Asunto T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl y Vittorio Malacalza
contra
Banco Central Europeo
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima) de 5 de junio de 2024
«Responsabilidad extracontractual — Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Decisiones adoptadas por el Banco Central Europeo (BCE) relativas a Banca Carige — Artículos 4 y 16 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Confianza legítima — Conflicto de intereses — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Derecho de propiedad — Excepción de ilegalidad»
1. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Competencias del Banco Central Europeo (BCE) — Alcance — Declaraciones de los miembros del Consejo de Administración de una entidad de crédito sometida a supervisión del BCE acerca de la solidez de dicha entidad — Carácter supuestamente engañoso de dichas declaraciones — Obligación del BCE de rectificar esas declaraciones — Exclusión
[Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4 y 9]
(véanse los apartados 68, 69, 70, 72 y 74)
2. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Decisión del Banco Central Europeo (BCE) de nombrar un administrador provisional para una entidad de crédito sometida a su supervisión — Riesgo de conflicto de intereses — Principio de imparcialidad — Inclusión
[Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4 y 9]
(véanse los apartados 102 a 104)
3. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Competencias del Banco Central Europeo (BCE) — Función prudencial — Medida de actuación temprana — Nombramiento por el BCE de un administrador provisional en la entidad de crédito sometida a su supervisión — Amplia facultad de apreciación del BCE
[Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4 y 9]
(véanse los apartados 110 a 112)
4. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Decisión del Banco Central Europeo (BCE) por la que adopta una medida de actuación temprana respecto de una entidad de crédito sometida a su supervisión — Decisión basada en el rápido deterioro de la situación de la entidad afectada — Protección de la estabilidad del sistema financiero como objetivo de interés público — Exclusión
[Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4 y 9]
(véanse los apartados 121, 122, 125, 126 y 129)
5. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Decisión del Banco Central Europeo (BCE) por la que insta a una entidad de crédito sometida a su supervisión a que elabore un plan destinado a negociar la reestructuración de su deuda — Persecución de un objetivo de interés público — Exclusión
[Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4 y 9]
(véanse los apartados 134 y 136 a 138)
6. Excepción de ilegalidad — Alcance — Actos cuya ilegalidad puede ser alegada — Acto de carácter general — Concepto — Decisión del Banco Central Europeo (BCE) mediante la que adopta una medida de actuación temprana respecto de una entidad de crédito sometida a su supervisión — Exclusión
(Art. 277 TFUE)
(véanse los apartados 170, 172 y 173)
Resumen
El Tribunal General, constituido en formación ampliada a cinco jueces, desestima el recurso de indemnización interpuesto por Malacalza Investimenti Srl y el Sr. Vittorio Malacalza, por el que solicitan la indemnización del perjuicio que estiman haber sufrido como consecuencia del comportamiento ilegal del Banco Central Europeo (BCE) en el ejercicio de su función de supervisión prudencial de Banca Carige (en lo sucesivo «banco»), entidad de crédito italiana, durante el período comprendido entre 2014 y 2019. El Tribunal General se pronuncia sobre la responsabilidad extracontractual del BCE en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito y aporta aclaraciones en lo que respecta, en particular, a la interpretación de las normas jurídicas que confieren derechos a los particulares y a la apreciación de la existencia de una infracción suficientemente caracterizada por parte del BCE de varias disposiciones aplicables.
El banco está sujeto a la supervisión prudencial directa del BCE. Malacalza Investimenti y el Sr. Malacalza, los demandantes, se hallan entre los accionistas de dicho banco. El Sr. Malacalza fue miembro y vicepresidente del Consejo de Administración del referido banco entre 2016 y 2018. El 9 de diciembre de 2016, el BCE adoptó una medida de actuación temprana en relación con el banco mediante la que instó a este a que presentara un plan estratégico y un plan operativo para la reducción de las emisiones de préstamos dudosos, con una indicación clara de las medidas que pretendían adoptarse y el calendario que debía respetarse para alcanzar dicho objetivo (en lo sucesivo, «medida de actuación temprana»). Habida cuenta de los fracasos del banco en su tentativa de emisión de instrumentos de capital en 2018 y debido a la existencia de desavenencias en el Consejo de Administración que llevaron a la dimisión de algunos miembros y condujeron al nombramiento de un nuevo Consejo, el BCE solicitó al banco, mediante decisión de 14 de septiembre de 2018, que hiciera que su Consejo de Administración aprobara un nuevo plan destinado a restablecer y garantizar de manera duradera el cumplimiento de los requisitos patrimoniales a más tardar para el 31 de diciembre de 2018. Tras la negativa de una junta general extraordinaria de accionistas a aprobar una ampliación de capital, varios miembros del Consejo de Administración dimitieron, lo que dio lugar a la disolución de dicho Consejo en virtud de los estatutos del banco y del Código Civil italiano.
El 1 de enero de 2019, el BCE decidió someter al banco a administración provisional (en lo sucesivo, «decisión de sometimiento a administración provisional») con arreglo a un Decreto Legislativo relativo a las leyes en materia bancaria y de crédito (1) por el que se transpone el artículo 29 de la Directiva 2014/59 (2) (en lo sucesivo, «Texto Único Bancario»). Esta decisión tuvo como consecuencia la disolución del Consejo de Administración y la sustitución de sus antiguos miembros por tres administradores provisionales, cuya misión consistía en adoptar las medidas necesarias para garantizar que el banco cumpliera los requisitos patrimoniales de manera duradera. Esta medida se prorrogó en tres ocasiones en 2019. Mediante escrito de 18 de septiembre de 2019, el BCE consideró que la ampliación de capital prevista no era contraria a una gestión sana y prudente del banco y una junta general extraordinaria de accionistas la aprobó finalmente el 20 de septiembre de 2019. Después de que se llevara a cabo dicha ampliación, fueron elegidos, el 31 de enero de 2020, un nuevo Consejo de Administración y un nuevo Consejo de Supervisión del banco, poniendo fin así a la administración provisional del banco.
Apreciación del Tribunal General
Por lo que respecta a la falta de rectificación por parte del BCE de las declaraciones engañosas formuladas por los administradores del banco acerca de la solidez de este, el Tribunal General señala, en primer lugar, que el Texto Único Bancario (3) impone al BCE una obligación general de publicación relativa a categorías de información sobre las entidades de crédito con un objetivo de interés público. En cambio, no se le impone, ni directa ni indirectamente, ninguna obligación de reaccionar, de manera específica, cuando algunos operadores realizan en el mercado declaraciones acerca de la solidez de determinadas entidades sometidas a supervisión que otros consideren engañosas.
Es cierto que dichas declaraciones, en la medida en que pudieron ser formuladas por administradores del banco, pueden gozar de cierta credibilidad, lo que puede afectar al valor de las acciones y causar un perjuicio a los demandantes. No obstante, el Tribunal General recuerda que la existencia de un supuesto daño económico no basta, por sí sola, para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. En efecto, para ello, los demandantes deben demostrar la existencia de un comportamiento ilegal, para lo cual deben demostrar que se ha infringido de manera suficientemente caracterizada una norma que confiere derechos a los particulares. Pues bien, ello no sucede en el caso de autos.
En segundo lugar, el artículo 53 bis del Texto Único Bancario (4) establece que, cuando la situación lo exija, el supervisor podrá adoptar medidas específicas con respecto a uno o varios bancos o al conjunto del sistema bancario. A la vista de su tenor, el Tribunal General considera que dicho artículo carece de pertinencia para determinar la existencia de una obligación del BCE de rectificar tales declaraciones y desestima la primera causa de ilegalidad alegada en lo que atañe al comportamiento de este.
Por lo que respecta a la alegación de la infracción de la normativa de la Unión por parte del BCE en sus relaciones con el Consejo de Administración del banco, el Tribunal General subraya, en primer lugar, que los comportamientos imputados al BCE no guardan relación con el artículo 4 del Reglamento n.º 1024/2013. (5) En efecto, esta disposición se refiere al reparto de las diferentes funciones en materia prudencial entre las autoridades nacionales y el BCE, que es el único competente para ejercer algunas de ellas. Tiene por objeto poner en práctica el objetivo de organizar un sistema reglamentario relativo a un ámbito de actividad en beneficio del interés público sin conceder, por sí misma, derechos a los particulares. En segundo lugar, el artículo 16, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1024/2013 faculta al BCE para exigir a las entidades de crédito que adopten en una fase temprana diversas medidas cuando dichas entidades no cumplan los requisitos prudenciales o corran el riesgo de no cumplirlos, o cuando presenten deficiencias que no permitan garantizar una gestión adecuada o una cobertura satisfactoria de los riesgos. El Tribunal General considera que tal disposición se limita a proceder a una habilitación y no contiene, en sí misma, normas que confieran derechos a los particulares, sino que organiza el sistema de supervisión bancaria en aras del interés público. Así pues, el Tribunal General desestima el segundo motivo de ilegalidad alegado.
Por lo que respecta a la aprobación por el BCE de una ampliación de capital supuestamente contraria al derecho de adquisición preferente de los accionistas previsto en los estatutos del banco, tras declarar que el artículo 56 del Texto Único Bancario se aplica al BCE, en virtud del Reglamento n.º 1024/2013, el Tribunal General señala que, según dicho artículo, el supervisor debe comprobar la compatibilidad, con las limitaciones derivadas de una gestión sana y prudente, de las modificaciones introducidas en los estatutos de las entidades de crédito antes de su inscripción en el Registro Mercantil. Pues bien, esta comprobación no versa sobre la compatibilidad de la modificación estatutaria prevista con los derechos de adquisición preferente de los accionistas, sino con el imperativo de una gestión sana y prudente. Así pues, el objetivo que debe tenerse en cuenta es la estabilidad de la entidad de crédito y, más en general, del sistema financiero. Por consiguiente, el Tribunal General considera que dicha disposición no confiere derechos a los particulares.
Por lo que respecta a la impugnación del nombramiento por el BCE de algunos administradores provisionales afectados por un conflicto de intereses, el Tribunal General señala, para empezar, que el hecho de que hubiera anulado la decisión de sometimiento a administración provisional (6) no es un impedimento para su examen en el presente procedimiento. A continuación, el Tribunal General precisa, por una parte, que dicha anulación no se produjo por una infracción relacionada con un conflicto de intereses y, por otra parte, que el recurso de indemnización constituye una vía de recurso autónoma y subordinada a condiciones de ejercicio propias. Por último, del Texto Único Bancario (7) resulta que los administradores provisionales deben, en particular, estar exentos de conflictos de intereses. Pues bien, esta exigencia forma parte, con carácter general, del principio de imparcialidad, que tiene por objeto proteger, según la jurisprudencia, por una parte, el interés general y, por otra parte, el interés de los particulares que podrían verse perjudicados a raíz de la presencia de ese conflicto de intereses. De este modo, este principio crea, para esos particulares, un derecho subjetivo que, si se viola de manera suficientemente caracterizada, puede generar la responsabilidad extracontractual Unión por el daño eventualmente causado por una institución en el ejercicio de sus misiones, lo que confiere, en consecuencia, derechos a los particulares.
En lo que concierne a la verificación de la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de dicha disposición por el BCE, el Tribunal General señala que, para motivar la adopción de la decisión de sometimiento a administración provisional, dicha institución no indicó que esta estuviera justificada por la existencia de «irregularidades graves» cometidas «en el marco de la administración» del banco. (8) En el caso de autos, si se hubieran cometido irregularidades, solo una acción de responsabilidad frente a los antiguos miembros de los órganos de administración habría permitido lograr que dichos responsables indemnizaran los daños sufridos por los accionistas. En tal supuesto, habría podido resultar inadecuado nombrar como administrador provisional a uno de esos antiguos miembros. Sin embargo, la situación era diferente en el caso de autos, puesto que la decisión de sometimiento a administración provisional se basó en el «deterioro significativo de la situación del banco».
Por otro lado, las dificultades financieras que afectaban al banco precedieron al nombramiento de los dos administradores provisionales de que se trata. Por lo demás, el Tribunal General recuerda que, en el ejercicio de su función prudencial, el BCE goza de una amplia facultad de apreciación. Atendiendo a este fundamento, el Tribunal General considera que el BCE hizo uso de su facultad de apreciación de manera razonable al nombrar como administradores provisionales a personas que tenían suficiente conocimiento de los asuntos del banco como para actuar con prontitud ante la situación de crisis que sufría el banco. Añade que es cierto que la acción de responsabilidad antes mencionada frente a los antiguos miembros la ejercen, durante la administración provisional, los administradores provisionales. No obstante, de conformidad con el Derecho italiano y los estatutos del banco, en cuanto se hubo retomado la gestión ordinaria del banco, la junta de accionistas, entre otros, tenía la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad contra los dos administradores de que se trata. El Tribunal General considera que, al nombrar administradores provisionales a las personas de que se trata, el BCE se mantuvo dentro de los límites de lo razonable en el ejercicio de su facultad de apreciación, y concluye así que no se ha acreditado ninguna violación suficientemente caracterizada.
Por lo que respecta a la adopción por el BCE de la medida de actuación temprana, el Tribunal General precisa, en primer término, en relación con dicha adopción sobre la base de un mero riesgo de infracción del marco normativo, que el artículo 69 octiesdecies del Texto Único Bancario (9) se aplica al BCE en virtud del Reglamento n.º 1024/2013. En la medida en que esta disposición se limita a conferir al supervisor, al término de su apreciación, la facultad de adoptar una medida de actuación temprana siempre que concurran ciertos requisitos, no confiere derechos a los particulares. En efecto, la medida de actuación temprana se adoptó para garantizar la aplicación de un objetivo de interés público. Así, el BCE motivó la adopción de dicha medida por el riesgo de incumplimiento de los requisitos establecidos en el marco regulador aplicable, y, en particular a la luz de los criterios establecidos en dicha disposición, que se refiere a la existencia de un deterioro rápido de la situación de la entidad supervisada como uno de los indicios de un posible incumplimiento por parte de esta de los requisitos en materia de fondos propios. En estas circunstancias, el Tribunal de General considera que, al perseguir un objetivo de interés público, la disposición de que se trata no tiene por objeto conferir derechos a los particulares.
En segundo término, por lo que respecta a la obligación establecida en la medida de actuación temprana de ceder en condiciones poco ventajosas préstamos supuestamente dudosos, tras haber considerado que el artículo 69 noviesdecies del Texto Único Bancario se aplicaba al BCE, el Tribunal General subraya que esta disposición se limita a conferir al supervisor la facultad, bajo ciertas condiciones, de solicitar a las entidades de crédito que preparen o ejecuten un plan para negociar una reestructuración de la deuda. Por consiguiente, no confiere, por sí mismo, derechos a los particulares. Así, en el caso de autos, para alcanzar un objetivo de interés público, el BCE solicitó al banco, en la medida de la actuación temprana, que presentara un plan estratégico y un plan operativo, sin exigir, no obstante, que cediera préstamos dudosos, y, menos aún, que lo hiciera a precios definidos durante un período determinado. No obstante, estos planes debían ser preparados y aprobados por el banco, a quien correspondía, en particular, identificar y aplicar las medidas adecuadas indicando, por ejemplo, los préstamos dudosos que podían ser cedidos y las modalidades de cesión. Además, esta disposición no se opone a que la medida de actuación temprana indique objetivos mínimos y fije plazos para la reducción de los préstamos dudosos. En estas circunstancias, el Tribunal General considera que el artículo 69 noviesdecies persigue un objetivo de interés público y que no tiene por objeto conferir derechos a los particulares.
En tercer término, en lo que concierne al respeto, durante un período determinado, de los requisitos impuestos en materia de fondos propios, el Tribunal General recuerda que el artículo 16 del Reglamento n.º 1024/2013 atribuye facultades al BCE en materia de supervisión prudencial persiguiendo un objetivo de interés público sin conferir derechos a los particulares.
En cuarto término, por lo que respecta a la violación del principio de igualdad de trato como consecuencia de la adopción de la medida de actuación temprana, el Tribunal General señala que, en el ejercicio de su función prudencial, el BCE debe llevar a cabo evaluaciones técnicas que tengan en cuenta una amplia gama de variables, (10) lo que va unido a una amplia facultad de apreciación. En esa medida, el BCE constató el incumplimiento de las exigencias patrimoniales, pero también hizo referencia a varios elementos que, a su juicio, ponían de manifiesto la fragilidad de dicha entidad. Pues bien, los recurrentes no pusieron en relación esta situación particular con las decisiones adoptadas por el BCE de manera que se demostrase la existencia de una verdadera diferencia de trato entre el banco y otras entidades de crédito italianas.
En quinto término, por lo que respecta a la violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General recuerda que el BCE dispone de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de sus funciones de supervisión prudencial. Para justificar la adopción de la medida de actuación temprana, el BCE analizó la proporcionalidad de la obligación que pretendía adoptar con respecto a los préstamos que figuraban en el patrimonio del banco sin presentar el carácter productivo que consideraba necesario para cumplir los requisitos en materia de fondos propios derivados de la normativa de la Unión. Así pudo considerar, habida cuenta del riesgo al que estaba expuesto el banco, que era adecuado y necesario adoptar la medida de actuación temprana sin que existieran soluciones alternativas que permitieran poner fin satisfactoriamente a las dificultades que atravesaba el banco. En consecuencia, el Tribunal General considera que los demandantes no han aportado elementos que permitan considerar que, al adoptar dicha medida, el BCE vulneró de manera grave y manifiesta el principio de proporcionalidad.
Por último, por lo que respecta a la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes contra la medida de actuación temprana, el Tribunal General recuerda que la excepción de ilegalidad se aplica, so pena de inadmisibilidad, únicamente a los actos de alcance general, que tienen por objeto situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera abstracta. Pues bien, no sucede así en el caso de autos, puesto que la medida de actuación temprana fue dirigida de manera específica por el BCE al banco, imponiéndole obligaciones propias. En consecuencia, el Tribunal General declara la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad.