Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 30 november 2023 (1)
Zaak C‑538/22
SB
tegen
Agrárminiszter
[verzoek van de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie van Boedapest, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 52 – Gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 – Artikel 53, lid 1 – Subsidiabiliteitsvoorwaarden voor gekoppelde steunmaatregelen – Discretionaire bevoegdheid van de lidstaat – Gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 – Artikel 2, lid 1, tweede alinea, punten 13 en 15 – Facultatieve gekoppelde steun op basis van steunaanvragen in het kader van steunregelingen voor dieren – Steunaanvraag voor dieren – Artikelen 30 en 31 – Berekening van steun – Administratieve sancties – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 – Artikel 15, lid 3 – Latere wijziging van de steunaanvraag – Ontoelaatbaarheid – Nationale regeling inzake de naleving van een afkalfpercentage voor het houden van zoogkoeien – Volledige weigering van gekoppelde steun indien het afkalfpercentage niet wordt bereikt”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft een beroep dat landbouwer SB (hierna: „verzoeker”) bij de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie van Boedapest, Hongarije) heeft ingesteld tegen de weigering van de Agrárminiszter (Hongaarse minister van Landbouw) om zogenoemde gekoppelde vrijwillige steun(2) of bijstand voor het houden van zoogkoeien toe te kennen. Verzoeker had namelijk in het jaar van de aanvraag niet het wettelijk vereiste voortplantingspercentage – het zogenoemde afkalfpercentage – gehaald voor het aantal dieren dat in de aanvraag was vermeld.
2. Met de prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de steun volledig mag worden geweigerd dan wel of deze slechts proportioneel mag worden verlaagd op basis van het aantal dieren dat voldoet aan het vereiste afkalfpercentage.
3. Bij de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag moet een onderscheid worden gemaakt tussen de voorwaarden voor toekenning van de steun, die de lidstaten naar eigen goeddunken kunnen vaststellen, en de mogelijke rechtsgevolgen van niet-naleving tijdens de uitvoering ervan. Als er niet aan de toekenningsvoorwaarden wordt voldaan, is er geen recht op steun. Een eventuele herberekening of proportionele verlaging van de steun zou hier dan van meet af aan niet aan de orde zijn.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 1306/2013
4. Artikel 63 van verordening (EU) nr. 1306/2013(3) heeft als opschrift „Onverschuldigde betalingen en administratieve sancties” en bepaalt onder meer het volgende:
„1. Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten als bedoeld in artikel 21 van verordening (EU) nr. 1307/2013 niet toegewezen of ingetrokken.
[...]”
2. Verordening nr. 1307/2013
5. De „Algemene voorschriften” in artikel 52 van verordening (EU) nr. 1307/2013(4) van hoofdstuk 1 („Vrijwillige gekoppelde steun”) bepalen onder meer:
„1. De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen [...].
[...]
6. Gekoppelde steun is een productiebeperkingsregeling in de vorm van een jaarlijkse betaling op basis van vaste arealen en opbrengsten of een vast aantal dieren, die de financiële maxima in acht neemt welke door de lidstaten voor iedere maatregel worden bepaald en ter kennis van de Commissie worden gebracht.
[...]”
3. Gedelegeerde verordening nr. 639/2014
6. Artikel 53, lid 1, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014(5) heeft als opschrift „Voorwaarden voor de steunverlening” en luidt:
„De lidstaten stellen subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vast overeenkomstig het kader van verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van de onderhavige verordening.”
4. Gedelegeerde verordening nr. 640/2014
7. De overwegingen 28 en 31 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014(6) luiden onder meer als volgt:
„(28) Wat steunaanvragen in het kader van steunregelingen voor dieren en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen betreft, heeft een niet-naleving tot gevolg dat het betrokken dier niet subsidiabel is. Er moet worden voorzien in verlagingen vanaf het eerste dier waarvoor een niet-naleving wordt ontdekt, maar wanneer voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt ontdekt, moet de administratieve sanctie minder streng zijn ongeacht om welk percentage van de dieren het gaat. In alle andere gevallen moet de hoogte van de administratieve sanctie afhankelijk zijn van het percentage dieren waarvoor een niet-naleving wordt ontdekt.
[...]
(31) Bij de vaststelling van weigeringen en intrekkingen van bijstand en van administratieve sancties moet rekening worden gehouden met het beginsel dat zij ontradend en evenredig moeten zijn. De weigeringen en intrekkingen moeten worden gedifferentieerd naargelang van de ernst, de omvang, de duur en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving. Wat de subsidiabiliteitscriteria, de verbintenissen en andere verplichtingen betreft, moet bij weigeringen en intrekkingen van bijstand en bij de vaststelling van de administratieve sancties rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende bijstandsmaatregelen. Bij een ernstige niet-naleving of wanneer de begunstigde valse informatie heeft ingediend om bijstand te ontvangen, moet de bijstand worden geweigerd en moet een administratieve sanctie worden opgelegd. De administratieve sancties moeten gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer bijstandsmaatregelen of soorten concrete acties gedurende een bepaalde periode.”
8. Artikel 2, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 bevat onder meer de volgende definities:
„[...]
(2) ‚niet-naleving’:
a) met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria, de verbintenissen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de steun of bijstand als bedoeld in artikel 67, lid 2, van verordening (EU) nr. 1306/2013: de niet-inachtneming van deze subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen of andere verplichtingen, of
[...]
13. ‚steunregeling voor dieren’: een bij titel IV, hoofdstuk 1, van verordening (EU) nr. 1307/2013 ingestelde maatregel inzake vrijwillige gekoppelde steun waarbij de binnen afgebakende kwantitatieve grenzen toe te kennen jaarlijkse betaling op een vast aantal dieren berust;
[...]
15. ‚steunaanvraag voor vee’: aanvraag voor de betaling van steun waarbij de binnen afgebakende kwantitatieve grenzen toe te kennen jaarlijkse betaling berust op een vast aantal dieren in het kader van de vrijwillige gekoppelde steun waarin titel IV, hoofdstuk 1, van verordening (EU) nr. 1307/2013 voorziet;
16. ‚aangegeven dieren’: dieren waarvoor in het kader van de steunregeling voor dieren een steunaanvraag voor vee is ingediend of waarvoor een betalingsaanvraag op grond van een diergebonden bijstandsmaatregel is ingediend;
[...]
18. ‚geconstateerd dier’:
a) bij een steunregeling voor dieren: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften voor de verlening van de steun gestelde voorwaarden is voldaan, of
b) bij een diergebonden bijstandsmaatregel: een dier dat door middel van administratieve controles of controles ter plaatse is geïdentificeerd;
[...]”
9. Artikel 30 („Berekeningsgrondslag”) van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. Steun of bijstand wordt in geen geval toegekend voor een groter aantal dieren dan het in de steunaanvraag of de betalingsaanvraag aangegeven aantal.
2. De op het bedrijf aanwezige dieren worden slechts als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag of de betalingsaanvraag zijn geïdentificeerd. Geïdentificeerde dieren mogen worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de steun of bijstand vervalt, tenzij de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds op de hoogte heeft gebracht van een niet-naleving in de aanvraag of de autoriteit reeds een controle ter plaatse heeft aangekondigd. Wanneer een lidstaat niet gebruikmaakt van de mogelijkheid van een aanvraagloos systeem overeenkomstig de door de Commissie op basis van artikel 78, onder b), van verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde voorschriften, zorgt hij er in elk geval voor dat ondubbelzinnig vaststaat welke dieren onder de aanvragen van de begunstigden vallen.
3. Onverminderd artikel 31 wordt, indien het in een steunaanvraag of een betalingsaanvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, de steun of de bijstand berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.”
10. Artikel 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 draagt als opschrift „Administratieve sancties met betrekking tot dieren die zijn aangegeven in het kader van steunregelingen voor dieren of diergebonden bijstandsmaatregelen” en luidt als volgt:
„Wanneer ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van een steunregeling voor dieren of een betalingsaanvraag in het kader van een diergebonden bijstandsmaatregel of een soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 30, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag aan steun of bijstand waarop de begunstigde in het kader van die steunregeling of bijstandsmaatregel of soort concrete actie in het kader van een dergelijke bijstandsmaatregel voor het betrokken aanvraagjaar recht heeft, verlaagd met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren een niet-naleving wordt vastgesteld.”
5. Uitvoeringsverordening nr. 809/2014
11. Artikel 15 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014(7) heeft als opschrift „Wijzigingen van de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag” en bepaalt onder meer het volgende:
„1. Na de uiterste datum van indiening van de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag kunnen individuele landbouwpercelen of individuele betalingsrechten worden toegevoegd of aangepast in de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag, op voorwaarde dat aan de eisen in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse betalingen of de plattelandsontwikkelingsmaatregelen in kwestie is voldaan.
[...]
3. Indien de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds in kennis heeft gesteld van een geval van niet-naleving in de verzamelaanvraag of betalingsaanvraag of indien zij de begunstigde heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten of indien een controle ter plaatse niet-naleving aan het licht heeft gebracht, zijn wijzigingen als bedoeld in lid 1 niet toegestaan voor de landbouwpercelen waarop de niet-naleving betrekking heeft.
[...]”
12. Artikel 21 („Eisen met betrekking tot de steunaanvraag voor vee en betalingsaanvragen in het kader van diergebonden bijstandsmaatregelen”) van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 bepaalt onder meer:
„Een steunaanvraag voor vee als bedoeld in artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 15, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 [...] bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
[...]
c) het aantal dieren van elk type waarvoor een steunaanvraag voor vee of een betalingsaanvraag wordt ingediend en, voor runderen, hun identificatiecode;
[...]”
B. Nationaal recht
13. § 4 van het A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendelet (besluit nr. 9/2015 van 13 maart 2015 van de minister van Landbouw inzake de regels om in aanmerking te komen voor gekoppelde rechtstreekse steun; hierna: „ministerieel besluit nr. 9”) bepaalt onder meer het volgende:
„(2) Het ministerie van Financiën beslist over de steun na de [...] in gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 [...] bedoelde controles te hebben uitgevoerd, met inachtneming van de daarin opgenomen regels inzake verlagingen en andere sancties.
[...]”
14. Volgens § 7, lid 3, van ministerieel besluit nr. 9 is „[h]et minimumaantal subsidiabele dieren [...] één”.
15. § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 luidt:
„Een landbouwer [...] wiens met het oog op steun aangegeven kudde voor meer dan 50 % bestaat uit voor de vleesproductie bestemde kalveren, en waarin ten minste 30 % van de in de steunaanvraag opgenomen dieren in het betrokken jaar heeft gekalfd, heeft recht op de zoogkoeienpremie mits hij de tijdens de aanhoudperiode geboren kalveren van in de steunaanvraag opgenomen moederdieren gedurende ten minste één maand vanaf hun geboorte in dezelfde kudde als hun moeder houdt [...].”
III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
16. Op 9 mei 2019 heeft verzoeker bij de autoriteit die in eerste instantie bevoegd is voor de toekenning van landbouwsteun, voor elf dieren een aanvraag voor de betaling van aan de productie gekoppelde steun voor zoogkoeien (zoogkoeienpremie) ingediend.
17. Op 25 juni 2020 heeft deze autoriteit de steunaanvraag afgewezen op grond dat slechts drie van de elf dieren in de betreffende periode hadden gekalfd, zodat het afkalfpercentage 27 % bedroeg, waarmee niet was voldaan aan het vereiste van § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9. In dit geval kwam geen van de in de aanvraag vermelde dieren in aanmerking voor steun en was artikel 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 evenmin van toepassing.
18. Naar aanleiding van een bezwaar van verzoeker heeft de Agrárminiszter de beslissing van de in eerste instantie bevoegde autoriteit bevestigd en verklaard dat, aangezien het afkalfpercentage van 30 % niet was bereikt onder de in de steunaanvraag opgenomen dieren, het aantal subsidiabele dieren overeenkomstig § 7, lid 3, van ministerieel besluit nr. 9 nul was.
19. Verzoeker heeft tegen de beslissing op zijn bezwaar beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Daarbij voert hij aan dat de Agrárminiszter de artikelen 30 en 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 heeft geschonden door daar niet de juiste rechtsgevolgen aan te verbinden en de daarin vastgestelde sancties en steunverlagingen niet toe te passen. Bovendien heeft deze minister het aantal geconstateerde dieren en het aantal dieren dat niet aan de subsidiabiliteitscriteria voldeed, niet bepaald overeenkomstig artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 18, maar heeft hij alleen rekening gehouden met het aantal dieren dat was aangegeven overeenkomstig artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 16, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014. Artikel 30, lid 3, van die verordening bepaalt evenwel dat de steun wordt berekend op basis van de geconstateerde dieren. Ten slotte betoogt verzoeker dat tien van de elf zoogkoeien waarvoor de aanvraag was ingediend, voldeden aan de subsidiabiliteitscriteria, met name het afkalfpercentage van 30 %, zodat alleen een proportionele verlaging van de steun, en niet de volledige weigering ervan, kan worden overwogen.
20. De verwijzende rechter betwijfelt of de volledige weigering van de gekoppelde steun verenigbaar is met in het bijzonder de artikelen 30 en 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 en stelt daarom de volgende vragen:
„1) Is het met artikel 30, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, mede in het licht van de overwegingen 28 en 31 en artikel 2, lid 1, punten 16 en 18, en artikel 31, leden 1 tot en met 3, ervan, verenigbaar dat een lidstaat er een praktijk op na houdt waarbij overeenkomstig het door de lidstaat vastgestelde subsidiabiliteitscriterium de aanvraag voor de betaling van aan de productie gekoppelde steun voor zoogkoeien in haar geheel moet worden afgewezen wanneer het voor het aantal aangegeven dieren bereikte afkalfpercentage lager is dan het voor de aangegeven dieren vereiste en vastgestelde percentage, zelfs indien het vereiste afkalfpercentage wordt bereikt in een kleinere groep van de aangegeven dieren, aangezien een lager afkalfpercentage dan het door de nationale wettelijke regeling vereiste percentage betekent dat geen van de aangegeven dieren subsidiabel is?
2) Indien bovenstaande vraag ontkennend wordt beantwoord, moet dan in casu het aantal subsidiabele dieren in de zin van artikel 2, lid 1, punt 18, en artikel 30, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, gelet op de in de overwegingen 28 en 31 van deze verordening vermelde vereisten van differentiëring en evenredigheid en op de in de vorige vraag genoemde Unierechtelijke bepalingen, wanneer het bereikte afkalfpercentage lager is dan het door de nationale regeling vereiste percentage, worden vastgesteld:
a) door uitsluitend de dieren die hebben gekalfd, als subsidiabel te beschouwen, dan wel
b) door de dieren die onder de aangegeven dieren de groep vormen waarbinnen het in de nationale regeling vastgestelde afkalfpercentage wordt bereikt, als subsidiabel te beschouwen?
3) Moet artikel 31, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, gelet op artikel 30, lid 3, en artikel 31, leden 1 en 2, en het in overweging 31 vermelde evenredigheidsvereiste, aldus worden uitgelegd dat voor de vaststelling van de grondslag van de sanctie de verhouding tussen de dieren waarvoor niet aan de vereisten is voldaan en de dieren waarvoor wel aan de vereisten is voldaan, moet worden bepaald, dan wel aldus dat de verhouding tussen de aangegeven dieren en de dieren waarvoor aan de vereisten is voldaan, moet worden bepaald en dat het aldus verkregen quotiënt bovendien nog met 100 moet worden vermenigvuldigd in een procentuele berekening?”
21. Over deze vragen zijn in de procedure bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeker, de Hongaarse regering en de Europese Commissie. Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof geen mondelinge behandeling gehouden.
IV. Beoordeling
A. Voorwerp van de eerste prejudiciële vraag
22. De eerste prejudiciële vraag betreft de uitlegging van de Unierechtelijke bepalingen inzake vrijwillige gekoppelde steun op basis van steunaanvragen in het kader van steunregelingen voor dieren(8), voor de uitvoering waarvan ministerieel besluit nr. 9 is vastgesteld. Daartoe moeten met name de bepalingen van verordening nr. 1307/2013 en de ter uitvoering van deze verordening vastgestelde gedelegeerde verordeningen nr. 639/2014 en nr. 640/2014 alsook uitvoeringsverordening nr. 809/2014 in acht worden genomen.
23. Krachtens § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 is voor de toekenning van gekoppelde steun voor het houden van zoogkoeien onder meer vereist dat ten minste 30 % van de voor de steun aangegeven dieren waarvoor de aanvraag is ingediend, in het jaar van de aanvraag heeft gekalfd. Volgens de Hongaarse regering dient het afkalfpercentage van 30 % als stimulans voor landbouwers om hun veestapel op de lange termijn in stand te houden of zelfs uit te breiden.
24. Op grond van deze bepaling wees de Agrárminiszter verzoekers steunaanvraag in zijn geheel af omdat de elf daarin aangegeven zoogkoeien in het jaar van de aanvraag slechts een afkalfpercentage van 27 % hadden bereikt. Verzoeker betwist dit niet, maar wil met zijn beroep bereiken dat hem de gevraagde steun wordt toegekend voor slechts tien zoogkoeien die volgens hem voldeden aan het vereiste afkalfpercentage van 30 %. Verzoeker en de Hongaarse regering voeren aan dat dit percentage enkel de grondslag vormt voor de berekening van het steunbedrag, zodat de steun enkel proportioneel mag worden verlaagd.
25. Allereerst zal ik onderzoeken of de lidstaten een dergelijke steunregeling mogen invoeren. Bovendien moet worden verduidelijkt of een aanvraag voor gekoppelde steun en het daarin aangegeven aantal dieren – zoals bepleit door verzoeker – achteraf nog kan worden gewijzigd (onder B).
26. Tot slot zal ik onderzoeken of de Unierechtelijke bepalingen inzake de berekening van gekoppelde steun en de oplegging van administratieve sancties in dit geval slechts een verlaging van de steun toestaan, in plaats van een weigering ervan (onder C).
B. Discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om de voorwaarden voor de toekenning van gekoppelde steun te bepalen
27. Artikel 52, lid 9, van verordening nr. 1307/2013 machtigt de Commissie om overeenkomstig artikel 70 van deze verordening gedelegeerde handelingen vast te stellen, onder meer om de voorwaarden voor de verlening van gekoppelde steun te bepalen. Onder het opschrift „Voorwaarden voor de steunverlening” bepaalt artikel 53, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 dienovereenkomstig dat de lidstaten subsidiabiliteitscriteria voor gekoppelde steunmaatregelen vaststellen overeenkomstig het kader van verordening (EU) nr. 1307/2013 en de voorwaarden van deze gedelegeerde verordening.
28. Naar mijn mening heeft Hongarije met de vaststelling van de steunregeling van § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 zijn discretionaire bevoegdheid uitgeoefend in overeenstemming met de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen. De daarin vastgestelde criteria voor de toekenning van gekoppelde steun zijn immers „subsidiabiliteitsvoorwaarden” in de zin van punt 3, onder g), van bijlage I bij gedelegeerde verordening nr. 639/2014(9), die bij de Commissie zijn gemeld overeenkomstig artikel 67, lid 1, van deze verordening.(10)
29. § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 regelt bijgevolg – zoals ook de Commissie van mening is – de voorwaarden voor het ontvangen van de daarin bedoelde gekoppelde steun. Dienovereenkomstig moeten de in de aanvraag genoemde zoogkoeien, dat wil zeggen het aangegeven aantal dieren in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 16, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014(11), in het jaar van de aanvraag een afkalfpercentage van 30 % bereiken. Het gaat dus om een toekenningsvoorwaarde die strikt gekoppeld is aan het aantal dieren dat in de aanvraag is aangegeven.
30. Deze opvatting wordt zowel bevestigd door de bewoordingen van artikel 52, lid 6, van verordening nr. 1307/2013, waarin is bepaald dat de jaarlijkse betaling van gekoppelde steun onder meer gebaseerd is op een vast aantal dieren, als door de definities die zijn vervat in artikel 2, lid 1, tweede alinea, punten 13 en 15, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, die deze bewoordingen concretiseren, voor een „steunregeling voor dieren” en een daarop gebaseerde „steunaanvraag voor vee”.(12)
31. In overeenstemming hiermee is § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 – met betrekking tot de in de steunaanvraag „aangegeven dieren” in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 16, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 – gebaseerd op een vast aantal dieren. Alleen op basis daarvan kan worden bepaald of in het jaar van de aanvraag voldaan is aan het afkalfpercentage van 30 % en of de steun moest worden toegekend.
32. Het argument dat § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 niet de voorwaarden voor toekenning van de steun bevat, maar alleen de grondslag voor de berekening van de gekoppelde steun op basis van het aantal „geconstateerde dieren” in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 18, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, moet dan ook worden afgewezen.
33. Het staat vast dat verzoeker niet aan deze voorwaarden voor toekenning van gekoppelde steun heeft voldaan voor het aantal dieren waarvoor hij een aanvraag voor gekoppelde steun had ingediend, te weten elf koeien. Het op basis van dit cijfer na afloop van het aanvraagjaar berekende afkalfpercentage bedroeg immers slechts 27 %.
34. Verzoeker betoogt echter dat hij steun zou moeten krijgen voor ten minste tien koeien, omdat zij voldeden aan het afkalfpercentage van 30 %. Dit betoog komt neer op een verlaging met terugwerkende kracht van het aantal in de oorspronkelijke steunaanvraag van 9 mei 2019 aangegeven dieren.
35. Zoals de Commissie terecht opmerkt, is een dergelijke correctie achteraf hier niet mogelijk.
36. Krachtens artikel 15, lid 3, juncto artikel 21, lid 1, onder c), van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 zijn wijzigingen van de betalingsaanvraag voor de betrokken landbouwpercelen, met inbegrip van het daarin vermelde aantal dieren, niet toegestaan indien de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds in kennis heeft gesteld van een geval van niet-naleving in de betalingsaanvraag. Volgens artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 2, onder a), van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 wordt elke niet-inachtneming van de subsidiabiliteitscriteria als een dergelijke niet-naleving beschouwd. De bevoegde autoriteit heeft een dergelijke mededeling gedaan op 25 juni 2020, dus na het einde van het aanvraagjaar, toen zij de steunaanvraag afwees onder verwijzing naar het niet bereiken van het afkalfpercentage van 30 %.
37. De hierboven besproken Unierechtelijke bepalingen staan bijgevolg niet in de weg aan de op § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 gebaseerde beslissing van de Agrárminiszter om verzoeker de gevraagde steun volledig te weigeren.
C. Niet-toepasselijkheid van de artikelen 30 en 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014
38. Anders dan verzoeker en de Hongaarse regering betogen – en in tegenstelling tot de twijfels van de verwijzende rechter – leiden de artikelen 30 en 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 niet tot een andere uitkomst. Deze voorschriften hebben geen betrekking op de voorwaarden voor de toekenning van gekoppelde steun – zodat zij de discretionaire bevoegdheid van de betrokken lidstaat op dit gebied niet kunnen beperken – en zijn ook niet van toepassing wanneer een toekenningsvoorwaarde als in casu aan de orde niet wordt nageleefd.
1. Artikel 30 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014
39. Artikel 30 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 regelt niet de voorwaarden voor de toekenning van gekoppelde steun, maar alleen de criteria voor de berekening ervan, zoals reeds blijkt uit het opschrift van het artikel („Berekeningsgrondslag”). Volgens artikel 30, lid 1, wordt steun of bijstand in geen geval toegekend voor een groter aantal dieren dan het in de steunaanvraag of de betalingsaanvraag vermelde aantal. Volgens artikel 30, lid 2, eerste volzin, is het een vereiste dat de op het bedrijf aanwezige dieren zijn geconstateerd of voor dit doel in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Indien het in een steunaanvraag vermelde aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun of de bijstand overeenkomstig artikel 30, lid 3, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.(13)
40. Deze bepalingen hebben dus geen betrekking op de in § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 neergelegde subsidiabiliteitsvoorwaarde van het voor het aanvraagjaar aangegeven aantal dieren en zijn niet van toepassing.
41. De bewoordingen van artikel 30, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 lijken niet uit te sluiten dat steun wordt toegekend voor minder dieren dan in de steun- of betalingsaanvraag zijn vermeld.
42. Zoals hierboven in de punten 28 tot en met 36 is uiteengezet, zou de latere verlaging van het aantal in de aanvraag aangegeven dieren, in dit geval van elf naar tien zoogkoeien, echter niet verenigbaar zijn met de toekenningsvoorwaarden van de steunregeling in § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9, noch met artikel 15, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. Bovendien zou het in tegenspraak zijn met de – door de Hongaarse regering benadrukte – doelstelling van deze steunregeling. De voorwaarde dat ten minste 30 % van de zoogkoeien die in de steunaanvraag zijn aangegeven in het aanvraagjaar moet kalven, is bedoeld als stimulans voor landbouwers om de veestapel op de lange termijn in stand te houden of zelfs uit te breiden (zie punt 23 hierboven). Noch dit stimulerende effect, noch de instandhouding van de veestapel zou echter gegarandeerd zijn als een landbouwer later het aantal in de steunaanvraag aangegeven dieren zou kunnen verlagen om het voorgeschreven afkalfpercentage te bereiken.
2. Artikel 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014
43. De bepalingen inzake administratieve sancties in artikel 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 zijn evenmin van toepassing en kunnen dus niet leiden tot een procentuele verlaging van het aangevraagde steunbedrag.
44. Volgens artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 2, onder a), van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 is elke niet-inachtneming van de subsidiabiliteitscriteria een geval van niet-naleving (zie punt 36 hierboven), die in beginsel kan leiden tot administratieve sancties. Enkel voor dit doel richten de bepalingen van artikel 31, leden 1 tot en met 3, van deze verordening zich op het aantal geconstateerde dieren en op gevallen van niet-naleving met betrekking tot individuele dieren.(14) Voorwaarde is echter dat het recht op steun ten gronde bestaat.
45. § 11, lid 1, onder e), van ministerieel besluit nr. 9 vereist echter, zoals reeds vermeld, dat het in de steunaanvraag aangegeven aantal zoogkoeien voldoet aan een afkalfpercentage van 30 % in het jaar van de aanvraag. Deze toekenningsvoorwaarde is dus – overeenkomstig de voorwaarden die zijn geregeld in artikel 52, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 juncto artikel 2, lid 1, tweede alinea, punten 13 en 15, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 (zie punten 30 en 31 hierboven) – kuddegerelateerd en niet diergerelateerd.
46. Een proportionele verlaging van de steun overeenkomstig de bepalingen van artikel 31 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 is dan ook uitgesloten. Aangezien het hier gaat om de niet-inachtneming van een toekenningsvoorwaarde, noopt ook het evenredigheidsbeginsel, dat door deze bepalingen wordt geconcretiseerd(15), niet tot een ander resultaat. Er mag namelijk geen steun worden toegekend, zelfs niet gedeeltelijk, indien niet aan de daarvoor vastgestelde voorwaarden is voldaan.
D. Voorlopige conclusie
47. Uit het voorgaande volgt dat de bepalingen van artikel 30, lid 3, en artikel 31, leden 1 tot en met 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 zich niet verzetten tegen de litigieuze besluitvormingspraktijk.
48. De eerste prejudiciële vraag moet dan ook bevestigend worden beantwoord.
49. Derhalve hoeven ook de tweede en de derde prejudiciële vraag, die betrekking hebben op de wijze waarop de procentuele verlaging overeenkomstig artikel 30, lid 3, en artikel 31, leden 1 tot en met 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 wordt berekend, niet te worden beantwoord.
V. Conclusie
50. Ik geef het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„De volledige afwijzing van een aanvraag tot betaling van aan de productie gekoppelde steun voor het houden van zoogkoeien omdat het in de nationale wetgeving voorgeschreven afkalfpercentage niet is bereikt met betrekking tot het in de steunaanvraag aangegeven aantal dieren, is verenigbaar met artikel 30, lid 3, en artikel 31, leden 1 tot en met 3, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, ook al zou dat afkalfpercentage wel zijn bereikt voor een kleiner aantal dieren dan was aangegeven.”