SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 10 de septiembre de 2015 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 1999/13/CE — Anexo II B — Contaminación atmosférica — Compuestos orgánicos volátiles — Limitación de las emisiones — Uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones — Obligaciones aplicables a las instalaciones existentes — Prórroga del plazo»
En el asunto C‑81/14,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Raad van State (Países Bajos), mediante resolución de 12 de febrero de 2014, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de febrero de 2014, en el procedimiento entre
Nannoka Vulcanus Industries BV
y
College van gedeputeerde staten van Gelderland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. C. Vajda, A. Rosas (Ponente), E. Juhász y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de febrero de 2015;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Nannoka Vulcanus Industries BV, por el Sr. M. Baneke, advocaat;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. Bulterman, B. Koopman y C. Schillemans, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. E. Manhaeve y la Sra. S. Petrova, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de marzo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del anexo II B de la Directiva 1999/13/CE del Consejo, de 11 de marzo de 1999, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones (DO L 85, p. 1, con corrección de errores en DO 1999, L 188, p. 54).
2 Esta petición se presentó en el contexto de un litigo entre Nannoka Vulcanus Industries BV (en lo sucesivo, «Nannoka») y el College van gedeputeerde staten van Gelderland (Diputación de la Provincia de Gelderland; en lo sucesivo, «Diputación»), relativo a una orden dictada por este organismo contra Nannoka en la que le exigía que pusiera fin al incumplimiento de la normativa neerlandesa por la que se incorpora al Derecho interno la Directiva 1999/13 y le imponía una multa coercitiva.
Marco jurídico
El Derecho de la Unión
3 Los considerandos 5 a 9 de la Directiva 1999/13 están redactados así:
«(5) Considerando que el uso de disolventes orgánicos en ciertas actividades e instalaciones, debido a sus características, da lugar a emisiones de compuestos orgánicos a la atmósfera que pueden ser nocivas para la salud pública y/o contribuye a la formación local y transfronteriza de oxidantes fotoquímicos en la capa límite de la troposfera, que producen perjuicios a recursos naturales de importancia vital para la economía y el medio ambiente y, en ciertas condiciones de exposición, tienen efectos nocivos sobre la salud humana;
(6) Considerando que la elevada incidencia de altas concentraciones de ozono troposférico en los últimos años ha provocado la alarma generalizada con respecto a su efecto sobre la salud pública y el medio ambiente;
(7) Considerando que, por tanto, es necesaria una acción preventiva para proteger la salud pública y el medio ambiente de las consecuencias de las emisiones particularmente nocivas derivadas del uso de disolventes orgánicos y garantizar a los ciudadanos el derecho a un entorno limpio y sano;
(8) Considerando que las emisiones de compuestos orgánicos pueden evitarse o reducirse en muchas actividades e instalaciones ya que se dispone o se dispondrá en los próximos años de sustitutos potencialmente menos nocivos; que, cuando no se disponga de sustitutos apropiados, deben tomarse otras medidas técnicas para reducir las emisiones al medio ambiente en la medida en que sea técnica y económicamente posible;
(9) Considerando que el uso de disolventes orgánicos y las emisiones de compuestos orgánicos que producen los efectos más graves sobre la salud pública deben reducirse en la medida en que sea técnicamente posible».
4 Los considerandos 14 y 15 indican lo siguiente:
«(14) Considerando que un elevado nivel de protección del medio ambiente requiere el establecimiento y la aplicación de limitaciones a la emisión de compuestos orgánicos y unas condiciones apropiadas de funcionamiento (de acuerdo con el principio de las mejores técnicas disponibles) con respecto a determinadas instalaciones y actividades que utilizan disolventes orgánicos en la Comunidad;
(15) Considerando que, en algunos casos, los Estados miembros pueden eximir al operador del cumplimiento de los valores límite de emisión debido a que otras medidas, como el uso de productos o técnicas con bajo contenido en disolvente o exentos de ellos, ofrecen la posibilidad de lograr unas reducciones equivalentes de las emisiones».
5 Conforme al tenor del artículo 1 de la Directiva 1999/13, ésta tiene por objeto prevenir o reducir los efectos directos o indirectos de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles al medio ambiente, principalmente a la atmósfera, y los riesgos potenciales para la salud humana, por medio de medidas y procedimientos que deben aplicarse en las actividades definidas en el anexo I, en la medida en que se lleven a cabo por encima de los umbrales de consumo de disolvente indicados en el anexo II A.
6 El artículo 2, punto 1, de dicha Directiva establece que, a efectos de la misma, se entenderá por «instalación» toda unidad técnica fija donde se lleven a cabo una o más de las actividades comprendidas en el ámbito de aplicación definido en el artículo 1 de esa Directiva y cualesquiera otras actividades directamente asociadas que estén técnicamente relacionadas con las actividades realizadas en dicho emplazamiento y que puedan afectar a las emisiones.
7 El artículo 3 de la Directiva 1999/13 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que:
1) todas las instalaciones nuevas cumplan los artículos 5, 8 y 9;
[...]».
8 El artículo 4 de dicha Directiva establece:
«Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 96/61/CE [del Consejo, de 24 de septiembre de 1996 relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26)], los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que:
1) las instalaciones existentes cumplan con los requisitos de los artículos 5, 8 y 9 a más tardar el 31 de octubre de 2007;
[...]
3) aquellas instalaciones que deban ser autorizadas o registradas de acuerdo con el sistema de reducción mencionado en el anexo II B, notifiquen este hecho a las autoridades competentes a más tardar el 31 de octubre de 2005;
[...]».
9 A tenor del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 1999/13:
«Todas las instalaciones deberán observar:
a) o bien los valores límite de emisión en los gases residuales y los valores de emisión fugaz o bien los valores límite de emisión total, y demás requisitos establecidos en el anexo II A; o
b) los requisitos del sistema de reducción mencionado en el anexo II B.»
10 El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 1999/13 establece:
«Deberá demostrarse a satisfacción de la autoridad competente el cumplimiento de los valores y requisitos siguientes:
[...]
– los requisitos del sistema de reducción previsto en el anexo II B,
[...]».
11 El artículo 15, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 1999/13 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva a más tardar el 1 de abril de 2001. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.»
12 El anexo II B de la Directiva 1999/13, titulado «Sistema de reducción», es del siguiente tenor:
«1. Principios
El objetivo del sistema de reducción es dar al operador la oportunidad de lograr, utilizando otros medios, reducciones de emisión equivalentes a las logradas si se aplican los valores límite de emisión. Para ello, el operador podrá aplicar cualquier sistema de reducción, específicamente concebido para su instalación, siempre que al final se logre una reducción equivalente de las emisiones. Los Estados miembros informarán a la Comisión, con arreglo al artículo 11 de la Directiva, de los avances conseguidos en la obtención de la misma reducción de las emisiones, y en especial de la experiencia adquirida con la aplicación del sistema de reducción.
2. Práctica
El sistema que se señala a continuación podrá utilizarse cuando se apliquen recubrimientos, barnices, adhesivos o tintas. Si el método indicado a continuación no resulta adecuado, la autoridad competente podrá permitir al operador aplicar cualquier sistema alternativo de exención del que piense que cumple los principios aquí recogidos. El diseño del sistema tendrá en cuenta los puntos siguientes:
i) cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, deberá darse al operador un tiempo suplementario para aplicar sus planes de reducción de emisión;
ii) el punto de referencia de las reducciones de emisión debe corresponder lo más fielmente posible a las emisiones que se habrían producido en caso de no adoptarse ninguna medida de reducción.
El sistema siguiente debe aplicarse a instalaciones en que pueda aceptarse y utilizarse para definir el punto de referencia de las reducciones de emisión un contenido constante del producto en sólidos.
i) El operador presentará un plan de reducción de las emisiones que incluya en particular un descenso en el contenido medio de disolventes de la entrada total o una mayor eficacia en el uso de sólidos para lograr una reducción de las emisiones totales procedentes de la instalación en un porcentaje determinado de las emisiones anuales de referencia, denominada emisión objetivo. Debe hacerse con arreglo al calendario siguiente:
Período | Emisiones anuales totales permitidas como máximo | |
Instalaciones nuevas | Instalaciones existentes | |
Para el 31.10.2001 | Para el 31.10.2005 | Emisión objetivo × 1,5 |
Para el 31.10.2004 | Para el 31.10.2007 | Emisión objetivo |
ii) La emisión anual de referencia se calcula de la forma siguiente:
a) Se determina la masa total de sólidos en la cantidad de recubrimiento, tinta, barniz o adhesivo consumida en un año. Por sólidos se entienden todos los materiales presentes en los recubrimientos, tintas, barnices y adhesivos que se solidifican al evaporarse el agua o los compuestos orgánicos volátiles
[...]».
13 La Directiva 1999/13 fue derogada, con efecto a partir del 7 de enero de 2014, por la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO L 334, p. 17).
14 Del considerando 1 de la Directiva 2010/75 resulta que ésta refundió siete directivas, entre las que figura la Directiva 1999/13.
15 A tenor del artículo 59, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2010/75:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que cada instalación cumple uno de los siguientes requisitos:
a) la emisión de compuestos orgánicos volátiles de las instalaciones no supera los valores límite de emisión en los gases residuales y los valores límite de emisión fugitiva o bien se respetan los valores límite de emisión total, y se cumplen los demás requisitos establecidos en las partes 2 y 3 del anexo VII;
b) los requisitos del sistema de reducción especificado en la parte 5 del anexo VII, siempre y cuando se consiga una reducción de emisiones equivalente en comparación con la alcanzada mediante la aplicación de los valores límite de emisión mencionados en la letra a).»
16 El artículo 80, apartado 1, de la Directiva 2010/75 dispone:
«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en [...] el anexo VII, [...] parte 5, punto 1, [...] a más tardar el 7 de enero de 2013.
Aplicarán dichas disposiciones a partir de esa misma fecha.
[...]».
17 El artículo 81, apartado 1, de dicha Directiva establece los siguiente:
«Quedan derogadas las Directivas [...] 1999/13 [...] con efectos a partir del 7 de enero de 2014, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros en cuanto a los plazos de incorporación al Derecho nacional y de aplicación de las Directivas, que figuran en la parte B del anexo IX.»
18 La parte 5, titulada «Sistema de reducción», del anexo VII de la Directiva 2010/75, titulado a su vez, «Disposiciones técnicas relativas a las instalaciones y actividades que utilizan disolventes orgánicos», es del siguiente tenor:
«1. El titular podrá usar todo sistema de reducción, especialmente designado para su instalación.
2. El sistema que se señala a continuación podrá utilizarse cuando se apliquen recubrimientos, barnices, adhesivos o tintas. Si el método indicado a continuación no resulta adecuado, la autoridad competente podrá permitir al titular aplicar cualquier sistema alternativo [...] con el que se consigan reducciones de emisión equivalentes a las que se lograrían si se aplicaran los valores límite de emisión establecidos en las partes 2 y 3. El diseño del sistema tendrá en cuenta los puntos siguientes:
a) cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutivos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de estos, se dará al titular un tiempo suplementario para aplicar sus planes de reducción de emisión;
b) el punto de referencia de las reducciones de emisión debe corresponder lo más fielmente posible a las emisiones que se habrían producido en caso de no adoptarse ninguna medida de reducción.
3. El sistema siguiente debe aplicarse a instalaciones en que pueda aceptarse y utilizarse para definir el punto de referencia de las reducciones de emisión un contenido constante del producto en sólidos.
a) La emisión anual de referencia se calcula de la forma siguiente:
i) Se determina la masa total de sólidos en la cantidad de recubrimiento, tinta, barniz o adhesivo consumida en un año. Por sólidos se entienden todos los materiales presentes en los recubrimientos, tintas, barnices y adhesivos que se solidifican al evaporarse el agua o los compuestos orgánicos volátiles.
ii) Las emisiones anuales de referencia se calculan multiplicando la masa determinada en el inciso i) por el factor correspondiente que figura en el siguiente cuadro. Las autoridades competentes podrán modificar estos factores según las distintas instalaciones para reflejar una mayor eficacia que les conste en el uso de los sólidos.
[...]».
El Derecho neerlandés
19 De la resolución de remisión resulta que los artículos 4, apartado 1, y 5, apartado 2, de la Directiva 1999/13 se incorporaron al Derecho neerlandés mediante los artículos 3, apartado 1, y 5, letra a), del Decreto sobre disolventes, por el que se adaptó el Derecho interno a la Directiva 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Stb. 2001, nº 161; en lo sucesivo, «Decreto sobre disolventes»).
20 Estas disposiciones del Decreto sobre disolventes obligaban a las empresas afectadas a adoptar las medidas necesarias para que sus instalaciones respetaran, a más tardar el 31 de octubre de 2007, los valores límite de emisión contemplados en el anexo II A de dicho Decreto o los requisitos del sistema de reducción de emisiones de compuestos orgánicos volátiles (en lo sucesivo, «sistema de reducción»), presentado en detalle en el anexo II B de dicho Decreto. El contenido de este último anexo es idéntico al del anexo II B de la Directiva 1999/13.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21 Nannoka explota una instalación dedicada a procesos de barnizado y recubrimiento.
22 Mediante resolución de 7 de octubre de 2010, la Diputación dictó contra Nannoka una orden en la que le exigía que pusiera fin al incumplimiento de las disposiciones del artículo 3, apartado 1, puesto en relación con el artículo 5, letra a), del Decreto sobre disolventes, y le imponía una multa coercitiva.
23 Mediante resolución de 13 de julio de 2011, la Diputación desestimó el recurso administrativo interpuesto por Nannoka contra su resolución de 7 de octubre de 2010.
24 Mediante sentencia de 3 de mayo de 2012, el Rechtbank Arnhem (Tribunal de Arnhem, Países Bajos) desestimó el recurso formulado por Nannoka contra la resolución de la Diputación de 13 de julio de 2011.
25 Nannoka interpuso un recurso de apelación contra esta sentencia ante el Raad van State (Consejo de Estado).
26 El órgano judicial remitente señala que el hecho de que la resolución de la Diputación de 7 de octubre de 2010 fuera revocada el 7 de marzo de 2013 no priva a Nannoka de su interés en que se resuelva sobre el fondo del asunto principal en la fase de apelación. En efecto, a su juicio, esta sociedad ha acreditado adecuadamente la realidad del perjuicio sufrido como consecuencia de la resolución revocada, que le obligó a subcontratar con otra sociedad la realización de una parte de sus actividades.
27 Según el órgano judicial remitente, no se discute que el 31 de octubre de 2007 Nannoka no respetaba los valores límite de emisión establecidos en el anexo II A del Decreto sobre disolventes.
28 No obstante, Nannoka alega ante el órgano judicial remitente que cumple los requisitos del sistema de reducción contemplado en el anexo II B de dicho Decreto, ya que, según ella, este anexo le concedía una prórroga del plazo más allá del 31 de octubre de 2007 para que aplicara su propio sistema de reducción.
29 En efecto, según Nannoka, el anexo II B de la Directiva 1999/13 obliga a dar al operador un tiempo suplementario para aplicar sus planes de reducción de emisión cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos. Pues bien, Nannoka considera que en el asunto principal concurre esta circunstancia.
30 Ante el órgano judicial remitente, las partes coinciden en reconocer que, mediante escrito de 27 de octubre de 2005, Nannoka había comunicado a las autoridades nacionales competentes su intención de aplicar un sistema de reducción. Tampoco se discute que Nannoka estableció ese sistema de reducción. No obstante, según el órgano judicial remitente, tal sistema de reducción no le permitió alcanzar, a 31 de octubre de 2007, la «emisión objetivo» fijada en el anexo II B, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 1999/13.
31 El órgano judicial remitente señala que el anexo II B de la Directiva 1999/13 no obliga a adoptar un sistema de reducción que deba ajustarse a un modelo único, sino que determina los principios, las orientaciones y los requisitos que debe respetar el operador al establecer su propio sistema de reducción, con arreglo al artículo 5, apartado 2, de esta Directiva.
32 No obstante, a su juicio, el anexo II B de la Directiva 1999/13 no permite determinar con precisión las situaciones en las que puede concederse legalmente una prórroga del plazo que en él se establece, ni tampoco la duración que puede tener esa prórroga.
33 El órgano judicial remitente señala que, en lo que respecta a las instalaciones en las que pueda considerarse que el contenido en sólidos del producto es constante y dicho contenido pueda utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones, este anexo dispone que se aplicará un sistema de reducción específico (en lo sucesivo, «sistema estándar»). A continuación, dicho anexo establece un calendario para alcanzar las denominadas emisiones «objetivo» y un método de cálculo para determinar esas emisiones.
34 En opinión del órgano judicial remitente, nada permite afirmar que, en el litigio principal, las instalaciones de Nannoka no cumplieran las condiciones exigidas para la aplicación del sistema estándar. Aparentemente, en las situaciones en que este sistema estándar es aplicable, no es posible apartarse del calendario que figura en el anexo II B de la Directiva 1999/13. Como éste disponía que la emisión objetivo debía alcanzarse a más tardar el 31 de octubre de 2007 y, según todos los indicios, el sistema de reducción de Nannoka era incapaz de alcanzar ese resultado, se plantea la duda, según el órgano judicial remitente, de si dicho sistema de reducción cumple los requisitos del anexo II B de la Directiva 1999/13.
35 No obstante, como el referido anexo indica que es preciso tener en cuenta la necesidad de dar al operador un tiempo suplementario para aplicar su sistema de reducción cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, el órgano judicial remitente se pregunta si, aunque sea aplicable el sistema estándar, cabe no obstante apartarse del calendario que es parte integrante de dicho sistema.
36 Así pues, el órgano judicial remitente cree posibles dos interpretaciones del anexo II B de la Directiva 1999/13. Según la primera de ellas, sólo podría concederse una prórroga cuando el sistema estándar no se adecúe a la situación de que se trate y por esta razón se establezca un sistema diferente. Conforme a la segunda interpretación, aunque sea aplicable el sistema estándar, podría obtenerse una prórroga por excepción a lo dispuesto en el calendario fijado en dicho sistema.
37 En el supuesto de que el Tribunal de Justicia optara por la segunda interpretación, el órgano judicial remitente también se pregunta cuáles son los requisitos exigibles para que un operador pueda beneficiarse de una prórroga y cuál sería su duración. En efecto, el anexo II B de la Directiva 1999/13 no precisa, por ejemplo, si la concesión de tiempo suplementario está subordinada a la autorización de las autoridades competentes o si se produce de modo automático. El anexo tampoco indica en qué medida debe haberse concretado el desarrollo de sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, ni qué fase debe haber alcanzado ese desarrollo para dar derecho a una prórroga. Tampoco precisa los criterios que deben servir de base para determinar la duración de dicha prórroga.
38 En estas circunstancias, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se debe interpretar el anexo II B de la Directiva [1999/13] en el sentido de que un operador de instalaciones en que pueda aceptarse y utilizarse para definir el punto de referencia de las reducciones de emisión un contenido constante del producto en sólidos se puede beneficiar, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de estos, de una prórroga para la aplicación de su sistema de reducción, apartándose del calendario previsto por el referido anexo?
[En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:]
2) ¿Exige una actuación determinada del operador de las instalaciones en cuestión o una autorización de las autoridades competentes la concesión de tiempo suplementario para la aplicación del sistema de reducción de las emisiones, conforme a lo previsto en el anexo II B de la Directiva [1999/13]?
3) ¿Con arreglo a qué criterios puede determinarse la duración de la prórroga prevista en el anexo II B de la Directiva [1999/13]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
39 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano judicial pretende saber, en esencia, si el anexo II B de la Directiva 1999/13 debe interpretarse en el sentido de puede concederse al operador de una «instalación», en el sentido del artículo 2, punto 1, de dicha Directiva, el tiempo suplementario establecido en el punto 2, párrafo primero, inciso i), de dicho anexo para la aplicación de su sistema de reducción de las emisiones, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, incluso en el caso de que en esa instalación el contenido en sólidos del producto pueda considerarse constante y utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones.
40 En virtud del artículo 5, apartado 2, de la Directiva 1999/13, todas las instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación deberán respetar, bien los valores límite de emisión de compuestos orgánicos volátiles que figuran en el anexo II A de dicha Directiva, bien los requisitos del sistema de reducción de las emisiones presentado en su anexo II B.
41 De conformidad con el anexo II B, punto 1, de esta misma Directiva, el objetivo del sistema de reducción es dar al operador la oportunidad de lograr, utilizando medios diferentes de la aplicación de los valores límite de emisión, reducciones de emisión equivalentes a las que lograría si aplicara estos valores. Como señala la Abogado General en el punto 14 de sus conclusiones, el sistema de reducción de las emisiones se basa en la utilización de sustitutos y de procesos con menores niveles de emisión.
42 El anexo II B, punto 2, párrafo primero, de la Directiva 1999/13 dispone que cuando se apliquen recubrimientos, barnices, adhesivos o tintas podrá utilizarse un determinado sistema, expuesto en el párrafo segundo de este punto 2, que es el sistema estándar. Conforme a esta última disposición, dicho sistema deberá aplicarse a las instalaciones en las que el contenido en sólidos del producto pueda considerarse constante y utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones. El párrafo primero del punto 2 de dicho anexo precisa que, si ese método no resulta adecuado, la autoridad competente podrá permitir al operador aplicar cualquier sistema alternativo de exención del que piense que cumple los principios recogidos en el punto 1 del mismo anexo.
43 Según la resolución de remisión, en el litigio principal no existe ningún dato que permita concluir que las instalaciones de Nannoka no cumplen las condiciones exigidas para la aplicación del sistema estándar.
44 Como el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13 dispone que, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, deberá darse al operador un tiempo suplementario para aplicar su sistema de reducción de las emisiones, es preciso determinar si esta prórroga debe poder concederse con independencia del sistema de reducción de las emisiones aplicable a la instalación de este operador o si su concesión únicamente es posible en el supuesto de que éste aplique un sistema de reducción diferente del sistema estándar.
45 A este respecto, procede hacer constar, a título preliminar, que la redacción de dicho anexo no permite dar una respuesta clara a esta pregunta.
46 Aunque el tenor del anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13 parece indicar que debe darse al operador un tiempo suplementario para aplicar su sistema de reducción de las emisiones desde el momento en que se hallen aún en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, la secuencia de las tres frases de esta disposición no permite determinar si también debe concederse una prórroga en el supuesto específico de que dicho operador aplique el sistema estándar.
47 En efecto, cabe observar que, si bien en la versión francesa de la Directiva 1999/13, la expresión «[à] cet effet» (a estos efectos), que introduce la tercera frase del punto 2 del anexo II B de la Directiva 1999/13, a primera vista parece referirse únicamente al supuesto contemplado en la frase anterior de dicho punto, es decir, el de aplicación de «cualquier sistema alternativo [al sistema estándar]», tal interpretación no parece, sin embargo, poder confirmarse de modo inequívoco si se tienen en cuenta otras versiones lingüísticas de la Directiva 1999/13, como las versiones alemana, inglesa y neerlandesa, que no contienen una expresión equivalente a la expresión «[à] cet effet». Así, en dichas versiones esta tercera frase se podría interpretar con carácter general, considerando que se refiere a cualquier sistema de reducción de emisiones, incluido el sistema estándar.
48 En este contexto, el Gobierno neerlandés alega que, sea cual sea el sistema de reducción de emisiones aplicado por el operador de que se trata, la prórroga concedida a éste último no podía sobrepasar el 31 de octubre de 2007, pues ésta es la fecha en que, con arreglo al artículo 4, punto 1, de la Directiva 1999/13 y al anexo II B, punto 2, párrafo segundo, inciso i), de la misma, las emisiones de las instalaciones existentes debían cumplir los requisitos del artículo 5 de dicha Directiva, a saber, los umbrales indicados en su anexo II A o el sistema de reducción de las emisiones descrito en su anexo II B.
49 No obstante, no cabe acoger esta postura.
50 En efecto, la posibilidad de conceder a un operador tiempo suplementario para aplicar su sistema de reducción de las emisiones, expresamente prevista en el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13, implica necesariamente que todos los plazos establecidos en esta Directiva, incluido el que expiraba el 31 de octubre de 2007, aplicable a las instalaciones existentes, son susceptibles de prolongación. Como señaló la Abogado General en el punto 22 de sus conclusiones, la postura del Gobierno neerlandés equivale a privar de carácter normativo al anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de dicha Directiva, reduciendo esta disposición a una mera explicación sobre el cómputo del plazo de que se trata.
51 Por lo demás, procede señalar que, al adoptar en 2010 la Directiva 2010/75, el legislador de la Unión mantuvo en el anexo VII, parte 5, punto 2, letra a), de ésta, en términos idénticos a los que figuraban en el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13, la posibilidad de conceder a un operador una prórroga para la aplicación de un sistema de reducción de las emisiones. Así pues, nada indica, como señaló la Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, que fuera preciso modificar la disposición controvertida de la Directiva 1999/13 al incluirla en la Directiva 2010/75. Por tanto, el legislador partió del principio de que era posible una prórroga del plazo incluso más allá del 31 de octubre de 2007.
52 Por su parte, la Comisión sostiene que el anexo II B, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 1999/13 contiene una norma especial para las instalaciones en las que se utiliza un producto con un contenido constante en sólidos, que tiene primacía sobre la norma relativa a la prórroga del plazo. A juicio de la Comisión, por tanto, únicamente es posible una prórroga del plazo en el caso de las instalaciones en las que se utilice un producto que no tenga un contenido constante en sólidos.
53 A este respecto, si bien es cierto que, en virtud del anexo II B, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 1999/13, en las instalaciones en las que pueda considerarse que el contenido en sólidos del producto es constante y dicho contenido pueda utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones debe aplicarse un determinado sistema de reducción de las emisiones, a saber, el sistema estándar, este sistema no constituye, sin embargo, una norma especial que excluya la concesión de una prórroga del plazo a los operadores de tales instalaciones.
54 En efecto, es preciso señalar que el anexo II B, punto 2, párrafo primero, de la Directiva 1999/13 establece que el sistema estándar «podrá» utilizarse cuando se apliquen recubrimientos, barnices, adhesivos o tintas y que, en los casos en que dicho método no resulte adecuado, la autoridad competente «podrá» permitir al operador aplicar cualquier sistema alternativo de exención del que piense que cumple los principios recogidos en el anexo II B, punto 1, de la Directiva. Procede hacer constar que el tenor de dicha disposición no permite excluir en modo alguno, en el supuesto de que el sistema estándar no resulte adecuado, la aplicación de otro método a las instalaciones en las que pueda considerarse que el contenido en sólidos del producto es constante. Así pues, del mismo modo que el sistema estándar puede no aplicarse a tales instalaciones, también puede concederse a esas instalaciones una prórroga del plazo cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos.
55 Por lo demás, la posibilidad de conceder una prórroga del plazo a todos los tipos de instalaciones, con independencia del sistema de reducción de las emisiones que hayan adoptado, se ve confirmada por la ratio legis subyacente en las disposiciones de la Directiva 1999/13 relativas a la prórroga del plazo y a las instalaciones en las que el contenido en sólidos del producto sea constante.
56 Por una parte, como señaló la Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, esta prórroga del plazo constituye una expresión del principio de proporcionalidad. En efecto, conforme a dicho principio, parece excesivo imponer a los operadores de una instalación la obligación de realizar inversiones destinadas a reducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles antes de determinada fecha si dichas emisiones pueden evitarse o reducirse considerablemente en un futuro próximo, a menor coste, en el momento en que estén disponibles sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos y que se hallan en fase de desarrollo. Por otra parte, tal como resulta del considerando 8 de la Directiva 1999/13, ésta se basa en la consideración de que las emisiones de compuestos orgánicos pueden evitarse o reducirse mediante la utilización de sustitutos menos nocivos ya disponibles o que lo estarán en los próximos años. En efecto, si una empresa puede evitar, gracias a esos sustitutos, costosas medidas de reducción de las emisiones, seguramente estará dispuesta a desarrollarlos o a fomentar su desarrollo. Además, como los sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de los mismos pueden contribuir a limitar las emisiones de compuestos orgánicos volátiles en el medio ambiente más allá de las instalaciones de que se trate, su desarrollo puede justificar un período transitorio más largo.
57 En lo que respecta a las instalaciones en las que se utiliza un producto con un contenido constante en sólidos, el anexo II B, punto 2, párrafo segundo, de la Directiva 1999/13 indica que este contenido puede utilizarse «para definir el punto de referencia de las reducciones de emisión». Tal como explicaron los interesados en la vista, la existencia de un contenido constante del producto en sólidos permite así identificar un método para la determinación de los objetivos de emisiones de las instalaciones en cuestión, método que el operador no puede aplicar si no utiliza un producto con un contenido constante en sólidos. Por lo demás, no se desprende de ninguna disposición del referido anexo que la introducción del criterio relativo a la existencia de un contenido constante del producto en sólidos tuviera como objetivo excluir la concesión de una prórroga del plazo al operador de una instalación en la que se utilizara un producto con un contenido constante en sólidos.
58 Por tanto, no parece que exista vínculo alguno entre dicho criterio y la ratio legis subyacente en las disposiciones de la Directiva 1999/13 relativas a la posibilidad de conceder una prórroga del plazo en el caso de que los sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos se hallen aún en fase de desarrollo. No hay motivo, pues, para establecer una distinción, en cuanto a esta posibilidad se refiere, entre las instalaciones en las que se utiliza un producto con un contenido constante en sólidos y las demás instalaciones, ya que esa distinción tampoco puede deducirse con claridad de la redacción del anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13.
59 Es cierto que, durante la vista, la Comisión alegó que, cuando se adoptó la Directiva 1999/13 ya existía un elevado número de sustitutos para los productos con un contenido constante en sólidos. Según la Comisión, el legislador de la Unión tuvo en cuenta esta circunstancia y, por lo tanto, debe considerarse que cuando determinó, en el anexo II B, punto 2, párrafo segundo, inciso i), de esta Directiva, los plazos aplicables al sistema estándar pretendía excluir toda posibilidad de prórroga del plazo en lo que respecta a las instalaciones en las que pueda considerarse que el contenido en sólidos del producto es constante.
60 No obstante, ni las disposiciones de la Directiva 1999/13 ni los documentos preparatorios de la misma permiten confirmar los argumentos esgrimidos por la Comisión.
61 A este respecto, procede añadir que, en cualquier caso, sería contrario al principio de seguridad jurídica, que exige que la normativa de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que éstos puedan conocer, sin ambigüedad, sus obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véanse, en este sentido, las sentencias BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, apartado 71, y ArcelorMittal Luxembourg/Comisión y Comisión/ArcelorMittal Luxembourg y otros, C‑201/09 P y C‑216/09 P, EU:C:2011:190, apartado 68), interpretar el anexo II B de la Directiva 1999/13 en el sentido de que dicho anexo se opone a que, cuando aún se hallen en fase de desarrollo los sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, se conceda una prórroga del plazo al operador de una instalación en la que pueda considerarse que el contenido en sólidos del producto es constante.
62 En efecto, en la medida en que esa interpretación no puede deducirse claramente del tenor del anexo II B de la Directiva 1999/13 y tampoco es evidente que puedan confirmarla ni la ratio legis subyacente en las disposiciones del punto 2, párrafo primero, inciso i), de ese anexo, relativas a la prórroga del plazo, ni la estructura de dicho anexo, el principio de seguridad jurídica impide que, basándose en el mencionado anexo, se prive a una empresa como Nannoka de la posibilidad de beneficiarse de esa prórroga del plazo.
63 Así pues, es preciso considerar que, sea cual sea el sistema de reducción de las emisiones aplicable a la instalación de que se trate, podrá concederse una prórroga del plazo cuando los sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos se hallen aún en fase de desarrollo.
64 Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a la primera cuestión que el anexo II B de la Directiva 1999/13 debe interpretarse en el sentido de que puede concederse al operador de una «instalación», en el sentido del artículo 2, punto 1, de dicha Directiva, el tiempo suplementario previsto en el punto 2, párrafo primero, inciso i), de dicho anexo para la aplicación de su sistema de reducción de las emisiones, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, incluso en el caso de que en esa instalación el contenido en sólidos del producto pueda considerarse constante y utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
65 Mediante las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano judicial remitente desea saber, esencialmente, por una parte, si el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13 debe interpretarse en el sentido de que la prórroga del plazo para la aplicación del sistema de reducción de las emisiones exige una actuación determinada del operador de las instalaciones en cuestión o una autorización de las autoridades competentes y, por otra parte, con arreglo a qué criterios puede determinarse la duración de esa prórroga del plazo.
66 A este respecto, según el propio tenor del anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13, «deberá darse» el tiempo suplementario contemplado en esta disposición. De ello se desprende que esa prórroga no puede producirse de modo automático, sino que debe proceder necesariamente de una decisión de las autoridades competentes. Además, tal como señaló la Abogado General en el punto 65 de sus conclusiones, tal decisión requiere necesariamente una solicitud previa del operador de la instalación de que se trate, habida cuenta de que éste desea obtener una autorización que le exima del cumplimiento de los requisitos que, si no se prorrogara el plazo, le serían aplicables.
67 En este contexto, procede destacar el papel central que las disposiciones de la Directiva 1999/13 confieren a las autoridades competentes en lo que atañe a la aplicación de un sistema de reducción de las emisiones por parte de un operador.
68 En efecto, en virtud del artículo 4, punto 3, de la Directiva 1999/13, los operadores que desearan aplicar un sistema de reducción estaban obligados a notificarlo a las autoridades competentes a más tardar el 31 de octubre de 2005. Además, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, de esta Directiva, el operador debe demostrar «a satisfacción de la autoridad competente» que el sistema de reducción objeto de tal notificación cumple los requisitos del sistema de reducción contemplado en el anexo II B de dicha Directiva. Por último, en virtud del punto 2 del anexo II B de la misma Directiva, en los casos en que un sistema estándar no resulte adecuado, «la autoridad competente podrá permitir al operador aplicar cualquier sistema alternativo de exención del que piense que cumple los principios» recogidos en el punto 1 de dicho anexo.
69 De estas disposiciones resulta que la autoridad competente cuenta con un margen de apreciación al pronunciarse sobre la solicitud presentada por un operador a efectos de obtener la autorización para aplicar un sistema de reducción de las emisiones.
70 Así sucede también necesariamente en cuanto a la concesión de una prórroga del plazo para aplicar dicho sistema de reducción, pues tal concesión está estrechamente vinculada a la autorización que se concede al operador para aplicar el sistema.
71 Por tanto, sólo se puede conceder una prórroga en virtud de una autorización de las autoridades competentes, previa solicitud del operador interesado.
72 A este respecto, el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13, se limita a disponer que, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, deberá darse al operador un tiempo suplementario para aplicar su sistema de reducción de las emisiones.
73 Al constituir una excepción a las disposiciones generales de la Directiva 1999/13, la prórroga prevista en el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de esta Directiva se debe interpretar en sentido estricto (véase, en este sentido, la sentencia ACI Adam y otros, C‑435/12, EU:C:2014:254, apartado 22, y jurisprudencia citada).
74 A este respecto, se desprende del propio tenor del anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13, que únicamente prevé una concesión de «tiempo suplementario», que la aplicación de un sistema de reducción basado en este anexo debe estar sometida a una limitación temporal.
75 A efectos de determinar si se debe conceder a un operador una prórroga del plazo para la aplicación de un sistema de reducción y de fijar, en su caso, la duración de ésta, procede tener en cuenta los objetivos perseguidos por las disposiciones del anexo II B de la Directiva 1999/13, relativas a la concesión de tiempo suplementario, que son, como se ha recordado en el apartado 56 de la presente sentencia, por una parte, fomentar el desarrollo de sustitutos y, por otra, observar el principio de proporcionalidad.
76 Como señaló la Abogado General en los puntos 56 y 57 de sus conclusiones, corresponde a las autoridades competentes, en el contexto del margen de apreciación de que disponen, verificar que efectivamente se hallan en fase de desarrollo sustitutos adecuados para ser utilizados en las instalaciones de que se trate y para reducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles y, también, que, a la vista de los datos facilitados, los trabajos en curso pueden desembocar en la puesta a punto de tales sustitutos.
77 En lo que atañe al examen de la proporcionalidad del tiempo suplementario solicitado en relación con el objetivo de fomentar el desarrollo de sustitutos, se ha de tener en cuenta la relación entre, por una parte, la reducción de las emisiones que pueda alcanzarse gracias a los sustitutos en fase de desarrollo y el coste de éstos y, por otra parte, las emisiones adicionales provocadas por la prórroga del plazo y el coste de las eventuales medidas alternativas. Además, se debe verificar que no existe una medida alternativa que permita lograr, a un coste inferior, una reducción de las emisiones similar o incluso mayor y, en particular, que no están ya disponibles otros sustitutos.
78 Por tanto, el desarrollo de un sustituto que promete una reducción significativa de las emisiones es razón suficiente para conceder esa prórroga del plazo al operador de que se trate.
79 En cuanto a la duración de la eventual prórroga, cabe constatar que ni el anexo II B de la Directiva 1999/13 ni ninguna otra disposición de ésta ofrece indicación alguna al respecto.
80 No obstante, so pena de privar a las restantes disposiciones de la Directiva 1999/13 de todo efecto útil, su anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), no puede interpretarse en el sentido de que las autoridades competentes deben conceder al operador de que se trate una prórroga del plazo hasta que los sustitutos estén disponibles, sin establecer ningún límite temporal.
81 A este respecto, del considerando 8 de la Directiva 1999/13 resulta que la concesión de una prórroga del plazo en virtud del anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la misma, sólo es posible cuando los sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos se hallen efectivamente en fase de desarrollo en la fecha en que deba concederse dicha prórroga y se pueda suponer que estarán disponibles «en los próximos años».
82 Si bien se desprende de esta disposición que la prórroga puede durar varios años, es preciso tener en cuenta. no obstante, que su duración no puede superar el tiempo necesario para desarrollar los sustitutos. Este aspecto deberá apreciarse considerando todas las circunstancias pertinentes, y en particular poniendo en la balanza, por una parte, la magnitud de la reducción de emisiones que permitirán los sustitutos en fase de desarrollo y el coste de éstos y, por otra parte, la magnitud de las emisiones adicionales provocadas por la prórroga y el coste de las eventuales medidas alternativas.
83 Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a las cuestiones segunda y tercera que el anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13 debe interpretarse en el sentido de que una prórroga del plazo para la aplicación de un sistema de reducción de las emisiones requiere una autorización de las autoridades competentes, que implica a su vez una solicitud previa del operador de que se trate. A efectos de determinar si se debe conceder a un operador una prórroga del plazo para la aplicación de un sistema de reducción y de fijar, en su caso, la duración de la eventual prórroga, corresponde a las autoridades competentes, en el contexto del margen de apreciación de que disponen, verificar que efectivamente se hallan en fase de desarrollo sustitutos adecuados para ser utilizados en las instalaciones en cuestión y para reducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles y, también, que, a la vista de los datos facilitados, los trabajos en curso pueden desembocar en la puesta a punto de tales sustitutos y que no existe una medida alternativa que permita lograr, a un coste inferior, una reducción de las emisiones similar o incluso mayor y, en particular, que no están ya disponibles otros sustitutos. Además, se ha de tener en cuenta la relación entre, por una parte, la reducción de las emisiones que pueda alcanzarse gracias a los sustitutos y el coste de éstos y, por otra parte, las emisiones adicionales provocadas por la prórroga del plazo y el coste de las eventuales medidas alternativas. La duración de la prórroga no puede superar el tiempo necesario para desarrollar los sustitutos. Este aspecto deberá apreciarse considerando todas las circunstancias pertinentes, y en particular la magnitud de las emisiones adicionales provocadas por la prórroga del plazo y el coste de las eventuales medidas alternativas, comparados con la magnitud de la reducción de emisiones que permitirán los sustitutos en fase de desarrollo y el coste de éstos.
Costas
84 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1) El anexo II B de la Directiva 1999/13/CE del Consejo, de 11 de marzo de 1999, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones, debe interpretarse en el sentido de que puede concederse al operador de una «instalación», en el sentido del artículo 2, punto 1, de dicha Directiva, el tiempo suplementario previsto en el punto 2, párrafo primero, inciso i), de dicho anexo para la aplicación de su sistema de reducción de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles, cuando aún se hallen en fase de desarrollo sustitutos que contengan una baja concentración de disolventes o estén exentos de éstos, incluso en el caso de que en esa instalación el contenido en sólidos del producto pueda considerarse constante y utilizarse para definir el punto de referencia para la reducción de las emisiones.
2) El anexo II B, punto 2, párrafo primero, inciso i), de la Directiva 1999/13 debe interpretarse en el sentido de que una prórroga del plazo para la aplicación de un sistema de reducción de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles requiere una autorización de las autoridades competentes, que implica a su vez una solicitud previa del operador de que se trate. A efectos de determinar si se debe conceder a un operador una prórroga del plazo para la aplicación de un sistema de reducción de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles y de fijar, en su caso, la duración de la eventual prórroga, corresponde a las autoridades competentes, en el contexto del margen de apreciación de que disponen, verificar que efectivamente se hallan en fase de desarrollo sustitutos adecuados para ser utilizados en las instalaciones en cuestión y para reducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles y, también, que, a la vista de los datos facilitados, los trabajos en curso pueden desembocar en la puesta a punto de tales sustitutos y que no existe una medida alternativa que permita lograr, a un coste inferior, una reducción de las emisiones similar o incluso mayor y, en particular, que no están ya disponibles otros sustitutos. Además, se ha de tener en cuenta la relación entre, por una parte, la reducción de las emisiones que pueda alcanzarse gracias a los sustitutos en fase de desarrollo y el coste de éstos y, por otra parte, las emisiones adicionales provocadas por la prórroga del plazo y el coste de las eventuales medidas alternativas. La duración de la prórroga no puede superar el tiempo necesario para desarrollar los sustitutos. Este aspecto deberá apreciarse considerando todas las circunstancias pertinentes, y en particular la magnitud de las emisiones adicionales provocadas por la prórroga del plazo y el coste de las eventuales medidas alternativas, comparados con la magnitud de la reducción de emisiones que permitirán los sustitutos en fase de desarrollo y el coste de éstos.
Firmas