Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANTHONY COLLINS
prednesené 7. marca 2024(1)
Vec C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ș.
proti
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave,
za účasti:
HŽ Infrastruktura d.o.o.,
Strabag AG,
Strabag d.o.o.,
Strabag Rail a.s.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Vyšší správny súd, Chorvátsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné obstarávanie v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb – Smernica 2014/25/EÚ – Článok 43 – Prístup hospodárskych subjektov usadených v tretej krajine, ktorá s Európskou úniou neuzavrela medzinárodnú dohodu o verejnom obstarávaní – Predkladanie ponúk – Možnosť uchádzača predložiť ďalšie dôkazy týkajúce sa jeho technickej a odbornej kvalifikácie po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk – Zásada rovnakého zaobchádzania“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Vyšší správny súd, Chorvátsko), poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť objasniť okolnosti, za ktorých môžu verejní obstarávatelia po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk požadovať od uchádzačov opravu alebo spresnenie. Pred využitím tejto príležitosti však Súdny dvor musí najprv rozhodnúť o dvoch právnych otázkach, ktoré sa týkajú prípustnosti návrhu. Sú hospodárske subjekty usadené v tretích krajinách, s ktorými Európska únia nemá uzavretú medzinárodnú dohodu o verejnom obstarávaní,(2) oprávnené zúčastňovať sa na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii? Ak áno, môžu podmienky, za ktorých tak tieto subjekty môžu urobiť, určovať členské štáty alebo rozhodnutie o tejto veci prináleží výlučne Európskej únii?
II. Právny rámec
A. Právo Európskej únie
1. Smernica 2014/25/EÚ
2. Odôvodnenie 27 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES(3) uvádza:
„Rozhodnutím Rady 94/800/ES(4) sa schválila najmä Dohoda Svetovej obchodnej organizácie o vládnom obstarávaní (ďalej len ‚GPA‘). Zámerom GPA je vytvoriť multilaterálny rámec vyvážených práv a povinností týkajúcich sa verejných zákaziek s cieľom dosiahnuť liberalizáciu a expanziu svetového obchodu. V prípade zákaziek, na ktoré sa vzťahujú prílohy 3, 4 a 5 a všeobecné poznámky k dodatku č. I Európskej únie ku GPA, ako aj iné relevantné medzinárodné dohody, ktorými je Únia viazaná, by obstarávatelia mali splniť povinnosti vyplývajúce z týchto dohôd uplatňovaním tejto smernice na hospodárske subjekty tretích krajín, ktoré sú signatármi týchto dohôd.“
3. Článok 36 ods. 1 smernice 2014/25 s názvom „Zásady obstarávania“ stanovuje:
„Obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.
…“
4. Podľa článku 43 smernice 2014/25 s názvom „Podmienky týkajúce sa GPA a iných medzinárodných dohôd“ platí:
„Pokiaľ sa na práce, tovar, služby a hospodárske subjekty vzťahujú prílohy 3, 4 a 5 a všeobecné poznámky k dodatku I Európskej únie ku GPA, ako aj iné medzinárodné dohody, ktorými je Únia viazaná, obstarávatelia v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) poskytujú v súvislosti s týmito prácami, tovarom, službami a hospodárskymi subjektmi signatárov týchto dohôd zaobchádzanie, ktoré nesmie byť nepriaznivejšie než zaobchádzanie, ktoré poskytujú v súvislosti s prácami, tovarom, službami a hospodárskymi subjektmi Únie.“
5. Článok 76 ods. 4 smernice 2014/25 stanovuje:
„Ak informácie alebo dokumenty, ktoré majú predložiť hospodárske subjekty, sú alebo sa javia, že sú neúplné alebo chybné, alebo ak určité dokumenty chýbajú, obstarávatelia môžu, ak sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch, ktorými sa vykonáva táto smernica, nestanovuje inak, od dotknutých hospodárskych subjektov požadovať, aby príslušné informácie alebo dokumenty predložili, doplnili, spresnili alebo skompletizovali v primeranej lehote, a to za predpokladu, že takéto žiadosti sa predložia v úplnom súlade so zásadami rovnakého zaobchádzania a transparentnosti.“
6. Článok 86 smernice 2014/25 s názvom „Vzťahy s tretími krajinami pri zákazkách na práce, tovar a služby“ stanovuje:
„1. Členské štáty informujú Komisiu o všetkých všeobecných právnych alebo praktických ťažkostiach, s ktorými sa stretávajú a ktoré im ohlásia ich podniky pri zabezpečovaní zadávania zákaziek na služby v tretích krajinách.
2. Komisia do 18. apríla 2019 a potom pravidelne podáva Rade správu o zlepšovaní prístupu k zadávaniu zákaziek na služby v tretích krajinách a o pokroku dosiahnutom pri rokovaniach s danými krajinami o tejto záležitosti, najmä v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO).
3. Komisia sa snaží nadviazaním kontaktu s príslušnou treťou krajinou dosiahnuť nápravu každej takej situácie, ak buď na základe správ uvedených v odseku 2, alebo na základe iných informácií zistí, že v priebehu zadávania zákaziek na služby tretia krajina:
a) neposkytuje podnikom Únie skutočný prístup porovnateľný s prístupom, ktorý Únia poskytuje podnikom z tejto tretej krajiny;
b) neposkytuje podnikom Únie rovnaké zaobchádzanie ako s podnikmi tejto krajiny alebo rovnaké príležitosti na súťaž ako vnútroštátnym podnikom alebo
c) poskytuje podnikom z iných tretích krajín priaznivejšie zaobchádzanie ako podnikom Únie.
4. Členské štáty informujú Komisiu o všetkých právnych alebo praktických ťažkostiach, s ktorými sa ich podniky stretávajú a ktoré ohlásili a ktoré vznikli z dôvodu nedodržiavania ustanovení medzinárodného pracovného práva uvedených v prílohe XIV, keď sa tieto podniky pokúšali zabezpečiť zadanie zákazky v tretích krajinách.
5. Za okolností uvedených v odsekoch 3 a 4 môže Komisia kedykoľvek navrhnúť, aby Rada prijala vykonávací akt o pozastavení alebo obmedzení zadávania zákaziek na služby počas obdobia, ktoré stanoví v uvedenom vykonávacom akte:
a) podnikom, ktoré sa spravujú právom danej tretej krajiny;
b) podnikom, ktoré sú prepojené s podnikmi uvedenými v písmene a), ktoré majú sídlo v Únii, ale nemajú žiadnu priamu a skutočnú väzbu na hospodárstvo členského štátu;
c) podnikom, ktoré predložili ponuky, ktorých predmetom sú služby pochádzajúce z danej tretej krajiny.
Rada musí čo najskôr konať kvalifikovanou väčšinou.
Komisia môže navrhnúť uvedené opatrenia z vlastnej iniciatívy alebo na žiadosť členského štátu.
6. Týmto článkom nie sú dotknuté záväzky Únie vo vzťahu k tretím krajinám vyplývajúce z medzinárodných dohôd o verejnom obstarávaní, najmä v rámci WTO.“
2. Smernica 2014/24/EÚ
7. Článok 59 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES(5) s názvom „Jednotný európsky dokument pre obstarávanie“ stanovuje:
„1. Verejní obstarávatelia pri predložení žiadostí o účasť alebo ponúk akceptujú jednotný európsky dokument pre obstarávanie pozostávajúci z aktualizovaného vlastného vyhlásenia ako predbežný dôkaz namiesto osvedčení vydaných orgánmi verejnej moci alebo tretími stranami potvrdzujúci, že príslušný hospodársky subjekt spĺňa všetky tieto podmienky:
a) nenachádza sa v jednej zo situácií uvedených v článku 57, v prípade ktorých hospodárske subjekty musia alebo môžu byť vylúčené;
b) spĺňa relevantné podmienky účasti stanovené podľa článku 58;
c) v relevantných prípadoch spĺňa objektívne pravidlá a kritériá stanovené podľa článku 65.
Ak sa hospodársky subjekt spolieha na kapacity iných subjektov podľa článku 63, jednotný európsky dokument pre obstarávanie obsahuje aj informácie uvedené v prvom pododseku tohto odseku týkajúce sa týchto subjektov.
Jednotný európsky dokument pre obstarávanie pozostáva z formálneho vyhlásenia hospodárskeho subjektu, že relevantné dôvody na vylúčenie sa neuplatňujú a/alebo že relevantné podmienky účasti sú splnené, pričom sa v ňom poskytnú relevantné informácie, ktoré požaduje verejný obstarávateľ. Ďalej sa v ňom identifikuje orgán verejnej moci alebo tretia strana zodpovedná za vydanie podporných dokumentov a obsahuje aj formálne prehlásenie v tom zmysle, že hospodársky subjekt bude schopný na požiadanie tieto podporné dokumenty bezodkladne poskytnúť.
…
4. Verejný obstarávateľ môže kedykoľvek v priebehu postupu požiadať uchádzačov a záujemcov, aby predložili všetky alebo niektoré podporné dokumenty, ak je to nevyhnutné na zabezpečenie riadneho vykonania postupu.
Verejný obstarávateľ pred zadaním zákazky, s výnimkou prípadu, keď ide o zákazky založené na rámcových dohodách, ak sú také zákazky uzavreté v súlade s článkom 33 ods. 3 alebo článkom 33 ods. 4 písm. a), vyžaduje od uchádzača, ktorému sa rozhodol zadať zákazku, aby predložil aktuálne podporné dokumenty v súlade s článkom [60 a] prípadne článkom 62. Verejný obstarávateľ môže hospodárske subjekty vyzvať, aby doplnili alebo spresnili osvedčenia doručené podľa článkov 60 a 62.“
3. Medzinárodné právo
8. Dňa 12. septembra 1963 bola uzavretá Dohoda o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom [neoficiálny preklad] (ďalej len „dohoda o pridružení“)(6). Európske hospodárske spoločenstvo a Turecko 23. novembra 1970 podpísali dodatkový protokol (ďalej len „dodatkový protokol“)(7). Zatiaľ čo tieto dohody účasť hospodárskych subjektov na postupoch verejného obstarávania nestanovujú, v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa zmluvné strany dohodli, že sa zdržia vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby.
9. Asociačná rada ES – Turecko zriadená dohodou o pridružení 22. decembra 1995 prijala rozhodnutie č. 1/95 o vykonávaní záverečnej fázy colnej únie(8). Článok 48 rozhodnutia č. 1/95 stanovuje, že asociačná rada čo najskôr po dátume nadobudnutia účinnosti tohto rozhodnutia určí dátum na začatie rokovaní s cieľom vzájomne otvoriť príslušné trhy verejného obstarávania obidvoch strán a potom každoročne preskúmava pokrok v tejto oblasti.
10. Asociačná rada 11. apríla 2000 prijala rozhodnutie č. 2/2000 o začatí rokovaní medzi Spoločenstvom a Tureckom o liberalizácii služieb a vzájomnom otvorení trhov obstarávania [neoficiálny preklad](9). Tieto rokovania zatiaľ neboli ukončené.(10) Turecko na rozdiel od Európskej únie nie je zmluvnou stranou GPA.
B. Chorvátske právo
11. Článok 3 bod 8 Zakon o javnoj nabavi(11) (zákon o verejnom obstarávaní) stanovuje:
„Hospodársky subjekt je akákoľvek fyzická alebo právnická osoba vrátane pobočky alebo verejný subjekt alebo skupina takýchto osôb alebo subjektov vrátane akéhokoľvek ich dočasného združenia, ktoré na trhu ponúkajú uskutočnenie stavebných prác alebo realizáciu stavby, dodanie tovaru alebo poskytnutie služieb.“
12. Podľa článku 4 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní platí:
„Verejný obstarávateľ pri uplatňovaní tohto zákona vo vzťahu ku všetkým hospodárskym subjektom dodržiava zásady voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby, ako aj zásady, ktoré z nich vyplývajú, ako sú zásady hospodárskej súťaže, rovnakého zaobchádzania, nediskriminácie, vzájomného uznávania, proporcionality a transparentnosti.“
13. Podľa článku 84 zákona o verejnom obstarávaní platí:
„Verejný obstarávateľ v postupoch verejného obstarávania poskytuje hospodárskym subjektom signatárskych štátov Dohody o vládnom obstarávaní (GPA) alebo iných medzinárodných dohôd, ktorými je Európska únia viazaná, zaobchádzanie, ktoré nie je menej priaznivé ako zaobchádzanie poskytované hospodárskym subjektom členských štátov.“
14. Článok 263 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní stanovuje, že verejní obstarávatelia môžu hospodárske subjekty vyzvať, aby doplnili alebo vysvetlili dokumenty, ktoré im tieto hospodárske subjekty predložili. Podľa jeho článku 293 platí:
„1. Ak sú informácie alebo dokumenty, ktoré majú predložiť hospodárske subjekty, neúplné alebo chybné alebo sa javí, že sú neúplné alebo chybné, alebo ak určité dokumenty chýbajú, verejný obstarávateľ môže v súlade so zásadami rovnakého zaobchádzania a transparentnosti od dotknutých hospodárskych subjektov požadovať, aby nevyhnutné informácie alebo dokumenty doplnili, objasnili, spresnili alebo predložili v primeranej lehote najmenej päť dní.
2. Akty prijímané podľa odseku 1 tohto článku nevedú k vyjednávaniu týkajúcemu sa kritérií na vyhodnotenie ponúk alebo predmetu plánovanej zákazky.“
III. Spor vo veci samej, návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie na Súdnom dvore
15. Obstarávateľ HŽ Infrastruktura d.o.o. (ďalej len „HŽ Infrastruktura“) 7. septembra 2020 začal postup zadávania zákazky na účely modernizácie železničnej infraštruktúry medzi dvoma mestami v Chorvátsku. Vo výzve na predkladanie ponúk sa od uchádzačov vyžadovalo, aby dosahovali minimálnu úroveň technickej a odbornej spôsobilosti. V záujme splnenia tejto podmienky účasti boli uchádzači povinní predložiť zoznam stavebných prác, ktoré vykonali v predchádzajúcich desiatich rokoch, spoločne s ich podrobným opisom.
16. HŽ Infrastruktura dospela k záveru, že podmienky účasti spĺňa šesť z 15 predložených ponúk. Spoločnosť Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ș. (ďalej len „Kolin“) usadená v Turecku predložila jednu z vybraných ponúk. HŽ Infrastruktura 25. januára 2022 zadala verejnú zákazku spoločnosti Strabag AG (ďalej len „prvé rozhodnutie o zadaní zákazky“).
17. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, Chorvátsko) v nadväznosti na sťažnosť spoločnosti Kolin 10. marca 2022 prvé rozhodnutie o zadaní zákazky zrušila. Zastávala názor, že HŽ Infrastruktura nepodložila svoje konštatovanie, že Strabag splnila požiadavku technickej a odbornej spôsobilosti. Jediné stavebné práce uvedené v ponuke spoločnosti Strabag, konkrétne tie, ktoré vykonala na železničnej trati Pragersko‑Hodoš (Slovinsko), nespĺňali podmienky stanovené vo výzve na predkladanie ponúk.
18. HŽ Infrastruktura 6. apríla 2022 požiadala spoločnosť Strabag, aby jej poskytla upravený zoznam stavebných prác spolu s príslušnými osvedčeniami o uspokojivom vykonaní. Strabag takéto osvedčenie poskytla vo vzťahu k stavebným prácam vykonaným na železničnej trati Pragersko‑Hodoš. Túto príležitosť takisto využila na to, aby uviedla stavebné práce, ktoré uskutočnila na diaľnici v údolí Steyr (Rakúsko), a predložila osvedčenia vo vzťahu k týmto prácam. HŽ Infrastruktura po preskúmaní všetkých uvedených dokumentov 28. apríla 2022 zadala verejnú zákazku spoločnosti Strabag (ďalej len „konečné rozhodnutie o zadaní zákazky“).
19. Kolin podala proti konečnému rozhodnutiu o zadaní zákazky sťažnosť Štátnej komisii pre kontrolu verejného obstarávania, pričom tvrdila, že HŽ Infrastruktura nebola oprávnená vyzvať spoločnosť Strabag na poskytnutie ďalších dôkazov o svojej technickej a odbornej spôsobilosti. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania 15. júna 2022 túto sťažnosť zamietla z dôvodu, že hoci referencia týkajúca sa stavebných prác na železničnej trati Pragersko‑Hodoš požiadavku technickej a odbornej spôsobilosti stanovenú vo výzve na predkladanie ponúk nespĺňala, spoločnosti HŽ Infrastruktura nič nebránilo zohľadniť v tomto kontexte stavebné práce na diaľnici v údolí Steyr.
20. Kolin podala na Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Vyšší správny súd) žalobu o neplatnosť konečného rozhodnutia o zadaní zákazky. Tento súd zastáva názor, že HŽ Infrastruktura po zrušení prvého rozhodnutia o zadaní zákazky mohla a dokonca musela spoločnosť Strabag požiadať o ďalšie dôkazy týkajúce sa stavebných prác, ktoré uskutočnila na železničnej trati Pragersko‑Hodoš. Ako správne konštatovala Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, tieto stavebné práce splnenie požiadavky technickej a odbornej spôsobilosti zo strany spoločnosti Strabag nepreukazovali.
21. Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Vyšší správny súd) má napriek tomu pochybnosti, či Strabag bola oprávnená uviesť stavebné práce vykonané na diaľnici v údolí Steyr, keďže v jej pôvodnej ponuke sa tieto stavebné práce neuvádzali. Pýta sa, či by mohol usmernenie v tejto veci analogicky poskytnúť rozsudok Súdneho dvora Esaprojekt(12).(13) Rozhodol preto prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Umožňuje článok 76 [smernice 2014/25] v spojení s článkom 36 tejto smernice obstarávateľovi zohľadniť dokumenty, ktoré uchádzač predložil prvýkrát po uplynutí lehoty na predloženie ponúk a ktoré neboli zahrnuté v pôvodnej ponuke a preukazujú okolnosti, ktoré uchádzač neuviedol v pôvodnej ponuke?
2. Ak je odpoveď na prvú otázku kladná, má sa článok 76 [smernice 2014/25] v spojení s článkom 36 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby verejný obstarávateľ po zrušení prvého rozhodnutia o zadaní zákazky a po vrátení veci obstarávateľovi na opätovné preskúmanie a vyhodnotenie ponúk požadoval od hospodárskeho subjektu dodatočné doklady preukazujúce splnenie podmienok účasti vo verejnom obstarávaní, pričom tieto dokumenty neboli súčasťou pôvodnej ponuky, ako napríklad zoznam vykonaných stavebných prác doplnený o referenciu, ktorá nebola súčasťou pôvodného zoznamu stavebných prác, t. j. ktorá nebola súčasťou pôvodnej ponuky?
3. Má sa článok 76 [smernice 2014/25] v spojení s článkom 36 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby hospodársky subjekt po zrušení prvého rozhodnutia o zadaní zákazky a vrátení veci obstarávateľovi na opätovné preskúmanie a vyhodnotenie ponúk predložil obstarávateľovi doklady preukazujúce splnenie podmienok účasti vo verejnom obstarávaní, ktoré neboli súčasťou pôvodnej ponuky, ako napríklad zoznam vykonaných stavebných prác doplnený o referenciu, ktorá nebola súčasťou pôvodného zoznamu stavebných prác, t. j. ktorá nebola súčasťou pôvodnej ponuky?“
22. Písomné pripomienky predložili Kolin, Strabag, HŽ Infrastruktura, Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, česká, estónska, francúzska, chorvátska a poľská vláda a Európska komisia.
23. Hoci žiadny z účastníkov konania vo svojich písomných pripomienkach námietky týkajúce sa prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania neuviedol, podľa ustálenej judikatúry musí Súdny dvor ex offo preskúmať, či má právomoc odpovedať na položené prejudiciálne otázky alebo či je daný návrh na začatie prejudiciálneho konania prípustný.(14) Keďže Súdny dvor mal pochybnosti, či sú hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, oprávnené zúčastňovať sa na postupoch zadávania verejných zákaziek upravených smernicou 2014/25, vyzval účastníkov konania uvedených v článku 23 prvom odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, aby písomne odpovedali na dve otázky. Na tieto otázky odpovedali Kolin, Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, estónska, francúzska, chorvátska, rakúska a poľská vláda a Komisia.
24. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 21. novembra 2023, Kolin, HŽ Infrastruktura, Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, chorvátska, česká, dánska a francúzska vláda a Komisia predniesli ústne pripomienky a odpovedali na otázky Súdneho dvora.
IV. Posúdenie
A. Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
25. Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania závisí od toho, či je odpoveď Súdneho dvora na položené prejudiciálne otázky potrebná na to, aby vnútroštátny súd mohol vyriešiť spor, ktorý prejednáva. Z toho vyplýva, že odpovede na otázky týkajúce sa výkladu alebo platnosti ustanovení práva Únie musia byť nejakým spôsobom uplatniteľné na výsledok daného sporu.(15)
1. Účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, na postupoch verejného obstarávania v Európskej únii
– Predložené pripomienky
26. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania a chorvátska vláda zrejme uvádzajú, že uplatňovanie smernice 2014/25 ratione personae zahŕňa všetky hospodárske subjekty bez ohľadu na ich krajinu usadenia. Rakúska vláda tvrdí, že hoci sa smernica 2014/25 v zásade na hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, neuplatňuje, tieto subjekty sa o danú smernicu môžu oprieť potom, ako im verejný obstarávateľ povolil účasť na postupe zadávania verejnej zákazky.
27. Podľa estónskej, francúzskej a poľskej vlády hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, do pôsobnosti ratione personae smernice 2014/25 nepatria. Jasne to vyplýva okrem iného z článku 43 smernice 2014/25, ktorý by inak nemal nijaký účel.
28. Komisia zastáva názor, že hospodárske subjekty z tretích krajín iné ako hospodárske subjekty, ktoré sa uvádzajú v článku 43 smernice 2014/25, nie sú oprávnené zúčastňovať sa na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii a môžu z nich byť teda vylúčené.(16) Kolin a Komisia vyjadrujú názor, že zatiaľ čo postupy zadávania verejných zákaziek neupravuje žiadna medzinárodná dohoda medzi Európskou úniou a Tureckom, hospodárske subjekty usadené v danom štáte si môžu toto právo uplatniť na základe doložky o zachovaní status quo týkajúcej sa zavádzania nových obmedzení slobody poskytovať služby, ktorá je obsiahnutá v článku 41 dodatkového protokolu.
– Analýza
29. Pokiaľ ide o hospodárske subjekty z tretích krajín, článok 43 smernice 2014/25 stanovuje, že daná smernica sa má uplatňovať na hospodárske subjekty usadené v krajine, ktorá je zmluvnou stranou GPA alebo inej medzinárodnej dohody o zadávaní verejných zákaziek, ktorou je Európska únia viazaná. Zdá sa teda, že zo znenia daného ustanovenia vyplýva, že smernica 2014/25 sa na hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, neuplatňuje.
30. Jediným ďalším ustanovením smernice 2014/25, ktoré sa uplatňuje na poskytovateľov služieb z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, je článok 86(17) uvedený v bode 6 týchto návrhov.(18) Keďže v danom článku sa uvádza účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii, možno z toho vyvodiť, že takáto účasť sa aspoň za určitých okolností predpokladá.(19) Z článku 86 smernice 2014/25 v spojení s jej článkom 43 takisto vyplýva, že o účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, na postupoch zadávania verejných zákaziek možno rozhodnúť v konkrétnych prípadoch individuálne.(20)
31. V bode 10 týchto návrhov sa jasne uvádza, že účasť hospodárskych subjektov usadených v Turecku na postupoch verejného obstarávania v Európskej únii nie je upravená žiadnym ustanovením práva Únie ani medzinárodnej dohody, ktorej zmluvnými stranami sú Európska únia a Turecko. Komisia a Kolin napriek tomu tvrdia, že tieto subjekty sa v danom kontexte môžu oprieť o doložku o zachovaní status quo obsiahnutú v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu.
32. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu je formulovaný takým jasným, presným a nepodmieneným spôsobom, že má priamy účinok.(21) Toto ustanovenie napriek tomu hospodárskym subjektom usadeným v Turecku nemôže priznať právo na poskytovanie služieb v Európskej únii. Spočíva v zákaze zavedenia akýchkoľvek nových opatrení, ktorých cieľom alebo následkom je podriadenie týchto subjektov prísnejším podmienkam, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase vstúpenia dodatkového protokolu do platnosti v dotknutom členskom štáte.(22) Doložka o zachovaní status quo ako tá, ktorá je obsiahnutá v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, je pravidlo kvázi procesnej povahy, ktoré ratione temporis určí ustanovenia právnej úpravy členského štátu, vzhľadom na ktoré možno posúdiť, či si podnik usadený v Turecku môže uplatňovať slobodu usadiť sa v danom členskom štáte. Nahrádza teda akékoľvek následné právne pravidlo určené na zavedenie nového obmedzenia.(23) Keď bola táto otázka nastolená na pojednávaní, Komisia nevedela identifikovať žiadne právne ustanovenie účinné v čase vstupu Chorvátska do Európskej únie, ktoré by hospodárskym subjektom usadeným v Turecku poskytovalo prístup k postupom zadávania verejných zákaziek v danom členskom štáte.
33. Z toho vyplýva, že hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, do pôsobnosti ratione personae smernice 2014/25 nepatria.(24) Hoci overenie tejto otázky prináleží vnútroštátnemu súdu, na základe informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, sa zdá, že navrhovateľka sa nachádza práve v takejto situácii. Keďže navrhovateľka nie je oprávnená zúčastňovať sa na postupe zadávania verejnej zákazky upravenom smernicou 2014/25, nemôže sa snažiť dovolávať sa jej ustanovení na súde členského štátu. Vnútroštátnemu súdu teda na položené prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu týchto ustanovení nemožno odpovedať, pretože akákoľvek odpoveď, ktorú by Súdny dvor mohol poskytnúť, by nemala záväzný účinok. To postačuje na odôvodnenie konštatovania, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný.
34. Napriek tomu možno tvrdiť, že ak úprava účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, na postupoch verejného obstarávania prináleží členským štátom, tieto hospodárske subjekty sa môžu dovolávať práv priznaných vnútroštátnym právom aj v prípade, že boli prijaté uplatniteľné vnútroštátne opatrenia na prebratie ustanovení práva Únie. S cieľom zaoberať sa touto záležitosťou posúdim druhú otázku, ktorú položil Súdny dvor ex offo.
2. Právomoc upraviť účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch obstarávania v Európskej únii
– Predložené pripomienky
35. Takmer všetci účastníci konania na Súdnom dvore zastávajú názor, že členské štáty účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch zadávania verejných zákaziek upraviť môžu. Na podporu uvedeného vychádzajú z dvoch základných argumentov. Niektorí účastníci konania sa domnievajú, že takáto účasť patrí do rámca spoločných právomocí Európskej únie a členských štátov.(25) Zatiaľ čo iní účastníci konania akceptujú, že právomoc upraviť takúto účasť patrí výlučne Európskej únii, tvrdia, že členské štáty napriek tomu môžu v tejto oblasti konať.(26)
36. Chorvátska vláda bez toho, aby výslovne uviedla, či vec patrí do výlučnej právomoci Európskej únie alebo právomoci spoločnej s Európskou úniou, tvrdí, že právo Únie neobsahuje žiadny všeobecný zákaz účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii.(27) Tvrdí, že usmernenie Komisie týkajúce sa účasti uchádzačov z tretích krajín(28) toto tvrdenie potvrdzuje, keď uvádza, že hospodárske subjekty z tretích krajín môžu byť z týchto postupov vylúčené, no ich vylúčenie nevyžaduje. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania tvrdí, že v Chorvátsku sa na všetky hospodárske subjekty zúčastnené na postupoch verejného obstarávania uplatňujú rovnaké zásady bez ohľadu na ich krajinu usadenia.
37. Kolin uvádza, že účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch zadávania verejných zákaziek patrí do rámca spoločnej právomoci Európskej únie a členských štátov. Pokiaľ Európska únia neprijala žiadne konkrétne ustanovenie, ktorým by túto účasť upravila, členské štáty naďalej môžu konať. Poľská vláda sa v podobnom duchu domnieva, že uplatňovanie smernice 2014/25 na hospodárske subjekty z tretích krajín nepatrí do rámca spoločnej obchodnej politiky, ktorá spadá do výlučnej právomoci Európskej únie, ale do oblasti vnútorného trhu, v ktorej sa uplatňuje spoločná právomoc. Z toho vyplýva, že právo Únie členským štátom nebráni rozhodnúť, že zásada rovnakého zaobchádzania sa uplatňuje na hospodárske subjekty z tretích krajín iné ako tie, ktoré sa uvádzajú v článku 43 smernice 2014/25.
38. Estónska vláda tvrdí, že vzhľadom na to, že právnym základom smernice 2014/25 sú ustanovenia ZFEÚ týkajúce sa vnútorného trhu, členské štáty môžu stanoviť pravidlá, ktorými upravia účasť hospodárskych subjektov usadených v tretích krajinách na postupoch zadávania verejných zákaziek. Členské štáty účasť takýchto hospodárskych subjektov na týchto postupoch obmedziť môžu, ale nemusia.
39. Zatiaľ čo dánska, francúzska a rakúska vláda zastávajú názor, že účasť hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch zadávania verejných zákaziek patrí do výlučnej právomoci Európskej únie, z iných dôvodov uvádzajú, že členské štáty v tejto oblasti konať môžu.
40. Rakúska vláda akceptuje, že úprava účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín na týchto postupoch patrí do rámca spoločnej obchodnej politiky. Pri neexistencii akýchkoľvek ustanovení v smernici 2014/25 v tomto zmysle členské štáty naďalej môžu prijímať opatrenia na tento účel. Dánska vláda tvrdí, že ak Európska únia svoju výlučnú právomoc uzatvárať medzinárodné dohody o postupoch zadávania verejných zákaziek nevykonáva, členské štáty môžu stanoviť úpravu, na základe ktorej sa subjekty z tretích krajín môžu na týchto postupoch zúčastňovať. Francúzska vláda takisto zastáva názor, že opatrenia na vylúčenie hospodárskych subjektov z tretích krajín z postupov zadávania verejných zákaziek v Európskej únii patria do rámca spoločnej obchodnej politiky. Členské štáty teda nemôžu prijímať všeobecné opatrenia týkajúce sa účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín na týchto postupoch, ale môžu prijímať opatrenia v konkrétnych prípadoch.
41. Komisia tvrdí, že úprava, na základe ktorej sa hospodárske subjekty z tretích krajín môžu zúčastňovať na postupoch zadávania verejných zákaziek organizovaných v Európskej únii, patrí do výlučnej právomoci Únie, takže právne záväzné akty, ktoré priznávajú rovnaké zaobchádzanie hospodárskym subjektom z tretích krajín, môže prijímať iba ona.(29)
– Analýza
42. Článok 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ stanovuje, že Európska únia má v oblasti spoločnej obchodnej politiky výlučnú právomoc. Podľa článku 207 ods. 1 ZFEÚ táto politika vychádza z jednotných zásad a vzťahuje sa na obchod s tovarom a so službami.(30) Keďže zadávanie verejných zákaziek sa v Zmluvách neuvádza, vzniká otázka, či postupy takéhoto zadávania patria do rámca vnútorného trhu, ktorý podlieha spoločnej právomoci Európskej únie a jej členských štátov(31), alebo do rámca spoločnej obchodnej politiky. V tomto kontexte je užitočné pripomenúť, že oblasť vnútorného trhu upravuje obchod medzi členskými štátmi, zatiaľ čo spoločná obchodná politika sa týka obchodu medzi členskými štátmi a tretími krajinami.(32) Zadávanie verejných zákaziek teda môže mať vnútorný aj vonkajší rozmer.
43. Právnym základom smernice 2014/25 je článok 53 ZFEÚ týkajúci sa slobody usadiť sa, článok 62 ZFEÚ týkajúci sa slobody poskytovať služby a článok 114 ZFEÚ týkajúci sa prijímania opatrení smerujúcich k vytváraniu a fungovaniu vnútorného trhu.(33) Z toho zrejme vyplýva, že vnútroúnijný rozmer pravidiel upravujúcich zadávanie verejných zákaziek vrátane smernice 2014/25 patrí do rámca vnútorného trhu.
44. Opatrenie, ktorého účelom je podporovať, uľahčovať alebo upravovať medzinárodný obchod a ktoré má priamy a bezprostredný účinok na obchod, patrí do oblasti spoločnej obchodnej politiky.(34) Opatrenie, ktorého dôsledky z hľadiska medzinárodného obchodu sú len vedľajšie, do rámca tejto politiky nespadá.(35) Patrí úprava zameraná na uľahčenie účasti hospodárskych subjektov z tretích krajín na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii do prvej alebo do druhej z týchto kategórií?
45. Súdny dvor v stanovisku 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) preskúmal rozdelenie právomocí medzi Európsku úniu a členské štáty v kontexte uzavretia zamýšľanej obchodnej dohody so Singapurskou republikou. Daná medzinárodná dohoda zahŕňala kapitolu týkajúcu sa verejného obstarávania, v ktorej sa určovali podmienky, za akých sa hospodárske subjekty každej zmluvnej strany môžu zúčastniť na postupoch verejného obstarávania organizovaných orgánmi druhej zmluvnej strany. Keďže táto kapitola mala priamy a bezprostredný účinok na obchod s tovarom a so službami medzi zmluvnými stranami danej medzinárodnej dohody, patrila do rámca spoločnej obchodnej politiky.(36) Toto konštatovanie teda zrejme podporuje myšlienku, že vonkajší rozmer zadávania verejných zákaziek patrí do výlučnej právomoci Európskej únie. Z toho vyplýva, že Európska únia musí určiť, či sa hospodárske subjekty z tretích krajín môžu zúčastňovať na postupoch zadávania verejných zákaziek v Európskej únii, a ak áno, za akých podmienok.(37) Z článku 207 ZFEÚ vyplýva, že táto právomoc zahŕňa prijímanie jednostranných opatrení v súlade s riadnym legislatívnym postupom a podľa potreby rokovania o medzinárodných dohodách. Práve v tomto kontexte Európska únia oznámila svoj zámer vytvárať podnikateľské príležitosti pre podniky usadené v Únii tak, že sa bude usilovať otvárať trhy verejného obstarávania tretích krajín na recipročnom základe.(38)
46. V článku 2 ods. 2 ZFEÚ sa stanovuje, že ak Zmluvy prenesú na Európsku úniu v určitej oblasti právomoc, ktorú vykonáva spoločne s členskými štátmi, Európska únia a členské štáty môžu v tejto oblasti vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty. Členské štáty môžu svoju právomoc vykonávať v rozsahu, v akom Únia svoju právomoc nevykonáva. Členské štáty teda môžu svoju právomoc vykonávať v rozsahu, v akom ju Európska únia (i) ešte nevykonala alebo (ii) prestala vykonávať.(39)
47. Ak Zmluvy prenesú na Európsku úniu výlučnú právomoc v určitej oblasti, len Únia môže vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty,(40) pričom členské štáty tak môžu urobiť len vtedy, ak ich na to splnomocní Únia, alebo na vykonanie aktov Únie.(41) Aj v prípade, že Európska únia svoju výlučnú právomoc v danej oblasti nevykonala, členský štát nevykonaním právomoci zo strany Európskej únie nemôže odôvodniť prijatie ustanovenia v tejto oblasti.(42) Keď sa na Európsku úniu prenesie výlučná právomoc, ku strate právomoci členských štátov dochádza bezprostredne a toto prenesenie je účinné bez ohľadu na to, či Európska únia svoju právomoc vykonala alebo nie.(43) Keďže prenesenie výlučnej právomoci na Európskom úniu zbavuje členské štáty akejkoľvek právomoci v príslušnej oblasti, vyplýva z toho, že akákoľvek činnosť členských štátov je a priori v rozpore so Zmluvami.(44)
48. Keďže splnomocnenie členských štátov na konanie v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Európskej únie, stanovené v článku 2 ods. 1 ZFEÚ má iba povahu výnimky(45) a výnimky sa zvyčajne vykladajú a uplatňujú reštriktívne, akékoľvek splnomocnenie udelené členskému štátu musí byť osobitné(46), dočasné a musí mať obmedzený rozsah.(47)
49. Súdny dvor vo svojom rozsudku Komisia/Spojené kráľovstvo(48) preskúmal okolnosti, za ktorých členský štát prijal opatrenia v dôsledku nečinnosti Európskeho hospodárskeho spoločenstva vo vzťahu k spoločnej rybárskej politike.(49) Súdny dvor nevylúčil, že v dôsledku vývoja biologických a technologických okolností môže byť potrebné, aby členské štáty zmenili ochranné opatrenia,(50) a že za týchto okolností členské štáty môžu vystupovať ako správcovia spoločných záujmov Európskej únie.(51) Pred prijatím takýchto opatrení však dotknutý členský štát musí dobromyseľne požiadať Európsku úniu o súhlas a nesmie prijať opatrenia, proti ktorým Únia namieta alebo v súvislosti s ktorými stanovuje podmienky.(52) Z tohto rozsudku vyplýva, že členský štát výnimočne môže prijať opatrenia v oblasti, ktorá patrí do výlučnej právomoci Európskej únie, ak Únia nekoná, a to za predpokladu, že tieto opatrenia sú objektívne potrebné, členský štát svoj zámer oznámil Európskej únii a Únia proti tomu nenamieta.
50. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, Európska únia prijatím článku 43 smernice 2014/25 vykonala svoju právomoc vo vzťahu k hospodárskym subjektom usadeným v krajine, ktorá je zmluvnou stranou GPA alebo inej medzinárodnej dohody o zadávaní verejných zákaziek, ktorou je Európska únia viazaná. Ako sa vysvetľuje v bode 10 týchto návrhov, hospodárske subjekty usadené v Turecku do tejto kategórie nepatria. Hoci Európska únia nevykonala svoju výlučnú právomoc stanoviť, či sa hospodárske subjekty z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, môžu zúčastňovať na takýchto postupoch, členské štáty sa s cieľom znovu získať právomoc konať v tejto oblasti o túto skutočnosť opierať nemôžu.
51. Ako uviedli Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania a Kolin, chorvátske orgány zastávajú názor, že článok 3 bod 8 zákona o verejnom obstarávaní, ktorým sa zrejme do chorvátskeho práva preberá pojem „hospodársky subjekt“ uvedený v článku 2 bode 6 smernice 2014/25, sa má vykladať v tom zmysle, že prístup k postupom zadávania verejných zákaziek v Chorvátsku majú všetky hospodárske subjekty bez ohľadu na miesto ich usadenia, a to za rovnakých podmienok, aké sa uplatňujú na hospodárske subjekty z iných členských štátov.
52. Takýto prístup vedie k najmenej trom problémom. Po prvé členské štáty nemôžu prijímať právne predpisy v oblasti patriacej do výlučnej právomoci Európskej únie s výnimkou prípadu, keď je ich cieľom vykonanie práva Únie alebo keď ich na to Európska únia splnomocnila. Keďže Európska únia svoju výlučnú právomoc určiť prístup hospodárskych subjektov z tretích krajín, na ktoré sa nevzťahuje medzinárodná dohoda, k postupom zadávania verejných zákaziek zrejme nevykonala, členské štáty, ktoré chcú prijať opatrenia na tento účel, môžu príslušné inštitúcie Únie informovať o svojom navrhovanom postupe s cieľom získať potrebné splnomocnenie. Nič v spise na Súdnom dvore nenaznačuje, že by Chorvátsko takýto krok urobilo. Po druhé by jednostranné opatrenia členských štátov mohli oslabovať vyjednávaciu pozíciu Európskej únie v kontexte jej úsilia otvoriť trhy s verejnými zákazkami v tretích krajinách na recipročnom základe. Po tretie by to mohlo narúšať jednotné uplatňovanie práva Únie, keďže za takýchto okolností by sa uplatňovanie smernice 2014/25 ratione personae mohlo v jednotlivých členských štátoch líšiť.
53. Hoci sa smernica 2014/25 na hospodárske subjekty usadené v Turecku neuplatňuje, budem sa teraz zaoberať otázkou, či sa napriek tomu právne predpisy členských štátov môžu uplatňovať na situácie, ktoré nepatria do pôsobnosti danej smernice. Súdny dvor vo svojom rozsudku Dzodzi skúmal vec, v rámci ktorej vnútroštátne právo rozširovalo uplatňovanie pravidiel vnútorného trhu Únie na čisto vnútroštátne situácie s cieľom vyhnúť sa pozitívnej diskriminácii.(53) Hoci sa právo Únie na čisto vnútroštátne situácie neuplatňuje(54), Súdny dvor konštatoval, že to členským štátom nebráni, aby tak urobili. Súdny dvor za týchto okolností na položené prejudiciálne otázky odpovedal v záujme zabezpečenia jednotného výkladu práva Únie.(55)
54. Na rozdiel od situácie, ktorá viedla k danému rozsudku, vec prejednávaná na vnútroštátnom súde nie je čisto vnútroštátna a netýka sa spoločnej právomoci Európskej únie a členských štátov. Keďže prejudiciálne otázky položené v tejto veci sa týkajú výlučnej právomoci Európskej únie, členské štáty o rozšírení pôsobnosti príslušných pravidiel Únie jednostranne rozhodnúť nemôžu. Preto Súdnemu dvoru navrhujem, aby konštatoval, že pri odpovedi na otázky vnútroštátneho súdu sa o rozsudok Dzodzi opierať nemožno.
55. Keďže sa všetky otázky vnútroštátneho súdu týkajú výkladu smernice 2014/25, ktorá sa z dôvodov, ktoré sa podrobne uvádzajú v bodoch 29 až 33 a 42 až 54 týchto návrhov, v kontexte sporu prejednávaného na vnútroštátnom súde nemôže uplatňovať, navrhujem Súdnemu dvoru, aby návrh na začatie prejudiciálneho konania vyhlásil v celom rozsahu za neprípustný.
56. Ak by Súdny dvor rozhodol, že návrh je prípustný, navrhujem preskúmať každú z otázok vnútroštátneho súdu.
B. Vec sama
1. Prvá a druhá otázka
– Pripomienky účastníkov konania
57. Kolin, estónska vláda a Komisia zastávajú názor, že články 36 a 76 smernice 2014/25 sa majú vykladať v tom zmysle, že verejný obstarávateľ po uplynutí lehoty na prijímanie ponúk nemôže požadovať dokumenty ani informácie týkajúce sa otázok, ktoré nie sú zahrnuté v pôvodnej ponuke. Hoci zásada rovnakého zaobchádzania v zásade uchádzačom nebráni opraviť alebo doplniť podrobnosti vo svojich ponukách, takéto informácie nesmú zmeniť podstatu ponuky. O spresnenie takisto musia byť požiadaní všetci uchádzači, ktorí sa nachádzajú v podobnej situácii. Kolin, estónska vláda a Komisia tvrdia, že skutkové okolnosti prejednávanej veci tieto požiadavky nespĺňajú.
58. Estónska vláda dodáva, že HŽ Infrastruktura podľa jej názoru porušila článok 59 smernice 2014/24. Keďže dané ustanovenie sa obmedzuje na spresnenie informácií v jednotnom európskom dokumente pre obstarávanie a na poskytnutie podporných dokumentov, predkladanie nových informácií sa v ňom nestanovuje.(56) Vzhľadom na to, že v rámci ponuky spoločnosti Strabag sa v jednotnom európskom dokumente pre obstarávanie uvádzali iba stavebné práce na železničnej trati Pragersko‑Hodoš, akákoľvek žiadosť spoločnosti HŽ Infrastruktura o spresnenie a podporné dokumenty musela byť obmedzená na tieto stavebné práce.
59. Ostatní účastníci konania na Súdnom dvore tvrdia, že verejný obstarávateľ po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk uchádzača o predloženie dokumentov, ktoré sa týkajú okolností neuvedených v pôvodnej ponuke, požiadať môže.
60. Chorvátska vláda s podporou Štátnej komisie pre kontrolu verejného obstarávania, ako aj českej, francúzskej a poľskej vlády tvrdí, že verejní obstarávatelia môžu uchádzačov vyzvať na spresnenie alebo doplnenie informácií či dokumentov, pokiaľ táto výzva nepredstavuje podstatnú zmenu ponuky. V tomto kontexte je vhodné rozlišovať medzi podmienkami účasti a kritériami na vyhodnotenie ponúk. Zatiaľ čo uchádzači nemôžu svoje ponuky meniť vo vzťahu ku kritériám na vyhodnotenie ponúk, pretože by to predstavovalo podstatnú zmenu, môžu doplniť informácie alebo dokumenty, ktoré sa týkajú podmienok účasti. Podľa Štátnej komisie pre kontrolu verejného obstarávania a českej vlády z porovnania článku 51 smernice 2004/18, článku 56 ods. 3 smernice 2014/24 a článku 76 ods. 4 smernice 2014/25(57) vyplýva, že posledné dve uvedené ustanovenia boli prijaté s cieľom poskytnúť verejným obstarávateľom väčší priestor na vyžiadanie dodatočných informácií alebo dokumentov v záujme uľahčenia výberu ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.
61. Chorvátska vláda a Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania ďalej tvrdia, že pravidlá upravujúce jednotný európsky dokument pre obstarávanie verejnému obstarávateľovi umožňujú, aby v ktorejkoľvek fáze postupu požiadal uchádzačov o predloženie podporných dokumentov a doplnenie alebo spresnenie dokumentov, ktoré už prijal. Rozhodujúcim prvkom z hľadiska toho, či verejný obstarávateľ môže takéto dokumenty prijať a zohľadniť, je to, či sa vyžiadané doplňujúce informácie týkajú skutkových okolností, ktoré nastali pred uplynutím lehoty na predkladanie ponúk. Keďže Strabag uviedla stavebné práce, ktoré vykonala pred uplynutím lehoty na predkladanie ponúk, po uplynutí danej lehoty bola oprávnená spomenúť ich, a to aj prvýkrát.
62. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania s podporou českej vlády takisto tvrdí, že úspešný uchádzač na základe toho, že ho verejný obstarávateľ vybral, nie je v rovnakej situácii ako neúspešní uchádzači. Z toho vyplýva, že výzva na predloženie dodatočných informácií adresovaná tomuto uchádzačovi zásadu rovnakého zaobchádzania neporušuje.
63. Chorvátska vláda s podporou spoločnosti HŽ Infrastruktura, Štátnej komisie pre kontrolu verejného obstarávania a českej a poľskej vlády ďalej tvrdí, že rozsudok Esaprojekt sa analogicky uplatňovať nemôže. V danom rozsudku sa skúmalo, či úspešný uchádzač vzhľadom na výhrady v súvislosti s jeho technickou spôsobilosťou môže predložiť nový dokument s cieľom oprieť sa o zákazku realizovanú iným subjektom, pričom tento iný subjekt sa zaviazal sprístupniť úspešnému uchádzačovi zdroje potrebné na plnenie zadávanej verejnej zákazky. Na rozdiel od spresnenia, ktoré bolo vyžiadané vo veci prejednávanej na vnútroštátnom súde a ktoré sa týkalo stavebných prác, ktoré vykonal samotný uchádzač, malo uvedenie danej zákazky vplyv na podstatný prvok ponuky, konkrétne na identitu uchádzača a jeho technickú spôsobilosť.
64. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania dodáva, že Súdny dvor v rozsudku Manova konštatoval, že uchádzač môže dodatočne predložiť dokument, ktorý nebol súčasťou jeho pôvodnej ponuky, konkrétne účtovnú závierku, pokiaľ daný dokument existoval pred uplynutím lehoty na predkladanie ponúk.(58)
– Analýza
65. Vnútroštátny súd sa svojou prvou a druhou otázkou, na ktoré možno odpovedať spoločne, v podstate pýta, či sa má článok 76 smernice 2014/25 v spojení so zásadou rovnakého zaobchádzania zakotvenou v jej článku 36 vykladať v tom zmysle, že verejnému obstarávateľovi umožňuje požadovať od uchádzača nové dokumenty týkajúce sa jeho technickej a odbornej spôsobilosti a uvádzajúce stavebné práce, ktoré neboli spomenuté v pôvodnej ponuke, v situácii, keď bolo prvé rozhodnutie o zadaní zákazky zrušené a vec bola vrátená na opätovné vyhodnotenie.
66. Na úvod podotýkam, že znenie článku 76 ods. 4 smernice 2014/25, ktorá je uplatniteľnou sektorovou smernicou, je formulované rovnako ako znenie článku 56 ods. 3 smernice 2014/24, ktorá je všeobecnou smernicou. Zdá sa, že neexistuje žiadny dôvod, prečo by sa tieto dve ustanovenia nemali vykladať rovnakým spôsobom. Keďže odôvodnenie 6 smernice 2014/25 uvádza, že je vhodné, aby sa výklad pojmu „obstarávanie“ v danej smernici čo možno najviac približoval výkladu vymedzenia, ktoré sa uplatňuje v smernici 2014/24, pričom sa zohľadnia osobitosti sektorovej smernice, toto tvrdenie podporuje. Okrem toho sa konštatovalo, že judikatúra týkajúca sa výkladu článku 51 smernice 2004/18 sa analogicky uplatňuje na článok 56 ods. 3 smernice 2014/24.(59)
67. Cieľom povinnosti verejného obstarávateľa dodržať zásady rovnakého zaobchádzania s uchádzačmi a transparentnosti je podporovať zdravú a účinnú hospodársku súťaž medzi podnikmi zúčastňujúcimi sa na postupoch obstarávania, a teda zabezpečiť voľný pohyb služieb.(60) Zásady rovnakého zaobchádzania a transparentnosti bránia akémukoľvek vyjednávaniu medzi verejným obstarávateľom a uchádzačom v rámci postupu zadávania verejnej zákazky. Ponuka sa po svojom predložení nemôže meniť ani z podnetu verejného obstarávateľa, ani uchádzača. Z toho vyplýva, že verejný obstarávateľ nemôže požadovať spresnenie alebo vysvetlenie ponuky od uchádzača, ktorého ponuku považuje za nepresnú alebo za takú, ktorá nie je v súlade s technickými požiadavkami.(61) Ak by sa verejnému obstarávateľovi umožnilo, aby od uchádzača požadoval spresnenie alebo vysvetlenie ponuky, ktorú považuje za nepresnú alebo za takú, ktorá nie je v súlade s príslušnými technickými požiadavkami alebo špecifikáciami, mohlo by to vyvolať zdanie, že tento verejný obstarávateľ tajne s daným uchádzačom vyjednáva, čím porušuje zásadu rovnakého zaobchádzania.(62)
68. Zásada rovnakého zaobchádzania nebráni oprave ani doplneniu podrobností ponuky, ak je zrejmé, že je to potrebné na opravu zjavných chýb v písaní. Aby to bolo povolené, musia byť splnené dve podmienky. Po prvé žiadosť o spresnenie nesmie viesť k takej podstatnej zmene ponuky, že ju v skutočnosti možno považovať za novú ponuku.(63) Žiadosťou o spresnenie sa nemôže naprávať absencia dokumentu alebo informácie, ktorých predloženie vyžadovala výzva na predkladanie ponúk(64) a bez ktorých sa má uchádzač vylúčiť.(65) Po druhé takáto žiadosť musí byť adresovaná všetkým uchádzačom, ktorí sa nachádzajú v podobnej situácii.(66)
69. Prvá a druhá otázka vnútroštátneho súdu sa musia preskúmať so zreteľom na tieto zásady.
70. Predloženie nových dokumentov, ktoré sa týkajú technickej a odbornej spôsobilosti uchádzača a uvádzajú sa v nich stavebné práce, ktoré neboli spomenuté v pôvodnej ponuke, nepredstavuje opravu, spresnenie ani vysvetlenie. Ide naopak o významnú zmenu danej ponuky, bez ktorej by bola ponuka zamietnutá. Na základe dokumentov v spise na Súdnom dvore sa zdá, že prvé rozhodnutie o zadaní zákazky bolo zrušené práve preto, že uchádzač nevedel na základe informácií a dokumentov vo svojej pôvodnej ponuke preukázať, že splnil technické a odborné požiadavky stanovené vo výzve na predkladanie ponúk.
71. Článok 59 ods. 1 smernice 2014/24 stanovuje, že jednotný európsky dokument pre obstarávanie je vyhlásením uchádzača, že spĺňa okrem iného uplatniteľné podmienky účasti. Toto vlastné vyhlásenie predstavuje predbežný dôkaz v tomto zmysle, takže nahrádza povinnosť predložiť osvedčenia vydané orgánmi verejnej moci alebo tretími stranami.(67) Cieľom jednotného európskeho dokumentu pre obstarávanie je poskytnúť verejným obstarávateľom presný a verný obraz o situácii každého hospodárskeho subjektu, ktorý chce predložiť ponuku.(68) Vyplývajúce zníženie administratívneho zaťaženia verejných obstarávateľov a hospodárskych subjektov sa napriek tomu musí zosúladiť s cieľom podporovať zdravú a účinnú hospodársku súťaž a s uplatňovaním zásad rovnakého zaobchádzania a transparentnosti.(69)
72. Časť IV prílohy 2 k vykonávaciemu nariadeniu Komisie (EÚ) 2016/7 z 5. januára 2016, ktorým sa ustanovuje štandardný formulár pre jednotný európsky dokument pre obstarávanie,(70) má názov „Podmienky účasti“. V oddiele C s názvom „Technická a odborná spôsobilosť“ má uchádzač uviesť zoznam relevantných stavebných prác, ktoré vykonal, ako aj viaceré podrobnosti o týchto prácach. Zatiaľ čo dané ustanovenie teda uchádzačovi umožňuje predložiť príslušné osvedčenia a podporné dokumenty na požiadanie, neumožňuje mu, aby po uplynutí lehoty na predloženie ponuky zmenil podstatné prvky, na základe ktorých vyhlásil, že spĺňa uplatniteľné podmienky účasti, t. j. uskutočnenie konkrétnych stavebných prác.
73. Pokiaľ ide o uplatňovanie zásady rovnakého zaobchádzania v tejto veci, Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania a HŽ Infrastruktura na pojednávaní uviedli, že spomedzi deviatich ponúk zamietnutých z dôvodu nesplnenia podmienok účasti štyri zahŕňali nedostatočné dôkazy o technickej a odbornej spôsobilosti, zatiaľ čo údajne mali aj ďalšie nedostatky.
74. Bez toho, aby boli dotknuté obmedzenia možnosti predkladať dodatočné spresnenia, zásada rovnakého zaobchádzania vyžaduje, aby verejný obstarávateľ adresoval žiadosti o spresnenie všetkým účastníkom, ktorých ponuky vzbudzujú pochybnosti v súvislosti s otázkou, či spĺňajú podmienky účasti, a aby tieto žiadosti neobmedzil iba na uchádzača, ktorému sa rozhodol zákazku zadať. Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania a HŽ Infrastruktura na pojednávaní tvrdili, že po preskúmaní ponúk a zamietnutí deviatich z nich z dôvodu nesplnenia podmienok účasti HŽ Infrastruktura preskúmala zostávajúcich šesť ponúk na základe kritérií na vyhodnotenie ponúk. Nemožno teda vylúčiť možnosť, že keby deviati uchádzači, ktorí boli na začiatku vyradení z dôvodu nesplnenia podmienok účasti, dostali možnosť svoje ponuky vysvetliť, niektorý z nich sa mohol považovať za uchádzača, ktorý predložil ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Overenie tejto skutočnosti v konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu.
75. Ako správne podotkli viacerí účastníci konania, skutkové okolnosti, v súvislosti s ktorými bol vydaný rozsudok Esaprojekt, sa od skutkových okolností veci prejednávanej na vnútroštátnom súde líšia. Na základe daného rozsudku sa zdá, že verejný obstarávateľ, ktorý zastával názor, že skúsenosti uchádzača nespĺňajú požiadavky stanovené vo výzve na predkladanie ponúk, požiadal o spresnenie danej ponuky. Uchádzač predložil dokument, ktorý vychádzal zo skúseností subdodávateľa spomenutého v pôvodnej ponuke.(71) Z rozhodnutia Súdneho dvora vyplýva, že odpoveď na žiadosť predstavovala podstatnú zmenu pôvodnej ponuky, pretože sa týkala identity uchádzača a jeho schopností.(72) Takéto skutkové rozdiely, ktoré môžu existovať medzi situáciou, v ktorej bol vydaný rozsudok Esaprojekt, a situáciou, ktorú treba posúdiť v prejednávanej veci, nemajú žiadny vplyv na uplatniteľné právne zásady, ktoré sa uvádzajú v bodoch 67 a 68 týchto návrhov.
76. Viacerí účastníci konania na Súdnom dvore tvrdia, že rozsudok Manova podporuje tvrdenie, že článok 76 ods. 4 smernice 2014/25 oprávňuje verejného obstarávateľa na to, aby požadoval dokumenty alebo informácie, ktoré nie sú zahrnuté v pôvodnej ponuke, za okolností podobných tým, ktoré sú predmetom veci prejednávanej na vnútroštátnom súde. Dovolím si tvrdiť, že tento argument je založený na nesprávnom chápaní daného rozsudku. Súdny dvor jednoznačne rozhodol, že verejný obstarávateľ môže požiadať o obmedzenú alebo špecifickú opravu či doplnenie podrobností ponuky, napríklad môže požiadať o kópiu účtovnej závierky, ktorá bol zverejnená pred uplynutím lehoty na predkladanie ponúk. Dané konštatovanie spresnil tvrdením, že takáto žiadosť by bola zakázaná, ak by sa vo výzve na predkladanie ponúk predloženie tohto chýbajúceho dokumentu či chýbajúcej informácie požadovalo pod hrozbou vylúčenia z postupu zadávania zákazky.(73) V prejednávanej veci vnútroštátny súd uvádza, že pôvodná ponuka spoločnosti Strabag by bez referencie týkajúcej sa stavebných prác na diaľnici v údolí Steyr nespĺňala podmienky účasti a bola by zamietnutá, takže spadá do rámca spresnenia Súdneho dvora v rozsudku Manova.
77. Vzhľadom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor na prvú a druhú otázku odpovedal, že článok 76 smernice 2014/25 v spojení so zásadou rovnakého zaobchádzania zakotvenou v jej článku 36 sa má vykladať v tom zmysle, že v situácii, keď bolo prvé rozhodnutie o zadaní zákazky zrušené a vec bola vrátená na opätovné vyhodnotenie, verejnému obstarávateľovi bráni požadovať od uchádzača nové dokumenty týkajúce sa jeho technickej a odbornej spôsobilosti a uvádzajúce stavebné práce, ktoré neboli spomenuté v pôvodnej ponuke.
2. Tretia otázka
78. Vnútroštátny súd sa svojou treťou otázkou pýta, či sa má článok 76 smernice 2014/25 v spojení so zásadou rovnakého zaobchádzania zakotvenou v článku 36 danej smernice vykladať v tom zmysle, že uchádzačovi umožňuje z vlastného podnetu predložiť nové dokumenty týkajúce sa jeho technickej a odbornej spôsobilosti a uvádzajúce stavebné práce, ktoré neboli spomenuté v pôvodnej ponuke, ak bolo prvé rozhodnutie o zadaní zákazky zrušené a vec bola vrátená na opätovné vyhodnotenie.
79. Väčšina pripomienok v konaní na Súdnom dvore sa treťou otázkou samostatne nezaoberá. Francúzska vláda tvrdí, že hoci verejný obstarávateľ po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk môže uchádzačov vyzvať na spresnenie, uchádzači nemajú právo predkladať spresnenia z vlastného podnetu. Komisia naopak tvrdí, že smernica 2014/25 bráni akejkoľvek podstatnej zmene ponuky po uplynutí lehoty na predkladanie ponúk. Nie je preto relevantné, či si spresnenie vyžiadal verejný obstarávateľ alebo ho poskytol uchádzač z vlastného podnetu.
80. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prislúcha v rámci konania zavedeného článkom 267 ZFEÚ výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorý vo veci koná a musí niesť zodpovednosť za súdne rozhodnutie, aby s prihliadnutím na osobitosti konkrétnej veci posúdil tak nevyhnutnosť, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť, ak sa otázky predložené vnútroštátnymi súdmi týkajú výkladu práva Únie. V rámci postupu spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi upraveného v článku 267 ZFEÚ platí totiž pri otázkach týkajúcich sa práva Únie prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom, iba pokiaľ napríklad požiadavky na obsah návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvedené v článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora nie sú splnené alebo pokiaľ je zjavné, že výklad predpisu Únie nemá žiadny vzťah k existencii alebo predmetu sporu vo veci samej, alebo pokiaľ ide o hypotetický problém.(74)
81. V prejednávanej veci je na základe dokumentov v spise na Súdnom dvore zrejmé, že spoločnosť Strabag predložila dodatočné dokumenty a informácie na žiadosť verejného obstarávateľa. Z toho vyplýva, že tretia otázka je založená na hypotéze a z toho dôvodu sa musí vyhlásiť za neprípustnú. Ak by Súdny dvor s týmto názorom nesúhlasil, z dôvodov uvedených v bodoch 67 až 76 týchto návrhov by som navrhol, aby na tretiu otázku odpovedal v tom zmysle, že článok 76 smernice 2014/25 v spojení so zásadou rovnakého zaobchádzania zakotvenou v článku 36 danej smernice v situácii, keď bolo prvé rozhodnutie o zadaní zákazky zrušené a vec bola vrátená na opätovné vyhodnotenie, uchádzačovi neumožňuje z vlastného podnetu predložiť nové dokumenty týkajúce sa jeho technickej a odbornej spôsobilosti a uvádzajúce stavebné práce, ktoré neboli spomenuté v pôvodnej ponuke.
V. Návrh
82. Vzhľadom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Vyšší správny súd, Chorvátsko) rozhodnutím z 10. októbra 2022, je neprípustný.(75)