CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 25 de febrero de 2021(1)
Asunto C‑60/20
VAS «Latvijas dzelzceļš»
contra
Valsts dzelzceļa administrācija
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal regional de lo contencioso administrativo, Letonia)]
«Procedimiento prejudicial — Transporte ferroviario — Espacio ferroviario único europeo — Directiva 2012/34/UE — Artículo 13, apartados 2 y 6 — Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2177 — Artículo 15 — Acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios prestados en ellas — Deber del propietario de una instalación de servicio de garantizar el acceso a su explotador — Instalaciones no utilizadas — Reconversión de una instalación de servicio — Facultad del propietario de una instalación de servicio para reconvertirla — Poderes del organismo regulador»
1. En el litigio que da origen a este reenvío prejudicial se enfrentan la sociedad VAS «Latvijas dzelzceļš», (2) administradora de la infraestructura ferroviaria pública de Letonia, y una empresa (AS «Baltijas Ekspresis») (3) que se dedica al transporte de mercancías por ferrocarril.
2. El litigio surgió cuando LDz trató de activar una cláusula de resolución anticipada, contenida en el contrato de alquiler de un edificio destinado a depósito de material ferroviario que habían firmado LDz como propietaria y Baltijas Ekspresis como arrendataria. Esta última se opuso a la pretensión de LDz.
3. Sometidas esas diferencias a la autoridad nacional reguladora del sector ferroviario, (4) esta las dirimió en sentido favorable a Baltijas Ekspresis, impidiendo a LDz desalojar el edificio.
4. LDz introdujo un recurso jurisdiccional contra esa decisión en el que se discute, sustancialmente, la interpretación de las normas nacionales que han incorporado al derecho letón la Directiva 2012/34/UE. (5)
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2012/34
5. De acuerdo con el artículo 3 («Definiciones»):
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1) “empresa ferroviaria”: toda empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la presente Directiva, cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción. Se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente la tracción;
2) “administrador de infraestructuras”: todo organismo o empresa responsable de la explotación, mantenimiento y renovación de las infraestructuras ferroviarias en una red, e igualmente responsable de participar en su desarrollo conforme a las normas que establezca el Estado miembro dentro del marco de su política general en materia de desarrollo y financiación de infraestructuras;
[...]
11) “instalación de servicio”: la instalación, incluido el terreno, los edificios y el equipo, dispuesta especialmente, en su totalidad o en parte, para permitir la prestación de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4;
12) “explotador de la instalación de servicio”: la entidad privada o pública responsable de la gestión de una o varias instalaciones de servicio o de la prestación a empresas ferroviarias, de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4;
[...]».
6. A tenor del artículo 13 («Condiciones de acceso a los servicios»):
«[...]
2. Los explotadores de las instalaciones de servicio prestarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones.
[...]
6. Cuando una instalación de servicio de las contempladas en el anexo II, punto 2, no se haya utilizado durante al menos dos años consecutivos, y existan empresas ferroviarias que hayan manifestado al explotador de la misma su interés por acceder a ella sobre la base de necesidades demostradas, su propietario hará público que la explotación de la instalación se pone en alquiler o arrendamiento financiero como instalación de servicio ferroviario, en su totalidad o en parte, a menos que el explotador de dicha instalación de servicio demuestre que un proceso de reconversión en curso impide su utilización por una empresa ferroviaria.
[...]»
7. El artículo 27 («Declaración sobre la red») reza:
«1. El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red que podrá obtenerse a un precio que no exceda del coste de su publicación. La declaración sobre la red se publicará en al menos dos lenguas oficiales de la Unión. El contenido de la declaración sobre la red podrá obtenerse gratuitamente en formato electrónico en el portal web del administrador de infraestructuras y se tendrá acceso a él a través del portal web común. Los administradores de infraestructuras crearán dicho portal web en el marco de su cooperación de conformidad con los artículos 37 y 40.
2. La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. La declaración sobre la red contendrá asimismo información sobre las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio relacionadas con la red del administrador de infraestructuras, y para la prestación de servicios en dichas instalaciones, o indicará un sitio web en el que dicha información pueda obtenerse gratuitamente en formato electrónico. En el anexo IV se establece el contenido de la declaración sobre la red.
[…]»
8. El artículo 56 («Funciones del organismo regulador») ordena:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46, apartado 6, los candidatos podrán recurrir ante el organismo regulador si consideran haber sufrido un tratamiento injusto o discriminatorio, o cualquier otro perjuicio, en particular para apelar contra decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o, cuando proceda, por la empresa ferroviaria o el explotador de una instalación de servicio, en relación con:
[...]
f) las disposiciones sobre acceso de conformidad con los artículos 10 a 13;
g) el acceso a los servicios y los cánones correspondientes con arreglo al artículo 13;
[...]
9. El organismo regulador estudiará todas las denuncias y, en su caso, solicitará información pertinente e iniciará un proceso de consulta a todas las partes interesadas en el plazo de un mes desde de la recepción de la denuncia. Resolverá acerca de cualquier denuncia, tomará medidas para remediar la situación y comunicará a las partes interesadas su decisión motivada […]. Sin perjuicio de las facultades de las autoridades de competencia nacionales en materia de protección de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, el organismo regulador decidirá por iniciativa propia, cuando corresponda, las medidas adecuadas para corregir discriminaciones en perjuicio de los candidatos, distorsiones del mercado y otras situaciones indeseables en estos mercados, en particular respecto a lo dispuesto en el apartado 1, letras a) a j).
[...]».
9. Según el anexo II («Servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias»):
«[...]
2. Se dará acceso, incluido acceso por vía férrea, a las siguientes instalaciones de servicio, cuando existan, y a los servicios que se presten en dichas instalaciones:
[...]
e) las instalaciones de mantenimiento, a excepción de las instalaciones de mantenimiento pesado dedicadas a trenes de alta velocidad o a otros tipos de material rodante que requieran instalaciones específicas;
f) otras instalaciones técnicas, incluidas las instalaciones de lavado y limpieza;
[...]».
2. Reglamento de Ejecución
10. El artículo 3 («Definiciones») señala:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
2) “servicio ferroviario conexo”, un servicio básico, complementario o auxiliar recogido en los puntos 2, 3 y 4 del anexo II de la Directiva 2012/34/UE;
[...]
8) “autosuministro de servicios”, situación en la que una empresa ferroviaria se presta a sí misma un servicio ferroviario conexo en los locales del explotador de una instalación de servicio, siempre que el acceso a la instalación y su utilización a efectos de realizar dicho autosuministro sean viables jurídica y técnicamente, no pongan en peligro la seguridad de las operaciones y el explotador de la instalación de servicio ofrezca tal posibilidad;
9) “reconversión”, un proceso formal por el que la finalidad de la instalación de servicio cambia y su uso ya no es el de la prestación de servicios ferroviarios relacionados con el ferrocarril;
[...]».
11. El artículo 15 («Instalaciones no utilizadas») estipula:
«1. Las instalaciones de servicio contempladas en el punto 2 del anexo II de la Directiva 2012/34/UE que no se hayan utilizado durante al menos dos años consecutivos deberán someterse a manifestaciones de interés con miras al alquiler o arrendamiento financiero de las mismas. Se publicará información acerca de las instalaciones no utilizadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5.
2. El período de dos años a que se refiere el apartado 1 comenzará al día siguiente de la fecha en que se prestó por última vez un servicio ferroviario conexo en la instalación de servicio considerada.
3. Todo candidato interesado en utilizar una instalación de servicio contemplada en el punto 2 del anexo II de la Directiva 2012/34/UE que no haya sido utilizada durante al menos dos años consecutivos, deberá presentar por escrito una manifestación de interés al operador de la instalación e informará de ello al organismo regulador. Esta manifestación de interés deberá demostrar las necesidades de la empresa ferroviaria considerada. El explotador de la instalación de servicio podrá decidir reanudar sus actividades de modo que satisfaga las necesidades demostradas de la empresa ferroviaria.
4. Cuando el propietario de una instalación de servicio no sea el explotador de la misma, el explotador de la instalación informará al propietario acerca de la manifestación de interés en el plazo de diez días después de su recepción. El propietario de la instalación anunciará públicamente que la instalación está disponible en alquiler o arrendamiento financiero, en su totalidad o en parte, a menos que el explotador de la instalación de servicio decida reanudar las actividades a raíz de la manifestación de interés.
5. Antes de proceder a dicho anuncio, el propietario de la instalación de servicio podrá permitir que el explotador de la misma presente sus observaciones acerca del mismo en un plazo de cuatro semanas. El explotador puede oponerse a dicho anuncio mediante la presentación de documentos que demuestren que está en curso un proceso de reconversión iniciado antes de la manifestación de interés.
6. El organismo regulador será informado por el propietario del proceso de reconversión y podrá solicitar al explotador la documentación con el fin de evaluar su plausibilidad.
Si la evaluación no es satisfactoria, el organismo regulador exigirá que se anuncie públicamente que la instalación está disponible en alquiler o arrendamiento financiero, en su totalidad o en parte.
[...]».
B. Derecho letón. Dzelzceļa likums (6)
12. A tenor del artículo 12.1, apartado 2, los explotadores de instalaciones de servicio garantizarán a todos los transportistas, de forma no discriminatoria, el acceso (incluido el acceso a las vías) a sus instalaciones de servicio y, en su caso, a los servicios prestados en las siguientes instalaciones:
«[…]
5) instalaciones de mantenimiento, a excepción de las instalaciones de mantenimiento pesado dedicadas a otros tipos de material rodante que requieran instalaciones específicas;
6) otras instalaciones técnicas, comprendidas las instalaciones de lavado y limpieza del material rodante ferroviario».
13. Para el artículo 12.2, apartado 7, cuando una de las instalaciones de servicio contempladas en el artículo 12.1, apartado 2, de la Ley no se haya utilizado durante al menos dos años consecutivos y un transportista hubiera manifestado al explotador de dicha instalación su interés, basado en necesidades demostradas, en tener acceso a ellas, el propietario hará público que la explotación de la instalación se pone en alquiler o en arrendamiento financiero, en su totalidad o en parte, para la prestación de servicios, a menos que el explotador de dicha instalación demuestre que ningún transportista puede usarla debido a las transformaciones que se están realizando en ella.
14. El artículo 12.2, apartado 8, indica que, si una de las instalaciones a las que se refiere el artículo 12.1, apartado 2, de la Ley no se utiliza durante al menos dos años consecutivos, su propietario podrá hacer público que la totalidad o parte de la instalación de servicio se pondrá en régimen de alquiler, de arrendamiento financiero o de cesión. Si en un plazo de tres meses a partir de la publicación no recibe ofertas, el explotador de la instalación estará autorizado para cerrarla, previa notificación, con al menos tres meses de antelación, a la Administración nacional de ferrocarriles y al administrador de las infraestructuras ferroviarias públicas.
II. Hechos, litigio y cuestión prejudicial
15. En el año 2002, LDz alquiló a Baltijas Ekspresis un edificio de su propiedad ubicado en la localidad de Ventspils (en lo sucesivo, «depósito de Ventspils»). El contrato se renovó en varias ocasiones, la última, el 20 de junio de 2016, por un período de doce años.
16. Baltijas Ekspresis, tras las adaptaciones oportunas, empleaba el depósito de Ventspils como taller de reparación y mantenimiento de sus locomotoras. (7)
17. El 5 de septiembre de 2017, LDz comunicó a Baltijas Ekspresis que procedería a resolver unilateralmente el contrato. Adujo que, en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria pública, precisaba las instalaciones como espacio de almacenamiento de material rodante, para el mantenimiento de aquella infraestructura. (8)
18. El 18 de septiembre de 2017, Baltijas Ekspresis depositó ante el organismo regulador una reclamación por infracción de la competencia y discriminación. Solicitó que se pusiera fin a la conducta de LDz, pues comprometía la continuidad de la actividad de la instalación de servicio. (9)
19. El 5 de diciembre de 2017, el organismo regulador ordenó a LDz garantizar a Baltijas Ekspresis el acceso al depósito de Ventspils, como instalación de servicio, así como a los servicios allí prestados.
20. Los argumentos del organismo regulador para motivar su decisión fueron, en síntesis, los siguientes:
– El depósito de Ventspils está técnicamente adaptado para la reparación y el mantenimiento de locomotoras, lo que basta para catalogarlo como instalación de servicio.
– Baltijas Ekspresis, al practicar el autosuministro de servicios, realiza la prestación de esos servicios.
– La interrupción de la actividad debe analizarse a la luz de las normas que limitan el derecho del prestador de servicios a cerrar una instalación de servicio.
– En virtud del artículo 12.2, apartado 8, de la Ley de Ferrocarriles, el acceso a la instalación de servicio y a los servicios prestados en ella se ha de garantizar durante al menos dos años, después de que la instalación haya dejado de utilizarse. Su cierre únicamente puede tener lugar una vez expirado ese período de dos años.
21. LDz recurrió ante la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo, Letonia) la decisión del organismo regulador, aduciendo que:
– Baltijas Ekspresis no había arrendado el edificio de Ventspils como instalación de servicio y no estaba registrada como explotadora de una instalación de servicio, ni cuando se celebró el contrato de arrendamiento ni cuando se notificó su resolución unilateral.
– El organismo regulador interpreta erróneamente los conceptos de «instalación de servicio» y de «autosuministro de servicios» y aplica de modo incorrecto la Ley de Ferrocarriles. Yerra también al entender que puede obligar a LDz a garantizar el acceso a los servicios en el depósito de Ventspils.
– LDz no presta allí servicios, puesto que el inmueble está alquilado a Baltijas Ekspresis. Por consiguiente, no se le pueden imponer obligaciones que incumben solo al explotador de la instalación de servicio.
22. En la sentencia de 25 de enero de 2019, la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo) desestimó la demanda de LDz. Entre otros motivos, declaró que se le debía calificar de explotador de una instalación de servicio, pues era responsable de su administración. Asimismo, consideró que el depósito de Ventspils era apto para prestar servicios de mantenimiento.
23. LDz recurrió la sentencia de primera instancia ante la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal regional de lo contenciosoadministrativo, Letonia), que acordó dirigir al Tribunal de Justicia estas preguntas prejudiciales:
«1) ¿Puede aplicarse el artículo 13, apartados 2 y 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) de modo que el organismo regulador pueda imponer al propietario de una infraestructura, que no es el explotador de la instalación de servicio, la obligación de garantizar el acceso a los servicios?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) en el sentido de que permite al propietario de un edificio poner fin a una relación de arrendamiento y reconvertir una instalación de servicio?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 (artículo 15, apartados 5 y 6, del Reglamento 2017/2177) en el sentido de que obliga al organismo regulador a comprobar únicamente si el explotador de la instalación de servicio (en el caso de autos, el propietario de la instalación de servicio) ha decidido realmente reconvertirla?»
III. Apreciación
A. Admisibilidad
24. LDz y Baltijas Ekspresis sostienen, desde perspectivas contrapuestas, que la petición de decisión prejudicial es inadmisible, pues se basa en unas premisas equivocadas: el tribunal de reenvío habría cometido un error, según LDz, al catalogar como instalación de servicio el depósito de Venstpils y, según Baltijas Ekspresis, al afirmar que esa instalación había estado sin uso.
25. El organismo regulador asevera, en la misma línea, que, salvo si se reformulan, las preguntas prejudiciales no son admisibles.
26. Esas objeciones no pueden prosperar, pues las cuestiones prejudiciales relativas al derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia que aquí no ha sido desvirtuada. Corresponde al tribunal remitente apreciar su necesidad para resolver el litigio que ha de fallar y, solo si se demostrara de manera patente lo contrario (lo que en este asunto no sucede), podría el Tribunal de Justicia negarse a contestarla.
27. El Tribunal de Justicia se puede abstener de responder a una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no posea los elementos de hecho o de derecho imprescindibles para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (10) Nada de eso ocurre aquí.
28. La remisión prejudicial no tiene, en este caso, carácter hipotético y se enmarca en un litigio real, sobre cuya solución discrepan sus protagonistas, en el que se aplica el derecho de la Unión. La iniciativa de que se formulase correspondió a una de las partes, que, lógicamente, no puede aspirar a que el tribunal de reenvío corrobore todos sus argumentos. (11)
29. Por lo demás, aquellas objeciones suscitan, en verdad, un problema de fondo, y no de admisibilidad del reenvío prejudicial.
B. Precisiones preliminares
30. Antes de afrontar el análisis de las preguntas prejudiciales, me parece oportuno efectuar unas puntualizaciones sobre la norma del derecho de la Unión aplicable y sobre el presupuesto (la existencia de una instalación de servicio) a partir del que se traba el debate.
1. Marco jurídico aplicable
31. Las tres preguntas prejudiciales aluden tanto a la interpretación de la Directiva como del Reglamento de Ejecución. Este último, sin embargo, no es aplicable ratione temporis a unos hechos (la resolución del contrato) acaecidos en septiembre del año 2017, cuando aquel Reglamento no había entrado en vigor. (12)
32. Las disposiciones del Reglamento de Ejecución pueden ser útiles, en todo caso, para conocer qué criterios se han empleado —por la Comisión y por los diversos organismos reguladores nacionales— al interpretar la Directiva. El artículo 13, apartado 9, de esta asignaba a la Comisión la tarea de «adoptar medidas en las que se establezcan las normas detalladas sobre el procedimiento y los criterios que habrán de aplicarse para el acceso a los servicios que vayan a prestarse en las instalaciones de servicio».
33. Esas medidas se debían tomar «sobre la base de la experiencia de los organismos reguladores y de los explotadores de instalaciones de servicio, y de las actividades de la red a que se refiere el artículo 57, apartado 1». (13)
34. Por consiguiente, como el Reglamento de Ejecución se apoya en la experiencia acumulada al aplicar la Directiva, en cuanto expresión de las prácticas comunes de los Estados miembros, sus preceptos pueden emplearse para comprender mejor los de la Directiva que desarrollan, salvo que se apreciase una clara contradicción entre unos y otros. (14)
2. El depósito de Ventspils como instalación de servicio
35. Según LDz, el depósito de Ventspils no era una instalación de servicio, porque: a) en el contrato de alquiler no figuraba que ese fuera su destino; y b) en la declaración de red no aparecía como tal.
36. La calificación de instalación de servicio —en cuanto noción distinta de la de infraestructura ferroviaria— (15) depende de una serie de factores técnicos que solo el tribunal de reenvío está en condiciones de tener por probados. A él le correspondía dilucidar si, por sus características singulares, el terreno, los edificios y el equipo integrados en el depósito de Ventspils estaban preparados «especialmente, en su totalidad o en parte, para permitir la prestación de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4» (artículo 3, punto 11, de la Directiva).
37. Pues bien, el tribunal de reenvío asevera que «el edificio del depósito de Ventspils es una instalación de servicio, en la medida en que cumple las exigencias técnicas que caracterizan dicho espacio como apto para prestar servicios». (16)
38. Frente a esta apreciación, que el tribunal de reenvío califica de «constatación fáctica», la tesis de LDz, adoptada desde una perspectiva meramente formal, no puede prosperar.
39. Los términos en los que esté redactado un contrato no prevalecen sobre la realidad, cuando se deben verificar las circunstancias que concurren en un inmueble determinado. Todo parece indicar, además, que el hecho de que hubiera un taller en el depósito de Ventspils era notorio, conocido y consentido por el propietario desde el año 2004. (17)
40. Aducir que el depósito de Ventspils no figuraba en la declaración de red es algo paradójico viniendo, como viene, de LDz, administrador de la infraestructura ferroviaria de Letonia que, en su calidad de tal, ha de elaborar la declaración de red conforme al artículo 27 de la Directiva, esto es, incluyendo en ella todas las instalaciones existentes. (18) La omisión podía deberse a un error y, justamente, en años posteriores, el depósito de Ventspils consta en la declaración de red letona como instalación de servicio explotada por Baltijas Ekspresis. (19)
41. La calificación del tribunal a quo me resulta, pues, convincente y acorde con la definición de instalación de servicio que recoge el artículo 3, punto 11, de la Directiva, en relación con su anexo II, puntos 2 a 4.
42. Los elementos que tiene en cuenta la Directiva, en esta materia, atienden a las prestaciones que se desarrollan en un espacio determinado. Si, como aquí ocurre (según los datos reflejados en el auto de remisión), ese espacio se destina a las instalaciones de mantenimiento del material ferroviario descritas en el anexo II, punto 2, letras e) y f), de la Directiva, (20) tal dato basta para que se colmen las exigencias del concepto «instalación de servicio».
C. Primera pregunta prejudicial
43. El tribunal de remisión quiere saber si, a tenor del artículo 13, apartados 2 y 6, de la Directiva, el organismo regulador puede imponer al propietario de una instalación de servicio, que no es su explotador, la obligación de garantizar el acceso a los servicios que se prestan en ella.
44. El apartado 6 del artículo 13 de la Directiva no proporciona ninguna indicación para responder a lo que es objeto de la pregunta. Tiene más relación con este el apartado 2 de aquel artículo, en cuya virtud «los explotadores de las instalaciones de servicio prestarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones».
45. La interpretación del precepto demanda, ante todo, diferenciar las funciones de los propietarios de la instalación de las de quienes las explotan. En este asunto, no se discute que Baltijas Ekspresis explotaba la instalación de servicio. Las dudas se circunscriben al papel que desempeñaba LDz.
46. El tribunal de reenvío toma como premisa, en esta primera pregunta, que LDz no podía calificarse de «explotador de la instalación de servicio». Sin embargo, en la tercera menciona al «explotador de la instalación de servicio (en el caso de autos, el propietario de la instalación de servicio)».
47. Aunque corresponde al tribunal a quo clarificar ese extremo, la lectura del auto de reenvío, en su conjunto, parece confirmar que, para ese tribunal, LDz no era explotador de la instalación de servicio, cuya gestión asumía en exclusiva Baltijas Ekspresis.
48. El órgano judicial de primera instancia había afirmado que LDz «debía ser considerada un explotador de instalación de servicio, ya que era responsable de su administración». (21) Desde un ángulo próximo, aunque no exactamente coincidente, el organismo regulador asumía esa apreciación, destacando la similitud del propietario que arrienda un inmueble con quien lo explota. (22)
49. No comparto esa apreciación, que, a mi juicio, no se atiene a la definición de explotador de la instalación de servicio del artículo 3, punto 12, de la Directiva. En este contexto, «explotar» no significa obtener rendimientos económicos de un bien inmobiliario (por ejemplo, mediante un alquiler o un arrendamiento financiero), sino asumir la gestión efectiva de la propia instalación. La analogía que propugna el organismo regulador no puede, por consiguiente, aceptarse.
50. El elemento característico de la condición de explotador de una instalación de servicio es, repito, que aquel asuma su «gestión», bien cuando facilita el acceso a ella a las empresas ferroviarias, bien cuando les brinda los servicios que presta en esa misma instalación.
51. Ser propietario de los espacios en los que se halla una instalación de servicio no basta para atribuir la cualidad de gestor. Si así fuera, cualquier propietario de un inmueble en el que radique una instalación de servicio sería su explotador, difuminando la separación que instaura el artículo 3 de la Directiva. Distinto es que el propietario asuma, a la vez, su gestión. (23)
52. Para que LDz pudiera reputarse explotador de la instalación de servicio sería necesario que tuviese alguna implicación real en su gestión, de lo que no hay ningún indicio en los autos. (24) Por lo tanto, entiendo que únicamente Baltijas Ekspresis ostentaba aquella condición.
53. Si esto es así, la primera pregunta prejudicial, tal como se ha formulado, ha de tener una respuesta negativa: el artículo 13, apartado 2, de la Directiva se refiere a las obligaciones del explotador de la instalación de servicio, y no a las de su propietario cuando este no interviene en su gestión.
54. Esa respuesta es, probablemente, insatisfactoria para aclarar qué puede hacer un organismo regulador en un supuesto como el de autos, cuando el propietario de la instalación de servicio pretende impedir a quien la explota que continúe con su gestión. Abordaré ese problema —que sobrepasa el contenido de la primera pregunta prejudicial— ulteriormente.
D. Segunda y tercera preguntas prejudiciales
55. Las preguntas prejudiciales segunda y tercera, que pueden examinarse conjuntamente, atañen a la interpretación del artículo 13, apartado 6, de la Directiva.
56. El tribunal a quo quiere saber si esa norma: a) autoriza al propietario de una instalación de servicio a resolver el contrato de arrendamiento y a reconvertirla; y b) habilita al organismo regulador a comprobar la decisión de reconversión.
57. Me ocuparé, sucesivamente, de los problemas ligados a la utilización de la instalación de servicio y de los que conciernen a su eventual reconversión.
1. Utilización de la instalación de servicio
58. El presupuesto para aplicar el artículo 13, apartado 6, de la Directiva es que una instalación de servicio de las contempladas en el anexo II, punto 2, «no se haya utilizado durante al menos dos años consecutivos y existan empresas ferroviarias que hayan manifestado al explotador de la misma su interés por acceder a ella sobre la base de necesidades demostradas […]».
59. El requisito de que la instalación de servicio esté en desuso durante dos años consecutivos implica, en mi opinión, el cese efectivo de la actividad en ese período, junto con la correlativa ausencia de demanda de las empresas ferroviarias interesadas en su utilización. (25)
60. Pues bien, como subraya la Comisión, de los datos que constan en autos no se infiere que ese requisito concurra en este asunto. Por el contrario, esos datos ponen de relieve que Baltijas Ekspresis ha utilizado, sin interrupción, el depósito de Ventspils para el mantenimiento del material ferroviario, esto es, para una de las prestaciones típicas de las instalaciones de servicio, a las que se refiere el anexo II, punto 2, de la Directiva.
61. Es cierto que, según el tribunal a quo, «la instalación de servicio de que se trata debe considerarse una instalación de servicio no utilizada». (26) Pero esa afirmación —que, si se limitase a la mera constatación de un hecho, debería tenerse por irrebatible— no desmiente, en realidad, el uso continuado del depósito por parte de Baltijas Ekspresis (tal como expone, en otros pasajes, el propio auto) (27) y obedece, más bien, a una inadecuada comprensión del precepto en liza.
62. En efecto, el tribunal de reenvío no niega que Baltijas Ekspresis emplee, de facto, la instalación de Ventspils para prestar los servicios de mantenimiento de locomotoras. Lo que afirma es que esa utilización no responde a la noción de «autosuministro», recogida en el artículo 3, punto 8, del Reglamento de Ejecución, (28) y que Baltijas Ekspresis «tampoco presta servicios a otras empresas ferroviarias (al menos, hasta que se adoptó la resolución [del organismo regulador]». (29)
63. Ninguna de esas dos circunstancias afecta, sin embargo, al concepto de «no utilización» del artículo 13, apartado 6, de la Directiva.
64. En cuanto al autosuministro, coincido con el tribunal de reenvío en que aquí no se daba, pues esa noción exige la presencia de dos operadores, esto es, de una empresa ferroviaria ajena al explotador de la instalación de servicio y de este último.
65. El autosuministro que menciona el Reglamento de Ejecución consiste, como explica la Comisión, en que el explotador de la instalación de servicio la pone a disposición de una (tercera) empresa ferroviaria, para que esta realice operaciones sobre sus trenes, acudiendo a su propia su mano de obra y a sus materiales. (30) En este asunto, sin embargo, solo hay una empresa ferroviaria (Baltijas Ekspresis) que explota, para sí, el depósito de Ventspils.
66. Pero que no haya autosuministro no implica que la instalación de servicios esté inutilizada. Si, como ocurría, en el depósito de Ventspils se llevaban a cabo, sin interrupción, las operaciones de reparación y mantenimiento de la flota de locomotoras de Baltijas Ekspresis, este factor basta para satisfacer la «utilización de una instalación de servicio», en el sentido de la Directiva.
67. Es irrelevante que en esa instalación no se prestasen servicios a otras empresas ferroviarias. (31) Lo decisivo es que, desde el punto de vista objetivo, los servicios (aquí, de mantenimiento del material ferroviario) se ejecuten, no quién sea su destinatario. A este respecto, repito, poco importa que se presten a terceros o solo al explotador de la instalación de servicio.
68. Es posible, por tanto, que la empresa que gestiona la instalación sea la que disfrute de los servicios, sin perjuicio de que, en su calidad de explotadora, tenga el deber de facilitar de modo no discriminatorio a las demás empresas ferroviarias el acceso a esa instalación y a los servicios ofrecidos en ella, conforme al artículo 13, apartado 2, de la Directiva.
69. En suma, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva no rige una situación como la de autos, en la que Baltijas Ekpresis ha utilizado, continuadamente, la instalación de servicio. (32)
2. Reconversión de la instalación de servicio
70. La reconversión aparece en el artículo 13, apartado 6, de la Directiva ligada a la hipótesis de que la instalación de servicio no se haya utilizado durante dos años y existan empresas ferroviarias interesadas en acceder a ella. Esa hipótesis, como he adelantado, no es la de autos, por lo que las referencias del auto de reenvío a la reconversión no poseen una base sólida.
71. Además, la reconversión de la que habla aquel precepto es la que está en curso cuando el propietario de la instalación en desuso hace público que pone su explotación en alquiler o en arrendamiento financiero. En tal hipótesis, corresponde al explotador de la instalación demostrar que había «un proceso de reconversión». (33)
72. El artículo 13, apartado 6, de la Directiva no versa, pues, sobre la pretensión del propietario de una instalación en uso que pretenda recuperar su posesión (en este asunto, resolviendo un contrato de alquiler) para dedicarla a sus propias necesidades de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.
73. Hay que tomar en consideración, por último, que el término reconversión al que aluden tanto la Directiva como el Reglamento de Ejecución no abarca cualquier transformación de una instalación de servicio. Su acepción es más restringida, ya que se circunscribe a un cambio de destino que aleje a esa instalación de la prestación de servicios relacionados con el ferrocarril. (34)
74. De darse las otras circunstancias (quod non), la voluntad de LDz de destinar, en el futuro, la instalación de Ventspils al almacenamiento de material rodante, para el mantenimiento de la infraestructura ferroviaria pública, impediría apreciar, en todo caso, la existencia de reconversión, en el sentido de la Directiva.
75. En suma, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva tampoco resulta aplicable en las circunstancias de este asunto, en lo que atañe a la reconversión de la instalación de servicio.
E. Consideraciones adicionales
76. Reconozco, con todo, que la respuesta que propugno a las preguntas prejudiciales, tributaria del modo en el que están redactadas, es insatisfactoria para dilucidar: a) cuándo, en aplicación de la Directiva, el propietario de una instalación de servicio puede recuperarla para destinarla a sus necesidades como administrador de la infraestructura ferroviaria, resolviendo anticipadamente un contrato de arrendamiento en curso; y b) qué potestades ostenta el organismo regulador en esa tesitura.
77. Aunque ambos problemas están estrechamente ligados, prefiero analizarlos por separado. Lo haré teniendo en cuenta que el Tribunal de Justicia puede proporcionar al juez nacional indicaciones, basadas en los autos y en las observaciones que se le presenten, sobre extremos que no se ajusten, estrictamente, a las preguntas prejudiciales, si lo estima adecuado para mejorar su colaboración con el órgano judicial remitente.
1. Facultades del propietario de la instalación de servicio
78. LDz, en sus observaciones escritas, apela, una y otra vez, a la defensa de su derecho de propiedad y al artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Cita, en su apoyo, la sentencia Comisión/Hungría, en la que se interpretó aquel precepto. (35)
79. Como destaca la Comisión, con la creación de un espacio ferroviario europeo único se intentó proporcionar a las nuevas empresas del transporte ferroviario (o a quienes prestan servicios ligados a ese transporte) el acceso a unas infraestructuras hasta entonces dominadas por los operadores históricos, que debían abrirse a su uso por terceros. (36)
80. Ese designio afectaba tanto a las infraestructuras propiamente dichas como a las instalaciones de servicio que, en el pasado, formaban parte de aquellas y que ahora integran una nueva categoría en el sector ferroviario. Unas y otras poseen una capacidad limitada y han de ponerse a disposición de las empresas ferroviarias interesadas en su uso.
81. Así pues, sean cuales sean los propietarios de la infraestructura ferroviaria y de las instalaciones de servicios, sus derechos patrimoniales están limitados ex lege, a tenor de la Directiva, en los términos que deriven de sus preceptos. Aquellos no pueden esgrimir sus títulos dominicales para desmantelar la red ferroviaria de un Estado ni las instalaciones de servicio imprescindibles para su funcionamiento.
82. La protección que dispensa el artículo 17 de la Carta no puede prescindir del régimen legal, impuesto por el derecho de la Unión, que se concreta en las normas de la Directiva. Esas normas acotan, de suyo y por definición, los derechos que, en abstracto y prescindiendo de ellas, tendría cualquier propietario de un bien que no estuviese afectado a las necesidades del servicio ferroviario.
83. Desde la perspectiva del derecho de la Unión, el derecho de propiedad de las instalaciones de servicio no atribuye, sin más, a sus titulares la facultad de disponer de estas a su libre arbitrio. El legislador ha querido someter su utilización al principio de que han de subsistir como tales, abiertas a las empresas ferroviarias que lo soliciten, cuando sea indispensable para el conjunto del sector ferroviario.
84. Se trata de una voluntad lógica, por cuanto el carácter rígido de la infraestructura ferroviaria (en sentido amplio) limita la capacidad de las empresas para elegir los espacios en los que sus trenes puedan recibir las prestaciones necesarias para su funcionamiento.
85. A estas reflexiones hay que sumar las que corresponderían cuando el titular de la infraestructura ferroviaria y de las instalaciones de servicio sea, precisamente, el administrador de la infraestructura ferroviaria pública. Los inmuebles de los que esa entidad sea propietaria y estén asignados al servicio ferroviario, en sentido amplio, pueden someterse a un régimen jurídico específico, que compete regular al Estado, dentro del respeto al derecho de la Unión.
86. El tribunal de reenvío podría evaluar, en su caso, si LDz, aunque revista forma societaria, es, en verdad, un instrumento del Estado para gestionar, en régimen de monopolio, (37) la red ferroviaria pública. Correspondería, entonces, al propio Estado definir el estatuto de las propiedades públicas asignadas a esa entidad instrumental bien directamente, bien a través de la autoridad (asimismo estatal) a la que atribuya la regulación del sector ferroviario.
87. En esa tesitura, la entidad instrumental no podría invocar frente al Estado unos derechos de propiedad que este le ha atribuido dentro de unos límites predeterminados, con vistas a facilitar el ejercicio, por terceros, del transporte ferroviario y de los servicios a él anexos.
88. En fin, los contratos suscritos entre el administrador de la infraestructura ferroviaria pública y una empresa de transporte por ferrocarril (incluidas sus cláusulas de resolución) no pueden prevalecer sobre las competencias del organismo regulador para zanjar las controversias entre uno y otra, desde la perspectiva de derecho público que le compete.
2. Facultades del organismo regulador
89. Al definir las funciones del organismo regulador, el artículo 56, apartado 9, de la Directiva (38) le atribuye unas amplias facultades de intervención, en cuya virtud puede adoptar las medidas adecuadas para «corregir […] situaciones indeseables en estos mercados [ferroviarios], en particular respecto a lo dispuesto en el apartado 1, letras a) a j)».
90. El sintagma «en particular» denota que la remisión al apartado 1 es indicativa, no exhaustiva. El elenco de «situaciones indeseables» es muy extenso, de modo que, al evaluarlas, el organismo regulador puede corregir una patología como la de autos, en la que el propietario intenta privar de su uso al explotador de la instalación de servicio. (39)
91. Esa facultad es coherente con la voluntad del legislador de la Unión que, en el considerando décimo octavo del Reglamento de Ejecución, se ha marcado el objetivo de «aprovechar al máximo el uso de las instalaciones existentes».
92. La puesta en práctica de ese objetivo trata de evitar que haya instalaciones de servicio en desuso durante un período de al menos dos años. Las empresas ferroviarias, transcurrido ese plazo, pueden manifestar su interés en el acceso, en cuyo caso: a) el propietario ha de ofrecer la instalación en alquiler o arrendamiento financiero; o b) el explotador puede optar por continuar con la explotación de la instalación de servicio (artículo 15, apartado 3, del Reglamento de Ejecución).
93. El organismo regulador está legitimado para exigir —aunque no al amparo del artículo del artículo 13 de la Directiva, como ya se ha examinado— el respeto de estas prescripciones, incluso contra la voluntad del propietario de una instalación de servicio, cuando esta había sido puesta a disposición de su explotador (mediando, lógicamente, la contraprestación económica adecuada).
94. La situación que se plantea en estos supuestos es análoga, salvadas las distancias, a la que remedian las normas generales aplicables a las empresas que disfrutan de una posición de dominio en un sector económico. Las autoridades encargadas de la defensa de la competencia en los mercados de los servicios ferroviarios (40) pueden obligar a una empresa que ostente aquella cualidad a ofrecer sus instalaciones esenciales a otros operadores del mismo sector, sin que esa imposición vulnere, eo ipso, el derecho de propiedad.
IV. Conclusión
95. En atención a lo expuesto, sugiero responder a la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal regional de lo contencioso administrativo, Letonia) en estos términos:
«1) El artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, recoge obligaciones exigibles a los explotadores de las instalaciones de servicio, no a sus propietarios cuando no asuman la gestión de estas.
2) La aplicación del artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2012/34 está subordinada a que se produzca el cese en la utilización de la instalación de servicio durante al menos dos años consecutivos y existan empresas ferroviarias que hayan manifestado su interés por acceder a tal instalación. La reconversión a la que alude ese precepto implica un cambio de destino de dicha instalación, que deja de ser la prestación de servicios ferroviarios.
3) El artículo 56, apartado 9, de la Directiva 2012/34 autoriza al organismo regulador a adoptar las medidas oportunas para que el propietario de una instalación de servicio no impida a la empresa ferroviaria que la explota el acceso a ella y a las prestaciones de servicios que en esa instalación se proporcionan».