ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
14 de Setembro de 2011
Processo T‑236/02
Luigi Marcuccio
contra
Comissão Europeia
«Remessa ao Tribunal Geral após anulação — Função pública — Funcionários — Lugar num país terceiro — Reafectação do lugar e do seu titular — Direitos de defesa — Acção de indemnização — Competência de plena jurisdição»
Objecto: Pedido de anulação da decisão da Comissão, de 18 de Março de 2002, que reafectou o recorrente da Direcção‑Geral «Desenvolvimento», delegação da Comissão de Luanda (Angola), para a referida Direcção‑Geral em Bruxelas (Bélgica), e de todos os actos prévios, conexos e/ou consecutivos relacionados, em particular, com o eventual recrutamento de outro funcionário para ocupar o seu lugar, bem como das notas da Comissão de 13 e 14 de Novembro de 2001 e do parecer ou pareceres do Comité de Direcção do Serviço Externo e pedido de concessão dos subsídios relacionados com as suas funções em Angola, bem como de uma indemnização do prejuízo sofrido.
Decisão: É anulada a decisão da Comissão, de 18 de Março de 2002, que reafectou L. Marcuccio da Direcção‑Geral «Desenvolvimento», delegação da Comissão de Luanda (Angola) para a referida Direcção‑Geral em Bruxelas (Bélgica). É negado provimento ao recurso quanto ao restante. A Comissão suportará as suas próprias despesas e as despesas efectuadas por L. Marcuccio.
Sumário
1. Tramitação processual — Acórdão do Tribunal de Justiça que vincula o Tribunal Geral — Requisitos — Remessa na sequência de um recurso — Questões de direito definitivamente resolvidas pelo Tribunal de Justiça no âmbito do recurso — Força de caso julgado — Alcance
(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 61.°, segundo parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 117.°)
2. Tramitação processual — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Requisitos — Aplicação ao processo após remessa na sequência de um recurso — Solução análoga para os pedidos novos
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 48.°, n.° 2, e 120.°)
3. Funcionários — Recurso — Fundamento relativo a uma irregularidade processual — Fundamento inoperante na impossibilidade de chegar a outro resultado num processo regular
4. Funcionários — Organização dos serviços — Afectação do pessoal — Reafectação no interesse do serviço — Requisitos — Direito do interessado de ser ouvido
5. Funcionários — Recurso — Acto lesivo — Conceito — Acto preparatório — Notas e pareceres internos anteriores à adopção de uma decisão — Exclusão
(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)
6. Funcionários — Recurso — Competência de plena jurisdição — Litígios de carácter pecuniário na acepção do artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto — Conceito
(Estatuto dos Funcionários, artigo 91.°, n.° 1)
7. Funcionários — Recurso — Acórdão de anulação — Efeitos — Restabelecimento da situação jurídica anterior do interessado
(Estatuto dos Funcionários, anexo X)
8. Funcionários — Remuneração — Regime pecuniário aplicável aos funcionários afectados num país terceiro — Subsídio de condições de vida — Requisitos de concessão
(Estatuto dos Funcionários, anexo X, artigo 10.°)
9. Funcionários — Reembolso das despesas — Regime pecuniário aplicável aos funcionários afectados num país terceiro — Renda do alojamento de função — Condições de reembolso
(Estatuto dos Funcionários, anexo X, artigos 5.°, 18.° e 23.°)
10. Funcionários — Segurança social — Seguro de doença — Encargos de doença — Regime de reembolso complementar aplicável aos funcionários afectados um país terceiro
(Estatuto dos Funcionários, anexo X, artigo 24.°)
11. Funcionários — Férias — Férias anuais — Funcionários afectados num país terceiro — Requisitos de concessão
(Estatuto dos Funcionários, anexo X, artigos 6.° e 8.°)
12. Funcionários — Recurso — Acção de indemnização — Anulação do acto ilegal impugnado que não garante a reparação adequada do prejuízo moral
(Estatuto dos Funcionários, artigo 91.°)
13. Funcionários — Organização dos serviços — Afectação do pessoal — Transferência de um local de trabalho para outro — Poder de apreciação da administração
14. Funcionários — Organização dos serviços — Afectação do pessoal — Reafectação de um funcionário no interesse do serviço por motivos de dificuldades relacionais — Inexistência de prejuízo moral
15. Funcionários — Organização dos serviços — Afectação do pessoal — Reafectação — Decisão tomada durante a licença por doença do funcionário
1. Na sequência de uma anulação pelo Tribunal de Justiça e da remessa do processo ao Tribunal Geral, este é chamado a decidir, em aplicação do artigo 117.° do Regulamento de Processo, na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça e deve pronunciar‑se de novo sobre todos os fundamentos de anulação deduzidos pelo recorrente, com exclusão dos elementos do dispositivo não anulados pelo Tribunal de Justiça e das considerações que constituem o fundamento necessário dos referidos elementos, dado que estes adquiriram força de caso julgado.
Todavia, nada se opõe, em princípio, a que o juiz que remete proceda à mesma apreciação que o juiz de primeira instância em relação aos pedidos e aos fundamentos que não foram objecto de um exame na fundamentação do acórdão do Tribunal de Justiça. Com efeito, nesta hipótese, não há questões de direito resolvidas pela decisão do Tribunal de Justiça, na acepção do artigo 61.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal, que vinculem o juiz que remete.
(cf. n.os 83 e 86)
Ver:
Tribunal Geral: 8 de Dezembro de 2005, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, ColectFP, pp. I‑A‑385 e II‑1731, n.° 46
2. Segundo o artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, aplicável por força do artigo 120.° do mesmo regulamento, quando o Tribunal é chamado a decidir na sequência de um acórdão de remessa do Tribunal de Justiça, é proibida a dedução de fundamentos novos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante o processo. Daí resulta que, após o acórdão de remessa do Tribunal de Justiça, as partes não podem, em princípio, invocar fundamentos que não tenham sido deduzidos durante o processo que deu lugar ao acórdão do Tribunal Geral anulado pelo Tribunal de Justiça. Esta regra aplica‑se, a fortiori, aos pedidos novos, com vista a alterar o objecto do litígio.
(cf. n.° 88)
Ver:
Tribunal de Justiça: 1 de Julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C‑341/06 P e C‑342/06 P, Colect., p. I‑4777, n.° 71
Tribunal Geral: 21 de Março de 1996, Chehab/Comissão, T‑10/95, ColectFP, pp. I‑A‑135 e II‑419, n.° 66
3. Uma irregularidade processual justifica a anulação de uma decisão unicamente quando o processo administrativo podia ter levado a um resultado diferente se essa irregularidade não tivesse sido cometida.
(cf. n.° 111)
Ver:
Tribunal de Justiça: 10 de Julho de 1980, Distillers Company/Comissão, 30/78, Recueil, p. 2229, n.° 26; Tribunal de Justiça: 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C‑301/87, Colect., p. I‑307, n.° 31; Tribunal de Justiça: 12 de Novembro de 1996, Ojha/Comissão, C‑294/95 P, Colect., p. I‑5863, n.° 67
4. Uma decisão de reafectação de um funcionário que acarrete a sua mudança para outro local de afectação, contra a sua vontade, deve ser adoptada com a diligência necessária e um cuidado particular, tomando designadamente em consideração o interesse pessoal do funcionário em causa. Por conseguinte, tal decisão procede de uma verdadeira apreciação que pode dar lugar a contestação. Assim, na hipótese de o interessado não ter sido ouvido a propósito do projecto de decisão, não é de excluir a possibilidade de a apreciação da instituição ter sido diferente se tivesse permitido ao interessado dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista, e de, por conseguinte, o respeito dos direitos de defesa ter podido exercer uma influência sobre o teor da decisão. Considerar, em tais circunstâncias, que a instituição teria certamente adoptado uma decisão idêntica, mesmo após ter ouvido o interessado, equivaleria a negar a existência de um verdadeiro direito de ser ouvido a favor deste último, dado que a própria substância do referido direito implica que o interessado tenha a possibilidade de influenciar o processo decisório em causa.
Além disso, o direito de ser ouvido reconhecido ao funcionário não se resume à simples possibilidade de manifestar a sua oposição, enquanto tal, à reafectação, mas implica a possibilidade de invocar observações susceptíveis de influenciarem o conteúdo da decisão contemplada.
(cf. n.os 113 a 116)
Ver:
Tribunal de Justiça: 7 de Março de 1990, Hecq/Comissão, C‑116/88 e C‑149/88, Colect., p. I‑599, n.os 11, 23 e jurisprudência referida; Ojha/Comissão, já referido, n.° 47; Tribunal de Justiça: 2 de Dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, Colect., p. I‑11245, n.° 61; Tribunal de Justiça: 17 de Dezembro de 2009, Reapreciação M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, Colect., p. I‑12033, n.os 53 e 54
5. A admissibilidade de pedidos de anulação, que têm origem na relação de trabalho que une um funcionário à sua instituição, deve ser examinada à luz das prescrições dos artigos 90.° e 91.° do Estatuto. A este respeito, a existência de um acto lesivo na acepção do artigo 90.°, n.° 2, e do artigo 91.°, n.° 1, do Estatuto é um requisito indispensável à admissibilidade de qualquer recurso de anulação interposto pelos funcionários contra instituição a que pertencem. Constituem actos lesivos, na acepção dessas disposições, exclusivamente as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectarem directa e imediatamente os interesses do funcionário, alterando, de forma caracterizada, a situação jurídica do mesmo.
Por conseguinte, os actos preparatórios de uma decisão, tais como as notas internas trocadas na administração ou os pareceres dos comités internos à administração, não são lesivos na acepção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto e só podem ser contestados a título incidental, no âmbito de um recurso dos actos anuláveis.
(cf. n.os 125, 126, 128, 129 e 133)
Ver:
Tribunal de Justiça: 11 Novembro 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.os 8 e seguintes; Tribunal de Justiça: 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Alvarez Moreno, C‑373/04 P, não publicado na Colectânea, n.° 42 e jurisprudência referida;
Tribunal Geral: 3 de Abril de 1990, Pfloeschner/Comissão, T‑135/89, Colect., p. II‑153, n.° 11; Tribunal Geral: 15 de Junho de 1994, Pérez Jiménez/Comissão, T‑6/93, ColectFP, pp. I‑A‑155 e II‑497, n.° 34; Tribunal Geral: 22 de Março de 1995, Kotzonis/CES, T‑586/93, Colect., p. II‑665, n.° 29; Tribunal Geral: 6 de Junho de 1996, Baiwir/Comissão, T‑391/94, ColectFP, pp. I‑A‑269 e II‑787, n.° 34; Tribunal Geral: 18 de Junho de 1996, Vela Palacios/CES, T‑293/94, ColectFP, pp. I‑A‑305 e II‑893, n.° 22; Tribunal Geral: 29 de Junho de 2004, Hivonnet/Conselho, T‑188/03, ColectFP, pp. I‑A‑139 e II‑889, n.° 16
6. Nos litígios de carácter pecuniário, o Tribunal Geral possui uma competência de plena jurisdição, em conformidade com o artigo 91.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Estatuto, que o investe da missão de dar aos litígios que lhe são submetidos uma solução completa, ou seja, de se pronunciar sobre todos os direitos e as obrigações do agente, remetendo, no entanto, para a instituição em causa, e sob a sua fiscalização, a execução de determinadas partes do acórdão nas condições precisas por si fixadas. A este respeito, constituem litígios de carácter pecuniário na acepção dessa disposição não só as acções de indemnização intentadas pelos agentes contra uma instituição, mas também todos aqueles em que um agente pretende obter de uma instituição o pagamento de uma quantia que considera ser‑lhe devida por força do Estatuto ou de outro acto que regule as suas relações de trabalho. Assim, compete ao juiz da União, condenar, sendo caso disso, uma instituição no pagamento de um montante ao qual o interessado tem direito em virtude do Estatuto ou de outro acto jurídico ou reconhecer a existência de um direito a beneficiar de subsídios.
(cf. n.os 164 e 165)
Ver:
Tribunal de Justiça: 18 de Dezembro de 2007, Weißenfels/Parlamento, C‑135/06 P, Colect., p. I‑12041, n.os 65, 67 e 68; Tribunal de Justiça: 20 de Maio de 2010, Gogos/Comissão, C‑583/08 P, Colect., p. I‑4469, n.° 49
Tribunal Geral: 19 Junho 2007, Asturias Cuerno/Comissão, T‑473/04, ColectFP, pp. I‑A‑2‑139 e II‑A‑2‑963, n.° 23 e jurisprudência referida
7. Mesmo que a anulação de um acto pelo juiz da União tenha eficácia ex tunc e, por conseguinte, tenha por efeito eliminar retroactivamente o acto anulado da ordem jurídica, no caso da anulação de uma decisão de reafectação de um funcionário anteriormente afectado num país terceiro, a reposição da sua situação jurídica anterior a essa decisão não implica necessariamente o seu direito a receber o retroactivo das regalias previstas no anexo X do Estatuto.
Tal é o caso quando o funcionário não tinha de suportar os inconvenientes próprios dos funcionários afectados em países terceiro pelo facto de, na data da decisão, residir de forma permanente na União Europeia, em licença por doença. Com efeito, as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários afectados num país terceiro, previstas no anexo X do Estatuto, foram adoptadas tendo em conta as condições de vida particulares desses funcionários. Assim, as diversas regalias que são conferidas a tais funcionários destinam‑se a compensar os inconvenientes que lhes são próprios e que os funcionários afectados na União não têm de suportar.
(cf. n.os 171, 172 e 176)
Ver:
Tribunal de Justiça: 26 de Abril de 1988, Asteris e o./Comissão, 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Colect., p. 2181, n.° 30
Tribunal Geral: 23 Abril 2002, Campolargo/Comissão, T‑372/00, ColectFP, pp. I‑A‑49 e II‑223, n.° 109
8. O subsídio de condições de vida previsto no artigo 10.° do anexo X do Estatuto visa compensar os inconvenientes relacionados com o facto de exercer as suas funções e de residir num ambiente difícil. Assim, um funcionário que não esteja presente no local de afectação e, por conseguinte, que não tem de suportar os inconvenientes que esse subsidio visa compensar, não pode reclamar o pagamento do referido subsídio.
(cf. n.os 177 e 180)
9. Segundo o artigo 5.°, n.° 1, do anexo X do Estatuto, quando a instituição coloca à disposição do funcionário um alojamento correspondente à composição da família a seu cargo, o funcionário deve aí residir. Segundo o artigo 23.° do anexo X do Estatuto, quando um funcionário afectado num país terceiro não beneficiar de um alojamento de função posto à sua disposição pela Instituição, o funcionário é reembolsado do montante da renda que paga. Essas disposições, bem como aquelas do artigo 18.° do anexo X do Estatuto visam acorrer à satisfação das necessidades concretas e dos objectivos dos funcionários em causa em termos de alojamento, tendo em conta condições de vida particulares nos países terceiros em que são afectados, a fim de facilitar a sua instalação e o exercício das respectivas funções nesses países.
Contudo, no caso de uma decisão de reafectação do funcionário na União ter por efeito a extinção do contrato de alojamento assinado pela sua instituição, que paga a renda, a anulação da decisão não cria a favor do funcionário um crédito relacionado com o alojamento de função em questão. Com efeito, por um lado, já que não pagou renda para esse alojamento, não pode reclamar qualquer reembolso a esse título. Por outro lado, a reposição da sua situação jurídica anterior à referida decisão de reafectação não implica nenhum direito, ainda que hipotético, à disponibilização retroactiva do alojamento de função, uma vez que o funcionário não se encontra, de facto, numa situação que justifique a colocação à disposição de um alojamento de função num país terceiro.
(cf. n.os 182, 183 e 186)
Ver:
Tribunal Geral: 15 de Dezembro de 1992, Scaramuzza/Comissão T‑75/91, Colect., p. II‑2557, n.° 35; Tribunal Geral: 19 de Julho de 1999, Q/Conselho, T‑20/98, ColectFP, pp. I‑A‑147 e II‑779, n.° 50
10. Só em relação a pessoas residentes num país terceiro, a saber, o funcionário afectado nesse país e as pessoas a seu cargo que aí também residam, importa aplicar o reembolso complementar previsto no artigo 24.° do anexo X do Estatuto. Todavia, tendo em conta a dupla ratio legis do referido artigo, a saber, os custos muito elevados dos cuidados de saúde em certos países terceiros e os riscos adicionais a que os funcionários e a respectiva família estão expostos, o simples facto de um funcionário efectuar despesas médicas na União, não permite que lhe seja recusado o benefício do seguro complementar.
Além disso, as disposições gerais de execução do artigo 24.° adoptadas pela Comissão prevêem que as pessoas seguradas através do funcionário afectado num país terceiro que não residem de forma permanente no local de afectação desse funcionário estão cobertas pelo seguro complementar por ocasião de estadias efectuadas no local de afectação, bem como, após parecer do médico assistente, quando as despesas médicas forem unicamente atribuíveis ao local de afectação do beneficiário. Há que concluir que um funcionário que já não reside de forma permanente no seu local de afectação no país terceiro, mas cujas despesas médicas ainda podem, não obstante, ter origem nesse país terceiro, se encontra numa situação análoga.
Todavia, a existência de um direito ao pagamento dos montantes reclamados a título do seguro complementar depende da verificação, pela autoridade competente, em aplicação mutatis mutandis das referidas disposições gerais de execução, de que as despesas médicas, cujo reembolso total é requerido pelo funcionário, são unicamente atribuíveis à sua afectação no país terceiro. Tal verificação pode revelar‑se supérflua no caso de as despesas médica em questão já terem sido reembolsadas na sua totalidade em virtude de outra disposição do Estatuto.
(cf. n.os 190, 196 a 199)
Ver:
Tribunal Geral: 7 de Março de 1996, De Rijk/Comissão, T‑362/94, ColectFP, pp. I‑A‑117 e II‑365, n.° 34
11. Em virtude dos artigos 6.° e 8.° do anexo X do Estatuto, os funcionários afectados em países terceiros beneficiam de regras mais favoráveis em matéria de férias anuais do que os funcionários afectados na União. Todavia, essas regras têm manifestamente por objecto compensar os inconvenientes relacionados com as condições de vida particulares, até mesmo particularmente penosas, no local de afectação. Por conseguinte, um funcionário que não tenha tido de suportar tais inconvenientes não pode pretender beneficiar dessas disposições especiais em matéria de férias.
(cf. n.os 201 e 202)
12. A anulação de um acto inquinado de ilegalidade pode constituir em si mesma a reparação adequada e, em princípio, suficiente de qualquer prejuízo moral que esse acto possa ter causado, a menos que o recorrente demonstre ter sofrido um prejuízo moral destacável da ilegalidade em que assenta a anulação e insusceptível de ser integralmente reparado por essa anulação. Para efeitos da avaliação de um eventual prejuízo moral, importa ter em conta as circunstâncias agravantes que caracterizam a situação específica do funcionário em causa.
Tratando‑se de uma decisão de reafectação adoptada contra a vontade do funcionário em causa, esta tem normalmente por efeito a evolução da carreira desse funcionário em condições diferentes das que teria desejado, o que pode, quando essa decisão se afigura ilegal, constituir um dano moral que não é adequadamente reparado pela anulação dessa decisão, já que esta não a pode apagar retroactivamente.
(cf. n.os 234 e 237)
Ver:
Tribunal de Justiça: 9 de Julho de 1987, Hochbaum e Rawes/Comissão, 44/85, 77/85, 294/85 e 295/85, Colect., p. 3259, n.° 22; Tribunal de Justiça: 7 de Fevereiro de 1990, Culin/Comissão, C‑343/87, Colect., p. I‑225, n.° 26; Tribunal de Justiça: 14 de Maio de 1998, Conselho/de Nil e Impens, C‑259/96 P, Colect., p. I‑2915, n.° 25
Tribunal Geral: 10 Junho 2004, François/Comissão, T‑307/01, Colect., p. II‑1669, n.° 110; Tribunal Geral: 6 de Junho de 2006, Girardot/Comissão, T‑10/02, ColectFP, pp. I‑A‑2‑129 e II‑A‑2‑609, n.° 131
13. A alteração do local de afectação, ainda que possa representar para o interessado inconvenientes familiares e económicos, não constitui um evento anormal e imprevisível na carreira de um funcionário, uma vez que os locais de trabalho a que pode ser afectado estão repartidos entre vários Estados e que a autoridade investida do poder de nomeação pode ser chamada a fazer face a exigências de serviço obrigando‑a a optar por essa transferência. Estas considerações são particularmente válidas no que toca à situação dos funcionários afectados em países terceiros, que estão sujeitos a um procedimento de mobilidade periódico e que, portanto, não podem contar, em princípio, com uma afectação permanente num dado país terceiro.
(cf. n.° 248)
Ver:
Tribunal de Justiça: 14 de Julho de 1977, Geist/Comissão, 61/76, Recueil, p. 1419, n.° 34, Colect., p. 491; Tribunal de Justiça: 14 de Julho de 1988, Aldinger e Virgili/Parlamento, 23/87 e 24/87, Colect., p. 4395, n.° 17
14. Quando causam tensões prejudiciais para o bom funcionamento do serviço, as dificuldades relacionais internas podem justificar a transferência de um funcionário no interesse do serviço. Tal medida pode mesmo ser tomada independentemente da questão da responsabilidade dos incidentes em causa. Por conseguinte, admitindo‑se que uma decisão de reafectação tenha sido fundamentada com base na existência de relações conflituosas entre o funcionário reafectado e o seu antigo superior, tal apreciação não é em si constitutiva de um prejuízo moral para o funcionário.
(cf. n.° 251)
Ver:
Tribunal de Justiça: 12 Julho 1979, List/Comissão, 124/78, Recueil, p. 2499; Ojha/Comissão, já referido, n.° 41
Tribunal Geral: 28 Maio 1998, W/Comissão, T‑78/96 e T‑170/96, ColectFP, pp. I‑A‑239 e II‑745, n.° 88
15. O mero facto de uma decisão de reafectação de um funcionário ter sido adoptada quando o funcionário em causa se encontrava em licença por doença não constitui uma circunstância susceptível de provar uma ofensa à reputação ou à dignidade do funcionário.
(cf. n.° 252)
Ver:
Tribunal Geral: 28 Outubro 2004, Meister/IHMI, T‑76/03, ColectFP, pp. I‑A‑325 e II‑1477, n.os 205 a 207; Tribunal Geral: 7 Fevereiro 2007, Clotuche/Comissão, T‑339/03, ColectFP, pp. I‑A‑2‑29 e II‑A‑2‑179, n.° 219