Affaire C‑482/17
République tchèque
contre
Conseil de l’Union européenne
et
Parlement européen
Arrêt (grande chambre) du 3 décembre 2019
« Recours en annulation – Rapprochement des législations – Directive (UE) 2017/853 – Contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes – Validité – Base juridique – Article 114 TFUE – Modification d’une directive existante – Principe de proportionnalité – Absence d’analyse d’impact – Atteinte portée au droit de propriété – Proportionnalité des mesures adoptées – Mesures créant des entraves dans le marché intérieur – Principe de sécurité juridique – Principe de protection de la confiance légitime – Mesures obligeant les États membres à adopter une législation ayant un effet rétroactif – Principe de non-discrimination – Dérogation pour la Confédération suisse – Discrimination affectant des États membres de l’Union européenne ou des États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) autres que cet État »
1. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Modification d’une directive existante – Base juridique – Article 114 TFUE
(Art. 114 TFUE)
(voir points 33-40, 42, 45)
2. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Violation du principe d’attribution – Absence
(Art. 5, § 1 et 2, TUE ; art. 114 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2017/853)
(voir points 43, 48, 51, 53, 56, 57, 60, 61)
3. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Modification d’une directive existante – Absence d’analyse d’impact – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2017/853)
(voir points 76, 82-85)
4. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Modification d’une directive existante – Atteinte au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2017/853)
(voir points 135-138)
5. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Modification d’une directive existante – Violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Absence
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2017/853)
(voir points 148, 153, 157)
6. Rapprochement des législations – Acquisition et détention d’armes – Directive 2017/853 – Modification d’une directive existante – Dérogation pour la Confédération suisse – Violation du principe de non-discrimination – Absence
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2017/853)
(voir points 164, 167)
Résumé
La Cour de justice rejette le recours de la République tchèque contre la directive renforçant le contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes à feu, notamment parce que cette directive pouvait valablement être fondée sur les dispositions du traité FUE relatives au bon fonctionnement du marché intérieur
Par l’arrêt République tchèque/Parlement et Conseil (C‑482/17), prononcé le 3 décembre 2019, la Cour a rejeté le recours visant à l’annulation totale ou partielle de la directive 2017/853 (1) (ci-après la « directive attaquée ») par laquelle le Parlement européen et le Conseil ont modifié la directive 91/477/CEE du Conseil relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes (2) (ci-après la « directive sur les armes à feu »). La Cour a jugé que les mesures prises par le Parlement européen et le Conseil dans la directive attaquée, ne renferment pas de violations des principes d’attribution, de proportionnalité, de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de non-discrimination invoqués par la République tchèque à l’appui de son recours.
En vue de l’abolition des contrôles aux frontières à l’intérieur de l’espace Schengen, la directive sur les armes à feu a mis en place un cadre minimal harmonisé relatif à la détention et à l’acquisition des armes à feu ainsi qu’à leur transfert entre les États membres. À cet effet, cette directive prévoit des dispositions concernant les conditions selon lesquelles des armes à feu de différentes catégories peuvent être acquises et détenues, tout en prévoyant, pour des impératifs de sécurité publique, que l’acquisition de certains types d’armes à feu doit être interdite.
À la suite de certains actes terroristes, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, en 2017, la directive attaquée afin d’introduire des règles plus strictes pour les armes à feu les plus dangereuses, neutralisées et semi-automatiques. En même temps, cette directive vise à faciliter la libre circulation de certaines armes en établissant notamment des règles de marquage.
En ce qui concerne les armes à feu automatiques transformées en armes à feu semi-automatiques, qui sont en principe interdites, la directive attaquée contient une dérogation dont les conditions ne sont remplies que par la Suisse, qui fait partie de l’espace Schengen et à laquelle s’applique la directive sur les armes à feu. Il s’agit en particulier de la condition tenant à l’existence d’un régime militaire fondé sur la conscription générale et ayant prévu, pendant les cinquante dernières années, un système de transfert des armes à feu militaires aux personnes quittant l’armée.
La République tchèque a introduit un recours devant la Cour de justice visant à l’annulation totale ou partielle de la directive attaquée. Dans cette procédure, la République tchèque était soutenue par la Hongrie et la Pologne, alors que le Parlement européen et le Conseil ont été soutenus par la France et la Commission européenne.
S’agissant de la prétendue violation du principe d’attribution, tout d’abord, la Cour a rappelé que, même lorsqu’un acte fondé sur l’article 114 TFUE, tel que la directive 91/477, a déjà éliminé tout obstacle aux échanges dans le domaine qu’il harmonise, le législateur de l’Union ne saurait être privé de la possibilité d’adapter cet acte, sur le fondement de cette disposition, à toute modification des circonstances, eu égard à la tâche qui lui incombe de veiller à la protection des intérêts généraux reconnus par les traités. Font partie de ces intérêts généraux la lutte contre le terrorisme international et la criminalité grave ainsi que le maintien de la sécurité publique.
Ensuite, s’agissant d’une réglementation modifiant une réglementation existante, la Cour a précisé qu’il importe de prendre en compte, aux fins de l’identification de la base juridique de celle-ci, la réglementation existante qu’elle modifie et, notamment, son objectif et son contenu. En effet, un examen isolé de l’acte modificatif risquerait d’aboutir au résultat paradoxal que cet acte ne pourrait être adopté sur la base de l’article 114 TFUE, alors qu’il serait possible pour le législateur de l’Union d’aboutir au même résultat normatif en abrogeant l’acte initial et en procédant, sur le fondement de cette disposition, à la refonte intégrale de celui-ci dans un nouvel acte. Par conséquent, la Cour a constaté qu’il convenait d’identifier la base juridique sur laquelle la directive attaquée devait être adoptée en tenant compte tant du contexte constitué par la directive 91/477 que de la réglementation résultant des modifications apportées à celle-ci par la directive attaquée.
Enfin, au terme d’une comparaison de l’objectif et du contenu de la directive 91/477 avec ceux de la directive attaquée, la Cour a constaté que les deux directives visent à assurer le rapprochement des dispositions des États membres en matière de libre circulation des armes à feu à usage civil, tout en encadrant cette liberté par des garanties d’ordre sécuritaire adaptées à la nature de ces marchandises, et que la directive attaquée se borne à cet égard à ajuster l’équilibre établi par la directive 91/477 entre ces deux objectifs afin de l’adapter à l’évolution des circonstances.
Sur ce point, la Cour a rappelé que l’harmonisation des aspects relatifs à la sécurité des marchandises est l’un des éléments essentiels aux fins d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, des réglementations disparates en cette matière étant susceptibles de créer des obstacles aux échanges. Or, la particularité des armes à feu étant leur dangerosité non seulement pour les utilisateurs, mais également pour le grand public, la Cour a souligné que des considérations de sécurité publique apparaissent indispensables dans le cadre d’une réglementation sur l’acquisition et la détention de ces marchandises.
Dans ces conditions, la Cour a jugé que le législateur de l’Union n’a pas excédé la marge d’appréciation que lui confère l’article 114 TFUE en ayant adopté la directive attaquée sur le fondement de cette disposition.
En ce qui concerne la prétendue violation du principe de proportionnalité, la Cour a examiné si l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » (3) imposait formellement à la Commission d’établir une analyse d’impact des mesures envisagées par l’adoption de la directive attaquée, pour permettre l’appréciation de la proportionnalité de ces mesures. À cet égard, la Cour a relevé que l’élaboration d’analyses d’impact constitue une étape du processus législatif devant, en règle générale, intervenir lorsque l’initiative législative est susceptible d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante. Toutefois, une obligation d’effectuer une telle analyse en toute circonstance ne résulte pas des termes de cet accord.
Ainsi, l’omission d’une analyse d’impact ne saurait être qualifiée de violation du principe de proportionnalité lorsque le législateur de l’Union se trouve dans une situation particulière nécessitant d’en faire l’économie, à condition néanmoins qu’il dispose de suffisamment d’éléments lui permettant d’apprécier la proportionnalité des mesures envisagées.
Dans la suite de l’arrêt, la Cour a constaté que le législateur de l’Union disposait de nombreuses analyses et recommandations couvrant l’ensemble des sujets évoqués dans l’argumentation de la République tchèque et que, contrairement à ce que prétendait cet État membre, les mesures critiquées n’apparaissent pas, à l’aune desdites analyses et recommandations, manifestement inappropriées par rapport aux objectifs d’assurer la sécurité publique des citoyens de l’Union et de faciliter le fonctionnement du marché intérieur des armes à feu à usage civil.
Par conséquent, la Cour a jugé que, en l’espèce, les institutions de l’Union n’avaient pas dépassé le large pouvoir d’appréciation qui leur revient lorsqu’elles sont appelées à effectuer de telles appréciations et évaluations complexes de nature politique, économique ou sociale. Enfin, la Cour a encore rejeté les arguments de la République tchèque dirigés plus spécifiquement contre certaines dispositions de la directive attaquée et que cet État membre tenait pour contraires aux principes de proportionnalité, de sécurité juridique et de confiance légitime de catégories de propriétaires ou détenteurs d’armes potentiellement soumis à un régime plus strict en application de la directive attaquée et, enfin, de non-discrimination.
Quant à ce dernier principe, la Cour relève notamment que la dérogation dont bénéficie la Suisse tient compte, à la fois, de la culture et des traditions de ce pays ainsi que du fait que, en raison de ces traditions, celui-ci bénéficie d’une expérience et d’une capacité avérée de tracer et de surveiller les personnes et les armes concernées qui permettent de présumer que les objectifs de sécurité publique poursuivis par la directive attaquée seront, malgré ladite dérogation, atteints. Étant donné qu’aucun État membre de l’Union européenne ne semble se trouver dans une situation comparable à celle de la Suisse, il n’y pas de discrimination.