РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
14 април 2015 година(*)
„Жалба за отмяна — Макрофинансова помощ за трети държави — Решение на Комисията за оттегляне на предложение за рамков регламент — Член 13, параграф 2 ДЕС и член 17 ДЕС — Член 293 ДФЕС — Принцип на предоставената компетентност — Принцип на институционално равновесие — Принцип на лоялно сътрудничество — Член 296 ДФЕС — Задължение за мотивиране“
По дело C‑409/13
с предмет жалба за отмяна на основание на член 263 ДФЕС, подадена на 18 юли 2013 г.,
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват G. Maganza, A. de Gregorio Merino и И. Гюров, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомаган от:
Чешка република, за която се явяват M. Smolek, J. Vláčil и J. Škeřík, в качеството на представители,
Федерална република Германия, за която се явява T. Henze, в качеството на представител,
Кралство Испания, за което се явява M. Sampol Pucurull, в качеството на представител,
Френска република, за която се явяват G. de Bergues, D. Colas и N. Rouam, в качеството на представители,
Италианска република, за която се явява G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от Р. Gentili, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
Кралство Нидерландия, за което се явяват M. Bulterman, B. Koopman и J. Langer, в качеството на представители,
Словашка република, за която се явява B. Ricziová, в качеството на представител,
Република Финландия, за която се явява H. Leppo, в качеството на представител,
Кралство Швеция, за което се явяват U. Persson и A. Falk, в качеството на представители,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява V. Kaye, в качеството на представител, подпомагана от R. Palmer, barrister,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Smulders, СТР. Van Nuffel и M. Clausen, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts (докладчик), заместник-председател, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, C. Vajda, S. Rodin и K. Jürimäe, председатели на състави, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça и F. Biltgen, съдии,
генерален адвокат: N. Jääskinen,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 септември 2014 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 декември 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си Съветът на Европейския съюз иска отмяна на решението на Европейската комисия от 8 май 2013 година за оттегляне на предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на общи разпоредби за макрофинансовата помощ за трети държави (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелства, предхождащи спора и обжалваното решение
Предложението за рамков регламент
2 Макрофинансовата помощ (наричана по-нататък „МФП“) се използва за финансово подпомагане от макроикономически характер на трети държави, които изпитват краткосрочни затруднения с платежния си баланс. Тя се предоставя с ad hoc решения на Съвета първоначално на основание член 235 от Договора за ЕО, а впоследствие на основание член 308 ЕО (съответстващи понастоящем на член 352 ДФЕС). След влизането в сила на Договора от Лисабон МФП се предоставя с ad hoc решения на Европейския парламент и на Съвета на основание член 212 ДФЕС в съответствие с обикновената законодателна процедура, без да се засяга спешната процедура по член 213 ДФЕС.
3 На 4 юли 2011 г. Комисията представя предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета на основание членове 209 ДФЕС и 212 ДФЕС за установяване на общи разпоредби за макрофинансовата помощ за трети държави (наричано по-нататък „предложението за рамков регламент“).
4 Съображения 2—4, 6—8 и 13 от предложението за рамков регламент гласят:
„(2) Понастоящем марофинансовата помощ за трети държави се основава на ad hoc решения на Европейския парламент и на Съвета за всяка конкретна държава. Това намалява ефикасността и ефективността на помощта като предизвиква ненужни забавяния между исканията на макрофинансова помощ и тяхното действително прилагане.
(3) Рамката за предоставяне на макрофинансова помощ на трети държави, с които Съюзът има важни политически, икономически и търговски връзки, следва да повиши ефективността на помощта. По-конкретно следва да бъде възможно да се предоставя макрофинансова помощ на трети държави с цел да се насърчава предприемането на мерки в икономическа политика, които да разрешат кризи с платежния баланс.
(4) В своята Резолюция относно прилагането на макрофинансова помощ за трети държави от 3 юни 2003 г. […] Европейският парламент призова за рамков регламент за макрофинансовата помощ, за да се ускори процесът на вземане на решение и да се установи официално и прозрачно основание за този финансов инструмент.
[…]
(6) През 2006 г. Съюзът преразгледа и рационализира рамката си за външна помощ с цел да я направи по-ефективна. Той прие рамкови регламенти, с които се предоставят изпълнителни правомощия на Комисията, за всички ключови финансови инструменти. Единственият основен инструмент, за който към този момент няма рамков регламент, е макрофинансовата помощ.
(7) В заключенията си от 8 октомври 2002 г. Съветът установи критерии (т. нар. критерии от Женвал) за насоки в областта на операциите на [Съюза] […]. Целесъобразно е да се формализират тези критерии в правен акт, потвърден от Парламента и Съвета, като същевременно се актуализират и изяснят.
(8) Подходящите процедури и инструменти следва да се предоставят предварително, за да може Съюзът да гарантира, че макрофинансовата помощ ще се осъществява бързо, особено когато обстоятелствата налагат незабавни действия. Това също така ще повиши яснотата и прозрачността на критериите за прилагане на макрофинансова помощ.
[…]
(13) Макрофинансовата помощ следва да допълва средствата, предоставени от Международния валутен фонд и други многостранни финансови институции, и следва да има справедливо споделяне на тежестта с другите донори. Макрофинансовата помощ следва да гарантира добавената стойност на участието на Съюза“.
5 Член 1 от предложението за рамков регламент, озаглавен „Цел и обхват на помощта“, гласи:
„1. Настоящият регламент установява общите разпоредби за предоставяне на макрофинансова помощ на трети държави и територии, които имат право на такава, както се посочва в член 2.
2. Макрофинансовата помощ е изключителен финансов инструмент на необвързана и непосочена подкрепа за платежния баланс на трети държави и територии, които отговарят на условията. Тя цели да възстанови устойчивото външно финансиране в държави, изпитващи затруднения с външното финансиране. Тя подкрепя прилагането на важни мерки за икономическо приспособяване и реформи, предназначени да разрешат затрудненията с платежния баланс.
3. Макрофинансовата помощ се предоставя при условие за наличие на значителен и остатъчен недостиг на външно финансиране, установен съвместно с многостранните финансови институции над средствата, предоставени от Международния валутен фонд (МВФ) и други многостранни институции, въпреки изпълнението на строги програми за икономическа стабилизация и реформи.
4. Макрофинансовата помощ има временен характер и се прекратява, когато ситуацията с външното финансиране в държавата бенефициер отново стане устойчива“.
6 Член 2 от предложението за рамков регламент се отнася до страни, имащи право на МФП, и препраща в това отношение към приложение I, озаглавено „Държави и територии, имащи право на помощта, съгласно член 2, букви a) и б)“. Той предвижда възможност за предоставяне на помощ и на други трети държави, освен посочените в споменатото приложение, в изключителни и обосновани обстоятелства и при условие че тези държави са политически, икономически и географски близки до Съюза.
7 Член 3 от предложението урежда формата на МФП (заем, безвъзмездни средства или комбинация от двете) и финансовите условия на помощта.
8 Член 4 от предложението определя условията за гарантиране на съвместимостта на МФП с релевантните финансови разпоредби от правото на Съюза. Член 5 от същото определя правилата за определяне на размера на МФП.
9 Член 6 от предложението за рамков регламент, озаглавен „Условност“, гласи:
„1. Предварително условие за предоставяне на макрофинансова помощ е държавата бенефициер да съблюдава ефективни демократични механизми, включително многопартийни парламентарни системи, правова държава и зачитане на правата на човека.
2. Макрофинансовата помощ се обуславя от наличието на програма на МВФ, свързана с използването на средства от МВФ.
3. Изплащането на отделните траншове от помощта се обуславя от задоволителното изпълнение на програма на МВФ. То се обуславя също от предприемането в рамките на конкретен период от време на поредица от ясно определени мерки за икономическа политика, насочени към структурни реформи, по които Комисията и държавата бенефициер ще се договорят и които ще бъдат установени в Меморандум за разбирателство.
4. С оглед на защитата на финансовите интереси на Съюза и засилването на управлението в държавата бенефициер, Меморандумът за разбирателство включва мерки, целящи подобряването на ефикасността, прозрачността и отчетността на системите за управление на публични финанси.
5. Напредъкът по взаимното отваряне на пазара, развиването на справедлива търговия, ръководена от правила, и други приоритети в рамките на външната политика на Съюза също следва да се вземат надлежно предвид при определянето на мерки за политика.
6. Мерките за политики са в съответствие със съществуващите споразумения за партньорство, сътрудничество или асоцииране, сключени между Съюза и държавата бенефициер, както и с програмите за макроикономическо приспособяване и структурни реформи, изпълнявани от държавата бенефициер с подкрепата на МВФ“.
10 Член 7 от предложението за рамков регламент се отнася до процедурата за предоставяне на МФП.
11 Член 7, параграф 1 от предложението предвижда, че държава, желаеща отпускане на макрофинансова помощ, изпраща писмено искане до Комисията.
12 Член 7, параграф 2 във връзка с член 14, параграф 2 от предложението предвижда, че ако условията по членове 1, 2, 4 и 6 от същото са спазени, Комисията отпуска исканата помощ в съответствие с процедурата, наречена „по разглеждане“, уредена в член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, стр. 13).
13 Член 7, параграф 3 от предложението за рамков регламент се отнася до данните, които следва да се посочат съответно в решението за предоставяне на заем и в решението за предоставяне на безвъзмездни средства. Споменатата разпоредба уточнява, че и в двата случая срокът за предоставяне на МФП по принцип не може да надвишава три години.
14 Съгласно член 7, параграф 4 във връзка с член 14, параграф 3 от предложението след одобряване на решението за предоставяне на МФП Комисията договаря с третата държава мерките за политики, посочени в член 6, параграфи 3—6 от предложението, в съответствие с т. нар. процедура „по консултиране“, уредена в член 4 от Регламент № 182/2011.
15 Член 7, параграф 5 от предложението за рамков регламент предвижда, че след одобряване на решението за предоставяне на МФП Комисията се договаря с държавата бенефициер относно подробните финансови условия на помощта в контекста на споразумение за безвъзмездна помощ или заем.
16 Членове 8 и 9 от предложението възлагат на Комисията отговорността за изпълнението, финансовото управление и плащането на МФП, като ѝ предоставят и правомощие при определени хипотези да прекрати временно, да намали или да отмени посоченото изплащане. Член 10 от предложението се отнася до мерките за подкрепа.
17 Накрая, член 11 от предложението за рамков регламент е посветен на защитата на финансовите интереси на Съюза, член 12 — на оценяването на ефективността на МФП, а член 13 — на годишния доклад относно изпълнението на МФП.
Междуинституционалните преговори по предложението за рамков регламент
18 След поредица от срещи на работната група на финансовите съветници на Съвета относно предложението за рамков регламент се възприема „общ подход“, одобрен от Комитета на постоянните представители (Корепер) на 15 декември 2011 г. С „общия подход“ Съветът по-специално предлага в член 7, параграф 2 от предложението за рамков регламент изпълнителните правомощия на Комисията, свързани с приемането на всяко решение за предоставяне на МФП, да бъдат заменени с прилагане на обикновената законодателна процедура.
19 В пленарно заседание на 24 май 2012 г. Парламентът приема изготвения от комисията по международна търговия доклад относно предложението за рамков регламент. Той по-специално предлага всяко решение за предоставяне на МФП да се приема, като се използват делегирани актове.
20 Първите три тристранни срещи, които Парламентът, Съветът и Комисията провеждат на 5 юни, 28 юни и 19 септември 2012 г., потвърждават разликата във вижданията на трите институции относно предвидената в член 7 от предложението за рамков регламент процедура за предоставяне на МФП. В частност Парламентът и Съветът изразяват загриженост, че по отношение на процеса на вземане на решения, предвиден в посочения член, липсва политически и демократичен контрол.
21 През януари 2013 г. с оглед предстоящата четвърта тристранна среща Комисията изготвя работен документ, озаглавен „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation“ („Целева зона на актовете за изпълнение, на делегираните актове и на съвместното вземане на решения в рамковия регламент за МФП“), в който се опитва да сближи позициите на трите институции по този въпрос и да отговори на изразената от Парламента и Съвета загриженост.
22 Преговорите в рамките на четвъртата тристранна среща на 30 януари 2013 г. довеждат до постигането на споразумение между Парламента и Съвета, съгласно което в предложения рамков регламент следва да се предвиди обикновена законодателна процедура за приемане на всяко решение за предоставяне на МФП, акт за изпълнение на Комисията за приемането на меморандум за разбирателство с държавата бенефициер и делегиране на правомощие на Комисията за приемане на някои актове, свързани с предоставяната МФП.
23 По време на петата тристранна среща, проведена на 27 февруари 2013 г., представителите на Парламента и на Съвета потвърждават волята си да се запази използването на обикновената законодателна процедура за предоставянето на МФП. Представителят на Комисията заявява, че подобен подход изопачава предложението за рамков регламент, поради което Комисията би могла да разгледа възможността да го оттегли.
24 Замяната на изпълнителното правомощие на Комисията с обикновена законодателна процедура при приемане на решения за предоставяне на МФП е предмет на принципна договорка между Парламента и Съвета, постигната и огласена по време на шестата тристранна среща на 25 април 2013 г. По този въпрос представителят на Комисията официално заявява, че представляваната от него институция не е съгласна с посочения подход, и декларира, че ако се запази прилагането на обикновена законодателна процедура за приемане на всяко решение за предоставяне на МФП, тя би могла да разгледа възможността за оттегляне на предложението за рамков регламент, тъй като счита, че подобна промяна би опорочила предложението ѝ и би предизвикала значителни трудности от конституционноправен характер.
25 В писмо от 6 май 2013 г. до г‑н Rehn, заместник-председател на Комисията, председателят на Корепер изразява съжаление за позицията на Комисията, изложена от представителя ѝ по време на шестата тристранна среща, като я моли да я преразгледа по-специално с оглед на перспективата за непосредствено предстоящото постигане на споразумение между Парламента и Съвета.
26 С писмо от 8 май 2013 г. г‑н Rehn уведомява председателя на Парламента и председателя на Съвета, че на 2045‑ото си заседание колегиумът на членовете на Комисията е решил на основание член 293, параграф 2 ДФЕС да оттегли предложението за рамков регламент.
Искания на страните и производство пред Съда
27 Съветът иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
28 Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
29 Чешката република, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбата
30 Съветът излага три основания в подкрепа на жалбата си. Първото основание е изведено от нарушение на принципа на предоставената компетентност, установен с член 13, параграф 2 ДЕС, както и на принципа на институционално равновесие. Второто основание е изведено от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, уреден в член 13, параграф 2 ДЕС. Третото основание е изведено от нарушение на задължението за мотивиране, предвидено в член 296, втора алинея ДФЕС.
Доводи на страните
31 В рамките на първото основание Съветът и всички встъпили държави членки поддържат, че в случая Комисията е нарушила установения с член 13, параграф 2 ДЕС принцип на предоставената компетентност, представляващ проявление на принципа на институционално равновесие.
32 На първо място, Съветът и встъпилите държави членки изтъкват принципното съображение, че Договорите не предоставят на Комисията общо правомощие да оттегля предложения, които вече е представила на законодателя на Съюза.
33 В това отношение те твърдят, първо, че от правото си на законодателна инициатива по член 17, параграф 2 ДЕС Комисията не може да изведе съответно дискреционно право на оттегляне.
34 Комисията би трябвало да има право на оттегляне само при определени обективни обстоятелства, като например изтичане на определен период, настъпване на нови факти или установяване на данни, с оглед на които законодателното предложение вече е станало неактуално или безпредметно, продължителна и предвещаваща неуспех липса на значителен напредък на законодателната процедура или също възприета съвместно със законодателя на Съюза стратегия в дух на лоялно сътрудничество и зачитане на институционалното равновесие.
35 Второ, на Комисията не можело да се признае общо правомощие за оттегляне на основание член 293 ДФЕС. Напротив, признаването на такова правомощие щяло да доведе до лишаване от полезно действие на правото, което член 293, параграф 1 ДФЕС предоставял на Съвета, да изменя предложението на Комисията в пределите на неговия предмет и цел.
36 Трето, ако на Комисията се признаело дискреционно правомощие да оттегля законодателните си предложения всеки път когато не е съгласна с измененията, предложени съвместно от съзаконодателите, или когато не е удовлетворена от крайния резултат от преговорите, щяло неоснователно да ѝ се предостави средство за оказване на натиск при осъществяването на законодателната дейност, както и право на вето по съображения за политическата целесъобразност.
37 Четвърто, според Съвета и Федерална република Германия признаването на Комисията на такова дискреционно правомощие за оттегляне противоречи на принципа на демократичност, който в съответствие с член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС намира израз както в Парламента, така и в принадлежността на членовете на Съвета към правителства, политически отговорни пред съответните национални парламенти.
38 Поради посочените принципни съображения Съветът и встъпилите държави членки твърдят, на второ място, че като приема обжалваното решение, Комисията възпрепятства упражняването на законодателните правомощия на Парламента и Съвета, тъй като без обективно основание и от съображения за политическа целесъобразност се противопоставя на компромисното решение, което последните две институции се готвят да финализират.
39 В това отношение Съветът и встъпилите държави членки поддържат, първо, че твърденията за опорочаване на законодателното предложение, за сериозно засягане на институционалното равновесие или за явна незаконосъобразност на предвиждания от съзаконодателите акт не оправомощават Комисията да оттегли предложението си.
40 При условията на евентуалност Съветът и встъпилите държави членки изтъкват, второ, че така или иначе в случая не е установено нито едно от посочените обстоятелства.
41 С оглед на това Съветът и встъпилите държави членки поддържат по отношение, от една страна, на твърдяното опорочаване на законодателното предложение, че такова би могло да се установи само ако законодателят иска да промени приложното поле, предмета или целта му. В случая обаче това не било така, тъй като компромисното решение, до което достигнали Парламентът и Съветът, не водело до загуба на полезното действие и смисъла от приемането на предложението за рамков регламент, нито застрашавало постигането на преследваните с него цели.
42 Всъщност частта от предложението за рамков регламент, която се отнасяла до самото предоставяне на МФП, била от второстепенно и инструментално значение, поради което не представлявала ключов елемент, без който останалите части от предложението биха загубили своя смисъл. Целта на споменатото компромисно решение била най-вече да се санира порокът на предложението за рамков регламент, което, като предоставяло на Комисията компетентност да взима решения за изпълнение, засягало правомощията, които с оглед на политическите измерения на областта на МФП членове 209 ДФЕС и 212 ДФЕС предоставяли само на законодателя на Съюза.
43 Освен това Съветът, Федерална република Германия, Френската република, Кралство Швеция и Обединеното кралство считат, че постигнатото от Парламента и Съвета компромисно решение не може да засегне преследваната с предложението за рамков регламент цел за рационализиране на процедурата за предоставяне на МФП чрез официално изразяване и изясняване на правилата, свързани с прилагането на помощта, за да се засили прозрачността и предсказуемостта на инструмента.
44 По отношение на целта за съгласуваност, която предвиденият рамков регламент също преследва, Френската република отбелязва, че МФП не може да се сравнява с другите посочени в съображенията на предложението за регламент инструменти на Съюза в областта на финансовата помощ. Следователно в областта на МФП и в контекста на посочените други инструменти не било необходимо да се прилагат едни и същи процедури.
45 Що се отнася, от друга страна, до риска от сериозно засягане на институционалното равновесие, Съветът, Федерална република Германия, Италианската република, Република Финландия и Обединеното кралство поддържат, че в случая подобен риск е изключен по-специално поради пълния набор от правни средства за защита и производства за съдебен контрол на законодателните актове на Съюза.
46 Френската република и Кралство Швеция твърдят също и че с компромисното решение, до което стигат съзаконодателите, се гарантира правото на свободен избор на Комисията дали при искане за предоставяне на МФП да представи на законодателя на Съюза предложение за отпускането ѝ, като определи евентуално размера ѝ и осигури прилагането и контрола ѝ.
47 В рамките на второто основание, което излагат, Съветът и всички встъпили държави членки твърдят, че в случая Комисията е нарушила установения в член 13, параграф 2 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество.
48 Те обвиняват Комисията, че нито е изразила някакви резерви, нито е отправила някакви предупреждения към съзаконодателите, когато са приели позицията си по предложението за рамков регламент съответно през декември 2011 г. и май 2012 г. Те я обвиняват и че не е уведомила своевременно съзаконодателите за намерението си да оттегли предложението за рамков регламент и че по този начин ги е възпрепятствала да избегнат предвиденото оттегляне чрез промяна на възприетата от тях обща насоченост. Освен това те твърдят, че Комисията е побързала да оттегли предложението си в същия ден, в който Парламентът и Съветът е трябвало да финализират споразумение, което е щяло да доведе до приемането на акт, с който тя не била съгласна.
49 Незачитането от Комисията на принципа на лоялно сътрудничество било още по-тежко, поради факта че същата не изчерпила всички процедурни възможности, предвидени в член 3, параграф 2 и в член 11, параграф 1 от Процедурния правилник на Съвета, приложен към Решение на Съвета от 1 декември 2009 година за приемане на Процедурен правилник на Съвета (ОВ L 325, стр. 35), за да провери дали в случая е постигнато единодушието, изисквано от член 293, параграф 1 ДФЕС за изменение на предложението за рамков регламент.
50 В допълнение Италианската република и Обединеното кралство посочват, че от самото начало Комисията е изключила възможността за каквото и да било обсъждане или преговаряне със съзаконодателите по съдържанието на член 7 от предложението за рамков регламент, въпреки че те споделяли общ подход в това отношение.
51 В рамките на третото основание Съветът и всички встъпили държави членки твърдят, че решението за оттегляне на законодателно предложение е акт, подлежащ на съдебен контрол, който следователно трябва да отговаря на изискването за мотивиране, предвидено в член 296, втора алинея ДФЕС.
52 Писмото от 8 май 2013 г., с което заместник-председателят на Комисията уведомил председателя на Парламента и председателя на Съвета за обжалваното решение, не съдържало каквито и да било мотиви. Такива били изложени единствено във вътрешни документи на Комисията, за които Съветът узнал едва в хода на настоящото съдебно производство.
53 Пълната липса на мотиви потвърждавала незаконосъобразността на обжалваното решение.
54 В отговор на първото основание Комисията подчертава, на първо място, че оттеглянето, също както и представянето или изменението на законодателно предложение, е израз на правото ѝ на инициатива в общ интерес на Съюза, предвидено в член 17, параграф 1, първо изречение ДЕС. Правото на оттегляне представлявало едно от средствата ѝ за изпълнение на възложените ѝ с Договорите отговорности в процедурите за приемане на актове на Съюза.
55 Ето защо, след като единствено Комисията можела да реши дали да представи дадено законодателно предложение и дали да измени първоначално или вече изменено предложение, така и единствено тя можела да реши, докато предложението все още не е прието, дали да го запази или да го оттегли.
56 В случая Комисията приела обжалваното решение не по съображения за политическа целесъобразност или поради евентуално намерение да направи така, че даден политически избор да надделее, присвоявайки си ролята на „трети участник“ в законодателната власт на Съюза, а с мотива че актът, който съзаконодателите предвиждали да приемат, опорочава предложението ѝ за рамков регламент и би засегнал сериозно институционалното равновесие поради принципното споразумение между Парламента и Съвета в член 7 от предложението изпълнителното правомощие на Комисията за приемане на всяко решение за предоставяне МФП да бъде заменено с обикновена законодателна процедура.
57 На второ място, Комисията оспорва твърдението, че е нарушила принципа на предоставената компетентност и принципа на институционално равновесие.
58 В това отношение тя твърди, че правомощията на законодателя на Съюза не обхващат суверенно право за приемане на акт, който би променил до неузнаваемост смисъла на предложението ѝ или основанието за съществуването му.
59 Освен това тази институция твърди, че обжалваното решение по никакъв начин не нарушава член 293, параграф 1 ДФЕС и че може законно да се приеме на основание член 293, параграф 2 ДФЕС, който разкрива общата ѝ отговорност в рамките на обикновената законодателна процедура.
60 Накрая, Комисията оспорва довода, че посоченото решение засяга принципа на демократичност, като подчертава, че също както и останалите институции на Съюза, тя се ползва с демократична легитимност, която ѝ е присъща.
61 В отговор на второто основание Комисията напомня развитието на събитията до приемането на обжалваното решение, като поддържа, че двете твърдения на Съвета за нарушение на принципа на лоялно сътрудничество следва да се отхвърлят по същество.
62 В отговор на третото основание Комисията поддържа, че обжалваното решение е вътрешно и процедурно решение, по отношение на което предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране е неприложимо. Тя освен това твърди, че във всички случаи е изпълнила изцяло задължението си за уведомяване на Парламента и Съвета за приемането на обжалваното решение, както и за мотивите за него. Те всъщност били постоянно повтаряни от представителя на Комисията на различните срещи на работната група на финансовите съветници на Съвета, както и на тристранните срещи, проведени в периода 26 февруари—7 май 2013 г.
Съображения на Съда
63 С трите си основания, които следва да се разгледат заедно, Съветът, поддържан от встъпилите държави членки, твърди, че обжалваното решение е прието в нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС, както и на член 296, втора алинея ДФЕС.
64 Съгласно член 13, параграф 2 ДЕС всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, характеризиращ институционалната структура на Съюза (вж. решение Meroni/Върховен орган, 9/56, EU:C:1958:7, стр. 44), който предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции (в този смисъл вж. решения Парламент/Съвет, C‑70/88, EU:C:1990:217, т. 22 и Парламент/Съвет, C‑133/06, EU:C:2008:257, т. 57).
65 Освен това член 13, параграф 2 ДЕС предвижда, че институциите на Съюза осъществяват лоялно сътрудничество помежду си.
66 Член 296, втора алинея ДФЕС пък предвижда по-специално, че правните актове на Съюза са мотивирани.
67 С доводите си Съветът и встъпилите държави членки по същество поддържат, че като приема обжалваното решение за оттегляне на предложението си за рамков регламент, Комисията надхвърля предоставените ѝ от Договорите правомощия и по този начин засяга институционалното равновесие, тъй като последните не ѝ предоставят правомощие да оттегля законодателно предложение в обстоятелства като в случая. Комисията нарушила и принципа на лоялно сътрудничество. Освен това обжалваното решение било опорочено поради липса на мотиви.
68 В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 17, параграф 2 ДЕС законодателен акт на Съюза може да бъде приет единствено „по предложение на Комисията“, освен ако в Договорите е предвидено друго, какъвто разглежданият случай не е.
69 Освен това обикновената законодателна процедура, предвидена в посочените в предложението за рамков регламент членове 209 ДФЕС и 212 ДФЕС, се изразява съгласно член 289 ДФЕС в приемане на регламент, директива или решение съвместно от Европейския парламент и Съвета „по предложение на Комисията“.
70 Правомощието за законодателна инициатива на Комисията, признатото ѝ от посочените член 17, параграф 2 ДЕС и член 289 ДФЕС, означава, че тя взема решение дали да представи или не дадено предложение за законодателен акт, освен ако не е длъжна да направи това по силата на правото на Съюза, какъвто разглежданият случай не е. На основание на същото правомощие Комисията, която съгласно член 17, параграф 1 ДЕС допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока, следва при представянето на предложение за законодателен акт да определи и предмета, целта и съдържанието му.
71 Член 293 ДФЕС установява двустранна гаранция за правомощието за законодателна инициатива.
72 От една страна, член 293, параграф 1 ДФЕС предвижда, че когато по силата на Договорите действа по предложение на Комисията, Съветът може да измени това предложение само като действа с единодушие, освен в случаите, посочени в определени разпоредби от ДФЕС.
73 От друга страна, съгласно член 293, параграф 2 ДФЕС, докато Съветът не се е произнесъл, Комисията може да измени предложението си по всяко време, докато трае процедурата, водеща до приемането на акт на Съюза.
74 От член 17, параграф 2 ДЕС във връзка с членове 289 ДФЕС и 293 ДФЕС следва, че правомощието на Комисията в рамките на обикновената законодателна процедура не се изразява, противно на поддържаното от Съвета и някои встъпили държави членки, в представянето на предложение и в последващо подпомагане на отношенията и търсенето на възможности за сближаване на позициите на Парламента и на Съвета. Също както по принцип следва да реши дали да представи, или не дадено законодателно предложение, и евентуално да определи предмета, целта и съдържанието му, Комисията има, докато Съветът не се е произнесъл, правомощие да измени своето предложение и дори, ако е необходимо, да го оттегли. Всъщност в случая спорът не е относно съществуването на самото правомощие за оттегляне, а единствено относно обхвата и границите му. Освен това е безспорно, че когато Комисията решава да оттегли предложението си за рамков регламент, Съветът все още не се е произнесъл по него.
75 Правомощието за оттегляне, което Комисията извежда от разпоредбите, посочени в предходната точка от настоящото решение, не би могло все пак да ѝ предостави право на вето в хода на законодателния процес, тъй като това би било в противоречие с принципите на предоставената компетентност и на институционално равновесие.
76 Ето защо, в случай че реши да оттегли предложение, което вече е представила в рамките на обикновена законодателна процедура, Комисията трябва да уведоми Парламента и Съвета за мотивите за оттеглянето и ако те ги оспорят, трябва да ги подкрепи с убедителни доказателства.
77 В това отношение следва да се подчертае, че при обстоятелства като разглежданите в случая решението за оттегляне представлява акт, срещу който може да се подаде жалба за отмяна, тъй като слага край на инициираната с представянето на предложение на Комисията законодателна процедура, възпрепятствайки по този начин Парламента и Съвета да упражнят свободно предвидените им в член 14, параграф 1 ДЕС и в член 16, параграф 1 ДЕС законодателни функции.
78 Следователно контролът, който Съдът трябва да упражни по отношение жалба за отмяна като подадената в случая, налага при вземането на решение като обжалваното да се спазва задължението за мотивиране (в този смисъл вж. решение Комисия/Съвет, C‑370/07, EU:C:2009:590, т. 42).
79 В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика въпросът дали мотивите на дадено решение отговарят на изискванията по член 296 ДФЕС, трябва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста му (в този смисъл вж. решения Delacre и др./Комисия, C‑350/88, EU:C:1990:71, т. 16 и цитираната съдебна практика и Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 53 и цитираната съдебна практика). В частност увреждащият акт е достатъчно мотивиран, ако е издаден в познат за заинтересованото лице контекст (в този смисъл вж. решение Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 54 и цитираната съдебна практика).
80 В случая наистина е вярно, както подчертават Съветът и някои встъпили държави членки, че като се изключи посочването на член 293, параграф 2 ДФЕС като основание за обжалваното решение, писмото от 8 май 2013 г. — с което заместник-председателят на Комисията уведомява председателя на Парламента и председателя на Съвета за приемането на разглежданото решение — не съдържа каквито и да било мотиви за последното. При все това обаче от представената на Съда преписка по делото е видно, че по време на срещите на работната група на финансовите съветници на Съвета на 26 февруари и на 9 април 2013 г., както и по време на тристранните срещи на 27 февруари и на 25 април 2013 г. Комисията заявява, че може да разгледа възможността за оттегляне на предложението за рамков регламент, с мотива че предвиждано от Парламента и Съвета изменение на член 7 би го опорочило до такава степен, че би го лишило от смисъл, и би било в противоречие с различните преследвани с него цели.
81 Поради това следва да се приеме, че Парламентът и Съветът са били надлежно уведомени за мотивите на обжалваното решение.
82 По същество мотиви като тези, които Комисията е изложила в случая, могат да обосноват оттегляне на предложение за законодателен акт.
83 Всъщност следва да се приеме, че Комисията има право да оттегли предложение за законодателен акт, когато предвидено от Парламента и Съвета изменение го опорочава, като препятства постигането на преследваните с него цели и следователно го лишава от смисъл. Тя обаче може да направи това едва след като в духа на лоялно сътрудничество, който по силата на член 13, параграф 2 ДЕС трябва да ръководи отношенията между институциите на Съюза в рамките на обикновената законодателна процедура (в този смисъл вж. решение Парламент/Съвет, C‑65/93, EU:C:1995:91, т. 23), надлежно вземе предвид изразената от Парламента и Съвета загриженост, обосноваваща желанието им за изменение на предложението.
84 Поради това следва, на първо място, да се провери дали в случая изтъкнатите от Комисията обстоятелства обосновават изложените в подкрепа на обжалваното решение мотиви.
85 В това отношение следва да се отбележи, че основната цел на предложението за рамков регламент съгласно съображения 2 и 8 от същото е да се установи рамка на политиката на Съюза в областта на МФП, позволяваща бързо отпускане на такава помощ и преодоляване на нарушаващите ефикасността на тази политика забавяния в резултат на необходимостта във всеки конкретен случай на предоставяне на МФП да бъде взето съвместно решение на Парламента и Съвета.
86 Видно от съображение 4 от предложението за рамков регламент, със законодателната си инициатива Комисията иска да предприеме действия по прилагането на резолюция на Парламента от 3 юни 2003 г., в която същият е призовал за приемането на рамков регламент за МФП с цел по-специално да се ускори процесът на вземане на решения в тази област.
87 Съгласно съображения 4 и 6—8 от предложението за рамков регламент същият има за цел и повишаване на прозрачността на политиката на Съюза в областта на МФП по-специално по отношение на условията за предоставянето ѝ, както и гарантиране на съответствие на тази политика с другите политики на Съюза в областта на външната финансова помощ, които са уредени с рамкови регламенти, предоставящи изпълнителни правомощия на Комисията.
88 С оглед постигането на посочените различни цели предложението за рамков регламент е насочено, както става ясно от точки 5—9 от настоящото решение, към приемане от Парламента и Съвета на основание членове 209 ДФЕС и 212 ДФЕС на законодателна рамка на политиката на Съюза в областта на МФП, която да уточнява страните, имащи право на такава помощ, формите, начините на финансиране, както и различните условия за предоставянето ѝ, каквито по-специално са съблюдаването на демократичните механизми, прилагането на структурни икономически реформи и на мерки за подобряване на управлението на публичните финанси, както и на принципите, свързани с отворена и справедлива търговия, основана на правила.
89 В този контекст член 7 от предложението за рамков регламент предвижда на Комисията да се предостави изпълнително правомощие да приема — в границите и при условията, установени с предвидената законодателна рамка — решения за предоставяне на МФП, като с държавите — бенефициери на такава помощ, трябва да се сключат меморандуми за разбирателство.
90 Както с основание твърди Комисията, изменението на член 7, което Парламентът и Съветът предвиждат — а именно замяна на предвидените в параграф 2 от посочения член изпълнителни правомощия на Комисията при приемане на всяко решение за предоставяне МФП с обикновена законодателна процедура — би опорочило съществена част от предложението за рамков регламент по начин, несъвместим с преследваната с него цел за подобряване на ефективността на политиката на Съюза в областта на МФП.
91 Всъщност такова изменение би означавало да се запази ad hoc предоставянето на помощ от Парламента и Съвета в съответствие с обикновената законодателна процедура, докато главната цел на предложението за рамков регламент е именно то да отпадне, като се създаде законова рамка на условията за прилагане на политиката на Съюза в областта на МФП с цел ускоряване на процеса на вземане на решения и следователно подобряване на ефективността на въпросната политика.
92 Както отбелязва Комисията по време на срещата на работната група на финансовите съветници на Съвета на 26 февруари 2013 г., видно от представените на Съда документи, присъщите на обикновената законодателна процедура условия и ред неизменно водят до удължаване на процеса на вземане на решения до няколко месеца, което би могло да усложни координирането на МФП с предоставяните от МВФ или от други многостранни финансови институции ресурси, които, както се напомня в член 1, параграф 3 и в член 6, параграф 2 от предложението за рамков регламент, както и в съображение 13 от него, МФП цели да допълни.
93 Освен това предвиденото от Парламента и Съвета изменение би възпрепятствало постигането на целта, която се преследва с предложението за рамков регламент, изразяваща се в намерение за съгласуване, уеднаквяване на процедурите за предоставяне на МФП с процедурата, приложима по отношение на другите финансови инструменти на Съюза в областта на външното финансиране.
94 Видно от анализа, изложен в точки 85—93 от настоящото решение, Комисията с основание приема, че предвиденото от Парламента и Съвета изменение на член 7 от предложението за рамков регламент би могло да опорочи предложението в частта относно съществения въпрос за процедурата за предоставяне на МФП, тъй като би могло да препятства постигането на целите, които Комисията преследва с предложението, и следователно да го лиши от смисъл.
95 Ето защо решението на Комисията да оттегли предложението за рамков регламент поради изложените съображения, не нарушава нито един от прогласените в член 13, параграф 2 ДЕС принципи на предоставената компетентност и на институционално равновесие.
96 По отношение на довода, изведен от нарушение на установения в член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС принцип на демократичност, от член 17, параграф 2 ДЕС, във връзка с членове 289 ДФЕС и 293 ДФЕС, следва, че Комисията има правомощие не само да представя законодателни предложения, но и докато Съветът не се е произнесъл по тях, да ги изменя и дори при нужда да ги оттегля. Тъй като правомощието на Комисията за оттегляне е неразривно свързано с правото ѝ на инициатива, което ѝ е предоставено и което упражнява съгласно посочените по-горе разпоредби от ДФЕС, в случая не може да става въпрос за нарушение на посочения принцип. Ето защо и този довод следва да се отхвърли като неоснователен.
97 На второ място, с оглед на изложените от Съвета и от встъпилите държави членки твърдения за нарушение следва да се разгледа дали оттеглянето, за което Комисията взема решение на 8 май 2013 г., нарушава и установения в член 13, параграф 2 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество.
98 В това отношение като цяло следва да се констатира, че Комисията оттегля предложението за рамков регламент едва след като се оказва, че Съветът и Парламентът предвиждат да го изменят в смисъл, противоречащ на преследваните с него цели.
99 От представената на Съда преписка по делото по-специално следва, че Съветът и Парламентът първо изразяват различни позиции относно член 7 от предложението за рамков регламент и уредената там процедура за вземане на решения за предоставяне на МФП. Съгласно одобрения от Корепер на 15 декември 2011 г. „общ подход“ Съветът предлага да се запази обикновената законодателна процедура, докато в доклад, одобрен на 24 май 2012 г., Парламентът предлага разрешение, основано на използването на делегирани актове.
100 След като между съзаконодателите е липсвало съгласие относно запазването на обикновената законодателна процедура при приемането на всяко решение за предоставяне МФП, Комисията не може да бъде упреквана, че още тогава не се е позовала на възможността за оттегляне на предложението за рамков регламент.
101 Видно от посочения в точка 21 от настоящото решение работен документ, представен през януари 2013 г. и изготвен от Комисията за тристранната среща на 30 януари 2013 г., общата загриженост на Парламента и Съвета за липсата на политически и демократичен контрол върху процеса на вземане на решения за предоставяне на МФП, предвиден в член 7 от предложението за рамков регламент, е изтълкувана от Комисията като водеща до сближаване на позициите на тези институции.
102 Всъщност посоченият документ предлага компромисно разрешение, основано по същество на съчетаването на подробна уредба в рамков регламент като предвижданата в предложението — която определя по-специално политическите условия за предоставяне на МФП, механизмите за неформални консултации между Парламента и държавите членки по проектите на изпълнителни актове на Комисията относно предоставянето на МФП, използването на ограничен брой делегирани актове, в случая четири, предназначени за изменение или допълване на някои несъществени елементи от законодателната рамка относно по-специално списъка на държави, имащи право на МФП, и критериите за избор на финансов инструмент (безвъзмездни средства или заем) — със селективно използване на комитология, както и на различни механизми за оценка и докладване пред Парламента и Съвета.
103 Противно на твърдяното от някои встъпили държави членки, Комисията съвсем не изключва обсъждане на процедурата за предоставяне на МФП, а се опитва да постигне разрешение, което да отговаря както на преследваните с предложението за рамков регламент цели в областта на МФП, така и на изразената от Парламента и от Съвета загриженост.
104 Веднага след като на четвъртата тристранна среща, проведена на 30 януари 2013 г., Парламентът и Съветът се споразумяват за запазване на обикновената законодателна процедура при приемане на всяко решение за предоставяне на МФП, Комисията, видно от приложените към преписката по делото документи, по време на срещата на работната група на финансовите съветници на Съвета на 26 февруари 2013 г., както и по време на петата тристранна среща на 27 февруари 2013 г., се позовава на възможността за оттегляне на предложението за рамков регламент, както и на мотивите за това. Тя прави същото и по време на срещата на работната група на финансовите съветници на Съвета на 9 април 2013 г., както и по време на шестата тристранна среща на 25 април 2013 г. Както документите относно тристранната среща на 27 февруари 2013 г., така и писмото, изпратено на 6 май 2013 г. от председателя на Корепер до заместник-председателя на Комисията след тристранната среща на 25 април 2013 г., разкриват, че съзаконодателите ясно са разбрали предупрежденията на Комисията.
105 Доводът, изведен от твърдението за късно уведомяване от страна на Комисията за намерението ѝ да оттегли предложението си за рамков регламент, следователно е необоснован.
106 Впрочем при обстоятелствата, напомнени в точка 104 от настоящото решение, и при липсата на доказателства в представената на Съда преписка по делото, че Парламентът и Съветът са могли да се откажат от изменението на член 7 от предложението за рамков регламент, нито фактът, че Комисията не е използвала възможността по член 3, параграф 2 и член 11, параграф 1 от Процедурния правилник на Съвета да поиска от последния да гласува предложението, нито фактът, че обжалваното решение е прието същия ден, когато Парламентът и Съветът твърдят, че е трябвало да оформят постигнатото помежду им съгласие по споменатото предложение може да се счита за нарушение от страна на Комисията на принципа на лоялно сътрудничество.
107 От всички изложени съображения следва, че с приемането на обжалваното решение Комисията не е нарушила нито установените в член 13, параграф 2 ДЕС принципи на предоставената компетентност, на институционално равновесие и на лоялно сътрудничество, нито прогласения в член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС принцип на демократичност. Освен това в случая Комисията е изпълнила и задължението си за мотивиране по член 296, втора алинея ДФЕС.
108 Трите основания, които Съветът изтъква в подкрепа на жалбата си, трябва следователно да бъдат отхвърлени по същество.
109 Поради това жалбата трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
110 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от посочения Процедурен правилник, който предвижда, че държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, Чешката република, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединеното кралство трябва да бъдат осъдени да заплатят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
3) Чешката република, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи