SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
19 giugno 1997(1)
[234s«Trasporti aerei Mantenimento di una concessione esclusiva su rotte nazionali
Regolamento (CEE) n. 2408/92 Artt. 5 e 8 Diritti della difesa Principio
del contraddittorio Principio di buona fede Principio di proporzionalità
Art. 90, n. 2, del Trattato CE»[s
Nella causa T-260/94,
Air Inter SA, società di diritto francese, con sede in Paray Vieille Poste (Francia),
con l'avv. Jean-Pierre Spitzer, del foro di Parigi, con domicilio eletto in
Lussemburgo presso lo studio dell'avv. Aloyse May, 31, Grand-Rue,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Rolf Wägenbaur,
consigliere giuridico principale, e Lucio Gussetti, membro del servizio giuridico, in
qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos
Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta da
TAT European Airlines,con l'avv. Antoine Winckler, del foro di Parigi, e con il
signor Romano Subiotto, solicitor, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo
studio degli avv.ti Elvinger e Hoss, 2, place Winston Churchill,
e
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord,rappresentato dal signor John
E. Collins, del Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente, e dal signor
Richard Plender, QC, con domicilio eletto in Lussemburgo, presso la sede
dell'ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda d'annullamento dell'art. 1 della decisione della
Commissione 27 aprile 1994, 94/291/CE, relativa ad un procedimento
d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio [caso
VII/AMA/IV/93 TAT Parigi (Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa] (GU
L 127, pag. 32),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Seconda Sezione ampliata),
composto dai signori C.W. Bellamy, presidente, C.P. Briët e A. Kalogeropoulos,
giudici,
cancelliere: J. Palacio Gonzáles, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 13
novembre 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Ambito normativo
- Al fine di realizzare gradualmente il mercato interno del trasporto aereo, il
legislatore comunitario adottava, negli anni 1987, 1990 e 1992, tre serie di
provvedimenti, denominate «pacchetti» per il fatto che esse raggruppano numerosi
testi normativi. Il terzo «pacchetto», emanato il 23 luglio 1992, è composto di
cinque regolamenti che mirano a garantire, da un lato, la libera prestazione dei
servizi di trasporto aereo e, dall'altro, l'applicazione delle norme comunitarie in
materia di concorrenza in questo settore.
- Dei cinque regolamenti fa parte il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992,
n. 2408, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie
(GU L 240, pag. 8, in prosieguo: il «regolamento n. 2408/92» o il «regolamento»),
entrato in vigore il 1° gennaio 1993, ai sensi del suo art. 16.
- L'art. 3, n. 1, del regolamento pone il principio che «ai sensi del presente
regolamento, lo (gli) Stato(i) membro(i) interessato(i) permette (permettono) ai
vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all'interno della
Comunità».
- L'art. 5 ha il seguente disposto:
«Sulle rotte nazionali che, al momento dell'entrata in vigore del presente
regolamento, formano oggetto di concessione esclusiva in forza della legge o di un
contratto e laddove altre forme di trasporto non possano garantire un servizio
adeguato e ininterrotto, tale concessione può sussistere fino alla sua data di
scadenza, limitatamente comunque ad un periodo di tre anni».
- L'art. 8 dispone che:
«1. Il presente regolamento non pregiudica il diritto degli Stati membri di
regolamentare, senza discriminazioni basate sulla nazionalità o sull'identità del
vettore aereo, la ripartizione del traffico tra gli aeroporti appartenenti a uno stesso
sistema aeroportuale.
2. L'esercizio dei diritti di traffico è soggetto alle norme operative pubblicate
vigenti a livello comunitario, nazionale, regionale o locale in materia di sicurezza,
tutela dell'ambiente e assegnazione delle bande orarie.
3. A richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa la Commissione esamina
l'applicazione dei paragrafi 1 e 2 ed entro un mese dalla data di ricevimento della
richiesta decide, previa consultazione del comitato di cui all'articolo 11, se lo Stato
membro può continuare ad applicare il provvedimento. La Commissione comunica
la propria decisione al Consiglio e agli Stati membri.
4. Qualsiasi Stato membro può deferire la decisione della Commissione al
Consiglio entro il termine di un mese. Il Consiglio, deliberando a maggioranza
qualificata, può in circostanze eccezionali prendere una diversa decisione nel
termine di un mese.
(...)».
- Secondo il combinato disposto dell'art. 2, lett. m), e dall'allegato II del
regolamento, i «sistemi aeroportuali» di cui all'art. 8, n. 1, comprendono in
particolare, per quanto concerne la Francia, «Parigi-Charles de Gaulle/Orly/Le
Bourget».
- Secondo l'art. 11 del regolamento, la Commissione è assistita da un comitato
consultivo, composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal
rappresentante della Commissione.
- L'art. 12 prevede che, per svolgere le funzioni ad essa attribuite ai sensi del
presente regolamento, la Commissione può acquisire tutte le informazioni
necessarie dagli Stati membri interessati, che assicurano anche che i vettori aerei
a cui hanno rilasciato la licenza forniscano informazioni.
Fatti all'origine della controversia
Il procedimento amministrativo
- Con lettera 21 giugno 1993 la compagnia TAT European Airlines (in prosieguo:
la «TAT»), con sede in Tours (Francia), presentava alla direzione generale
dell'aviazione civile del ministero francese dei Trasporti una domanda di
concessione di diritti di traffico sulle rotte Parigi (Orly)-Tolosa e Parigi (Orly)-Marsiglia, facendo esplicito riferimento, nella domanda, alle disposizione del
regolamento.
- Con lettera datata 21 luglio 1993, il direttore generale dell'aviazione civile
respingeva la detta domanda, fondandosi sull'art. 5 del regolamento. Nella sua
lettera, egli comunicava alla TAT che, in forza di tale disposizione, le autorità
francesi potevano mantenere l'esclusività dei diritti concessi alla Air Inter mediante
una convenzione stipulata il 5 luglio 1985 tra lo Stato francese e questa compagnia
(in prosieguo: la «convenzione del 1985»). All'epoca la compagnia Air France, di
cui lo Stato francese deteneva più del 99% del capitale, deteneva a sua volta più
del 70% del capitale dell'Air Inter.
- Il 28 settembre 1993, la TAT inoltrava alla Commissione un esposto con il quale
si denunciava la violazione degli artt. 3, lett. f), 86 e 90 del Trattato CEE nonché
il mancato rispetto di un accordo concluso il 30 ottobre 1990 tra la Commissione,
il governo francese e la Air France (in prosieguo: l'«accordo del 1990») allo scopo
di consentire la concorrenza, in particolare, sulle rotte Parigi-Tolosa e Parigi-Marsiglia. In subordine, la TAT lamentava altresì la trasgressione delle disposizioni
del regolamento. Essa affermava che il monopolio del gruppo Air France sulle
rotte Parigi (Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa avrebbe dovuto venir meno il
1° marzo 1992, come stabilito nell'accordo del 1990. Inoltre, l'art. 5 del regolamento
non sarebbe stato applicabile, in quanto i diritti concessi alla Air Inter sulle due
rotte non sarebbero stati esclusivi, poiché la TAT operava proprio sulle medesime
rotte dall'aeroporto Roissy-Charles de Gaulle (in prosieguo: lo «CDG»). Infine, il
trattamento discriminatorio a danno della TAT sarebbe stato incompatibile con le
disposizioni dell'art. 8, n. 1, del regolamento.
- Con nota datata 13 ottobre 1993, indirizzata al responsabile della direzione
generale dei trasporti della Commissione (in prosieguo: la «DG VII»), la TAT
integrava le proprie argomentazioni relative agli artt. 5 e 8, n. 1, del regolamento,
e chiedeva inoltre alla Commissione di emanare una decisione a norma dell'art. 8,
n. 3, del regolamento.
- Con lettera 20 ottobre 1993, la direzione generale della concorrenza della
Commissione (in prosieguo: la «DG IV») trasmetteva in copia l'esposto della TAT
alle autorità francesi e al gruppo Air France per dar modo a questi ultimi di far
pervenire eventuali osservazioni. L'integrazione dell'esposto della TAT non veniva
allegata alla detta lettera.
- Con lettera 22 ottobre 1993 il direttore generale della DG VII informava le
autorità francesi della presentazione di un esposto da parte della TAT, senza
tuttavia trasmetterne una copia. Egli precisava inoltre che, prima facie, gli
argomenti addotti dalla TAT gli sembravano fondati.
- La Commissione non inviava alla Air Inter né l'esposto né l'integrazione del
medesimo.
- In risposta, le autorità francesi, in data 21 dicembre 1993, comunicavano al
segretario generale della Commissione trasmettendone copia alle DG IV e VII
le proprie osservazioni in merito all'esposto della TAT. Esse sostenevano
l'applicabilità dell'art. 5 del regolamento, dato che l'apertura alla concorrenza
prevista dall'accordo del 1990 si riferiva esclusivamente, con la sola eccezione delle
rotte su Nizza, ai collegamenti con l'aeroporto CDG, e pertanto la Air Inter aveva
mantenuto l'esclusività per i detti collegamenti con l'aeroporto di Orly. La risposta
non menzionava l'art. 8 del regolamento.
- Con lettera 21 gennaio 1994, il direttore generale della DG VII comunicava alle
autorità francesi che la TAT aveva presentato un'integrazione dell'esposto e
ricordava che l'art. 8, n. 3, del regolamento conferiva alla Commissione un potere
autonomo di decisione.
- In risposta a tale lettera, il 16 febbraio 1994 le autorità francesi trasmettevano alla
Commissione una nota che riassumeva la loro posizione.
- A seguito di questo intero carteggio, il comitato consultivo di cui all'art. 11 del
regolamento si riuniva in data 28 febbraio 1994. Nel corso della riunione, i
rappresentanti degli Stati membri avevano modo di esporre il proprio punto di vista
in merito al progetto di decisione fondata sull'art. 8, n. 3, del regolamento, che la
Commissione aveva inviato al comitato il 10 febbraio 1994.
- Il parere del comitato consultivo era formulato nei seguenti termini:
«La maggioranza dei membri presenti esprime il parere seguente: stando alle
informazioni di cui dispone il comitato, risulta che l'erronea applicazione dell'art.
5 ad opera della Repubblica francese ha avuto effetti discriminatori. I membri si
sono tuttavia espressi a maggioranza contro l'adozione di una decisione ex art. 8
del regolamento».
- Il 4 marzo 1994 una delegazione diretta del capo gabinetto del commissario
incaricato in materia di trasporti riceveva una delegazione dell'Air Inter al fine di
esaminare le implicazioni eventuali di una decisione della Commissione, riguardante
la sua presa di posizione, sul futuro dell'Air Inter nel mercato comunitario.
All'incontro faceva seguito una nota dell'Air Inter, firmata dal vicedirettore
generale in data 7 marzo 1994, la quale descrive «la situazione dell'Air Inter alla
vigilia delle decisioni della Commissione nei casi TAT». Infine, con lettera datata
15 marzo 1994 indirizzata al presidente della Commissione, gli amministratori
dipendenti dell'Air Inter (membri del consiglio d'amministrazione della compagnia)
esprimevano le loro inquietudini sul futuro dell'Air Inter nella cornice della
liberalizzazione del trasporto aereo domestico e in particolare dell'introduzione
della concorrenza sulle rotte più remunerative della rete francese.
- Il 17 marzo 1994, il governo francese inviava alla Commissione un'ulteriore nota
in cui ricordava le osservazioni formulate dalla delegazione francese nel corso della
riunione del comitato consultivo in merito, in particolare, agli artt. 5 e 8 del
regolamento, all'art. 90 del Trattato CE nonché alla convenzione del 1985 e
all'accordo del 1990.
- Su richiesta del governo francese, il direttore dell'ufficio legale del ministero degli
Affari esteri incontrava, il 30 marzo 1994, il direttore generale del servizio giuridico
della Commissione al fine di discutere con quest'ultimo dell'esposto della TAT.
- Il 12 aprile 1994, il commissario incaricato delle questioni in materia di trasporti
incontrava il primo ministro francese per un colloquio sui vari problemi concernenti
il trasporto aereo francese e, segnatamente, sulla ripartizione del traffico all'interno
del sistema aeroportuale parigino.
La decisione impugnata
- Il 27 aprile 1994 la Commissione emanava la decisione 94/291/CE, relativa ad un
procedimento d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio [caso
VII/AMA/IV/93 TAT Parigi (Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa] (GU
L 127, pag. 32, in prosieguo: la «decisione 94/291» o la «decisione impugnata»),
il cui dispositivo è del seguente tenore:
«Articolo 1
La Francia non può continuare a rifiutare ai vettori aerei comunitari l'esercizio di
diritti di traffico sulle rotte Parigi (Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa adducendo
che le autorità francesi applicherebbero, su tali rotte, le disposizioni dell'articolo
5 del regolamento (CEE) n. 2408/92.
Articolo 2
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione (...).
Articolo 3
La Francia è tenuta ad adottare la presente decisione entro il 27 ottobre 1994».
- In sede di motivazione della decisione impugnata, la Commissione dichiara
anzitutto che, in materia di ripartizione del traffico tra aeroporti facenti parte di
un medesimo sistema aeroportuale, essa dispone dei poteri che le sono conferiti
dalle disposizioni dell'art. 8, n. 3, del regolamento. In relazione, in particolare, alla
denuncia della TAT, essa ritiene necessario fare uso dei propri poteri. Infatti, il
provvedimento in forza del quale le autorità francesi rifiutano ai vettori comunitari,
segnatamente alla TAT, l'esercizio di diritti di traffico sulle rotte Parigi (Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa effettuerebbe una ripartizione discriminatoria del
traffico tra gli aeroporti posti all'interno del sistema aeroportuale parigino, a
beneficio della sola compagnia Air Inter.
- La Commissione spiega poi che il mantenimento della concessione esclusiva a
favore dell'Air Inter costituisce un'applicazione errata, da parte delle autoritàfrancesi, dell'art. 5 del regolamento. Questo articolo mirerebbe a garantire un
servizio adeguato ed interrotto tra due punti (città o regioni) di un medesimo Stato
membro. Un'esclusiva potrebbe essere mantenuta solamente nel caso in cui non
esistesse nessun'altra possibilità di recarsi da una città all'altra in modo adeguato
e ininterrotto in treno, in autobus o in aereo, in caso di voli non diretti o
dell'esistenza di un aeroporto alternativo. Di conseguenza, un'esclusività su una
rotta facente capo a un sistema aeroportuale potrebbe essere giustificata solamente
se si applicasse a tutti gli aeroporti che ne fanno parte.
- La Commissione aggiunge che, del resto, la convenzione del 1985 parla essa stessa
delle rotte attribuite in esclusiva alla Air Inter come di collegamenti da punto a
punto e non da aeroporto ad aeroporto, senza menzionare affatto i diversi
aeroporti del sistema parigino. In considerazione di quanto precede, autorizzando
la TAT ad operare sulle rotte Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa da e per l'aeroporto
CDG a partire dal 1° marzo 1992, le autorità francesi avrebbero posto fine
all'esclusività della quale avrebbe beneficiato l'Air Inter. Per di più, la Commissione
ritiene che l'Air Inter non disponesse, all'entrata in vigore del regolamento, di una
concessione esclusiva sulle rotte di cui trattasi. Per quanto riguarda il collegamento
Parigi-Marsiglia, la convenzione del 1985 avrebbe espressamente permesso alla
compagnia Air Afrique di operare su tale rotta in concorrenza con l'Air Inter.
Quanto al collegamento Parigi-Tolosa (e secondariamente a quello Parigi-Marsiglia), dall'accordo del 1990 risulterebbe che l'esclusività della quale
beneficiava la compagnia Air Inter su detto collegamento è cessata al più tardi il
1° marzo 1992.
- In subordine, la Commissione sottolinea che, anche ipotizzando la possibilità
teorica di una concessione esclusiva per i servizi di linea tra l'aeroporto di Orly, da
un lato, e Marsiglia e Tolosa, dall'altro, l'art. 5 non può essere applicato alla
fattispecie. Infatti, esisterebbero forme di trasporto, diverse da queste linee aeree,
in grado di assicurare un servizio adeguato e continuo: i servizi aerei diretti esistenti
tra Parigi (CDG) e, rispettivamente, Marsiglia e Tolosa.
- La Commissione sottolinea che gli effetti della discriminazione in causa sono
notevoli. L'aeroporto di Orly sarebbe preferito dall'utenza e concentrerebbe l'85-90% del traffico nazionale francese in partenza da o a destinazione di Parigi.
Inoltre, l'esercizio dei collegamenti Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa sarebbe più
oneroso in partenza dall'aeroporto CDG che in partenza dall'aeroporto di Orly,
anche per motivi geografici.
- La Commissione ammette infine che la sua decisione potrebbe avere delle
conseguenze importanti sulla struttura ed organizzazione delle linee in causa, ragion
per cui essa ritiene che sia opportuno prevedere un termine per l'adattamento,
scaduto il 27 ottobre 1994.
Procedimento e conclusioni delle parti
- Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 luglio
1994, l'Air Inter ha proposto il presente ricorso.
- Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 22 giugno 1994,
anche la Repubblica francese aveva proposto un ricorso mirante all'annullamento
della decisione impugnata. Tale ricorso è stato iscritto nel ruolo della Corte con il
n. C-174/94. Con ordinanza in sede di procedimento sommario 26 ottobre 1994,
causa C-174/94 R, Francia/Commissione (Racc. pag. I-5229), il presidente della
Corte ha respinto l'istanza della Repubblica francese volta ad ottenere la
sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata.
- Con ordinanza 28 ottobre 1994 il Tribunale, in osservanza dell'art. 47, terzo
comma, seconda frase, dello Statuto (CE) della Corte, ha declinato la propria
competenza nella presente causa T-260/94 affinché la Corte statuisse sulla domanda
d'annullamento, che era parimenti oggetto del ricorso proposto dalla Repubblica
francese nella causa C-174/94. La relativa ordinanza del Tribunale è stata iscritta
nel ruolo della Corte con il n. C-301/94.
- Con ordinanze 19 gennaio e 8 febbraio 1995, il presidente della Corte ha
autorizzato l'intervento del Regno Unito e della TAT a sostegno delle conclusioni
della Commissione nella causa C-301/94. Alcuni documenti riservati sono stati
notificati alle parti intervenienti in una versione non riservata redatta per le parti
in causa.
- La Corte ha deciso di passare alla fase orale nella causa C-301/94 senza procedere
ad istruttoria. Una relazione d'udienza è stata comunicata alle parti.
- In seguito la Repubblica francese, ritenendo di non avere più interesse
all'annullamento della decisione impugnata, ha rinunciato agli atti relativi al suo
ricorso C-174/94. Di conseguenza, con ordinanza 19 marzo 1996, la causa C-174/94
è stata cancellata dal ruolo della Corte. Con ordinanza della Corte 14 maggio 1996,
la causa C-301/94 è stata rinviata innanzi al Tribunale, la decisione sulle spese è
stata riservata.
- Il presente procedimento nella causa T-260/94 è stato pertanto riassunto innanzi
al Tribunale, il quale ha disposto alcune misure di organizzazione del
procedimento. La fase orale si è svolta essenzialmente in base alla relazione
d'udienza C-301/94, già trasmessa.
- Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale
all'udienza tenutasi il 13 novembre 1996 innanzi al Tribunale composto dai signori
C.W. Bellamy, presidente, H. Kirschner, C.P. Briët, A. Kalogeropoulos e A.
Potocki, giudici.
- In seguito alla morte del giudice H. Kirschner, avvenuta il 6 febbraio 1997, la
presente sentenza è stata deliberata dai tre giudici di cui reca la firma, in
osservanza dell'art. 32, n. 1, del regolamento di procedura.
- La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- annullare l'art. 1 della decisione 94/291;
- condannare la Commissione alle spese.
- La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
- La TAT chiede che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese, ivi comprese quelle sostenute dalla
TAT.
- Il Regno Unito chiede che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese, ivi comprese quelle sostenute dal Regno
Unito.
Nel merito
- A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce diverse censure riguardanti la
legittimità sia esterna sia interna della decisione impugnata. Per quanto concerne
la legittimità esterna, essa contesta alla Commissione, in via principale, di aver
violato i suoi diritti della difesa e, in subordine, di aver infranto il principio del
contraddittorio e quello di buona fede nei confronti della Repubblica francese. Per
quanto concerne la legittimità interna, essa accusa la Commissione, in via
principale, di aver fatto ricorso abusivamente al procedimento ex art. 8, n. 3, del
regolamento e, in subordine, di aver violato l'art. 5 del medesimo. Sempre in
subordine, essa lamenta la violazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato nonché la
violazione del principio di proporzionalità. Infine, e in ulteriore subordine, essa
allega che il diniego d'accesso alle due rotte di cui trattasi, opposto dalle autorità
francesi alla TAT, non costituisce discriminazione a danno di questa compagnia,
dato che l'esclusiva di cui godeva la ricorrente su queste rotte era giustificata in
forza dell'art. 5 del regolamento.
Sul motivo fondato sulla violazione dei diritti dalle difesa della ricorrente
Argomenti delle parti
- La ricorrente ricorda che, secondo la giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti
della difesa costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, che
dev'essere osservato anche nell'ambito di un procedimento amministrativo. Di
conseguenza, una persona che rischi di essere colpita da una decisione della
Commissione dovrebbe essere posta in grado di esporre la propria opinione prima
dell'adozione della decisione.
- La ricorrente sottolinea che, nella fattispecie, benché essa stessa sia l'unico
operatore economico interessato dalla decisione impugnata, la Commissione non
ha mai preso l'iniziativa di convocarla ufficialmente, né le ha mai trasmesso nessun
documento e non l'ha invitata a presentare le sue osservazioni sulla pratica. La
ricorrente ritiene pertanto di non aver potuto esporre le proprie opinioni. Essa si
troverebbe così in una situazione analoga a quella delle imprese olandesi di PTT,
esaminata dalla Corte nella sentenza 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione (Racc. pag. I-565). Essa fa pure rinvio alla
sentenza della Corte 29 giugno 1994, causa C-135/92, Fiskano/Commissione (Racc.
pag. I-2885).
- Quanto all'affermazione della Commissione, la quale sostiene di avere ascoltato
ufficialmente l'opinione della ricorrente il 4 marzo 1994, quest'ultima ribatte che
questo incontro si è svolto dietro sua richiesta e quattro mesi dopo che la
Commissione aveva già stabilito la propria posizione. Inoltre l'incontro avrebbe
avuto un contenuto puramente economico, così come del resto la nota della
ricorrente datata 7 marzo 1994. Infine, la lettera degli amministratori dipendenti
della ricorrente, del 15 marzo 1994, si sarebbe limitata ad esprimere le inquietudini
di questi ultimi.
- La ricorrente contesta la tesi della Commissione secondo la quale la decisione
impugnata, lungi dal riguardare la situazione specifica della ricorrente, avrebbe
carattere generale, avendo ad oggetto la politica del governo francese in materia
aeroportuale. Essa sostiene che il provvedimento nazionale di cui trattasi era il
diniego delle autorità francesi di concedere alla TAT i diritti di traffico controversi,
diniego da cui la ricorrente avrebbe tratto diretto beneficio. Inoltre, la ricorrente
sarebbe espressamente fatta oggetto della decisione impugnata, la quale
riguarderebbe la legittimità dell'esclusiva concessa alla medesima sulle rotte
contestate. Infine, essa subirebbe direttamente ed interamente gli effetti della
decisione impugnata.
- La ricorrente rileva che l'art. 8, n. 3, del regolamento dev'essere interpretato nel
senso che esso impone alla Commissione di consentire non solo allo Stato membro
interessato, ma anche a qualsiasi altra parte direttamente interessata, quale la
ricorrente, di difendere i propri interessi. Così, la Commissione sarebbe stata
obbligata, persino in assenza di specifiche disposizioni, a regolamentare di propria
iniziativa il procedimento in modo da garantirne una tutela efficace. Infatti il
principio generale della tutela dei diritti della difesa sarebbe applicabile sia in
presenza sia, a maggior ragione, in assenza di una specifica regolamentazione.
- Nell'ipotesi in cui il Tribunale dovesse interpretare l'art. 8, n. 3, qui in discussione
come fonte di deroga al principio del rispetto dei diritti della difesa di qualsiasi
interessato, la ricorrente ritiene che esso dovrebbe allora interrogarsi sulla validità
di un testo di tal genere. Infatti, qualsiasi regolamento comunitario che consenta
di derogare a un principio fondamentale del diritto comunitario costituirebbe
incontestabilmente una disciplina adottata in violazione del diritto comunitario. Di
conseguenza, il Tribunale dovrebbe dichiarare nullo l'art. 8, n. 3, del regolamento.
- La ricorrente giudica infine aberrante sostenere, in questo contesto, che fosse
sufficiente consultare i rappresentanti degli Stati membri presenti in seno al
comitato consultivo. Infatti il ruolo di quest'ultimo non sarebbe quello di
rappresentare gli interessi di imprese private, bensì di assistere la Commissione e
di trasmetterle le posizioni degli Stati membri.
- La Commissione sottolinea che il regolamento non prevede un procedimento che
consenta il coinvolgimento delle imprese interessate. Il procedimento ex art. 8, n. 3,
del regolamento riprenderebbe infatti nelle grandi linee quello ex art. 169 del
Trattato, il quale non prevede nemmeno esso un obbligo di consultazione. La
Commissione rileva peraltro che, nella cornice di un procedimento avviato su
istanza di uno Stato membro ex art. 8, n. 3, del regolamento, essa deve statuire nel
termine di un mese. Il rispetto di questo termine sarebbe praticamente impossibile
nel caso di un numero elevato di compagnie aeree beneficiarie di un
provvedimento discriminatorio.
- La Commissione contesta la rilevanza nella fattispecie delle citate sentenze Paesi
Bassi e a./Commissione e Fiskano/Commissione. A tal proposito essa sostiene
segnatamente che la decisione impugnata concerne l'attribuzione delle rotte aeree
all'interno del sistema aeroportuale parigino e che la ricorrente subisce solo
indirettamente e parzialmente gli effetti economici di questa decisione. Il fatto che
le autorità francesi abbiano richiamato l'esistenza di una concessione esclusiva a
vantaggio della ricorrente ex art. 5 del regolamento non muterebbe i termini della
questione di merito, consistente nell'accertare se i provvedimenti generali adottati
dalla Repubblica francese potessero generare una discriminazione nella ripartizione
del traffico all'interno del sistema aeroportuale parigino, ledendo in tal modo i
diritti di tutte le compagnie comunitarie. L'uso scorretto di questa disposizione non
potrebbe bastare da solo ad imporre l'obbligo di consultare la ricorrente.
- La Commissione allega che, comunque, il 4 marzo 1994 si è svolta un'audizione
ufficiale della ricorrente, la quale ha reso note le sue opinioni segnatamente
mediante la nota datata 7 marzo 1994, di modo che sarebbe stato inutile per la
Commissione riascoltarla di nuovo. In sede di controreplica (pa. 6), essa precisa che
la ricorrente era tenuta costantemente informata dalle autorità francesi in merito
agli sviluppi della pratica. L'esistenza di questo canale di informazioni sarebbe stata
confermata dalle stesse autorità nel corso del giudizio parallelamente pendente
innanzi alla Corte. A tal proposito la Commissione fa rinvio alla pag. 10 della
replica depositata dalla Repubblica francese nella causa C-174/94 (v. il precedente
punto 33).
- Il Regno Unito aderisce all'argomento della Commissione, precisando che la
sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, citata, è irrilevante nella fattispecie poiché
il procedimento controverso, lungi dall'essere stato «promosso nei confronti» della
ricorrente, si è svolto tra la Commissione e la sola Repubblica francese. Peraltro,
la citata sentenza concernerebbe l'applicazione dell'art. 90, n. 3, del Trattato, il
quale non stabilisce norme speciali sulle persone da consultare e sulla procedura
di consultazione mentre, nella fattispecie, il regolamento n. 2408/92 formulerebbe
regole specifiche.
Giudizio del Tribunale
- L'art. 8, n. 3, del regolamento non prevede la partecipazione diretta dei vettori
aerei al procedimento amministrativo di adozione, da parte della Commissione, di
una decisione sulla ripartizione del traffico all'interno di un sistema aeroportuale.
Secondo quanto dispone il regolamento, la Commissione si rivolge al solo Stato
membro interessato, dopo aver chiesto il parere del comitato consultivo composto
dai rappresentanti degli Stati membri. Ha carattere solo generico e facoltativo ladisposizione secondo la quale la Commissione, nello svolgimento delle sue funzioni,
«può» acquisire informazioni dei vettori aerei (art. 12 del regolamento). Ne
consegue che il regolamento non conferisce, di per sé, il beneficio dei diritti della
difesa a un vettore aereo che si trovi in una situazione corrispondente a quella
della ricorrente nella presente fattispecie.
- Quanto alla giustificazione di questo silenzio del regolamento dedotta dalla
Commissione, secondo la quale il procedimento ex art. 8, n. 3, di quest'ultimo è
stato disegnato sul modello di quello ex art. 169 del Trattato, al quale partecipano
solo la Commissione e lo Stato membro interessato, occorre rilevare che, nella
cornice dell'art. 169 del Trattato, l'inadempimento di Stato è accertato solo con
sentenza della Corte mentre, nell'ambito dell'art. 8, n. 3, del regolamento, è la
decisione della Commissione che impone la ripartizione del traffico prescelta da
quest'ultima. Il procedimento fondato sull'art. 169 è pertanto essenzialmente un
procedimento giurisdizionale, mentre quello ex art. 8, n. 3, è un procedimento
interamente amministrativo. Di conseguenza, i due procedimenti presentano
differenze sostanziali, di modo che la tesi della Commissione basata sull'art. 169 del
Trattato non può essere accolta.
- Per quanto concerne il procedimento di applicazione dell'art. 8, n. 3, del
regolamento, sfociato nell'adozione della decisione impugnata, occorre ricordare
che, secondo una costante giurisprudenza, il rispetto dei diritti della difesa in
qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa
concludersi con un atto per questa lesivo costituisce un principio fondamentale di
diritto comunitario e dev'essere garantito anche in assenza di norme specifiche (v.,
ad esempio, sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, citata, punto 44). Questo
principio richiede che la persona interessata sia stata messa in condizioni di far
conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi presi in considerazione
dalla Commissione per adottare il suo atto (sentenza Fiskano/Commissione, citata,
punto 40).
- Quanto all'affermazione della Commissione, che la citata sentenza Paesi Bassi e
a./Commissione pronunciata in materia di art. 90, n. 3, del Trattato è irrilevante
per la fattispecie, poiché il procedimento controverso è disciplinato da una
regolamentazione specifica che esclude la partecipazione dei vettori aerei
eventualmente interessati, si deve rilevare che l'applicazione del principio
fondamentale dei diritti della difesa non può essere né esclusa né limitata da una
disposizione regolamentare. Il rispetto di questo principio deve pertanto essere
garantito sia in caso di assenza totale di una disciplina specifica sia in presenza di
una regolamentazione che non tenga di per sé conto del suddetto principio (v., in
tal senso, sentenza della Corte 24 ottobre 1996, causa C-32/95 P,
Commissione/Lisrestal e a., Racc. pag. I-5373, punto 30). Ne discende che la tesi
della Commissione fondata sull'assenza di una disposizione specifica nella
normativa di cui trattasi dev'essere respinta.
- Quando all'argomento del Regno Unito, secondo il quale il procedimento
controverso nella fattispecie non è stato «promosso nei confronti» della ricorrente,
occorre ricordare che, sebbene il procedimento di cui trattasi non abbia avuto
formalmente ad oggetto la ricorrente quale singolo operatore economico, ciò non
era avvenuto nemmeno nella causa oggetto della sentenza Paesi Bassi e
a./Commissione, citata, dove la Commissione, nell'ambito di un procedimento ex
art. 90, n. 3, del Trattato, si era indirizzata ufficialmente al solo Regno dei Paesi
Bassi e non alle società olandesi di PTT. Tale dato di fatto non ha tuttavia
impedito alla Corte di riconoscere a queste ultime il beneficio dei diritti della
difesa, poiché esse erano le dirette beneficiarie del provvedimento statale criticato,
erano nominativamente indicate nella legge olandese criticata, la decisione
impugnata faceva espressamente riferimento ad esse ed esse sopportavano
direttamente le conseguenze economiche della decisione stessa (punti 50 e 51 della
sentenza citata).
- E' pertanto necessario allora esaminare se il ragionamento sviluppato nella citata
sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, che ha riconosciuto a talune imprese
private il beneficio dei diritti della difesa nell'ambito dell'art. 90, n. 3, del Trattato,
possa essere trasposto nella fattispecie. A tal proposito occorre rilevare, in primo
luogo, che la ricorrente era diretta beneficiaria del provvedimento statale
contestato, vale a dire del mantenimento a suo favore di una posizione di privilegio
sulle due rotte di cui trattasi, senza che sia necessario esaminare, in questa fase
dell'analisi, se essa potesse realmente avvalersi di un diritto di esclusiva. La
situazione economica della ricorrente sarebbe stata pertanto modificata dalla
decisione impugnata, la quale ordinava alle suddette autorità di aprire queste due
rotte alla concorrenza degli altri vettori aerei comunitari. La ricorrente avrebbe
quindi finito con lo sperimentare direttamente le conseguenze economiche della
decisione impugnata. Occorre poi constatare che la ricorrente era nominativamente
citata nel provvedimento nazionale cui essa faceva richiamo quale fondamento dei
suoi diritti di traffico in esclusiva, vale a dire la convenzione del 1985, senza che sia
necessario esaminare, nel presente contesto, la portata giuridica di detta
convenzione. Infine, la lettura della decisione impugnata evidenzia che la ricorrente
vi è ripetutamente richiamata in modo esplicito. Di conseguenza risultano
soddisfatti nella fattispecie i presupposti stabiliti dalla citata sentenza Paesi Bassi
e a./Commissione.
- Da quanto precede discende che la ricorrente disponeva dei diritti della difesa, i
quali dovevano essere rispettati nel procedimento sfociato nell'adozione della
decisione impugnata, senza che occorra esaminare la questione generale, evocata
dalla Commissione, se esistono diritti della difesa anche nell'ipotesi in cui il
procedimento ex art. 8, n. 3, del regolamento, che deve concludersi nel termine di
un mese, abbia ripercussioni su un numero indefinito di vettori aerei.
- Quanto al problema, se i diritti della difesa della ricorrente siano stati rispettati
nella fattispecie, occorre ricordare che, nella sentenza 6 dicembre 1994, causa T-450/93, Lisrestal e a./Commissione (Racc. pag. II-1177), che verteva sulla riduzione
del contributo finanziario che il Fondo sociale europeo aveva inizialmente concesso
alle imprese beneficiarie nel corso di un procedimento in cui l'autorità nazionale
era stata l'unico interlocutore del Fondo, il Tribunale ha riconosciuto alle imprese
ricorrenti il diritto di essere sentite, sottolineando che tale diritto non era stato
garantito né nei rapporti tra la Commissione e i beneficiari né in quelli tra
l'autorità nazionale e i beneficiari (punti 49 e 50 della sentenza).
- Nella fattispecie, occorre pertanto esaminare se i diritti della difesa della ricorrente
siano stati concretamente rispettati, o direttamente nei suoi rapporti con la
Commissione, o indirettamente tramite le autorità francesi, o per effetto del
sovrapporsi di questi due iter amministrativi.
- A tal proposito, la ricorrente si è rivolta essa stessa alla Commissione, inviandole
la nota datata 7 marzo 1994, dopo essere stata ricevuta dalla Commissione il 4
marzo 1994 per un colloquio. In tale nota, essa ha illustrato le caratteristiche della
sua impresa, soffermandosi in particolare sui servizi aerei forniti e sui suoi rapporti
contrattuali con lo Stato francese, il quale le avrebbe affidato compiti di servizio
pubblico. Essa ha sottolineato la sua difficile situazione finanziaria, derivante
dall'incremento della concorrenza sia aerea sia ferroviaria. In sintesi, essa si è
particolarmente opposta ad un'apertura troppo brutale e accelerata dei principali
collegamenti aerei da essa assicurati da e per l'aeroporto di Orly.
- Benché la ricorrente si sia limitata, in questa occasione, a sviluppare aspetti
«puramente economici», così come essa ha sottolineato innanzi al Tribunale, nulla
le avrebbe tuttavia impedito di addurre anche argomentazioni giuridiche. La
ragione per la quale ha rinunciato a ciò non può che consistere nel fatto che essa
riteneva la Commissione sufficientemente edotta sul piano giuridico.
- La Commissione infatti facendo riferimento alle dichiarazioni delle autorità
francesi (v. precedente punto 55) ha affermato, senza essere contraddetta sul
punto della ricorrente, che quest'ultima era stata tenuta informata dalle medesime
autorità in merito allo svolgimento del procedimento. Occorre pertanto dedurre che
la ricorrente ha quantomeno avuto conoscenza delle osservazioni trasmesse dalle
autorità francesi alla Commissione.
- Queste osservazioni, in particolare quelle formulate nelle note datate 21 dicembre
1993 e 17 marzo 1994, riguardavano segnatamente gli obblighi imposti alla
ricorrente dalla convenzione del 1985, il rischio sia per l'esercizio da parte della
ricorrente della rete aerea nazionale francese, sia per il sistema di perequazione
interna nel caso in cui sulle rotte Orly-Tolosa e Orly-Marsiglia fosse consentita la
concorrenza, gli effetti dell'accordo del 1990 il quale, secondo il parere delle
autorità francesi, riguardava solo la designazione multipla in partenza dal solo
aeroporto CDG, nonché l'asserita cessazione dell'esclusiva della ricorrente a causa
della concessione di diritti, in particolare, alla compagnia Air Afrique. Inoltre le
autorità francesi sottolineavano in queste note che la ricorrente era un'impresa
incaricata di un servizio di interesse generale ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato,
disposizione di rango superiore, nella gerarchia delle norme, a quella del
regolamento n. 2408/92, che realizza l'armonizzazione comunitaria. Infine, esse si
soffermavano ad interpretare approfonditamente l'art. 5 del regolamento il quale
ad oggetto, a loro parere, il collegamento tra due aeroporti e non tra città, e che
consente pertanto di mantenere l'esclusiva riservata alla ricorrente.
- Le osservazioni formulate dalle autorità francesi toccavano quindi aspetti giuridici
essenziali della fattispecie quali figurano nella decisione impugnata. Esse
descrivevano segnatamente la situazione specifica della ricorrente. Ebbene,
quest'ultima non ha mai sostenuto, nel corso del procedimento innanzi al
Tribunale, che le osservazioni formulate a tal proposito fossero incomplete o
contrarie ai suoi interessi. Altrimenti essa non avrebbe certamente omesso di
integrare l'argomentazione giuridica sviluppata nelle autorità francesi.
- Questa constatazione non risulta contraddetta dall'affermazione dedotta dalla
ricorrente nell'ambito di un altro motivo, secondo la quale la Commissione ha
illustrato per la prima volta innanzi al Tribunale la sua interpretazione della
nozione di servizio adeguato ed ininterrotto di cui all'art. 5 del regolamento, il che
proverebbe che la ricorrente non è stata in grado di prendere posizione a tal
proposito in sede di procedimento amministrativo (v. il successivo punto 101).
Infatti, così come sarà chiarito in prosieguo (punto 123), la soluzione della presente
controversia non dipende dall'interpretazione della nozione di cui trattasi, la quale
è stata del resto presa in considerazione nella decisione impugnata solo in
subordine (GU, pag. 36, colonna di destra, penultimo capoverso). Non si tratta
pertanto di aspetti giuridici essenziali della fattispecie.
- Alla luce di quanto esposto, i diritti della difesa della ricorrente sono stati rispettati.
Ne discende che il motivo fondato sulla violazione dei medesimi non può essere
accolto.
Sui motivi fondati sulla violazione del principio del contraddittorio e di buona fede nei
confronti della Repubblica francese
Argomenti delle parti
- La ricorrente contesta alla Commissione il fatto di aver comunicato al governo
francese la sua posizione favorevole alle tesi della TAT ancor prima di aver
ascoltato detto governo in merito agli argomenti dedotti dalla TAT nel suo esposto
e nella sua integrazione del medesimo. Questo modo di procedere dimostrerebbe
il pregiudizio da cui sarebbe stata mossa la Commissione a tal proposito. Questo
stato di cose non potrebbe ritenersi mutato in seguito alla successiva conduzione
del procedimento, al termine del quale la Commissione ha effettivamente posto in
grado il governo francese di esporre le proprie difese. La Commissione avrebbe
infatti già adottato in realtà la sua decisione prima di ascoltare questo governo.
- La ricorrente rileva che la Commissione non ha seguito nella fattispecie il
procedimento previsto per i casi di inadempimento o per quelli rientranti nella
sfera d'applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17,
primo regolamento d'applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, 13,
pag. 204), nell'ambito dei quali essa informa delle censure anzitutto lo Stato
membro, le imprese o associazioni d'imprese di cui trattasi, domandando di
comunicarle le loro osservazioni, e formula poi la propria decisione, dopo aver
ricevuto le tesi dedotte a chiarimento.
- La ricorrente sottolinea che dall'analisi dell'art. 5 del Trattato e dell'art. 10, n. 2,
del regolamento n. 17, nonché dalla giurisprudenza della Corte e del Tribunale
(ordinanza della Corte 13 luglio 1990, causa C-2/88 Imm., Zwartveld e a., Racc.
pag. I-3365, sentenze del Tribunale 18 settembre 1992, causa T-24/90,
Automec/Commissione, Racc. pag. II-2223, e della Corte 10 giugno 1993, causa C-183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3131) risulta che esiste un dovere di
collaborazione tra le istituzioni della Comunità e gli Stati membri e che detta
collaborazione deve realizzarsi secondo buona fede. La Commissione dovrebbe
pertanto essere leale nei confronti degli Stati membri.
- In questo contesto, avendo sostenuto che l'esclusiva di cui essa godeva era stata
revocata dalle stesse autorità francesi il 1° marzo 1992, quando queste ultime hanno
consentito alla TAT di operare sulle due rotte Parigi (CDG)-Marsiglia e Parigi
(CDG)-Tolosa, la Commissione avrebbe agito in malafede. Essa non poteva
ignorare che sulle due rotte di cui trattasi era stata ammessa la concorrenza in
ossequio a quanto specificamente richiesto dalla Commissione medesima nel 1990.
Essa non potrebbe pertanto sostenere che le autorità francesi avevano posto fine
all'esclusiva, tanto più che dette autorità e la ricorrente avrebbero sempre nutrito
la ferma volontà di applicare la convenzione del 1985 sino alla sua scadenza.
Ebbene, detta convenzione riguardava non singole rotte, bensì la rete di rotte in
quanto tale.
- La Commissione allega che le autorità francesi disponevano, sin dall'inizio del
procedimento, di tutte le informazioni necessarie ad assicurare la loro difesa. Essa
ricorda che il procedimento oggetto dell'art. 8, n. 3, del regolamento dispone che
la sua decisione non può essere adottata prima della formulazione di un parere del
comitato consultivo di cui all'art. 11 del regolamento. Nell'ambito di tale comitato,
tutti gli Stati membri, e quindi parimenti quello qui interessato, potrebbero
esprimere le loro opinioni sulle questioni oggetto di un disegno di decisione
comunicato nei tempi di legge. Nella fattispecie, tale disegno sarebbe stato
comunicato 15 giorni prima della riunione del comitato e conterrebbe
un'esposizione precisa e completa delle censure che la Commissione intendeva
muovere a carico della Francia, nonché una sintesi completa e precisa degliargomenti in diritto e in fatto, ivi compresi quelli dedotti dalla TAT.
- Secondo la Commissione, quando, in osservanza dell'art. 8, n. 3, del regolamento,
essa avvia un'indagine di propria iniziativa, nessun termine le è imposto e la sua
decisione si basa sui dati acquisiti nel corso dell'istruttoria, senza che sussistano
limiti in merito alla sfera della ricerca e alle fonti d'informazione. Essa non sarebbe
pertanto vincolata dall'oggetto di un esposto.
- Infine, facendo rinvio al testo della decisione impugnata (GU, pag. 36), essa nega
di aver dichiarato che l'esclusiva di cui godeva la ricorrente era stata revocata dalle
stesse autorità francesi il 1° marzo 1992.
Giudizio del Tribunale
- La ricorrente è titolare di un'interesse legittimo ad eccepire una violazione del
principio del contraddittorio nei confronti della Repubblica francese, in quanto la
domanda rivolta allo Stato membro di cui trattasi, affinché esso comunichi le sue
osservazioni, costituisce una formalità sostanziale ai sensi dell'art. 173 del Trattato
(v., in tal senso, sentenze della Corte 7 maggio 1991, causa C-304/89,
Oliveira/Commissione, Racc. pag. I-2283, punti 17 e 21, e del Tribunale 7 marzo
1995, cause riunite T-432/93, T-433/93 e T-434/93, Socurte e a./Commissione, Racc.
pag. II-503, punto 63).
- Quanto alla questione, se i diritti della difesa della Repubblica francese siano stati
rispettati, vale a dire se quest'ultima sia stata posta in grado di illustrare
esaurientemente la sua opinione in merito agli elementi considerati rilevanti dalla
Commissione per l'adozione della decisione impugnata, occorre ricordare che il
procedimento ex art. 8, n. 3, del regolamento può essere avviato dalla Commissione
o su richiesta di uno Stato membro, o di propria iniziativa.
- Nella fattispecie, il procedimento controverso è stato avviato dalla Commissione
autonomamente. Nella logica della disposizione applicata, gli esposti iniziale e
integrativo presentati dalla TAT costituivano non atti indispensabili al suo avvio,
bensì elementi che, al pari di altri, potevano aver indotto la Commissione a
considerare opportuna l'apertura di propria iniziativa del procedimento.
- Alla luce di quanto esposto e conformemente al principio enucleato dalla citata
sentenza Paesi Bassi e a./Commissione (punto 45), la Commissione aveva l'obbligo
di comunicare alla Repubblica francese solo un'esposizione precisa e completa dei
motivi per i quali essa aveva preso l'iniziativa di avviare il procedimento di cui
trattasi. Per quanto concerne gli esposti della TAT, essa poteva pertanto scegliere
o di trasmetterli nella loro integralità alla Repubblica francese, o di incorporarne
il contenuto sostanziale nella suddetta esposizione.
- Questo ragionamento non è contraddetto dal secondo principio enunciato nella
citata sentenza Paesi Bassi e a./Commissione (punto 46), secondo il quale lo Stato
membro di cui trattasi dev'essere posto in grado di esprimere la sua opinione «sulle
osservazioni presentate da terzi interessati». Infatti la Corte non ha escluso, il linea
di principio, la possibilità per la Commissione di riassumere le proprie osservazioni
e di comunicare allo Stato una sintesi siffatta, purché precisa e completa. Nella
medesima sentenza (punto 49) essa ha condannato il procedimento seguito dalla
Commissione per il solo motivo, di carattere generale, che il governo interessato
non era stato sentito «sulle consultazioni che la Comissione [aveva] avuto con le
organizzazioni di categoria» interessate.
- Nella fattispecie la Commissione ha, da un lato, con lettera datata 20 ottobre 1993,
informato le autorità francesi del trasporto aereo del deposito, da parte della TAT,
di un esposto a carico della Repubblica francese e del gruppo Air France,
trasmettendo loro nel contempo una copia di detto esposto e invitandole a
comunicarle le loro eventuali osservazioni. Inoltre con lettera datata 22 ottobre
1993, indirizzata al governo francese, essa ha riassunto l'esposto della TAT e ha
compiuto una prima valutazione della situazione giuridica, invitandolo, di nuovo,
al tempo stesso a produrre le sue eventuali osservazioni. Benché in quest'ultima
occasione la Commissione abbia affermato che gli argomenti dedotti dalla TAT le
«[sembravano] fondati allo stato degli atti in [suo] possesso», tale valutazione, lungi
dal costituire una posizione preconcetta a danno della ricorrente e delle autorità
francesi, poteva rivestire carattere solo provvisorio, in attesa delle osservazioni
formulate dalle autorità francesi. Nessun elemento del fascicolo consente di
ritenere che questa valutazione non potesse essere modificata prima dell'adozione
della decisione definitiva la quale, nella fattispecie, sarebbe stata formulata solo sei
mesi dopo.
- D'altra parte la Commissione, con lettera datata 21 gennaio 1994, ha informato il
governo francese che la TAT aveva integrato il suo esposto iniziale, basandolo
anche sulla violazione, da parte delle autorità francesi, dell'art. 8, n. 1, del
regolamento. Esso ha aggiunto che la TAT sosteneva che, applicando
erroneamente l'art. 5 del regolamento, le autorità francesi avevano in realtà
operato una ripartizione discriminatoria, a vantaggio della ricorrente, del traffico
tra gli aeroporti situati all'interno del sistema parigino e che la TAT domandava
di conseguenza alla Commissione di adottare una decisione in base all'art. 8, n. 3,
del regolamento. Pur essendo vero che al Commissione si è in tal modo limitata a
redigere una sintesi del contenuto di questo esposto integrativo senza trasmetterne
copia al governo francese, la ricorrente non sostiene che tale sintesi sia errata o
incompleta. In particolare, essa non allega che la decisione impugnata contenga
elementi nuovi, apparentemente ricavati dal testo completo dell'esposto integrativo,
il quale non sarebbe stato comunicato dalla Commissione durante il procedimento
amministrativo.
- E' infine pacifico che, prima della riunione del comitato consultivo del 28 febbraio
1994, un disegno di decisione è stato trasmesso dalla Commissione alle autorità
francesi senza che queste ultime abbiano eccepito la sua erroneità o incompletezza
per quanto concerne l'illustrazione degli elementi in fatto e in diritto. Peraltro,
prima dell'adozione definitiva della decisione impugnata, si sono svolti numerosi
colloqui tra rappresentanti della Commissione e del governo francese (v. precedenti
punti 13-24).
- Alla luce di quanto esposto, la Repubblica francese è stata posta in grado dalla
Commissione di esporre esaurientemente la sua opinione in merito agli elementi
essenziali considerati rilevanti da quest'ultima in vista dell'adozione della decisione
impugnata. Del resto, così come precedentemente constatato (punti 69 e 70), essa
ha effettivamente esercitato i suoi diritti della difesa, pronunciandosi su tutti gli
elementi sostanziali in fatto e in diritto che erano pertinenti ai fini dello
svolgimento del procedimento amministrativo.
- Di conseguenza, il motivo fondato sulla violazione del principio del contraddittorio
nei confronti della Repubblica francese dev'essere respinto.
- Per quanto concerne il motivo tratto dalla violazione del principio di buona fede
nei confronti della Repubblica francese, esso sarà esaminato in prosieguo, nella
cornice dell'analisi dei motivi fondati sulla violazione delle disposizioni rilevanti del
regolamento n. 2408/92, nonché sulla violazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato.
Sui motivi fondati sulla violazione del regolamento n. 2408/92
- Occorre esaminare congiuntamente le censure fondate sull'applicazione da parte
della Commissione del regolamento n. 2408/92. L'analisi verterà sull'interpretazione
degli artt. 8 e 5 del regolamento. Si affronterà parimenti, in questa cornice, la
questione, se l'esclusiva riservata alla ricorrente costituisse una discriminazione a
danno di altri vettori aerei quali la TAT, o se la ricorrente potesse avvalersi così
come da essa sostenuto mediante il suo precedente motivo, fondato segnatamente
sulla violazione del principio di buona fede nei confronti della Repubblica francese
della convenzione del 1985 e dell'accordo del 1990 per giustificare la sua esclusiva
persino durante la vigenza del regolamento.
Argomenti delle parti
- La ricorrente sostiene, in via principale, che la Commissione ha utilizzato
abusivamente il procedimento rapido di cui all'art. 8, n. 3, del regolamento per
tentare di porre fine, prima del termini di tre anni concesso dall'art. 5 del
medesimo regolamento, all'esclusiva di cui essa godeva contrattualmente sulle rotte
Orly-Marsiglia e Orly-Tolosa, in forza della convenzione del 1985. Infatti, la
questione relativa all'esistenza di concessioni esclusive non sarebbe assolutamente
menzionata né disciplinata dall'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento. Ebbene, la
situazione della ricorrente risalirebbe a diversi decenni addietro e sarebbe
disciplinata da una convenzione che si fonda su esigenze di servizio pubblico,
riguardanti l'assetto del territorio e una democratizzazione del traffico. La
ricorrente aggiunge che se la Commissione avesse voluto vedere revocata l'esclusiva
della ricorrente sulla sua rete interna francese, essa avrebbe dovuto avviare il
procedimento di cui all'art. 169 del Trattato.
- La ricorrente deduce, in subordine, che la Commissione ha interpretato in modo
errato l'art. 5 del regolamento. Anzitutto, si dovrebbe respingere la premessa della
Commissione, la quale asserisce che la libertà del traffico aereo è la regola e che
le restrizioni a questa libertà sono l'eccezione. L'interpretazione dell'art. 5 non
dovrebbe rispondere a una logica del tipo principio-eccezione, bensì piuttosto a una
logica di politica comune dei trasporti, all'interno della quale dovrebbero essere
presi in considerazione gli interessi divergenti. Questo articolo testimonierebbe le
concessioni accordate in seno al Consiglio ai difensori delle missioni di interesse
generale.
- La ricorrente ne deduce che l'art. 5 è manifestamente destinato a lasciar perdurare
situazioni giuridicamente definite prima dell'entrata in vigore del regolamento, e
ciò per un periodo di tre anni. Così, in ogni Stato membro desideroso di non
esporre il suo servizio pubblico a un mutamento brutale, le convenzioni di
conferimento in esclusiva di diritti di traffico aereo potrebbero sussistere durante
detto periodo, la cui ragion d'essere consisterebbe nel lasciare agli Stati membri il
tempo necessario per instaurare un regime che assicuri la tutela dell'interesse
generale in misura compatibile con il nuovo contesto comunitario e nell'accordare
un minimo lasso di tempo indispensabile alle imprese interessate per riconvertire
i loro sistemi produttivi.
- Questa interpretazione sarebbe confermata dai lavori preparatori del regolamento.
Infatti, in forma di ultimo numero dell'art. 4, il disegno di disposizione che sarebbe
divenuto l'art. 5 prevedeva «un regime transitorio per le concessioni già esistenti
in materia di obblighi di servizio pubblico». La volontà del Consiglio sarebbe stata
pertanto quella di mantenere per tre anni concessioni di tal genere.
- A tal proposito la ricorrente precisa che, in forza dell'art. 5, la convenzione del
1985 che le garantiva una concessione esclusiva sarebbe potuta durare fino al 1°
gennaio 1996. Nessuna delle due parti avrebbe posto fine a tale convenzione, la
quale sarebbe pertanto rimasta valida. A suo parere, la circostanza che questa
convenzione permettesse espressamente alla compagnia Air Afrique di effettuare
il servizio sulla rotta Parigi-Marsiglia non era tale da ostare alla clausola di
esclusività della concessione di cui essa godeva. Infatti, le partenze per i
collegamenti assicurati dalla Air Afrique sarebbero avvenute unicamente
dall'aeroporto CDG e non dall'aeroporto di Orly. Inoltre, il collegamento assicurato
dalla Air Afrique sarebbe stato una semplice linea di cabotaggio, approdante in
Africa, di periodicità estremamente limitata (un volo a settimana).
- L'esclusiva di cui godeva la ricorrente sulle due rotte di cui trattasi non sarebbe
stata soppressa nemmeno a causa del servizio effettuato dalla TAT regolarmente
sui collegamenti CDG-Tolosa e CDG-Marsiglia. Infatti, tali aperture avrebbero
costituito semplici eccezioni imposte dalla Commissione al governo francese nella
cornice dell'accordo del 1990. Ebbene, tale accordo dovrebbe essere interpretato
alla luce dei diritti di esclusiva della ricorrente. Del resto, il fatto che la
Commissione non abbia preteso, in occasione dell'accordo del 1990, la stipulazione
di una nuova convenzione confermerebbe l'interpretazione secondo la quale
l'esclusiva della ricorrente restava efficace in partenza da Orly.
- La ricorrente sottolinea che l'esclusiva di cui essa godeva riguardava una rete
completa di numerose rotte, e che solo una tale «logica di rete» aveva permesso
di realizzare la perequazione delle tariffe necessaria al piano di sviluppo del
territorio voluto dallo Stato francese. In udienza essa ha approfondito quest'ultimo
argomento, sottolineando che la realizzazione di reti è una tipicità francese, difficile
da comprendere per taluni partner europei della Francia. La nozione di rete
sarebbe collegata a quella di servizio pubblico. Si richiederebbe agli operatori
incaricati di fornire un servizio pubblico, come la ricorrente, di fornire detto
servizio ovunque in Francia a prezzi costanti. Poiché la ricorrente doveva finanziare
i propri trasporti aerei in modo integralmente autonomo, senza sussidi pubblici,
essa avrebbe avuto bisogno di far ricorso a una perequazione delle tariffe
nell'ambito del sistema della rete. Nella cornice di tale perequazione, gli introiti
ottenuti sulle rotte dette «milionarie», quali la Parigi-Marsiglia e la Parigi-Tolosa,
sarebbero stati destinati a finanziarie le linee in passivo. Ebbene, un sistema di
finanziamento di tal genere non potrebbe funzionare senza l'esclusiva concessa
sulle rotte «milionarie».
- L'interpretazione letterale dell'art. 5 del regolamento dovrebbe ispirarsi alle
considerazioni prima esposte. Pertanto, le «rotte nazionali» sarebbero quelle
definite nelle concessioni esclusive, vale a dire le rotte comprese nella suddetta
rete, e non quelle tra città, come asserito dalla Commissione. Questa
interpretazione sarebbe confermata dal testo del regolamento, il quale fa più volte
riferimento ai servizi da un aeroporto all'altro. Secondo la ricorrente, se l'art. 5 del
regolamento fosse interpretato nel senso che il termine «rotta» significasse un
collegamento da città a città, questa disposizione sarebbe svuotata di qualsiasi
contenuto: basterebbe l'esistenza di due aeroporti in una città per escludere dalla
sfera di applicazione dell'art. 5 qualsiasi concessione esclusiva esistente alla data
di entrata in vigore del regolamento.
- La ricorrente contesta poi l'argomento della Commissione secondo il quale, ad ogni
modo, sarebbe esistito un «servizio adeguato e ininterrotto» offerto da un'«altra
forma di trasporto», vale a dire il trasporto aereo tra Parigi (CDG) - Marsiglia e
Parigi (CDG) - Tolosa, ragion per cui i collegamenti diretti da Parigi (Orly) a
Marsiglia e Tolosa avrebbero dovuto essere esclusi dalla sfera di esclusiva. A tal
proposito, la nozione di «forma di trasporto» dovrebbe essere intesa nel senso di
«modalità di trasporto», di modo che i collegamenti aerei non dovrebbero esseretenuti in considerazione. Comunque, il servizio offerto dalla TAT sulle rotte CDG-Marsiglia e CDG-Tolosa, con cadenza oscillante, dal marzo 1992, tra un volo al
giorno e un volo a settimana, non potrebbe essere qualificato «servizio adeguato
e ininterrotto» in considerazione delle esigenze degli operatori economici delle
regioni interessate.
- La ricorrente peraltro afferma di aver avuto notizia per la prima volta, grazie al
controricorso, delle nozioni di adeguatezza e di continuità nell'interpretazione
datane dalla Commissione. Ciò proverebbe che essa non è stata in grado di
presentare osservazioni. La TAT si opporrebbe inoltre a una vera concorrenza che
consisterebbe nello sviluppo del mercato in partenza da CDG, a vantaggio di un
parassitismo a Orly. La TAT avrebbe potuto infatti accedere a Tolosa e a Marsiglia
in partenza dall'aeroporto CDG, il quale costituirebbe una piattaforma più
importante di quella di Orly per le sue dimensioni, il numero di piste e di
passeggeri serviti. Se la TAT si rifiuta in realtà di gestire le rotte Parigi-Marsiglia
e Parigi-Tolosa in partenza dall'aeroporto CDG, ciò non dipenderebbe pertanto dal
fatto che la ricorrente o il governo francese abbiano attuato pratiche
discriminatorie.
- Infine, l'art. 5 del regolamento lascerebbe agli Stati membri un potere residuo in
materia di concessioni esclusive. Sarebbe infatti impossibile mantenere un'esclusiva
ai sensi di tale disposizione senza vietare a tutte le altre compagnie aeree l'accesso
alla linea protetta. Pertanto questa disposizione implicherebbe la facoltà di imporre
misure che la Commissione definisce a torto discriminatorie. Adottando la decisione
impugnata, la Commissione tenterebbe di imporre immediatamente una
liberalizzazione totale, mentre questa liberalizzazione dovrebbe essere progressiva,
moderata e finalizzata alla composizione dei molteplici interessi in gioco. A tale
titolo, si dovrebbero tenere contemporaneamente in considerazione, da un lato, la
non discriminazione e, dall'altro, le esigenze di un servizio pubblico e,
segnatamente, quelle connesse ai piani di sviluppo del territorio, alla coesione
sociale e ai diritti dei consumatori, nonché le esigenze collegate all'ambiente e alla
sicurezza.
- La Commissione allega anzitutto che il provvedimento francese controverso è una
misura di distribuzione del traffico tra gli aeroporti del sistema parigino, la quale
può essere giudicata in base all'art. 8 del regolamento. Questa distribuzione
sarebbe stata compiuta in modo occultamente discriminatorio. Essa violerebbe il
principio di non discriminazione enunciato nell'art. 8 del regolamento, ragion per
cui la Commissione disporrebbe dei poteri di cui al n. 3 del medesimo articolo.
- La Commissione sostiene che l'art. 5 del regolamento mira ad evitare l'interruzione
di un servizio determinato tra due punti del territorio di uno Stato membro. Il
mantenimento, a determinate condizioni, di una concessione esclusiva si
giustificherebbe pertanto con l'interesse pubblico di garantire la continuità di un
collegamento tra due città, in assenza di un servizio di trasporto alternativo
adeguato ed ininterrotto. Ebbene, nella fattispecie tali presupposti non sarebbero
soddisfatti. Infatti, il 1° gennaio 1993 la ricorrente non sarebbe più stata
concessionaria esclusiva sulle rotte Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa dato che il 1°
marzo 1992 la compagnia TAT era stata autorizzata ad effettuare voli tra Parigi e
le due città di cui trattasi. Alla luce di ciò, pertanto, la convenzione del 1985
dovrebbe considerarsi superata. Il sistema di perequazione immaginato nel 1985
dalla Repubblica francese e dalla ricorrente, quali che siano i suoi contenuti,
dovrebbe essere ormai valutato in base alle disposizioni del diritto comunitario e,
segnatamente, del regolamento n. 2408/92, il quale prevale sui provvedimenti
nazionali con esso incompatibili.
- La Commissione rileva poi che le «rotte nazionali» ai sensi dell'art. 5 del
regolamento sono rotte tra due città e non collegamenti da aeroporto ad aeroporto.
Il termine «rotta» sarebbe generico, essendo riferibile ai collegamenti sia aerei, sia
ferroviari, mediante autobus o altri mezzi di trasporto. Peraltro, esisterebbero nella
fattispecie «altre forme di trasporto» che possono garantire «un servizio adeguato
e ininterrotto», vale a dire collegamenti aerei da e per l'aeroporto CDG e
numerosi collegamenti ferroviari. Per quanto concerne la nozione di continuità, essa
implicherebbe l'assenza di rischi di interruzione del servizio per ragioni climatiche
o per altri motivi, mentre l'adeguatezza andrebbe valutata alla luce di vari fattori,
quali la frequenza del servizio e la durata del tragitto, ma anche le esigenze degli
utenti, i prezzi e le capacità offerte.
Giudizio del Tribunale
- Sull'interpretazione dell'art. 8, n. 3, del regolamento
- Per quanto concerne la censura mossa dalla ricorrente alla Commissione, di aver
adottato una decisione ex art. 8, n. 3, del regolamento piuttosto che avviare il
procedimento per inadempimento di Stato ex art. 169 del Trattato, occorre rilevare
che essa non ha sollevato un'eccezione di illegittimità, ai sensi dell'art. 184 del
Trattato, avverso tale disposizione regolamentare. Essa non lamenta pertanto
l'incompatibilità del procedimento promosso ex art. 8, n. 3, del regolamento, in
quanto tale, con il diritto comunitario di rango superiore, segnatamente con l'art.
169 del Trattato. Di conseguenza, l'esame della presente censura si limita a
verificare se la Commissione abbia correttamente applicato la suddetta norma di
procedura.
- A tal proposito basti ricordare che le autorità francesi hanno negato alla compagnia
aerea TAT, già autorizzata ad operare sulle rotte Parigi-Tolosa e Parigi-Marsiglia
da e per l'aeroporto CDG, l'accesso all'aeroporto di Orly finalizzato allo
sfruttamento di diritti di traffico sulle medesime rotte; detto diniego è stato
motivato con la circostanza che il servizio su queste rotte da e per Orly era
riservato alla sola ricorrente. Orbene, poiché i due aeroporti fanno parte del
sistema aeroportuale parigino ai sensi dell'art. 2, lett. m), e dell'allegato II del
regolamento, il provvedimento delle autorità francesi deve ritenersi inserito nella
cornice della ripartizione del traffico tra aeroporti situati all'interno di questo
sistema ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento. Di conseguenza, la Commissione
era legittimata a far ricorso ai poteri conferiti dall'art. 8, n. 3, del regolamento e ad
esaminare l'applicazione da parte delle autorità francesi del n. 1 di questo articolo.
- Occorre aggiungere che l'argomento fondato dalla ricorrente sul carattere «rapido»
della procedura ex art. 8, n. 3, è fuor di luogo, dato che la Commissione ha avviato
il procedimento controverso non su istanza di uno Stato membro nel qual caso
detto procedimento avrebbe dovuto concludersi nel termine di un mese bensì
autonomamente. Infatti questo procedimento è stato avviato su iniziativa della
Commissione, in seguito a un esposto presentato dalla TAT a fine settembre 1993,
e si è concluso con la decisione impugnata alla fine del mese di aprile 1994, ossia
sette mesi dopo.
- Peraltro, il regolamento n. 2408/92 è stato adottato il 23 luglio 1992. Gli Stati
membri dovevano pertanto essere consapevoli, sin dal luglio 1992, della possibile
applicazione dell'art. 8, n. 3, di questo regolamento nell'ambito della ripartizione
del traffico tra gli aeroporti situati all'interno di un sistema aeroportuale.
- Infine, nessun termine dell'art. 8 autorizza a pensare che la semplice circostanza
che un provvedimento di ripartizione del traffico all'interno di un sistema
aeroportuale si inserisca in un regime di concessioni esclusive nazionali operante
da numerosi decenni, quale quello cui ha fatto richiamo la ricorrente, possa di per
sé giustificare l'esclusione di detto provvedimento dalla sfera di applicazione del
procedimento previsto da questo articolo.
- Ne discende che la Commissione non ha realizzato uno sviamento di procedura,
decidendo di avviare il procedimento controverso, né ignorato i presupposti di
applicazione dell'art. 8, n. 3, del regolamento. La prima censura della ricorrente
dev'essere pertanto respinta.
- Sui rapporti tra gli artt. 8 e 5 del regolamento
- Quanto alla questione, se la decisione impugnata, adottata al termine del
summenzionato procedimento, superi le altre censure dedotte in subordine dalla
ricorrente, occorre anzitutto ricordare che il potere conferito dall'art. 8, n. 1, del
regolamento agli Stati membri, di regolamentare la ripartizione del traffico
all'interno di un sistema aeroportuale, è limitato nel senso che detta disciplina deve
potersi applicare «senza discriminazioni basate (...) sull'identità del vettore aereo».
Il diniego opposto dalle autorità francesi alla domanda di accesso all'aeroporto di
Orly proposta dalla TAT è stato basato sull'art. 5 del regolamento, poiché detta
disposizione avrebbe permesso di mantenere la concessione esclusiva rilasciata alla
ricorrente sulle rotte Orly-Marsiglia e Orly-Tolosa. Tale diniego potrebbe pertanto
essere considerato esente da discriminazioni basate sull'identità della TAT solo se
l'esclusiva riservata alla ricorrente sulle due rotte di cui trattasi fosse effettivamente
autorizzata dall'art. 5 del regolamento.
- Ad ogni modo, l'art. 1 della decisione impugnata si limita a constatare che la
Repubblica francese non può continuare a negare l'accesso a queste due rotte
«adducendo che le autorità francesi applicherebbero, su tali rotte, le disposizioni
dell'articolo 5 (...)». Poiché l'oggetto della decisione impugnata è così delimitato,
qualsiasi argomento della ricorrente concernente i diritti dei consumatori nonché
le esigenze dettate dall'ambiente e dalla sicurezza dev'essere respinto come fuori
luogo nel presente contesto, risultante dai soli artt. 8, nn. 1 e 3, e 5 del
regolamento.
- Sull'interpretazione dell'art. 5 del regolamento
- Il dettato stesso dell'art. 5 del regolamento contraddice la tesi della ricorrente
secondo la quale, da un lato, tale articolo sarebbe essenzialmente destinato a far
permanere le convenzioni nazionali attributive di una concessione esclusiva e,
dall'altro, queste convenzioni avrebbero un'influenza determinante
sull'interpretazione del suddetto articolo. Infatti, quest'ultimo subordina il
mantenimento di una concessione esclusiva esistente a numerose condizioni
specifiche. Pertanto, il legislatore comunitario non si è limitato ad emanare una
regolamentazione come quella invocata dalla ricorrente con riferimento al disegno
dell'art. 4, ultimo numero, del regolamento, che avrebbe previsto il mantenimento
puro e semplice delle preesistenti concessioni (v. precedente punto 95).
- Peraltro, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l'ordinamento giuridico
comunitario non intende, in via di principio, definire le sue nozioni ispirandosi ad
un ordinamento giuridico nazionale senza un'espressa precisazione in tal senso (v.,
segnatamente, sentenza 14 gennaio 1982, causa 64/81, Corman, Racc. pag. 13,
punto 8). Una disposizione di diritto comunitario la quale non contenga alcun
espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la
determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo ad
un'interpretazione autonoma ed uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto
della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa (v., segnatamente,
sentenza 18 gennaio 1984, causa 327/82, Ekro, Racc. pag. 107, punto 11). Ne
discende che le disposizioni dell'art. 5 del regolamento esigono un'interpretazione
autonoma che tenga conto del loro dettato, della loro struttura generale e della
loro finalità.
- E' applicando questi canoni interpretativi che occorre esaminare, anzitutto, se la
concessione esclusiva di cui la ricorrente si avvale sulle rotte Orly-Marsiglia e Orly-Tolosa sia stata accordata per «rotte» nazionali.
- Il regolamento utilizza il termine «rotte» numerose volte e in contesti vari, senza
che però il termine compaia nell'elenco delle quindici definizioni enunciate nell'art.
2 del medesimo. Si tratta pertanto di un termine la cui accezione può
eventualmente variare a seconda del contesto in cui esso è utilizzato, segnatamente
secondo la finalità specifica di detto contesto, per indicare o un collegamento aereo
in funzione tra due aeroporti, o un collegamento in senso generico tra due città o
regioni.
- Quanto alla struttura e alla finalità dell'art. 5 del regolamento, è importante
sottolineare che questo enunciato verte soltanto su «rotte» per le quali manchi un
servizio di trasporto alternativo, adeguato ed ininterrotto. Questa formula implica
necessariamente collegamenti tra città e regioni, piuttosto che tra aeroporti, come
sostenuto dalla ricorrente. Infatti gli aeroporti costituiscono per i viaggiatori, le
merci e la corrispondenza non la destinazione finale del loro tragitto, bensì
piuttosto un passaggio necessario, dato che la destinazione finale rimane la città o
la regione servita dal relativo aeroporto. Emerge pertanto che l'art. 5 mira a
garantire, in via transitoria, la continuità di servizi di trasporto aereo protetti da
una concessione esclusiva a condizione che, senza un'esclusiva siffatta, si verifichi
un'interruzione, disagevole per gli utenti, nei collegamenti tra determinate città o
regioni.
- Per quanto concerne gli aeroporti di Orly e CDG che fanno parte del sistema
aeroportuale di Parigi, questa conclusione è corroborata dal combinato disposto
dell'art. 2, lett. m), e dell'allegato II del regolamento, secondo i quali questi
aeroporti sono raggruppati per servire la città di Parigi o l'agglomerato parigino.
Lo stesso deve ritenersi parimenti valido per gli aeroporti di Marsiglia e di Tolosa,
che non possono ragionevolmente essere considerati come il termine ultimo di un
viaggio iniziato a Parigi e che, essi stessi, sono destinati a servire le città o
agglomerati rispettivi. Ne discende che la tesi della ricorrente secondo la quale il
termine «rotta» si riferisce a un collegamento aereo in senso tecnico tra due
aeroporti dev'essere respinta.
- Pertanto, è solo con riferimento a «rotte nazionali», intese come collegamenti aerei
tra determinate città o regioni, che ai sensi dell'art. 5 una concessione esclusiva
poteva eventualmente sussistere a beneficio della ricorrente. Orbene, anche
ipotizzando che quest'ultima abbia effettivamente goduto, in virtù della convenzione
del 1985 e dell'accordo del 1990, di un'esclusiva sulle rotte Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa da e per l'aeroporto di Orly, è pacifico che, già prima dell'entrata in vigore
del regolamento, alcune compagnie aeree diverse dalla ricorrente hanno operato
sulle stesse rotte, quand'anche soltanto da e per l'aeroporto CDG. Infatti, la
compagnia Air Afrique era autorizzata, ai sensi dell'art. 19 della convenzione del
1985, ad operare sulla «rotta» Parigi-Marsiglia. Inoltre, la ricorrente non ha
contestato la constatazione espressa nella decisione impugnata, secondo la quale
le autorità francesi hanno autorizzato la compagnia TAT a operare sulle due rotte
di cui trattasi da e per l'aeroporto CDG a partire dal 1° marzo 1992 e non hanno
frapposto nessun ostacolo, di recente, allo sfruttamento delle medesime rotte daparte di altre compagnie comunitarie (GU, pag. 36).
- Ne discende che, a prescindere dall'interpretazione della convenzione del 1985 e
dall'accordo del 1990, la ricorrente non può asserire che essa godeva, all'epoca dei
fatti, di una concessione esclusiva sulle due «rotte nazionali» ai sensi dell'art. 5,
vale a dire tra la città di Parigi e, rispettivamente, le città di Marsiglia e di Tolosa.
- Questa conclusione non è inficiata dagli argomenti della ricorrente secondo i quali,
da un lato, la rotta sfruttata dalla Air Afrique sarebbe una rotta di mero cabotaggio
e, dall'altro, i servizi forniti dalla TAT da e per l'aeroporto CDG non sarebbero né
adeguati né ininterrotti, in quanto essi avrebbero avuto cadenza oscillante tra un
volo al giorno e un volo a settimana. Infatti, dal dettato stesso dell'art. 5 discende
che la questione, se «altre forme di trasporto possano garantire un servizio
adeguato e ininterrotto» si pone solo nell'ipotesi in cui esista una concessione
esclusiva sulle «rotte nazionali» di cui trattasi. Dal momento che la ricorrente non
godeva di una siffatta concessione esclusiva, come appena constatato, la questione
di un'eventuale adeguatezza o continuità dei servizi forniti dalla Air Afrique e dalla
TAT sulle rotte Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa si rivela irrilevante.
- Di conseguenza l'argomento della ricorrente, che contesta alla Commissione il fatto
di aver illustrato per la prima volta in sede di controricorso la sua interpretazione
delle nozioni di adeguatezza e di continuità, dev'essere parimenti respinto come
irrilevante (v. i precedenti punti 71 e 101).
- Da quanto esposto discende che l'art. 5 del regolamento non può essere applicato
alla fattispecie. Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, questa
conclusione non porta a svuotare di contenuti la suddetta disposizione. L'art. 5
disciplina in via speciale la situazione di una concessione esclusiva accordata su una
rotta tra due città, nessuna delle quali faccia parte di un sistema aeroportuale, quali
le rotte Marsiglia-Ajaccio o Nizza-Calvi, a condizione che manchi un'altra forma
di trasporto, adeguata ed ininterrotta.
- Infine, l'argomento della ricorrente secondo il quale l'inapplicabilità dell'art. 5 alle
due rotte controverse potrebbe porre in crisi lo specifico sistema francese della
perequazione interna delle tariffe è fuor di luogo nel contesto dei motivi fondati
sulla mera violazione del regolamento. Infatti, l'art. 5 del regolamento prevede una
valutazione «rotta per rotta», ad esclusione di qualsiasi «logica di rete» e di
qualsiasi perequazione delle tariffe collegata a una siffatta nozione di rete. Le
questioni relative al carattere necessario della rete domestica francese e del sistema
di perequazione ad essa afferente saranno pertanto esaminate in prosieguo, nella
cornice del motivo fondato sulla violazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato. Ad ogni
modo, la ricorrente non ha allegato che l'ammissione di un'altra compagnia aerea
all'aeroporto di Orly avrebbe la conseguenza di compromettere, a danno degli
utenti, i servizi da essa stessa forniti sulle rotte Parigi-Marsiglia e Parigi-Tolosa.
- Ne discende che la compagnia TAT, alla quale è stato opposto il diniego di accesso
all'aeroporto di Orly, è stato oggetto di una discriminazione fondata sulla sua
identità, ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento, dato che questo diniego non
poteva essere giustificato ex art. 5 del regolamento. Pertanto, qualsiasi censura
mirante ad affermare l'inesistenza di una simile discriminazione dev'essere respinta.
Ciò è particolarmente vero per quanto riguarda l'argomento mediante il quale la
ricorrente tenta di dimostrare che l'aeroporto CDG costituiva in realtà una
piattaforma più favorevole alle esigenze economiche della TAT rispetto
all'aeroporto di Orly. Infatti, poiché l'art. 5 non poteva essere richiamato per
sbarrare l'accesso a quest'ultimo aeroporto, non spettava né alla ricorrente né alle
autorità francesi operare, al posto delle altre compagnie aeree, quali la TAT, la
scelta della piattaforma da considerare economicamente più favorevole.
- Ne consegue infine che la ricorrente non può, con la seconda parte del suo secondo
motivo (v. il precedente punto 76), contestare alla Commissione di avere agito in
malafede nei confronti della Repubblica francese adottando, il 27 aprile 1994, la
decisione impugnata. Infatti le autorità francesi non potevano ignorare che il
regolamento n. 2408/92 sarebbe prevalso su qualsiasi norma nazionale
incompatibile, di fonte sia legislativa sia convenzionale. Ebbene, questo
regolamento, emanato il 23 luglio 1992, non contiene nessuna disposizione che
precisi i rapporti tra questo nuovo testo comunitario e le caratteristiche peculiari
della politica francese di sviluppo del territorio, di gestione di una rete domestica
aerea e di realizzazione di un sistema di perequazione delle tariffe, quali dedotte
dalla ricorrente.
- Da tutto quanto finora esposto risulta che i motivi fondati sulla violazione del
regolamento, ivi compresi quelli fondati sulla violazione della buona fede nei
confronti della Repubblica francese, devono essere respinti.
Sul motivo fondato sulla violazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato
Argomenti delle parti
- La ricorrente sostiene che essa adempie un compito di interesse generale, in
quanto contribuisce a rompere l'isolamento di un gran numero di città e di regioni
francesi nell'ambito della politica di sviluppo del territorio, sulla base di una
perequazione delle tariffe che le consente di finanziare una ventina di rotte aeree
nazionali non redditizie grazie, essenzialmente, alla redditività delle rotte Parigi
(Orly)-Marsiglia e Parigi (Orly)-Tolosa. Essa ripropone pertanto l'argomento
sviluppato nell'ambito dei motivi precedenti (v. il precedente punto 98). In questo
contesto, la ricorrente fa rinvio alla documentazione prodotta in allegato n. 6 al
ricorso, la quale dimostrerebbe che l'autofinanziamento reso possibile dal suo
diritto di esclusiva sulle due rotte di cui trattasi avrebbe consentito, nel 1992, di
finanziare il passivo relativo agli altri 27 collegamenti. Essa aggiunge che, nel
sistema delle convenzioni stipulate con lo Stato francese, il compito di servizio
pubblico ad essa incombente consisteva nel farsi carico, in vece dello Stato, dello
sviluppo del territorio francese nel settore aereo. Di conseguenza, sarebbe stato
assolutamente doveroso fornirle i mezzi necessari, vale a dire i profitti ricavati dalle
due rotte controverse.
- La ricorrente ne conclude che finché esista un siffatto compito di servizio pubblico,
il governo francese può negare a buon diritto ad altre compagnie aeree concorrenti
l'accesso alle due rotte redditizie. Un simile comportamento sarebbe giustificato,
alla luce delle sentenze della Corte 19 maggio 1993, causa C-320/91, Corbeau
(Racc. pag. I-2533), e 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a. (Racc. pag. I-1477). Di conseguenza, decidendo che il governo francese non aveva il diritto di
negare l'accesso alle rotte redditizie di cui trattasi ai concorrenti della ricorrente,
la Commissione avrebbe violato l'art. 90, n. 2, del Trattato.
- La ricorrente aggiunge che non è corretto affermare che l'art. 4 del regolamento
riprende il contenuto dell'art. 90, n. 2, del Trattato, poiché quest'ultima disposizione
avrebbe una sfera di applicazione più ampia dell'art. 4. Sarebbe incompatibile con
la gerarchia delle norme il fatto che il diritto derivato consenta di fissare limiti a
un'eccezione permanente, contenuta in una disposizione del Trattato. L'art. 90,
n. 2, del Trattato, consentirebbe pertanto di giustificare restrizioni della
concorrenza e dovrebbe essere applicato alla materia oggetto dell'art. 5 del
regolamento.
- La TAT sosterrebbe a torto che l'esclusiva sulle rotte di cui trattasi non è
indispensabile affinché la ricorrente possa garantire l'equilibrio finanziario della sua
rete e assumere gli obblighi di pubblico servizio ad essa incombenti. Infine, dalle
sentenze della Corte 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil (Racc. pag. 2727), e
25 luglio 1991, causa C-353/89, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-4069),
discenderebbe che, per ragioni ben precise, talune restrizioni della concorrenza
possono essere giustificate. Queste ragioni sarebbero segnatamente la trasparenza,
il servizio universale, un sistema uniforme di tariffe e l'interesse della Comunità.
Ebbene, tutte queste condizioni sarebbero soddisfatte nella fattispecie dalla
convenzione del 1985.
- La Commissione ritiene che, dopo l'adozione del regolamento n. 2408/92, non
occorra più fare richiamo direttamente all'art. 90, n. 2, del Trattato per soddisfare
le esigenze di eventuali compiti di pubblico servizio garantiti nell'ambito della
legislazione vigente. Infatti, con l'art. 4 del regolamento il Consiglio avrebbe
precisato i contenuti della norma astratta dell'art. 90, n. 2, in materia di servizi di
trasporto aerei all'interno della Comunità, commisurando la portata dei diversi
interessi in gioco. Poiché in tal modo il Consiglio avrebbe svolto un'analisi della
situazione oggetto dell'art. 90, n. 2, del Trattato, per quanto concerne il settore
dell'aviazione, l'art. 4 del regolamento si sarebbe sostituito, entro tali limiti, al
suddetto art. 90, n. 2.
Giudizio del Tribunale
- L'art. 90, n. 2, del Trattato esclude l'applicazione delle norme del Trattato qualora
la loro applicazione osti all'adempimento di diritto e di fatto della «specifica
missione» affidata a un'impresa «incaricata della gestione di servizi di interesse
economico generale».
- Poiché la disposizione consente che in determinate circostanze si deroghi alle
norme del Trattato, essa va interpretata restrittivamente (sentenza della Corte 21
marzo 1974, causa 127/73, BRT, Racc. pag. 313, punto 19) e la sua applicazione
non è lasciata alla discrezione dello Stato membro che ha incaricato un'impresa
della gestione di un servizio di interesse economico generale (sentenza della Corte
20 marzo 1985, causa 41/83, Italia/Commissione, Racc. pag. 873, punto 30).
- Alla luce di questi ultimi principi, occorre esaminare se la ricorrente abbia il diritto
di far richiamo all'art. 90, n. 2, del Trattato, nella presente causa.
- La ricorrente si oppone all'applicazione degli artt. 5 e 8 del regolamento
n. 2408/92, adottati in osservanza dell'art. 84 del Trattato, nell'interpretazione
datane dianzi.
- Tuttavia, l'applicazione di questi articoli poteva essere esclusa solo in quanto essa
«ostasse» all'adempimento dei compiti impartiti alla ricorrente. Poiché questo
presupposto dev'essere interpretato restrittivamente, non bastava che un tale
adempimento fosse stato semplicemente ostacolato o reso più difficile. Inoltre,
incombeva alla ricorrente dimostrare l'eventuale intralcio per la sua missione (v.,
in tal senso, sentenza della Corte 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi, Racc. pag.
409, punto 15).
- A tal proposito, occorre rilevare che la ricorrente si limita ad affermare che
l'organizzazione dei trasporti aerei domestici poggiava sul sistema di perequazione
tra rotte redditizie e rotte non redditizie e che l'esclusiva accordatale sulle rotte
Orly-Marsiglia e Orly-Tolosa era giustificata dal suo obbligo di fornire il servizio
sulle rotte non redditizie in modo regolare e con tariffe non proibitive, per
contribuire allo sviluppo del territorio. Essa non produce una stima probabile delle
perdite in termine di introiti nel caso in cui altri vettori aerei fossero autorizzati a
farle concorrenza sulle due rotte controverse. Essa non dimostra nemmeno che
dette perdite sarebbero di tali dimensioni da costringerla ad abbandonare
determinate rotte comprese nella sua rete.
- Ad ogni modo, i sistemi collegati della rete aerea domestica e della perequazione
interna cui si richiama la ricorrente costituivano non un fine in sé, ma solo mezzi
scelti dalle pubbliche autorità francesi per realizzare i piani di sviluppo del
territorio francese. Ebbene, la ricorrente non ha allegato e ancor meno dimostrato
che, in seguito all'entrata in vigore del regolamento n. 2408/92, non esistesse nessun
sistema alternativo adeguato, in grado di assicurare lo sviluppo del territorio e,
segnatamente, di garantire il finanziamento delle linee in passivo (v. anche
ordinanza del presidente della Corte, Francia/Commissione, citata, punto 35).
- Di conseguenza, la ricorrente non ha dimostrato che la decisione impugnata osti
all'adempimento di diritto e di fatto della specifica missione affidatale. Ne discende
che nemmeno il motivo fondato sulla violazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato può
essere accolto.
Sul motivo fondato sulla violazione del principio di proporzionalità
Argomenti delle parti
- La ricorrente ricorda che, secondo una costante giurisprudenza (sentenze della
Corte 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni, Racc. pag. 677, e 5 luglio 1977,
causa 114/76, Bela-Mühle, Racc. pag. 1211), il principio di proporzionalità, che
consiste nel verificare se gli atti impugnati siano al tempo stesso necessari ed
adeguati in rapporto agli scopi perseguiti, può essere richiamato dalle persone
fisiche o giuridiche per impugnare tutti gli atti emanati dalle autorità comunitarie,
a prescindere dalla loro natura legislativa, regolamentare o amministrativa. Nella
presente controversia, la scelta compiuta dal governo francese, di elaborare una
nuova legge sullo sviluppo del territorio nonché un nuovo sistema di finanziamento
delle rotte nazionali in passivo e di decidere un'apertura graduale alla concorrenza
del medesimo mercato nazionale, sarebbe stata perfettamente proporzionata allo
scopo di liberalizzare le rotte aeree. Viceversa, la decisione della Commissione di
imporre l'apertura alla concorrenza sulle linee redditizie alcuni mesi prima del
calendario fissato dal governo francese sarebbe stata sproporzionata in rapporto
allo scopo perseguito e avrebbe ignorato gli interessi della ricorrente, la quale
aveva bisogno di un periodo transitorio per adeguarvisi.
- La Commissione sostiene che la giurisprudenza citata è irrilevante nella fattispecie,
poiché essa riguardava il procedimento ex art. 177 del Trattato, mentre la presente
causa verte sul procedimento ex art. 173 del Trattato, e poiché la Commissione ha
adottato la sua decisione in base a un regolamento la cui illegittimità poteva essere
eccepita solo ai sensi dell'art. 184 del Trattato. Ebbene, la ricorrente non
contesterebbe il regolamento in sé bensì l'uso dei poteri attribuiti da quest'ultimo
alla Commissione.
Giudizio del Tribunale
- Secondo una costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità esige che gli
atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario
per conseguire lo scopo prefisso, fermo restando che, qualora si presenti una scelta
tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva (v., ad
esempio, sentenze della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland,
Racc. pag. 2171, punto 25, e 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder, Racc. pag.
2237, punto 21).
- Nella fattispecie dall'analisi dei motivi precedenti risulta che la Commissione,
adottando la decisione impugnata, ha correttamente applicato gli artt. 8 e 5 del
regolamento n. 2408/92. Peraltro, la legittimità di queste disposizioni non è stata
impugnata mediante un'eccezione di illegittimità fondata ex art. 184 del Trattato.Di conseguenza, la decisione impugnata non può essere qualificata come misura
eccessiva, tanto più che l'art. 3 di detta decisione ha perfino concesso alla
Repubblica francese un termine di adeguamento di sei mesi.
- Ne discende che il motivo fondato sulla violazione del principio di proporzionalità
dev'essere parimenti respinto.
- Poiché nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente è stato accolto, il ricorso
dev'essere respinto.
Sulle spese
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta
soccombente e la Commissione ha fatto domanda in tal senso, occorre condannare
la ricorrente alle spese, ivi comprese quelle sostenute dalla parte interveniente TAT
e quelle relative al procedimento nella causa C-301/94, svoltosi innanzi alla Corte.
Il Regno Unito, parte interveniente, sopporterà le proprie spese, conformemente
all'art. 87, n. 4, del regolamento di procedura.
- Non va accolta l'istanza, formulata dalla ricorrente per la prima volta in udienza,
mirante alla condanna delle Commissione all'integralità delle spese in osservanza
dell'art. 87, n. 3, del regolamento di procedura. Infatti detta istanza non contiene
nessuna precisazione in merito all'esistenza di motivi eccezionali né al carattere
superfluo o defatigatorio delle spese che la Commissione avrebbe fatto sostenere
alla ricorrente.
Per questi motivi,IL TRIBUNALE (Seconda Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
- Il ricorso è respinto.
- La ricorrente è condannata alle spese, ivi comprese quelle del procedimento
nella causa C-301/94, svoltosi innanzi alla Corte, nonché quelle sostenute
dalla parte interveniente TAT, ad eccezione però di quelle sostenute dal
Regno Unito, parte interveniente, che sopporterà le proprie spese.
Bellamy Briët Kalogeropoulos
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 giugno 1997.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
C.W. Bellamy
1: Lingua processuale: il francese.