WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 15 marca 2018 r.(*)
EFRG – Wydatki wyłączone z finansowania – Rozporządzenie (WE) nr 2200/96, dyrektywa 2002/55/WE, rozporządzenia (WE) nr 1432/2003, (WE) nr 1433/2003, (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 885/2006, (WE) nr 1182/2007, (WE) nr 1234/2007, (WE) nr 1580/2007 i (UE) nr 1306/2013 – Wydatki poniesione przez Polskę – Ryzyko dla EFRG – Kontrole na miejscu – Kryteria uznania organizacji producentów – Rozbieżności pomiędzy wersjami językowymi – Korekta finansowa
W sprawie T‑507/15
Rzeczpospolita Polska, reprezentowana przez B. Majczynę, K. Straś, M. Pawlicką i B. Paziewską, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Triantafyllou i A. Stobiecką-Kuik, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/1119 z dnia 22 czerwca 2015 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2015, L 182, s. 39),
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: S. Gervasoni, prezes, L. Madise i R. da Silva Passos (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: L. Grzegorczyk, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 października 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Niniejsza skarga dotyczy niektórych wydatków poniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, a konkretnie korekt finansowych zastosowanych przez Komisję Europejską celem wyłączenia części tych wydatków z finansowania Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) (zwanego dalej „funduszem”).
2 Wykonując uprawnienia do rozliczenia zgodności przewidzianego w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) Komisja wszczęła postępowania wyjaśniające o numerach FV/2010/006/PL i FV/2010/012/PL dotyczące lat budżetowych 2009–2012. W trakcie tych postępowań wyjaśniających, w dniach 15–19 listopada 2010 r., Komisja przeprowadziła zgodnie z art. 37 wspomnianego rozporządzenia kontrole na miejscu dotyczące wydatków poniesionych przez Polskę na programy operacyjne organizacji producentów oraz uznawania organizacji producentów i wstępnego uznania grup producentów.
3 W dniu 1 marca 2011 r. Komisja, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), poinformowała Rzeczpospolitą Polską o wynikach kontroli na miejscu. Przy tej okazji Komisja przekazała Rzeczypospolitej Polskiej swoje uwagi i zażądała przedstawienia dodatkowych informacji. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r., do którego została załączona tabela podsumowująca wydatki poniesione w latach 2008 i 2009, dotyczące nasion z tytułu środka „Owoce i warzywa – programy operacyjne”.
4 Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Komisja przekazała Rzeczypospolitej Polskiej uwagi uzupełniające i wezwała ją do udziału w spotkaniu dwustronnym zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismami z dni 14 i 19 marca 2012 r.
5 Spotkanie dwustronne między Komisją a Rzeczpospolitą Polską odbyło się w dniu 27 marca 2012 r, a protokół z tego spotkania został przekazany temu państwu członkowskiemu w dniu 13 grudnia 2012 r.. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała Komisji w dniu 12 lutego 2013 r. pismem zawierającym nowe wyjaśnienia i szczegółowe informacje w przedmiocie spornych punktów.
6 W dniu 24 lutego 2014 r. Komisja, zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, formalnie powiadomiła Rzeczpospolitą Polską o wnioskach, do jakich doszła w ramach omawianej procedury rozliczania zgodności. Zgodnie z tym powiadomieniem uchybienia stwierdzone przez Komisję zostały zakwalifikowane jako „brak kontroli kluczowych” i w konsekwencji uzasadniały zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 10% w stosunku do całkowitej kwoty poniesionych wydatków ze względu na spowodowane w ten sposób ryzyko dla funduszu. Korekta finansowa, której całkowita kwota netto wynosiła 55 517 499,79 EUR, była oparta na trzech zastrzeżeniach:
– brak wystarczających kontroli na miejscu, dotyczących przestrzegania przez organizacje producentów kryteriów uznawania przewidzianych w art. 20 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1432/2003 z dnia 11 sierpnia 2003 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 w odniesieniu do warunków uznawania organizacji producentów i wstępnego uznawania grup producentów (Dz.U. 2003, L 203, s. 18 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 39, s. 424) i w art. 108 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. 2007, L 350, s. 1);
– brak wystarczających kontroli na miejscu przed przyznaniem wstępnego uznania grupom producentów lub uznania organizacjom producentów z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 16 lit. a), art. 17 ust. 2 i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003, a także art. 105 ust. 1 i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007;
– wypłaty naruszające pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1433/2003 z dnia 11 sierpnia 2003 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 w odniesieniu do funduszy operacyjnych, programów operacyjnych i pomocy finansowej (Dz.U. 2003, L 203, s. 25 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 39, s. 431), dotyczące pomocy na „standardowy materiał siewny”, podczas gdy stosowanie takiego materiału nie przyczynia się do poprawy jakości, oraz wypłaty częściowo nienależne dotyczące „kwalifikowanego materiału siewnego”, ponieważ nie odjęto zwykłych kosztów za „standardowy materiał siewny”.
7 Co się tyczy okresu korekty ryczałtowej, w pkt 2.2 pisma z dnia 24 lutego 2014 r. Komisja zaznaczyła, że zaczęła liczyć go od dnia 3 marca 2009 r., to jest na 24 miesiące przed otrzymaniem przez Rzeczpospolitą Polską powiadomienia skierowanego do niej przez Komisję w dniu 1 marca 2011 r.
8 W dniu 1 kwietnia 2014 r. Rzeczpospolita Polska wystąpiła o wszczęcie postępowania pojednawczego na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 885/2006. Przesłuchanie odbyło się w dniu 18 września 2014 r.
9 W dniu 24 września 2014 r. zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 885/2006 organ pojednawczy wysłał Rzeczypospolitej Polskiej sprawozdanie, o którym mowa w art. 12 lit. c) tego rozporządzenia. W dniu 18 grudnia 2014 r. Rzeczpospolita Polska otrzymała ostateczne stanowisko Komisji, zgodnie z którym instytucja ta podtrzymała swoje początkowe stanowisko i zaproponowała wyłączenie z finansowania Unii kwoty 55 517 499,79 EUR.
10 Decyzją wykonawczą (UE) 2015/1119 z dnia 22 czerwca 2015 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2015, L 182, s. 39, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja dokonała ryczałtowych korekt finansowych dotyczących lat 2009–2012 z powodu braku wystarczających kontroli na miejscu przeprowadzonych przez Rzeczpospolitą Polską (a konkretnie z powodu niewystarczającej lub niewłaściwej jakości kontroli) w odniesieniu do, po pierwsze, programów operacyjnych organizacji producentów w sektorze owoców i warzyw, a po drugie, wstępnie uznanych grup producentów w sektorze owoców i warzyw, wyłączając z finansowania Unii całkowitą kwotę netto 55 517 499,79 EUR.
Przebieg postępowania i żądania stron
11 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 września 2015 r. Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę, w której kwestionuje wspomnianą korektę finansową.
12 W dniu 7 lutego 2017 r. prezes Sądu wyznaczył nowego sędziego sprawozdawcę.
13 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i zadać stronom pytania w celu uzyskania odpowiedzi na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania, a następnie na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd w toku rozprawy.
14 Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii kwotę 55 517 499,79 EUR wydatkowaną przez agencję płatniczą akredytowaną przez Rzeczpospolitą Polską;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi w całości;
– obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
16 Niniejsza skarga odnosi się w istocie do braku wystarczających kontroli na miejscu dotyczących grup producentów i organizacji producentów.
17 Z uregulowań Unii mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności z rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw (Dz.U. 1996, L 297, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 20, s. 55), z rozporządzenia nr 1432/2003, z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych („rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku”) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1), z rozporządzenia Rady (WE) nr 1182/2007 z dnia 26 września 2007 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dotyczące sektora owoców i warzyw, zmieniającego dyrektywy 2001/112/WE, 2001/113/WE i rozporządzenia (EWG) nr 827/68, (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96, (WE) nr 2826/2000, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 318/2006 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2202/96 (Dz.U. 2007, L 273, s. 1) oraz z rozporządzenia nr 1580/2007 wynika, że aby zostać uznane za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw w rozumieniu tych przepisów, grupy producentów powinny udowodnić między innymi, że wytwarzają minimalną wartość zbywalnej produkcji.
18 Jeśli chodzi o grupy producentów, zgodnie z uregulowaniami Unii mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, grupy te mają możliwość przedstawienia władzom krajowym planu uznania, aby móc zostać wstępnie uznanymi i skorzystać w ten sposób z okresu przejściowego trwającego nie dłużej niż pięć lat w celu spełnienia wymogów niezbędnych do uznania za organizacje producentów. W tym okresie można już przyznać pomoc owym grupom producentów, w szczególności w celu nabycia przez nie statusu organizacji producentów. Wspomniany powyżej plan uznania zawiera opis sytuacji wyjściowej grupy producentów, w tym w odniesieniu do produkcji, oraz kroki, jakie należy podjąć, aby mogły one zostać uznane za organizację producentów.
19 Jeśli chodzi o organizacje producentów, odgrywają one ważną rolę w ramach wspólnej polityki rolnej, której zdecentralizowane funkcjonowanie zapewniają na swoim szczeblu. Aby móc pełnić tę rolę, organizacje producentów, w szczególności te z sektora owoców i warzyw, uzyskały pewne kompetencje i dostęp do istotnego finansowania (wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r., Belgia/Komisja, T‑563/13, niepublikowany, EU:T:2015:951, pkt 19; zob. również podobnie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Fruition Po, C‑500/11, EU:C:2013:259, pkt 24–31).
20 Zgodnie z uregulowaniami Unii mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie państwa członkowskie powinny przeprowadzać regularne kontrole celem sprawdzenia, czy uznane organizacje producentów oraz wstępnie uznane grupy producentów przestrzegają kryteriów uznawania i wstępnego uznania, w tym w zakresie wartości zbywalnej produkcji.
21 Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi dwa zarzuty.
22 Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549) oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań z tego względu, że zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej korekta finansowa została zastosowana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i błędną wykładnię prawa, podczas gdy wydatki zostały dokonane przez władze polskie zgodnie z przepisami Unii.
23 Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 z tego względu, że zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej zastosowano korektę ryczałtową w wysokości rażąco nadmiernej w stosunku do ryzyka ewentualnej straty finansowej dla budżetu Unii.
24 Rzeczpospolita Polska oświadczyła w toku rozprawy, że rezygnuje z powoływania się na element pierwszej części zarzutu drugiego dotyczący w szczególności korekty ryczałtowej zastosowanej przez Komisję w zaskarżonej decyzji z tytułu zarzucanych nieprawidłowości odnoszących się do kosztów zakupu materiału siewnego w ramach programów operacyjnych. W związku z tym przedmiot zarzutu drugiego podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską ogranicza się, po pierwsze, do kwestii, czy korekta zastosowana przez Komisję mogła objąć rok 2012, podczas gdy postępowanie wyjaśniające dotyczyło lat budżetowych 2009–2011, a po drugie, do kwestii ryzyka strat dla funduszu w odniesieniu do spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania i w odniesieniu do kontroli poprzedzających uznanie organizacji producentów i wstępne uznanie grup producentów.
Rozważania ogólne
25 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że aby udowodnić naruszenie zasad wspólnej polityki rolnej, Komisja nie jest zobowiązana do wykazania w wyczerpujący sposób braku dostatecznej kontroli ze strony organów administracji krajowej lub nieprawidłowości w przekazywanych przez nie danych liczbowych, lecz powinna przedstawić dowody na poparcie jej poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do tej kontroli czy tychże danych liczbowych. Złagodzenie tego ciążącego na Komisji obowiązku dowodowego jest uzasadnione faktem, że to właśnie państwo członkowskie jest w lepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków funduszu (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 Zarządzanie finansami funduszu spoczywa bowiem głównie na organach administracji krajowej, których zadaniem jest czuwanie nad ścisłym przestrzeganiem przepisów Unii. System ten, oparty na zaufaniu między władzami krajowymi i Unią, nie jest poddawany systematycznej kontroli Komisji, która nie miałaby zresztą materialnych środków na to, by ją zapewnić. Jedynie państwo członkowskie jest w stanie poznać i dokładnie określić dane niezbędne do sporządzenia rachunków funduszu, gdyż Komisja nie jest na tyle blisko, by uzyskać potrzebne jej informacje od podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
27 W konsekwencji to do państwa członkowskiego należy przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu na rzeczywisty charakter kontroli lub prawdziwość danych oraz, w razie potrzeby, na niedokładność twierdzeń Komisji (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
28 Dane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji, nie powołując na poparcie swych twierdzeń dowodów na istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są niedokładne, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
29 Poza tym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy rozporządzenie ustanawia szczególne środki kontroli, państwa członkowskie są zobowiązane do ich stosowania, przy czym nie jest konieczne badanie zasadności ich argumentu, zgodnie z którym ewentualnie zastosowany inny system kontroli miałby być bardziej skuteczny (zob. wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Włochy/Komisja, T‑255/13, niepublikowany, EU:T:2015:838, pkt 89, 119 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 W świetle tych ogólnych rozważań należy zbadać zarzuty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie jej skargi.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
31 Jak zostało wskazane w pkt 22 powyżej, w ramach zarzutu pierwszego Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Komisja naruszyła zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań z tego względu, że korekta finansowa została zastosowana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i błędną wykładnię obowiązującego prawa Unii. Zarzut ten składa się z trzech części:
– w ramach części pierwszej Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji, zgodnie z którym przeprowadzone przez władze polskie na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 i art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 kontrole dotyczące spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania nie były dokonywane z częstotliwością wymaganą w tych rozporządzeniach i zarazem były nieskuteczne.
– w ramach części drugiej Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja dopuściła się błędu w zakresie, w jakim zarzuciła władzom polskim, w odniesieniu do wartości produkcji sprzedanej, nieskuteczność kontroli deklaracji organizacji producentów odnoszących się do ich uznania oraz ocen szacunkowych przedstawionych przez grupy producentów kandydujące do wstępnego uznania;
– w ramach części trzeciej Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Komisja błędnie uznała, w odniesieniu do środka „Owoce i warzywa – Programy operacyjne”, iż władze polskie nienależnie wypłaciły pomoc na „standardowy materiał siewny” i częściowo nienależnie wypłaciły pomoc na „kwalifikowany materiał siewny”.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej przeprowadzonych przez władze polskie kontroli dotyczących spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania
– Argumenty stron
32 W odniesieniu do częstotliwości kontroli, Rzeczpospolita Polska kwestionuje twierdzenie Komisji, zgodnie z którym organizacje producentów powinny były zostać poddane kontroli pozwalającej na zweryfikowanie spełnienia kryteriów uznania najpóźniej pięć lat od daty uznania, podczas gdy kontrole te zostały przeprowadzone po tej dacie. Rzeczpospolita Polska podnosi w tym względzie, że rozporządzenie nr 1432/2003, którego art. 20 ust. 3 stanowił, że każda organizacja producentów musi zostać skontrolowana przynajmniej raz na pięć lat, został uchylony rozporządzeniem nr 1580/2007 mającym zastosowanie od dnia 1 stycznia 2008 r., w związku z czym wszelki obowiązek określony w art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 wygasł w dniu 1 stycznia 2008 r. Artykuł 108 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007, stanowiący, że każda organizacja producentów jest kontrolowana przynajmniej raz na trzy lata, jest zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej jedynym przepisem mającym zastosowanie w niniejszym wypadku. W konsekwencji zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek przeprowadzenia kontroli raz na trzy lata odnosił się do okresu rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2008 r. i Rzeczpospolita Polska ten wymóg jak najbardziej spełniła.
33 Z kolei w odniesieniu do zakresu kontroli prowadzonych u organizacji producentów w następstwie ich uznania, Rzeczpospolita Polska uważa, że obowiązek zweryfikowania informacji w oparciu o źródła zewnętrzne nie miał uzasadnienia. Twierdzi ona, po pierwsze, że wszystkie aspekty dotyczące spełniania warunków i kryteriów uznania organizacji producentów podlegały weryfikacji w trakcie kontroli w ramach programów operacyjnych, a dokumentacja dostarczona Komisji pozwala to potwierdzić, w tym w odniesieniu do poświadczenia wymaganej minimalnej wartości produktów sprzedanych. Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że brak jest podstaw prawnych do żądania przez organy prowadzące kontrole wglądu do dokumentów innych podmiotów. Podkreśla ona, że kontrole były oparte na dokumentach przedstawionych przez organizacje producentów, w szczególności ich dokumentach księgowych. Obowiązek dostarczenia faktur VAT w celu udokumentowania wartości produktów sprzedanych nie ma jednak uzasadnienia w odniesieniu do okresu poprzedzającego ubieganie się o uznanie organizacji producentów.
34 Komisja kwestionuje zasadność tej pierwszej części zarzutu pierwszego.
35 W pierwszej kolejności, co się tyczy częstotliwości kontroli, Komisja podnosi, że art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 i art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 należy interpretować w ich ogólnym kontekście, mając na uwadze cele regulacji i jej umiejscowienie w systemie prawnym. Komisja podkreśla, że w świetle art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 ma na celu wzmocnienie kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie w zakresie środków finansowanych przez fundusz, nakazując przeprowadzenie takich kontroli raz na trzy lata, czyli częściej niż w okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1432/2003, które wymagało ich przeprowadzenia co pięć lat.
36 W drugiej kolejności Komisja kwestionuje okoliczność, że spełnienie kryteriów uznania zostało zweryfikowane w trakcie kontroli prowadzonych u organizacji producentów w zakresie programów operacyjnych. Zdaniem Komisji kontrole te dotyczyły jedynie kwalifikowalności wydatków i wartości produkcji sprzedanej z uwzględnieniem obowiązującego pułapu pomocy, a nie kryteriów uznania danej organizacji.
37 W trzeciej kolejności Komisja zaznacza, że podczas wizyty kontrolnej, która leży u podstaw zaskarżonej decyzji, Rzeczpospolita Polska przekazała jedynie deklaracje członków organizacji producentów i deklaracje tej organizacji oraz arkusz z podsumowaniem danych dotyczących produkcji, ale nie wykazała, że wspomniane dane i deklaracje zostały zweryfikowane, zwłaszcza w oparciu o niezależne źródła zewnętrzne.
– Ocena Sądu
38 Jeśli chodzi o częstotliwość kontroli, należy przede wszystkim zauważyć, że art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 wymaga, by w kontekście weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy państwa członkowskie przeprowadzały kontrole na miejscu w organizacjach producentów, w szczególności w odniesieniu do spełnienia kryteriów uznania w danym roku. Artykuł 108 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że „każda organizacja producentów kontrolowana jest przynajmniej raz na trzy lata”.
39 Zgodnie ze swym art. 153 rozporządzenie nr 1580/2007 weszło w życie trzeciego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, to jest w dniu 3 stycznia 2008 r., i jest ono stosowane od dnia 1 stycznia 2008 r. Rozporządzenie to uchyliło w szczególności rozporządzenie nr 1432/2003, którego art. 20 ust. 3 stanowił, że każda organizacja producentów musi zostać skontrolowana przynajmniej raz na pięć lat.
40 Rzeczpospolita Polska twierdzi, że w braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu nr 1580/2007, wszelki obowiązek określony w art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 wygasł w dniu 1 stycznia 2008 r., co oznacza, że od tej daty dysponowała ona nowym okresem trzech lat w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu dotyczących organizacji producentów.
41 Nie można zgodzić się z tym argumentem Rzeczypospolitej Polskiej.
42 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi. Ponadto, jeżeli wykładnia językowa i historyczna rozporządzenia, a w szczególności jednego z jego przepisów, nie pozwala na określenie jego dokładnego zakresu, należy interpretować dane uregulowanie w oparciu zarówno o jego cel, jak i ogólną systematykę (zob. wyrok z dnia 28 września 2016 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑437/14, EU:T:2016:577, pkt 59, 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Tak więc przepisy art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 i art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 należy interpretować w ich ogólnym kontekście i z uwzględnieniem ich celu, w szczególności w ramach uregulowania, w jakie się one wpisują.
44 W tym względzie należy przede wszystkim zaznaczyć, że art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 i art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 dotyczą sprawowanej przez państwa członkowskie kontroli w zakresie spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania. Głównym celem tej kontroli jest sprawdzenie, czy dana organizacja producentów została uznana z poszanowaniem kryteriów określonych w uregulowaniach Unii, i uniknięcie w ten sposób obciążenia funduszu kwotami, które nie zostały użyte do sfinansowania celu zamierzonego przez właściwe uregulowania Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:T:2013:468, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Ponadto art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 wprowadził wzmocnienie kontroli przez państwa członkowskie, ustanawiając wymóg, by każda organizacja producentów została skontrolowana przynajmniej raz na trzy lata, zamiast raz na pięć lat, jak przewidziano w rozporządzeniu nr 1432/2003.
46 Wreszcie rozporządzenie nr 1580/2007 wykonywało niektóre przepisy rozporządzenia nr 1182/2007. Zgodnie z art. 55 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia „[o]rganizacje producentów i stowarzyszenia organizacji producentów uznane na mocy rozporządzenia […] nr 2200/96 jeszcze przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal uznawane na mocy niniejszego rozporządzenia” i „[w] razie konieczności powinny one do dnia 31 grudnia 2010 r. dostosować się do wymogów niniejszego rozporządzenia”. Wynika stąd, że zmiany wprowadzone przez rozporządzenie nr 1182/2007, które zostało następnie wdrożone przez rozporządzenie nr 1580/2007, nie podważają ciągłości poprzedniego systemu przewidzianego w rozporządzeniu nr 2200/96 i wdrożonego rozporządzeniem nr 1432/2003. Uznawanie organizacji producentów, które miało miejsce pod rządami starego systemu, nie zostało bowiem zmienione przez nowy system wprowadzony rozporządzeniem nr 1182/2007, dzięki czemu, pomimo wejścia w życie nowej regulacji, uniknięto konieczności zobowiązania tych organizacji producentów do poddania się nowej procedurze uznawania. Okoliczność ta dowodzi zatem tego, że przepisy rozporządzenia nr 1580/2007 powinny być stosowane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia nr 1432/2003, a w szczególności jego kontekstu i zamierzonych przez niego celów.
47 W konsekwencji art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003 i art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007 nie mogą być interpretowane w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia kontroli każdej organizacji producentów co pięć lat wygasł w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 1580/2007 oraz że od tego momentu zaczął biec nowy trzyletni termin na przeprowadzenie tych kontroli. Jak słusznie podnosi Komisja, taka wykładnia miałaby ten skutek, że niektóre organizacje nie zostałyby skontrolowane przez okres dłuższy niż pięć lat od dnia ich uznania, co byłoby sprzeczne nie tylko z zasadą przewidzianą w art. 20 rozporządzenia nr 1432/2003, lecz również z celem polegającym na wzmocnieniu kontroli, realizowanym przez art. 108 rozporządzenia nr 1580/2007.
48 Należy zatem interpretować te dwa przepisy w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2008 r. organizacje producentów uznane w okresie stosowania rozporządzenia nr 1432/2003 powinny były zostać poddane pierwszej kontroli nie później niż pięć lat po ich uznaniu lub ich ostatniej kontroli lub nie później niż trzy lata po rozpoczęciu stosowania rozporządzenia nr 1580/2007, czyli po dniu 31 grudnia 2010 r., przy czym zastosowanie ma termin, który upływa jako pierwszy, a następnie powinny były zostać objęte późniejszymi kontrolami co najmniej co trzy lata, jak przewidziano w art. 108 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia.
49 W niniejszej sprawie Vegapol sp. z o.o. została uznana w dniu 10 września 2004 r. W związku z tym spełnienie kryteriów uznania Vegapolu powinno było zostać zweryfikowane przed dniem 10 września 2009 r. Jeśli chodzi o kontrolę Zrzeszenia Plantatorów Owoców i Warzyw (zwanego dalej „Zrzeszeniem Plantatorów”), które zostało uznane w dniu 7 kwietnia 2004 r., powinna ona była zostać przeprowadzona przed dniem 7 kwietnia 2009 r. Zważywszy, że Vegapol i Zrzeszenie Plantatorów zostały skontrolowane po raz pierwszy odpowiednio w dniu 30 listopada 2010 r. i w dniu 30 grudnia 2011 r., termin, w którym powinny one były zostać skontrolowane, nie został więc dochowany w żadnym z tych dwóch przypadków.
50 W odniesieniu do zakresu kontroli dotyczących organizacji producentów w następstwie ich uznania, Rzeczpospolita Polska podnosi dwa argumenty. Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że spełnienie kryteriów uznania zostało zweryfikowane w trakcie kontroli u organizacji producentów dotyczących programów operacyjnych. Po drugie, podnosi ona, że przeprowadzone kontrole zostały oparte na dokumentach przedstawionych przez organizacje producentów, i twierdzi, iż brak jest podstaw prawnych do żądania przez organy prowadzące kontrole wglądu do dokumentów innych podmiotów.
51 Należy jednak zauważyć, że jeśli chodzi o kontrolę spełnienia kryteriów uznawania organizacji producentów, art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1182/2007, mający zastosowanie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2008 r., i art. 125b rozporządzenia nr 1234/2007, wprowadzony przez rozporządzenie Rady (WE) nr 361/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie nr 1234/2007 (Dz.U. 2008, L 121, s. 1), mający zastosowanie od dnia 1 lipca 2008 r., jak również art. 108 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1580/2007, mający zastosowanie od dnia 1 stycznia 2008 r., przewidują, że wspomniana kontrola ma na celu sprawdzenie, czy organizacja spełnia kryteria uznawania, co obejmuje weryfikację wymaganej minimalnej liczby producentów oraz minimalnej wartości produkcji zbywalnej.
52 W odniesieniu do kontroli w organizacjach producentów w zakresie programów operacyjnych, art. 108 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2007 stanowi, że w ramach programów operacyjnych kontrole na miejscu odnoszące się do wniosków o przyznanie pomocy złożonych przez organizacje producentów dotyczą między innymi spełnienia kryteriów uznawania w danym roku.
53 W związku z tym kontrole w zakresie programów operacyjnych dotyczą zarówno kwalifikowalności wydatków i wartości produkcji sprzedanej w świetle pułapu pomocy, jak i kryteriów uznawania organizacji producentów.
54 Jeśli chodzi o obowiązek weryfikacji w oparciu o zewnętrzne źródła informacji przekazane przez organizacje producentów, prawdą jest, że – jak wskazuje Rzeczpospolita Polska – wymóg scentralizowanej księgowości i systemu fakturowania, przewidziany w art. 25 rozporządzenia nr 1580/2007 (a przed nim w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003), stosuje się do organizacji producentów. Należy jednak zaznaczyć w tym zakresie, że Komisja ograniczyła się do podkreślenia konieczności weryfikacji danych przekazanych na podstawie źródeł zewnętrznych i nie określiła wymogów co do konkretnej formy czy co do konkretnego sposobu tej weryfikacji.
55 W tym względzie art. 4 rozporządzenia nr 1182/2007 stanowi, co następuje:
„1. Państwa członkowskie uznają organizacje producentów w rozumieniu art. 3 ust. 1. ubiegające się o takie uznanie, o ile:
[…]
b) w ich skład wchodzi minimalna grupa członków, a działalność tych podmiotów obejmuje minimalną wielkość lub wartość produkcji towarowej, określanej przez państwa członkowskie, o ile odpowiednio to udokumentują;
[…]
f) zapewniają właściwe zarządzanie swoją działalnością pod względem handlowym i rachunkowym;
[…]”.
56 Rozporządzenie nr 1182/2007 zostało uchylone z dniem 1 lipca 2008 r. rozporządzeniem nr 361/2008. To ostatnie rozporządzenie zmieniło rozporządzenie nr 1234/2007 ze skutkiem od tego samego dnia, od którego art. 125b rozporządzenia nr 1234/2007, wprowadzony rozporządzeniem nr 361/2008, stanowił, co następuje:
„1. Państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, pod warunkiem że:
[…]
b) posiadają minimalną liczbę członków i wytwarzają minimalną wielkość lub wartość – którą mają określić państwa członkowskie – zbywalnej produkcji oraz są w stanie odpowiednio to udowodnić:
[…]
f) zapewniają one właściwe zarządzanie swoją działalnością handlową i księgowością;
[…]”.
57 Artykuł 108 rozporządzenia nr 1580/2007 stanowi, co następuje:
„1. W kontekście weryfikacji wniosków o przyznanie pomocy, o których mowa w art. 70 ust. 1, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu w organizacjach producentów, aby zapewnić zgodność z warunkami przyznawania pomocy lub jej salda na dany rok.
Kontrole te w szczególności dotyczą:
a) zgodności z kryteriami uznawania na dany rok;
[…]”.
58 Z uregulowań Unii, o których mowa w pkt 55–57 powyżej, wynika więc, że organizacje producentów miały obowiązek dostarczenia dowodu, że spełniały kryterium uznania dotyczące minimalnej wartości zbywalnej produkcji. Wynika z nich również, że państwa członkowskie powinny przeprowadzać ich kontrole w celu zapewnienia w szczególności przestrzegania kryteriów uznawania.
59 Zgodnie z orzecznictwem nawet jeśli uregulowania Unii dotyczące przyznawania pomocy i premii nie wymagają wyraźnie od państw członkowskich ustanowienia pewnych środków nadzoru i pewnych zasad kontroli w ramach rozliczania rachunków funduszu, to jednak obowiązek ten może wynikać – w niektórych przypadkach w sposób dorozumiany – z faktu, że na podstawie wspomnianych przepisów do państw członkowskich należy zorganizowanie skutecznego systemu kontroli i nadzoru (zob. podobnie wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06, EU:C:2008:247, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
60 W tym względzie, jak wynika w szczególności z pkt 16 i 17 repliki i z pkt 15 dupliki, podczas wizyty kontrolnej, która leży u podstaw niniejszej sprawy, stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska zweryfikowała wartość zbywalnej produkcji przede wszystkim w oparciu o oświadczenia członków organizacji producentów. Jeśli chodzi o Zrzeszenie Plantatorów, weryfikacja ta została przeprowadzona również na podstawie wykazu faktur „VAT-RR”, do którego owe faktury nie zostały jednak załączone i który zawierał odniesienia do dokumentów sporządzonych dla producentów rolnych. Co się tyczy Vegapolu, weryfikacja została dokonana na podstawie dokumentów finansowych i księgowych.
61 Należy jednak zaznaczyć w tym względzie, że gdy Rzeczpospolita Polska została wezwana przez Sąd – w jednym z pytań zadanych przed rozprawą w celu uzyskania odpowiedzi na piśmie – do wskazania dokumentów, na których oparła się w ramach kontroli organizacji producentów po ich uznaniu, ograniczyła się ona do przedstawienia dokumentów dotyczących roku 2003, podczas gdy – jak wynika z pkt 49 powyżej – obie organizacje producentów, o których mowa w niniejszej sprawie, zostały uznane dopiero w 2004 r. Te dokumenty dotyczące 2003 r. nie mogą więc stanowić dowodu spełnienia kryteriów obowiązujących po uznaniu tych organizacji producentów w 2004 r.
62 Wynika stąd, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 25–28 i 59 powyżej Komisja mogła słusznie uznać, iż kontrole na miejscu dotyczące wartości produkcji zbywalnej organizacji producentów nie były skuteczne w celu sprawdzenia przestrzegania kryteriów uznawania, o których mowa w art. 108 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2007 w związku z art. 125b ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007.
63 Z całości powyższych rozważań wynika, że podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument dotyczący zakresu kontroli w organizacjach producentów po ich uznaniu powinien zostać oddalony i że w świetle wniosków zawartych w pkt 48 powyżej należy oddalić w całości pierwszą część zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej deklaracji organizacji producentów złożonych przed ich uznaniem oraz ocen szacunkowych przedstawionych przez grupy producentów kandydujące do wstępnego uznania odnośnie do wartości produkcji zbywalnej
– Argumenty stron
64 W ramach części drugiej Rzeczpospolita Polska podnosi, że w zaskarżonej decyzji Komisja popełniła błąd w zakresie, w jakim uznała, że deklaracje organizacji producentów, złożone przed ich uznaniem, i oceny szacunkowe przedstawione przez grupy producentów kandydujące do wstępnego uznania w odniesieniu do wartości produkcji zbywalnej nie były przedmiotem skutecznej kontroli.
65 W zastrzeżeniu pierwszym Rzeczpospolita Polska podnosi, że w piśmie z dnia 1 marca 2011 r. sama Komisja potwierdziła brak uchybień w zakresie spełniania przez grupy producentów kryteriów wstępnego uznania, w tym również w odniesieniu do minimalnej wartości produkcji zbywalnej. Ustalenie to jest sprzeczne z wnioskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym kontrole władz polskich w zakresie weryfikacji danych dotyczących wartości produkcji zbywalnej były nieskuteczne.
66 W zastrzeżeniu drugim, dotyczącym uchybień wskazanych przez Komisję w zakresie kontroli prowadzonych przed uznaniem organizacji producentów, Rzeczpospolita Polska podnosi, że jedynym wymogiem wynikającym z przepisów prawa Unii jest odpowiednie udokumentowanie zadeklarowanej wartości produkcji zbywalnej. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej żaden przepis prawa Unii nie wymaga udokumentowania tychże danych na podstawie źródeł zewnętrznych lub na podstawie faktur VAT wystawionych przez organizację producentów lub jej członków.
67 Komisja odpowiada, że nie ma sprzeczności pomiędzy jej pismami z dnia 1 marca 2011 r. i z dnia 24 lutego 2014 r. Podnosi ona, że państwa członkowskie muszą sprawdzać, czy działalności organizacji producentów odpowiada minimalna wartość zbywalnej produkcji przeznaczonej na rynek oraz, w odniesieniu do grup producentów kandydujących do wstępnego uznania, dokładność informacji podanych w planie uznawania, w tym wartość produkcji zbywalnej. Komisja podkreśla, że z uwagi na fakt, iż w Polsce deklaracje lub oceny szacunkowe nie mogły zostać zweryfikowane z powodu braku danych księgowych lub fiskalnych, owe deklaracje lub oceny szacunkowe nie mogą zostać uznane za dowody. W związku z tym twierdzi ona, że wartość produkcji zbywalnej nie została zweryfikowana w odpowiedni sposób.
– Ocena Sądu
68 Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolami, o których mowa w ramach tej drugiej części zarzutu, są kontrole przeprowadzone przed wstępnym uznaniem grup producentów oraz przed uznaniem organizacji producentów.
69 Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej owe kontrole miały miejsce, w odniesieniu do Vegapolu i Zrzeszenia Plantatorów, przed uznaniem każdej z tych organizacji producentów, mianowicie odpowiednio w dniach 10 września i 7 kwietnia 2004 r.
70 W tym okresie art. 11 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 2200/96 stanowił, co następuje:
„2. Do celów niniejszego rozporządzenia państwa członkowskie uznają za organizacje producentów wszystkie grupy producentów ubiegające się o takie uznanie, pod warunkiem że:
a) spełniają wymagania ustanowione w ust. 1 i mogą przedstawić odpowiednie dowody, w tym na zgrupowanie minimalnej liczby członków i dysponowanie minimalną wielkością produkcji, która może być wprowadzona do obrotu, określon[ych] zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 46;
[…]”.
71 Ponadto art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 przewidywał, co następuje:
„1. Niniejszym ustala się, że minimalna liczba członków określonych w art. 11 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 2200/96 wynosi pięciu producentów dla jednej kategorii.
Minimalną wielkość produkcji rynkowej, określonej w art. 11 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 2200/96, ustala się na kwotę 100 000 EUR”.
72 Ponadto art. 6 ust. 1 tiret czwarte rozporządzenia nr 1432/2003 wymagał, by „[p]aństwa członkowskie upewnia[ły] się same, czy organizacje producentów posiada[ły] do dyspozycji personel pracowniczy, infrastrukturę oraz wyposażenie niezbędne do osiągnięcia celów ustanowionych w art. 11 rozporządzenia […] nr 2200/96 oraz czy zapewnia[ły] funkcjonowanie w zakresie podstawowych zadań, w szczególności w zakresie […] scentralizowanej księgowości i systemu fakturowania”.
73 Artykuł 15 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 wymagał, by [n]owe grupy producentów, występujące z wnioskiem o wstępne uznanie […], przedkłada[ły] plan uznania do zatwierdzenia przez właściwy organ państwa członkowskiego, w którym znajduje się siedziba grupy producentów”. Zgodnie z art. 16 lit. a)–c) tego rozporządzenia, projekt planu uznania musiał obejmować przynajmniej „opis sytuacji początkowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków producentów, ze wszystkimi szczegółami dotyczącymi członków, produkcji, obrotu i infrastruktury[,] przewidywany okres realizacji planu, który nie może przekraczać pięciu lat [, oraz] środki, jakie mają zostać wdrożone w celu uzyskania uznania”.
74 Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1432/2003:
„Właściwy organ krajowy sprawdza za pomocą wszystkich odpowiednich środków, łącznie z inspekcjami na miejscu:
a) dokładność informacji podanych w planie uznania […]”.
75 Artykuł 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 wymagał ponadto, by „przed udzieleniem [uznania lub] wstępnego uznania państwa członkowskie przeprowadza[ły] kontrole na miejscu we wszystkich nowych organizacjach lub grupach producentów”.
76 W odniesieniu do pierwszego zastrzeżenia podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską i rzekomej sprzeczności między pismami Komisji z dnia 1 marca 2011 r. i z dnia 24 lutego 2014 r., należy podkreślić, że z orzecznictwa wynika, iż ostateczna i końcowa decyzja dotycząca rozliczenia rachunków powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu szczególnego postępowania kontradyktoryjnego, w toku którego zainteresowane państwa członkowskie powinny dysponować wszelkimi wymaganymi gwarancjami, aby przedstawić swój punkt widzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja, T‑667/14, EU:T:2016:34, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
77 Z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 wynika w tym względzie, że gdy po przeprowadzeniu dochodzenia Komisja uznaje, iż wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami Unii, powinna ona powiadomić zainteresowane państwo członkowskie o wynikach kontroli i wskazać mu środki naprawcze, które należy podjąć w celu zapewnienia przestrzegania tych zasad w przyszłości (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 26).
78 Z orzecznictwa wynika też, że pisemne powiadomienie przewidziane w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 powinno umożliwić zainteresowanemu rządowi dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak by mogło ono pełnić funkcję ostrzeżenia przewidzianą w tym przepisie. Wynika stąd, że art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 wymaga, by zarzucana danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowość została wystarczająco precyzyjnie przedstawiona w rzeczonym powiadomieniu, tak by państwo to miało pełną wiedzę na ten temat (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 26–28 i przytoczone tam orzecznictwo).
79 W niniejszej sprawie w pkt 2.1.4 lit. a) pisma wysłanego do Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 marca 2011 r., które stanowi powiadomienie w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, Komisja wskazała, że przed przyznaniem wstępnego uznania wszystkie grupy producentów spełniały, a w większości przypadków istotnie przekraczały kryteria uznania w odniesieniu do członków i minimalnej wartości produkcji zbywalnej. Należy zauważyć, że Komisja przekazała tę informację w ramach pytań dotyczących konkretnie zatwierdzenia i treści planów uznawania grup producentów. Jednak w pkt 2.3.2 tego samego pisma, w ramach pytań dotyczących konkretnie kontroli przed przyznaniem wstępnego uznania grupom producentów i przed uznaniem organizacji producentów, Komisja wskazała, iż wartość produkcji zbywalnej Vegapolu została oceniona na podstawie danych szacunkowych, które nie podlegały weryfikacji.
80 Jak podkreśliła Komisja, ustalenia, które poczyniła w pkt 2.1.4 lit. a) pisma z dnia 1 marca 2011 r., doprowadziły do przekazania przez Rzeczpospolitą Polską wyjaśnień, w następstwie których Komisja postanowiła zamknąć dyskusję w przedmiocie tego punktu spornego, odnoszącego się właśnie do kwestii dotyczących zatwierdzenia i treści planów uznawania grup producentów.
81 W odniesieniu do ustaleń dokonanych przez Komisję w pkt 2.3.2 pisma z dnia 1 marca 2011 r. wskazującym, że wartość produkcji zbywalnej została oceniona na podstawie danych szacunkowych, które nie podlegały weryfikacji, zostały one zawarte w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r., które Komisja, zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, formalnie przekazała Rzeczypospolitej Polskiej na piśmie. Komisja wskazała też, że jedno z zastrzeżeń, na których instytucja ta się opierała, dotyczyło braku wystarczających kontroli na miejscu przed przyznaniem wstępnego uznania grupom producentów lub uznania dla organizacji producentów z naruszeniem art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1432/2003, a także art. 4 ust. 1, art. 16 lit. a) oraz art. 17 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1432/2003. Ponadto braki te zostały stwierdzone przez Komisję jedynie w odniesieniu do Vegapolu.
82 Zastrzeżenie to, oparte na braku wystarczających kontroli na miejscu przed przyznaniem wstępnego uznania grupom producentów lub uznania organizacjom producentów, zostało zatem określone w sposób wystarczająco dokładny w pkt 2.3.2 pisma wysłanego do Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 marca 2011 r., które stanowi powiadomienie w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. Zastrzeżenie to zostało następnie potwierdzone w powiadomieniu z dnia 24 lutego 2014 r. wysłanym do Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 11 ust. 2 tego samego rozporządzenia.
83 W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma sprzeczności między stanowiskiem Komisji wyrażonym w jej piśmie z dnia 1 marca 2011 r. a stanowiskiem sformułowanym w jej piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Wynika stąd, że zastrzeżenie pierwsze należy oddalić.
84 Co się tyczy zastrzeżenia drugiego, podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do uchybień wskazanych przez Komisję w zakresie kontroli prowadzonych przed uznaniem organizacji producentów, mających na celu zweryfikowanie wymaganej wartości produkcji zbywalnej, z art. 17 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1432/2003, który został przytoczony w pkt 74 powyżej, wynika, że dokładność informacji podanych w planie uznania musi zostać sprawdzona przez państwa członkowskie za pomocą wszelkich odpowiednich środków.
85 Z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003, który został przytoczony w pkt 72 powyżej, wynika też, że organizacje producentów posiadają scentralizowaną księgowość i system fakturowania.
86 Należy zatem ocenić, czy dokumenty udostępnione władzom polskim przez grupy producentów, umożliwiające zweryfikowanie wymaganej wartości produkcji zbywalnej przed wstępnym uznaniem, pozwalają stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska mogła skontrolować za pomocą wszystkich odpowiednich środków – jak jest to przewidziane w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1432/2003 w związku z art. 16 lit. a) i art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia – dokładność informacji podanych w planie uznawania, w tym w odniesieniu do wartości produkcji zbywalnej. Należy również ocenić, czy dokumenty udostępnione władzom polskim przez organizacje producentów, umożliwiające zweryfikowanie wymaganej wartości produkcji zbywalnej przed uznaniem, pozwalają stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska mogła skontrolować te dane zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 oraz z art. 11 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 2200/96.
87 W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska podnosi, że jeśli chodzi o Vegapol, członkowie tej organizacji nie byli zobowiązani do prowadzenia księgowości i do dokumentowania sprzedaży fakturami VAT. Wartość produkcji sprzedanej została potwierdzona wydrukiem księgowym z programu finansowo-księgowego stosowanego przez Vegapol, obejmującym zestawienie sprzedaży produktów przez jego członków za rok 2003. W pisemnej odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd przed rozprawą Rzeczpospolita Polska wyjaśniła, że pozostałe dokumenty również zostały wykorzystane w tym samym celu, mianowicie wykaz faktur wystawionych przez Vegapol, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu, a także informacje dodatkowe dotyczące rachunków z 2003 r., w tym rachunku zysków i strat.
88 W odniesieniu do Zrzeszenia Plantatorów, Rzeczpospolita Polska podnosi, że weryfikacja informacji o wartości produkcji sprzedanej została przeprowadzona na podstawie wykazu faktur VAT-RR, czyli dokumentów wystawianych producentom rolnym przez spółkę będącą odbiorcą ich produktów, przy czym ta ostatnia nie udostępniła innych dokumentów księgowych dotyczących producentów rolnych będących członkami Zrzeszenia Plantatorów.
89 Sąd uważa jednak, że w obu przypadkach Komisja słusznie uznała, iż kontrola przeprowadzona przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do dokładności informacji dotyczących wartości produkcji zbywalnej nie była skuteczna.
90 Jeśli chodzi bowiem o kontrolę Vegapolu, wartość produkcji zbywalnej została sprawdzona, jak wynika z pkt 87 powyżej, na podstawie wydruku księgowego z programu finansowego stosowanego przez rzeczoną spółkę. W pisemnej odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd przed rozprawą Rzeczpospolita Polska dodała, że pozostałe dokumenty również zostały wykorzystane w tym samym celu, mianowicie wykaz faktur wystawionych przez Vegapol, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu, a także informacje dodatkowe dotyczące rachunków z 2003 r., w tym rachunku zysków i strat. Wystarczy jednak zaznaczyć, że ani te dokumenty, ani dokumenty przedstawione w załączniku do skargi nie są wystarczające do wykazania skuteczności kontroli rozpatrywanych w ramach tej drugiej części zarzutu pierwszego podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską.
91 Co się tyczy pierwszego dokumentu, o którym mowa w pkt 87 powyżej, mianowicie wydruku z programu finansowo-księgowego stosowanego przez Vegapol, nie został on objęty kontrolą wiarygodności, choćby wyrywkową, tak jak powinno to mieć miejsce przy badaniu przez organy władzy publicznej deklaracji złożonych przez podmioty ubiegające się o fundusze publiczne lub podmioty, które uzyskały takie fundusze. Drugim dokumentem jest wykaz faktur, przy czym w toku postępowania administracyjnego nie udostępniono Komisji żadnej kopii tych faktur lub przynajmniej próbki faktur. W związku z tym chodzi tu o dokument, który ogranicza się do odesłania do innych dokumentów, których ani treść, ani nawet istnienie nie mogły zostać zweryfikowane, i który również nie oferuje zatem minimalnej gwarancji wiarygodności. Co się tyczy zeznania o wysokości osiągniętego dochodu, jak Komisja słusznie podniosła podczas rozprawy i jak przyznała skarżąca, dokument ten odsyła do całości dochodów Vegapolu za rok 2003, lecz nie pozwala na wskazanie, jaka była wartość produkcji sprzedanej przez tę spółkę lub za jej pośrednictwem w tym samym roku. W odniesieniu do dodatkowych informacji dotyczących rachunków z 2003 r., w tym rachunku zysków i strat, ów dokument został opracowany i dostarczony przez Vegapol samodzielnie i również nie został objęty kontrolą wiarygodności.
92 Podobnie jest w przypadku Zrzeszenia Plantatorów, co do którego weryfikacja została przeprowadzona na podstawie wykazu faktur VAT-RR, czyli wykazu zawierającego odniesienia do dokumentów wystawianych producentom rolnym przez odbiorcę ich produktów. Należy stwierdzić, że – tak jak w przypadku Vegapolu – w toku postępowania administracyjnego nie udostępniono Komisji żadnej faktury z tego wykazu ani żadnej próbki faktur. W związku z tym tu również chodzi o dokument, który ogranicza się do odesłania do innych dokumentów, których ani treść, ani nawet istnienie nie mogły zostać zweryfikowane, i który również nie oferuje zatem minimalnej gwarancji wiarygodności.
93 Tymczasem weryfikacja wiarygodności informacji zawartych w tych deklaracjach i dokumentach była wymagana poprzez wykorzystanie w każdym przypadku dowodów umożliwiających właściwym władzom polskim przeprowadzenie takiej weryfikacji, aby zabezpieczyć fundusz przed wydatkami niezgodnymi z realizowanymi przez niego celami.
94 Wobec tego, że Rzeczpospolita Polska zaakceptowała te dokumenty, nie podejmując jednak odpowiednich kroków w celu upewnienia się co do prawdziwości zawartych w nich danych, należy uznać, że nie wykazała ona, iż zapewniła – w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 25–28 i 59 powyżej – skuteczność kontroli, o których mowa w art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 w związku z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia i z art. 11 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 2200/96, w odniesieniu do deklaracji organizacji producentów złożonych przed ich uznaniem lub skuteczność kontroli, o których mowa w art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1432/2003 w związku z art. 16 lit. a) oraz art. 17 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia, w odniesieniu do ocen szacunkowych przedstawionych przez grupy producentów kandydujące do wstępnego uznania w zakresie wartości produkcji zbywalnej.
95 Mając na względzie powyższe rozważania, należy zatem oddalić drugą część zarzutu pierwszego jako bezzasadną.
W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej pomocy wypłaconej przez Rzeczpospolitą Polską na „standardowy materiał siewny” i na „kwalifikowany materiał siewny”
– Argumenty stron
96 W ramach części trzeciej Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Komisja błędnie uznała, iż władze polskie nienależnie wypłaciły pomoc na „standardowy materiał siewny”, ponieważ stosowanie nasion tej kategorii nie przyczynia się do poprawy jakości, i częściowo nienależnie wypłaciły pomoc na „kwalifikowany materiał siewny”, jako że nie odjęto kosztów za „standardowy materiał siewny”. Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na różnicę, stwierdzoną także przez Komisję, między wersją polską pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 a innymi wersjami językowymi. Termin „elitarny materiał siewny” został bowiem błędnie przetłumaczony w wersji polskiej jako „standardowy materiał siewny”, co oznacza, że Komisja nie mogła zastosować korekty ryczałtowej w wysokości 10% w odniesieniu do pomocy na „standardowy materiał siewny” i na „kwalifikowany materiał siewny”.
97 Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja błędnie uznała, iż ten błąd w tłumaczeniu stoi w sprzeczności z zasadą, zgodnie z którą wsparcie Unii ogranicza się do środków na rzecz poprawy jakości, i że w konsekwencji nie może on uzasadniać oczekiwań ze strony władz polskich. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że opierając się na brzmieniu pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003, miała podstawy do uznania wymienionych w tym przepisie kategorii materiału siewnego (standardowego i kwalifikowanego) za środki poprawy jakości i do przyjęcia, że koszt zakupu tego materiału podlega finansowaniu w całości w ramach programów operacyjnych. Rzeczpospolita Polska uważa, że sformułowania przepisów rozporządzenia nr 1433/2003 określały jednoznacznie prawa i obowiązki zainteresowanych podmiotów i że ponadto błąd ten nie był łatwy do zauważenia.
98 Komisja zauważa przede wszystkim, że sama Rzeczpospolita Polska uznaje istnienie błędu w tłumaczeniu polskiej wersji pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003. Komisja kwestionuje jednak stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organizacje producentów miały prawo, zważywszy na ów błąd, oczekiwać przyznania im pomocy na mocy tego przepisu. Zdaniem Komisji wspomniany błąd w tłumaczeniu jest oczywisty, gdyż „standardowy materiał siewny” nie był objęty środkami na rzecz poprawy jakości, o których mowa w pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003.
– Ocena Sądu
99 Artykuł 8 rozporządzenia nr 1433/2003 określa treść programów operacyjnych. Obowiązkowe elementy tych programów są określone w ust. 1, podczas gdy ust. 2 stanowi, że „[p]rogramy operacyjne mogą obejmować punkty nieprzewidziane w ust. 1, w szczególności punkty określone w załączniku I”.
100 Punkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 wspomina o kosztach szczególnych, zaś jego lit. d) o kosztach szczególnych „środków poprawy jakości, włączając w to grzybnie, kwalifikowane rośliny i nasiona kategorii »standardowy [elitarny] materiał siewny« i »kwalifikowany materiał siewny«, jak określono w dyrektywie Rady 2002/55/WE”.
101 Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy Rady 2002/55/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym warzyw (Dz.U. 2002, L 193, s. 33 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 36, s. 313), stanowi w szczególności, co następuje:
„Dla celów niniejszej dyrektywy:
[…]
c) »elitarny materiał siewny«: oznacza materiał siewny
(i) wyprodukowany pod nadzorem hodowcy, zgodnie z przyjętą praktyką zachowania danej odmiany;
(ii) przeznaczony do produkcji materiału siewnego kategorii »kwalifikowany materiał siewny«;
[…]
d) »kwalifikowany materiał siewny«: oznacza materiał siewny
(i) wyprodukowany bezpośrednio z elitarnego materiału siewnego lub, na wniosek hodowcy, z pokoleń wcześniejszych niż elitarny materiał siewny, który spełnia, co zostało stwierdzone w wyniku urzędowego badania, warunki ustanowione w załącznikach I i II dla elitarnego materiału siewnego;
[…]
e) »standardowy materiał siewny«: oznacza materiał siewny
(i) który ma wystarczającą tożsamość odmianową i czystość odmianową;
(ii) który jest przeznaczony głównie do produkcji warzyw;
(iii) który spełnia warunki ustanowione w załączniku II; i
(iv) który, z zastrzeżeniem późniejszego urzędowego badania, potwierdzi swoją tożsamość odmianową i czystość odmianową.
[…]”.
102 W polskiej wersji pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 termin „elitarny materiał siewny” został przetłumaczony jako „standardowy materiał siewny”, tak że polska wersja językowa tego przepisu brzmi następująco:
„d) środki poprawy jakości, włączając w to grzybnie, kwalifikowane rośliny i nasiona kategorii »standardowy materiał siewny« i »kwalifikowany materiał siewny«, jak określono w dyrektywie Rady 2002/55/WE”.
103 Po pierwsze, Komisja twierdzi, że polska wersja językowa pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 zawiera błąd w tłumaczeniu i że ów błąd był na tyle oczywisty, iż Rzeczpospolita Polska nie powinna była stosować systemu przewidzianego w wersji polskiej.
104 W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi aktu prawa Unii dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego ów przepis jest częścią (zob. wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r., Borgmann, C‑1/02, EU:C:2004:202, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
105 Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie podejście byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa Unii (zob. wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r., Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
106 Jak Komisja słusznie podniosła, w niniejszej sprawie z analizy różnych wersji językowych, innych niż wersja polska, wynika, że użyte pojęcie jest tym, które odpowiada w wersji francuskiej pojęciu „elitarnego materiału siewnego”. Tytułem przykładu podobnie wersje angielska (basic seed), niemiecka (Basissaatgut), włoska (sementi di base), hiszpańska (semillas de base), niderlandzka (basiszaad) i portugalska (sementes de base) odwołują się do pojęcia odpowiadającego „elitarnemu materiałowi siewnemu” zdefiniowanemu w art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2002/55.
107 W związku z tym użycie terminu „elitarny materiał siewny” w innych wersjach językowych, takich jak te wymienione tytułem przykładu w pkt 106 powyżej, wskazuje też, że łatwo było wykryć błąd w polskiej wersji pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003.
108 Po drugie, zdaniem Komisji, błąd w polskiej wersji pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 jest oczywisty, biorąc pod uwagę kontekst, w jaki wpisuje się ów przepis, i zamierzone przez niego cele.
109 Jeśli chodzi bowiem o kontekst, w jaki wpisuje się pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003, Komisja podnosi, że Rzeczpospolita Polska mogła z łatwością zauważyć, iż polska wersja tego przepisu odbiega znacznie od programu wsparcia.
110 W tym względzie, jak wynika z definicji pojęć „elitarnego materiału siewnego” i „standardowego materiału siewnego” w dyrektywie 2002/55, tylko elitarny materiał siewny jest przeznaczony do produkcji materiału siewnego kategorii „kwalifikowany materiał siewny” [art. 2 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2002/55]. Poza tym, jak słusznie podkreśla Komisja, wersja pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 omawiana w niniejszej sprawie została wprowadzona właśnie w celu wyjaśnienia pojęcia „kwalifikowanego materiału siewnego” poprzez dodanie wyraźnego odesłania do dyrektywy 2002/55, i to w „celu poprawy i utrzymywania jakości” [motyw 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1813/2004 z dnia 19 października 2004 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1433/2003 (Dz.U. 2004, L 319, s. 5)].
111 Ponieważ pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 miał na celu umożliwienie włączenia do programów operacyjnych środków na rzecz poprawy jakości, odesłanie w tym przepisie do materiału siewnego innego niż „kwalifikowany materiał siewny” mogło dotyczyć tylko i wyłącznie „elitarnego materiału siewnego”. Artykuł 2 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2002/55 wskazuje bowiem jednoznacznie, że kwalifikowany materiał siewny może zostać wyprodukowany z elitarnego materiału siewnego, nie zaś ze standardowego materiału siewnego.
112 Wynika stąd, że błąd w polskiej wersji pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003 był oczywisty i że wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej błąd popełniony przez to państwo członkowskie przy ocenie kosztów kwalifikowalnych nie był usprawiedliwiony. Stosowanie rzeczonego rozporządzenia w jego polskiej wersji językowej sprowadzałoby się bowiem – jak słusznie utrzymuje Komisja – do finansowania kosztów dotyczących wszystkich kategorii materiału siewnego: z jednej strony „kwalifikowanego materiału siewnego” (w tym „elitarnego materiału siewnego”, ponieważ jest on z definicji przeznaczony do produkcji materiału siewnego kategorii „kwalifikowany materiał siewny”), a z drugiej strony „standardowego materiału siewnego” z uwagi na ten błąd. Tymczasem celem tego przepisu było właśnie finansowanie jedynie kosztów związanych z materiałem siewnym lepszej jakości, a nie kosztów odnoszących się do wszystkich kategorii materiału siewnego.
113 W związku z powyższym, nawet jeśli błąd Rzeczypospolitej Polskiej jest wynikiem pomyłki mającej swe źródło w polskiej wersji językowej pkt 2 lit. d) załącznika I do rozporządzenia nr 1433/2003, które jest rozporządzeniem Komisji, i nawet jeśli żadna okoliczność nie pozwala uznać, że Rzeczpospolita Polska nie działała w dobrej wierze, Rzeczpospolita Polska nie wykazała się jednak należytą starannością wymaganą od państwa członkowskiego, na którym spoczywa odpowiedzialność za stosowanie przedmiotowych uregulowań i za zdecentralizowane zarządzanie nimi. Odwołanie się w rzeczonym przepisie do „standardowego materiału siewnego” może bowiem zostać uznane tylko za błąd, zważywszy na kontekst tego przepisu i jego źródło.
114 Należy zatem oddalić trzecią część zarzutu pierwszego jako bezzasadną i w konsekwencji oddalić ten zarzut w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego
115 W ramach zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, który to przepis ma zastosowanie na podstawie art. 121 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2015 r., a zatem miał zastosowanie w momencie wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu 22 czerwca 2015 r., Rzeczpospolita Polska podnosi, że zastosowano korektę ryczałtową w wysokości rażąco nadmiernej w stosunku do ryzyka ewentualnej straty finansowej dla budżetu Unii wynikającego ze wskazanych braków w kontroli. W związku z tym, że Rzeczpospolita Polska oświadczyła w toku rozprawy, iż rezygnuje z powoływania się na element pierwszej części zarzutu drugiego, przedmiot zarzutu drugiego podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską ogranicza się, po pierwsze, do kwestii, czy korekta zastosowana przez Komisję mogła objąć rok 2012, podczas gdy postępowanie wyjaśniające dotyczyło lat budżetowych 2009–2011 (część pierwsza), a po drugie do kwestii ryzyka strat dla funduszu w odniesieniu do spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania i w odniesieniu do kontroli poprzedzających uznanie organizacji producentów i wstępne uznanie grup producentów (część druga).
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej zastosowania korekty ryczałtowej
– Argumenty stron
116 W ramach pierwszej części zarzutu Rzeczpospolita Polska twierdzi, że postępowanie wyjaśniające obejmowało lata budżetowe 2009–2011, wobec czego nałożona na nią przez Komisję korekta nie mogła mieć zastosowania także do roku 2012. W związku z tym korekta przyjęta przez Komisję w odniesieniu do 2012 r. jest niezgodna z prawem.
117 Zdaniem Komisji ten argument Rzeczypospolitej Polskiej jest bezzasadny. Komisja podnosi, że korekty finansowe będące przedmiotem niniejszej sprawy dotyczą okresu od dnia 3 marca 2009 r. do dnia 15 października 2012 r. i że Rzeczpospolita Polska była zobowiązana do powiadomienia jej o środkach naprawczych, które podjęła w celu zapewnienia poszanowania prawa Unii, wskazując datę ich faktycznego wprowadzenia. Komisja zaznacza tymczasem, że władze polskie nie przedstawiły dowodu na to, że zmieniły swoją interpretację zasad wykonania omawianych przepisów prawa Unii.
– Ocena Sądu
118 Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 76–78 powyżej, gdy Komisja uznaje, iż wydatki nie zostały dokonane przez zainteresowane państwo członkowskie zgodnie z zasadami Unii, powinna ona poinformować to państwo – w powiadomieniu przewidzianym w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 – o wynikach kontroli i wskazać mu środki naprawcze, które należy podjąć w celu zapewnienia przestrzegania tych zasad w przyszłości.
119 Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 fundusz finansuje, zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi i Unią, wydatki, które muszą być „dokonywane zgodnie z prawem Unii”. Komisja ma zatem obowiązek odmówić finansowania wydatków, jeżeli stwierdza istnienie nieprawidłowości (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
120 Wynika stąd, że w przypadku gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej utrzymują się po dacie pisemnego powiadomienia o wynikach kontroli, Komisja ma prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 45).
121 W konsekwencji, uznawszy, że stwierdzone uchybienia utrzymywały się po dniu 1 marca 2011 r., czyli po dacie pisemnego powiadomienia o wynikach kontroli, które jest przewidziane w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, Komisja słusznie objęła korektą finansową przyjętą w zaskarżonej decyzji okres trwający po tej dacie i obejmujący 2012 r. (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 46).
122 Z powyższego wynika, że pierwszą część zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej ryzyka strat w odniesieniu do spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania
– Argumenty stron
123 W ramach drugiej części zarzutu Rzeczpospolita Polska utrzymuje po pierwsze, że fundusz nie został narażony na ryzyko straty, w zakresie dotyczącym spełnienia przez organizacje producentów kryteriów uznawania. Po drugie, jeśli chodzi o kontrole przed uznaniem organizacji producentów i wstępnym uznaniem grup producentów, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej Komisja sama wskazała, że w drugim przypadku budżet był narażony na mniejsze ryzyko niż w pierwszym przypadku. Rzeczpospolita Polska podnosi, że w związku z tym stawka korekty w odniesieniu do grup producentów powinna była być proporcjonalnie niższa od stawki zastosowanej wobec organizacji producentów, podczas gdy w obu przypadkach zastosowano korektę finansową w wysokości 10%.
124 Komisja kwestionuje zasadność drugiej części zarzutu drugiego. Twierdzi ona, że zgodnie z załącznikiem 2 do dokumentu VI/5530/97 korekta ryczałtowa w wysokości 10% została uznana za odpowiednią w przypadku organizacji producentów, jak też w przypadku grup producentów. Komisja zaznacza, że zgodnie z tym dokumentem w razie nieprzeprowadzenia jednej lub szeregu kontroli kluczowych należy zastosować korektę w wysokości 10% do wszystkich wydatków poniesionych w danym okresie, gdyż takie uchybienie pozwala przyjąć, że istnieje wysokie ryzyko poważnych strat dla funduszu.
– Ocena Sądu
125 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i w świetle wytycznych Komisji zawartych w dokumencie VI/5330/97, jeżeli nie ma możliwości dokonania precyzyjnej oceny strat poniesionych przez Unię, Komisja może zastosować korektę ryczałtową (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2015 r., Włochy/Komisja, T‑44/11, niepublikowany, EU:T:2015:469, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo). Orzeczono w tym względzie, że korekta zastosowana przez Komisję zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez nią w tym zakresie ma na celu uniknięcie obciążenia funduszu kwotami, które nie zostały użyte do sfinansowania celu zamierzonego przez odnośne uregulowania Unii, i nie stanowi sankcji. W orzecznictwie przyjęto też, że stawki ryczałtowe wskazane w wytycznych pozwalają jednocześnie na przestrzeganie prawa Unii i właściwe zarządzanie zasobami Unii, jak również na uniknięcie sytuacji, w której Komisja korzystałaby z uprawnień dyskrecjonalnych, nakładając na państwa członkowskie niewspółmierne i nieproporcjonalne korekty (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2015 r., Włochy/Komisja, T‑44/11, niepublikowany, EU:T:2015:469, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo).
126 Z załącznika 2 do dokumentu VI/5530/97 wynika, że „[k]ontrolami kluczowymi są weryfikacje fizyczne i administracyjne wymagane do skontrolowania elementów dotyczących istoty, w szczególności istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogów dotyczących zbiorów, okresów retencyjnych itd.” i że „[p]rowadzone są one na miejscu i poprzez zestawienie z informacjami niezależnymi, takimi jak rejestry katastralne” [tłumaczenie nieoficjalne]. Jednakże zgodnie z tym samym załącznikiem do tego dokumentu „[k]ontrolami pomocniczymi są operacje administracyjne niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosków, takie jak zweryfikowanie zachowania terminów na złożenie, wykrycie wniosków powtarzających się w tym samym przedmiocie, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami”.
127 Z załącznika 2 do dokumentu VI/5530/97 wynika też, że „[j]eśli nie przeprowadzono jednej lub wielu kontroli kluczowych bądź są one przeprowadzane tak źle lub tak rzadko, iż nie wystarczają do dokonania oceny dopuszczalności wniosku lub do zapobieżenia nieprawidłowościom, należy wówczas zastosować korektę w wysokości 10%, ponieważ można słusznie sądzić, że zaistniało wysokie ryzyko znacznych strat dla [funduszu]”.
128 W niniejszej sprawie Komisja nie zaprzecza, że ryzyko dla funduszu było większe w przypadku organizacji producentów niż w przypadku grup producentów, lecz podnosi, że różnica ta nie podważa odpowiedniego charakteru korekty w wysokości 10% zastosowanej w obu przypadkach, ponieważ problem dotyczył w każdym razie kontroli kluczowych, które zostały przeprowadzone nieprawidłowo lub z niedostateczną częstotliwością.
129 Jeśli chodzi bowiem, po pierwsze, o kontrole dotyczące spełnienia kryteriów uznawania przez organizacje producentów, a po drugie, o kontrole dotyczące warunków przyznania wstępnego uznania grupom producentów i uznania organizacji producentów, w szczególności w odniesieniu do wartości produkcji zbywalnej, kontrole te należy uznać za kontrole co do istoty w rozumieniu załącznika 2 do dokumentu VI/5330/97 (zob. pkt 126 powyżej).
130 Tak więc, zważywszy, że w obu przypadkach chodzi o kontrole kluczowe, a nie o kontrole pomocnicze, czego Rzeczpospolita Polska zresztą nie kwestionuje, Komisja mogła słusznie uznać, iż wskazane braki były tak poważne, że uzasadniały zastosowanie stawki ryczałtowej w wysokości 10% zgodnie z dokumentem VI/5530/97. Komisja była ponadto zobowiązana zastosować stawkę ryczałtową w wysokości 10% w odniesieniu do wszystkich stwierdzonych uchybień na podstawie załącznika 2 do dokumentu VI/5530/97. Z tego załącznika wynika bowiem, że „[j]eżeli system wykazuje większą ilość uchybień, stawki ryczałtowe korekty nie są sumowane, a najpoważniejsze uchybienie uznaje się za wskaźnik ryzyka, jakiemu podlega cały system kontroli”.
131 W świetle powyższych rozważań należy oddalić drugą część zarzutu drugiego jako bezzasadną i w związku z tym oddalić ów zarzut w całości.
132 W konsekwencji należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
133 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
134 Ponieważ Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 marca 2018 r.