WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
z dnia 23 stycznia 2007 r.
Sprawa F-43/05
Olivier Chassagne
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Urzędnicy – Wynagrodzenie – Koszty corocznej podróży – Przepisy mające zastosowanie wobec urzędników pochodzących z francuskiego departamentu zamorskiego – Artykuł 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w której O. Chassagne żąda przede wszystkim, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji dorozumianej Komisji oddalającej zażalenie złożone w dniu 20 listopada 2004 r. na informację o wynagrodzeniu za sierpień 2004 r., a także stwierdzenie nieważności tej informacji o wynagrodzeniu, a po drugie, zadośćuczynienia za doznaną krzywdę i odszkodowania za poniesioną szkodę materialną.
Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Każda ze stron ponosi własne koszty.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Koszty corocznej podróży
(regulamin pracowniczy, art. 71; załącznik VII, art. 8)
2. Urzędnicy – Regulamin pracowniczy – Wykładnia – Metody
3. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Koszty corocznej podróży
(regulamin pracowniczy urzędników, załącznik VII, art. 8)
4. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Koszty corocznej podróży
(regulamin pracowniczy, załącznik VII, art. 8)
5. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Koszty corocznej podróży
(art. 253 WE; regulamin pracowniczy, załącznik VII, art. 8, zmieniony rozporządzeniem nr 723/2004)
6. Urzędnicy – Regulamin pracowniczy – Zmiana
(regulamin pracowniczy; rozporządzenie Rady nr 723/2004)
7. Urzędnicy – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań
(regulamin pracowniczy, załącznik VII, art. 8)
1. Prawo do zwrotu kosztów corocznej podróży urzędnika i członków jego rodziny pozostających na jego utrzymaniu z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, ustanowione w art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, stanowi wyraz zastosowania uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy wspólnotowego, gdyż żaden przepis nadrzędny prawa wspólnotowego ani prawa międzynarodowego nie wymaga przyznania urzędnikom i członkom ich rodzin takiego uprawnienia. Ponieważ prawodawca wspólnotowy zdecydował w ramach swoich uprawnień dyskrecjonalnych, że członkowie służby publicznej Unii Europejskiej mogą otrzymywać zwrot kosztów podróży poniesionych w związku z przysługującym im corocznym urlopem, tym bardziej dysponuje on szerokim zakresem uznania w zakresie określenia warunków i sposobów dokonywania takiego zwrotu, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane zgodnie z nadrzędnymi normami i zasadami prawa wspólnotowego.
Kontrola zgodności z prawem dokonywana przez sąd wspólnotowy w tym zakresie musi więc ograniczać się do sprawdzenia, czy dany środek nie jest dotknięty oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też, czy zainteresowana instytucja nie przekroczyła w oczywisty sposób granic przysługującego jej uznania, które musi być wykonywane zgodnie z nadrzędnymi normami i zasadami prawa wspólnotowego. Kontrola sądu musi tym samym ograniczać się do sprawdzenia, czy w odniesieniu do zasady równości traktowania i zakazu dyskryminacji dana instytucja nie dopuściła się arbitralnego lub oczywiście nieodpowiedniego odmiennego traktowania, a także czy w odniesieniu do zasady proporcjonalności zastosowany środek nie jest oczywiście niewłaściwy w stosunku do celu tej regulacji.
Również z uwagi na znaczny i stały wzrost liczby urzędników prawodawca wspólnotowy był w pełni uprawniony do tego, aby z uzasadnionych względów, a w szczególności ze względów budżetowych, administracyjnych i polityki zatrudnienia, zdecydować o ograniczeniu się w przyszłości do ryczałtowego zwrotu kosztów, rezygnując ze zwrotu kosztów rzeczywiście poniesionych, przy zastrzeżeniu, że zapewniona zostanie realizacja celu art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, który polega na umożliwieniu każdemu urzędnikowi utrzymania osobistych więzów z najważniejszymi dla nich miejscami, co, jak się zdaje, zostało osiągnięte.
(zob. pkt 52, 55–57, 61, 62, 65, 66, 73)
Odesłanie:
Trybunał: sprawy połączone 279/84, 280/84, 285/84 i 286/84 Rau przeciwko Komisji, 11 marca 1987 r., Rec. s. 1069, pkt 34; sprawa 265/87 Schräder, 11 lipca 1989 r., Rec. s. 2237, pkt 22; sprawa C‑8/89 Zardi, 26 czerwca 1990 r., Rec. st I‑2515, pkt 10; sprawa C‑189/01 Jippes i in., 12 lipca 2001 r., Rec. s. I‑5689, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa C‑310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, 7 września 2006 r., Zb.Orz. s. I‑7285, pkt 96
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑13/97 Losch przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 30 września 1998 r., RecFP s. I‑A‑543, II‑1633, pkt. 113, 121, 122; sprawa T‑164/97 Busacca i in. przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 30 września 1998 r., RecFP s. I‑A‑565, II‑1699, pkt 48, 49, 58, 59; sprawy połączone T‑112/96 i T‑115/96 Séché przeciwko Komisji, 6 lipca 1999 r., RecFP s. I‑A‑115, II‑623, pkt 127, 132; sprawy połączone T‑94/01, T‑152/01 i T‑286/01 Hirsch i in. przeciwko EBC, 8 stycznia 2003 r., RecFP s. I‑A‑1, II‑27, pkt 51; sprawy połączone T‑217/99, T‑321/00 i T‑222/01 Sinaga przeciwko Komisji, 13 września 2006 r., Zb.Orz. s. II‑67, pkt 144
2. Aktualnie obowiązujące przepisy regulaminu pracowniczego należy interpretować przy uwzględnieniu ich skuteczności i celu, nie zaś w świetle regulacji uchylonej.
(zob. pkt 70)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 79/82 Evens przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 25 listopada 1982 r., Rec. s. 4033, pkt 10
3. Jeśli zastosowanie art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dotyczącego prawa do ryczałtowego zwrotu kosztów podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r., prowadzi do odmiennego traktowania urzędnika pochodzącego z francuskiego departamentu zamorskiego od większości innych urzędników, w których przypadku odległość między miejscem zatrudnienia i pochodzenia jest mniejsza, poprzez fakt, że dodatek za liczbę kilometrów przyznawany pierwszemu jest średnio mniejszy niż dodatek przysługujący pozostałej grupie urzędników, to zróżnicowanie to bierze się stąd, że cena za kilometr jest wyższa w przypadku biletów lotniczych na średnich dystansach. Jeśli nawet prawdą jest, że określenie kwot na użytek tego przepisu nie zostało poprzedzone analizą rynku biletów lotniczych i wynikało wyłącznie z ogólnego zrozumienia struktury cen za kilometr, to prawodawca wspólnotowy i tak mógł zasadnie przyjąć, że struktura cen kształtuje się w taki sposób i uwzględnić ją, przygotowując i stosując nowy system ryczałtowego zwrotu kosztów, ze względu na długoletnie doświadczenie instytucji w odniesieniu do wniosków o zwrot kosztów podróży.
Ponadto niezależnie od wykazanej różnicy między średnią wysokością dodatku za liczbę kilometrów stosowaną w przypadku urzędnika pochodzącego z francuskiego departamentu zamorskiego i w przypadku pozostałych urzędników, struktura tego przepisu nie wydaje się ani oczywiście niewłaściwa, ani oczywiście nieproporcjonalna w stosunku do jego celu, który polega na umożliwieniu urzędnikom i osobom pozostającym na ich utrzymaniu udania się co najmniej raz w roku do miejsca pochodzenia. Aby zapewnić realizację celu tego przepisu, prawodawca wspólnotowy nie mógł poprzestać na ustaleniu kwot podlegających zwrotowi w wysokości odpowiadającej dokładnie cenie uznanej za normalną na trasie między miejscem zatrudnienia i miejscem pochodzenia urzędnika lub nieco ją przewyższającej. Dlatego też z powodu niestabilności rynku biletów lotniczych i dużego wpływu na ich ceny koniunktury politycznej i gospodarczej prawodawca określił wysokość dodatków za liczbę kilometrów w taki sposób, że ryczałt obliczony w efekcie ich zastosowania w dużej części wystarcza na pokrycie rzeczywiście poniesionych kosztów podróży, jak również, w niektórych sytuacjach, kosztów drugiej podróży, a więc kosztów większych. W tej sytuacji, jeśli wysokość zwrotu na rzecz urzędnika wystarcza na opłacenie podróży do jego miejsca pochodzenia, fakt, że pozostali urzędnicy otrzymaliby dodatek za liczbę kilometrów średnio wyższy niż on, nie wystarcza do uznania systemu za niezgodny z prawem, nawet jeśliby przyjąć, że ze względu na wysokość cen środków transportu w danym momencie niektórzy urzędnicy mogą częściej bywać w swoim miejscu pochodzenia niż skarżący.
W efekcie ze względu na duży zakres uznania prawodawcy wspólnotowego, a także z uwagi na całościową logikę systemu zastosowanego w art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego rozwiązanie to nie jest ani oczywiście niewłaściwe, ani też oczywiście niestosowne w stosunku do celu tego przepisu, tym bardziej, że nawet jeśli w marginalnych przypadkach przyjęcie regulacji ogólnej i abstrakcyjnej może powodować powstawanie trudności, to i tak nie można stawiać prawodawcy zarzutu posłużenia się kategoryzacją, jeśli nie jest ona dyskryminująca w stosunku do realizowanego celu.
(zob. pkt 86, 89–91)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 147/79 Hochstrass przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 16 października 1980 r., Rec. s. 3005, pkt 14
4. Korzystając z szerokiego zakresu uznania, prawodawca może przyjąć, że dla celów obliczania kwoty ryczałtowego zwrotu kosztów corocznej podróży wszyscy urzędnicy, w których przypadku odległość między miejscem zatrudnienia i miejscem pochodzenia jest taka sama, znajdują się w takiej samej sytuacji z punktu widzenia wymogów zasady równości traktowania, pomimo różnic, które ze względu na wyspiarski charakter niektórych miejsc pochodzenia uniemożliwiają niektórym urzędnikom korzystanie z innych środków transportu niż samolot, a także pomimo dotacji lub braku dotacji dla biletów samolotowych na niektórych trasach. Oznacza to, że równe traktowanie wszystkich urzędników wynikające z art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego pozostaje w zgodzie z wymogami tej zasady.
(zob. pkt 93)
5. Ponieważ uzasadnienie aktu o charakterze generalnym może ograniczać się do wskazania ogólnej sytuacji, która doprowadziła do jego przyjęcia, a także ogólnych celów, które poprzez ten akt mają zostać osiągnięte, i – jeśli akt ten wskazuje istotę celu realizowanego przez instytucję – wymaganie szczegółowego uzasadnienia dla różnych, wybranych do zastosowania technik byłoby nadmierne, to uzasadnienie do rozporządzenia nr 723/2004 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, jakkolwiek zwięzłe, jest wystarczające w odniesieniu do nowych zasad dokonywania zwrotu kosztów corocznej podróży.
(zob. pkt 105, 106, 108)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 3/83 Abrias i in. przeciwko Komisji, 3 lipca 1985 r., Rec. s. 1995, pkt 30, 31; sprawa C‑150/94 Wielka Brytania przeciwko Radzie 19 listopada 1998 r., Rec. s. I‑7235, pkt 25, 26; sprawa C‑284/94 Hiszpania przeciwko Radzie, 19 listopada 1998 r., Rec. s. I‑7309, pkt 30; sprawa C‑168/98 Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Radzie, 7 listopada 2000 r., Rec. s. I‑9131, pkt 62; sprawa C‑361/01 P Kik przeciwko OHIM, 9 września 2003 r., Rec. s. I‑8283, pkt 102; sprawa C‑342/03 Hiszpania przeciwko Radzie, 10 marca 2005 r., Zb.Orz. s. I‑1975, pkt 55
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑97/92 i T‑111/92 Rijnoudt i Hocken przeciwko Komisji, 22 czerwca 1994 r., RecFP s. I‑A‑159, II‑511, pkt 49 i nast.; sprawa T‑44/97 Ghignone i in. przeciwko Radzie, 8 listopada 2000 r., RecFP s. I‑A‑223, II‑1023, pkt 54, 55
6. Nie można zarzucać nieprawidłowości w przyjęciu rozporządzenia wspólnotowego zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników ze względu na brak publikacji wersji skonsolidowanej przepisów regulujących sytuację urzędników instytucji Unii Europejskiej. Ważność rozporządzenia zależy bowiem od jego prawidłowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a więc wymogu formalnego, który został spełniony zarówno w odniesieniu do pierwotnego rozporządzenia ustanawiającego regulamin pracowniczy, jak i rozporządzeń zmieniających go później, włącznie z ostatnią zmianą w rozporządzeniu nr 723/2004. W każdym razie wersja skonsolidowana jest dostępna na stronie internetowej Komisji, a poza tym regulamin jest zazwyczaj wręczany w wersji drukowanej każdemu urzędnikowi w momencie podjęcia przez niego obowiązków. Co więcej, żaden przepis prawa nie ustanawia obowiązku publikowania skonsolidowanych tekstów regulaminu pracowniczego czy prac skutkujących zmianą regulaminu pracowniczego w przyszłości ani też nie określa formy, w jakiej muszą być ogłaszane informacje adresowane do personelu, tak samo jak żadne postanowienie nie uzależnia ważności przepisów regulaminu pracowniczego od takiej ich publikacji.
Ponadto urzędnik nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań ani też na zasadę dobrej administracji w celu podważenia zgodności z prawem przepisów nowego rozporządzenia, szczególnie w obszarze, który wymaga ciągłych zmian w związku ze zmianami sytuacji gospodarczej.
(zob. pkt 109–111)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑100/92 La Pietra przeciwko Komisji, 15 marca 1994 r., RecFP s. I‑A‑83, II‑275, pkt 45; ww. sprawa Rijnoudt i Hocken przeciwko Komisji, pkt 104; sprawy połączone od T‑238/95 do T‑242/95 Mongelli i in. przeciwko Komisji, 7 lipca 1998 r., RecFP s. I‑A‑319, II‑925, pkt 52–54; sprawy połączone T‑116/96, T‑212/96 i T‑215/96 Telchini i in. przeciwko Komisji, 7 lipca 1998 r., RecFP s. I‑A‑327, II‑947, pkt 83–85
7. W obszarze, który musi się stale dostosowywać ze względu na zmiany sytuacji gospodarczej, tak jak ma to miejsce w przypadku zwrotu urzędnikom kosztów corocznej podróży, przestrzeganie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może stać na przeszkodzie zastosowaniu nowego rozporządzenia do przyszłych skutków sytuacji powstałych w czasie obowiązywania dawnego rozporządzenia, jeśli władze publiczne nie wzięły na siebie żadnych zobowiązań.
(zob. pkt 113, 114)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 112/80 Dürbeck, 5 maja 1981 r., Rec. s. 1095, pkt 48
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑6/92 i T‑52/92 Reinarz przeciwko Komisji, 26 październik 1993 r., Rec. s. II‑1047, pkt 85; ww. sprawa Mongelli i in. przeciwko Komisji, pkt 52–54; ww. sprawa Telchini i in. przeciwko Komisji, pkt 83–85