra emissie en de kosten van eventuele alternatieve maatregelen anderzijds.
58. Wanneer een vervangingsproduct naar verwachting slechts tot een geringe emissiebeperking leidt, maar vergelijkbare kosten met zich brengt als de direct toepasbare alternatieve maatregelen, is dat product dus geen rechtvaardiging voor het verlenen van extra tijd. Daarentegen mag wat langer worden gewacht ingeval een vervangingsproduct grote emissiebesparingen tegen geringe kosten belooft.
59. Als het ontwikkelingsproces echter volgens planning een periode van meer dan vijf jaar zal omvatten, zal dat in de regel het kader van de „komende” – dat wil zeggen enkele – jaren te buiten gaan. Naarmate de planningsperiode langer duurt, zal het overigens ook moeilijker zijn de kansen op succes voldoende aan te tonen.
60. Zoals de Commissie betoogt, moet bovendien in aanmerking worden genomen dat de mogelijkheid van extra tijd een afwijking vormt van de algemene regelingen van de VOS-richtlijn en dus strikt moet worden uitgelegd.(10) Het bewijs dat voldaan is aan de voorwaarden voor het geven van extra tijd, namelijk dat adequate vervangingsproducten worden ontwikkeld, moet derhalve voldoende concreet zijn. Ook moet er een grote mate van waarschijnlijkheid bestaan dat de ontwikkeling tot succes leidt.
61. Om te beoordelen of deze voorwaarden aanwezig zijn, moeten de bevoegde instanties een complexe wetenschappelijke en economische prognose opmaken. Bijgevolg moet hun een ruime beoordelingsvrijheid worden toegekend(11), die uitsluitend mag worden getoetst op kennelijke beoordelingsfouten.(12) Zij moeten echter zorgvuldig en onpartijdig alle relevante aspecten van het individuele geval onderzoeken en hun beslissingen genoegzaam motiveren.(13) Dat betekent dat zij zich intensief moeten bezighouden met de argumenten die voor het verlenen van extra tijd pleiten.
62. Op de derde vraag moet dus worden geantwoord dat het krijgen van extra tijd als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn vereist dat er daadwerkelijk een vervangingsproduct in ontwikkeling is waarvan met een grote mate van waarschijnlijkheid mag worden aangenomen dat het binnen enkele jaren de emissie van oplosmiddelen van de installatie meer zal beperken dan alternatieve maatregelen die vergelijkbare kosten meebrengen, of dezelfde emissiebeperking zal bereiken, maar tegen minder kosten dan alternatieve maatregelen. De extra emissie tijdens deze extra tijd moet in een redelijke verhouding staan tot de emissiebeperkingen en kostenbesparingen die het vervangingsproduct naar verwachting zal opleveren.
2. Procedure voor het krijgen van extra tijd (tweede vraag)
63. Met de tweede vraag wenst de Raad van State te vernemen of voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma als bedoeld in bijlage II B van de VOS-richtlijn een bepaalde handeling van de exploitant van de installatie of een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist is.
64. Het antwoord volgt uit de formulering van de desbetreffende bepalingen. Volgens bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn moet de exploitant namelijk extra tijd krijgen. De termijn wordt dus niet automatisch verlengd, maar alleen door een besluit van de bevoegde instanties.
65. Voor een dergelijk besluit is een aanvraag van de exploitant van de installatie nodig, want hij wenst een afwijking te verkrijgen van de vereisten die normaal gesproken van toepassing zijn. Ook kan alleen hij de economische beslissing nemen hoe de vereisten van de VOS-richtlijn voor de installatie moeten worden omgezet.
66. De bevoegde instanties beschikken zonder deze aanvraag in de regel niet over de nodige informatie om de hierboven beschreven voorwaarden te toetsen. Ook wijst niets erop dat zij ambtshalve moeten optreden.
67. Als de bevoegde instanties toch over relevante informatie beschikken, bijvoorbeeld informatie over veelbelovende ontwikkelingsplannen, en geen verplichting tot geheimhouding ervan hebben, behoren zij de betrokken exploitanten die onder hun verantwoordelijkheid vallen niettemin te informeren teneinde de omzetting van de VOS-richtlijn voor hen te vergemakkelijken.
68. Praktisch gezien ligt het voor de hand om een aanvraag voor extra tijd samen met het reductieprogramma in te dienen. De VOS-richtlijn verlangt weliswaar niet expliciet dat de exploitant het programma overlegt, maar alle bestaande installaties moeten volgens artikel 4, punt 2, een vergunning krijgen of worden geregistreerd. Artikel 4, punt 3, verlangt bovendien dat de gebruikmaking van een reductieprogramma aan de bevoegde autoriteit wordt gemeld. Daarnaast vereisen afwijkingen van het in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, als voorbeeld beschreven programma dat de autoriteiten die „toestaan” en dat de gelijkwaardigheid ervan wordt aangetoond. Ten slotte moeten de exploitanten volgens artikel 9, lid 1, tweede streepje, aantonen dat de installatie voldoet aan de eisen van het reductieprogramma. Dat kan alleen worden aangetoond wanneer behalve de informatie over de emissies overeenkomstig artikel 8 ook het programma zelf wordt ingediend.
69. Vanwege de eisen waaraan moet worden voldaan, moet het reductieprogramma ten minste uiteenzetten in welke mate termijnen worden overschreden. Aangezien de overschrijding van een termijn zou afwijken van de voorschriften van bijlage II B van de VOS-richtlijn, moet de overschrijding bij de indiening van het programma worden onderbouwd met bewijs dat de voorwaarden voor het verlenen van extra tijd aanwezig zijn.
70. Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord dat voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van de VOS-richtlijn een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist is, waarvoor de exploitant een aanvraag moet indienen en moet aantonen dat de voorwaarden voor het verlenen van extra tijd aanwezig zijn.
V – Conclusie
71. Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„1) Uit bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van richtlijn 1999/13/EG inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen volgt dat de exploitant van installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen, wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, voor de uitvoering van zijn reductieprogramma in beginsel extra tijd moet krijgen in afwijking van het in deze bijlage opgenomen tijdschema.
2) Voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van richtlijn 1999/13 is een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist, waarvoor de exploitant een aanvraag moet indienen en moet aantonen dat de voorwaarden voor het verlenen van extra tijd aanwezig zijn.
3) Het krijgen van extra tijd als bedoeld in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van richtlijn 1999/13 vereist dat er daadwerkelijk een vervangingsproduct in ontwikkeling is waarvan met een grote mate van waarschijnlijkheid mag worden aangenomen dat het binnen enkele jaren de emissie van oplosmiddelen van de installatie verder meer zal beperken dan alternatieve maatregelen die vergelijkbare kosten meebrengen, of dezelfde emissiebeperking zal bereiken, maar tegen minder kosten dan alternatieve maatregelen. De extra emissie tijdens deze extra tijd moet in een redelijke verhouding staan tot de emissiebeperkingen en kostenbesparingen die het vervangingsproduct naar verwachting zal opleveren.”