SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
18 aprile 2023 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Procedimento pregiudiziale d’urgenza – Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Politica di immigrazione – Direttiva 2003/86/CE – Diritto al ricongiungimento familiare – Articolo 5, paragrafo 1 – Presentazione di una domanda di ingresso e di soggiorno per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare – Normativa di uno Stato membro che prevede l’obbligo per i familiari del soggiornante di presentare la domanda personalmente presso la sede diplomatica competente di tale Stato membro – Impossibilità o difficoltà eccessiva di recarsi presso la suddetta sede – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 7 e 24»
Nella causa C‑1/23 PPU,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio), con decisione del 2 gennaio 2023, pervenuta in cancelleria lo stesso giorno, nel procedimento
X,
Y,
A, legalmente rappresentato da X e Y,
B, legalmente rappresentato da X e Y
contro
État belge,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da K. Jürimäe, presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Terza Sezione, M. Safjan (relatore), N. Jääskinen e M. Gavalec, giudici,
avvocato generale: G. Pitruzzella
cancelliere: K. Hötzel, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 1° marzo 2023,
considerate le osservazioni presentate:
– per X e Y nonché per A e B, legalmente rappresentati da X e Y, da C. D’Hondt e P. Robert, avocats;
– per il governo belga, da M. Jacobs, C. Pochet e M. Van Regemorter, in qualità di agenti, assistite da S. Matray e C. Piront, avocates;
– per il governo tedesco, da J. Möller e R. Kanitz, in qualità di agenti;
– per il governo spagnolo, da A. Gavela Llopis, in qualità di agente;
– per il governo francese, da B. Fodda e J. Illouz, in qualità di agenti;
– per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman, in qualità di agente;
– per il Consiglio dell’Unione europea, da R. Meyer e O. Segnana, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da A. Azéma e J. Hottiaux, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 9 marzo 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (GU 2003, L 251, pag. 12), degli articoli 23 e 24 della direttiva 2011/95/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9), nonché degli articoli 7 e 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra X, il sig. Y nonché i loro figli minorenni A e B (in prosieguo, congiuntamente, i «ricorrenti nel procedimento principale») e l’État belge (Stato belga) in merito al rifiuto, da parte di quest’ultimo, di registrare la domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare presentata dalla sig.ra X e dai figli A e B.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2003/86
3 I considerando 2 e 8 della direttiva 2003/86 sono così formulati:
«(2) Le misure in materia di ricongiungimento familiare dovrebbero essere adottate in conformità con l’obbligo di protezione della famiglia e di rispetto della vita familiare che è consacrato in numerosi strumenti di diritto internazionale. La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali ed i principi riconosciuti in particolare nell’articolo 8 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[, firmata a Roma il 4 novembre 1950] e dalla [Carta].
(...)
(8) La situazione dei rifugiati richiede un’attenzione particolare, in considerazione delle ragioni che hanno costretto queste persone a fuggire dal loro paese e che impediscono loro di vivere là una normale vita familiare. In considerazione di ciò, occorre prevedere condizioni più favorevoli per l’esercizio del loro diritto al ricongiungimento familiare».
4 Ai sensi dell’articolo 2 di tale direttiva:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
b) “rifugiato”: il cittadino di un paese terzo o l’apolide cui sia riconosciuto lo status di rifugiato ai sensi della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967;
c) “soggiornante”: il cittadino di un paese terzo legalmente soggiornante in uno Stato membro che chiede o i cui familiari chiedono il ricongiungimento familiare;
d) “ricongiungimento familiare”: l’ingresso e il soggiorno in uno Stato membro dei familiari di un cittadino di un paese terzo che soggiorna legalmente in tale Stato membro, al fine di conservare l’unità familiare, indipendentemente dal fatto che il legame familiare sia anteriore;
(...)».
5 L’articolo 4 della suddetta direttiva, disposizione unica contenuta nel capo II della medesima, intitolato «Familiari», prevede quanto segue:
«1. In virtù della presente direttiva e subordinatamente alle condizioni stabilite al capo IV e all’articolo 16, gli Stati membri autorizzano l’ingresso e il soggiorno dei seguenti familiari:
a) il coniuge del soggiornante;
b) i figli minorenni del soggiornante e del coniuge (…)
(...)».
6 L’articolo 5 di tale direttiva, contenuto nel capo III di quest’ultima, intitolato «Presentazione ed esame della domanda», così recita:
«1. Gli Stati membri determinano se, per esercitare il diritto al ricongiungimento familiare, la domanda di ingresso e di soggiorno debba essere presentata alle autorità competenti dello Stato membro interessato dal soggiornante o dal familiare o dai familiari.
(...)
4. Non appena possibile e comunque entro nove mesi dalla data di presentazione della domanda le autorità competenti dello Stato membro comunicano per iscritto alla persona che ha presentato la domanda la loro decisione.
(...)
5. Nell’esame della domanda, gli Stati membri tengono nella dovuta considerazione l’interesse superiore dei minori».
7 L’articolo 7 della direttiva 2003/86, contenuto nel capo IV della medesima, intitolato «Condizioni richieste per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare», al paragrafo 1 così dispone:
«Al momento della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare, lo Stato membro interessato può chiedere alla persona che ha presentato la richiesta di dimostrare che il soggiornante dispone:
a) di un alloggio considerato normale per una famiglia analoga nella stessa regione e che corrisponda alle norme generali di sicurezza e di salubrità in vigore nello Stato membro interessato;
b) di un’assicurazione contro le malattie che copra tutti i rischi di norma coperti per i cittadini dello Stato membro interessato, per se stesso e per i suoi familiari;
c) di risorse stabili e regolari sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari senza ricorrere al sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato. Gli Stati membri valutano queste risorse rispetto alla loro natura e regolarità e possono tener conto della soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni nazionali, nonché del numero di familiari».
8 L’articolo 12 di tale direttiva è contenuto nel capo V di quest’ultima, intitolato «Ricongiungimento familiare dei rifugiati». Tale articolo, al paragrafo 1, prevede quanto segue:
«In deroga all’articolo 7, gli Stati membri non chiedono al rifugiato, ad un suo familiare o ai suoi familiari di fornire, in merito alle domande relative ai familiari di cui all’articolo 4, paragrafo 1, la prova che il rifugiato soddisfa le condizioni stabilite nell’articolo 7.
(...)
Gli Stati membri possono chiedere che il rifugiato soddisfi le condizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 1, se la domanda di ricongiungimento familiare non è presentata entro tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato».
Direttiva 2011/95
9 L’articolo 2 della direttiva 2011/95 così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
j) “familiari”: i seguenti soggetti appartenenti al nucleo familiare, già costituito nel paese di origine, del beneficiario di protezione internazionale che si trovano nel medesimo Stato membro in connessione alla domanda di protezione internazionale:
– il coniuge del beneficiario di protezione internazionale (...)
– i figli minori delle coppie di cui al primo trattino (...)
(...)».
Diritto belga
10 L’articolo 10 della loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (legge del 15 dicembre 1980, in materia di accesso al territorio, soggiorno, stabilimento e allontanamento degli stranieri) (Moniteur belge del 31 dicembre 1980, pag. 14584), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge del 15 dicembre 1980»), recepisce nell’ordinamento giuridico belga, in particolare, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2003/86. Il suddetto articolo 10 è così formulato:
«1. Fatte salve le disposizioni degli articoli 9 e 12, sono ammessi di diritto a soggiornare nel Regno per più di tre mesi:
(...)
4° i seguenti familiari di uno straniero ammesso o autorizzato, da almeno dodici mesi, a soggiornare nel Regno a tempo indeterminato, o autorizzato, da almeno dodici mesi, a stabilirvisi. Detto termine di dodici mesi è soppresso se il vincolo matrimoniale o l’unione registrata esisteva già all’arrivo nel Regno dello straniero da raggiungere oppure se la coppia ha un figlio minorenne in comune. Dette condizioni relative al tipo e alla durata del soggiorno non si applicano se si tratta di familiari di uno straniero che è ammesso a soggiornare nel Regno in quanto beneficiario dello status di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 49, paragrafo 1, secondo o terzo comma, o dell’articolo 49/2, paragrafi 2 o 3:
– il coniuge straniero (...), che viene a convivere con lo straniero, a condizione che entrambi abbiano superato l’età di ventun anni. Questa età minima è tuttavia ridotta a diciotto anni allorché, a seconda dei casi, il vincolo coniugale o tale unione registrata esisteva già prima dell’arrivo nel Regno dello straniero da raggiungere;
– i loro figli, che vengono a convivere con loro prima di aver raggiunto l’età di diciotto anni e non siano coniugati;
(...)
2. (...)
Gli stranieri di cui al paragrafo 1, primo comma, punti da 4° a 6°, devono dimostrare che lo straniero da raggiungere dispone di un alloggio adeguato per accogliere il familiare o i familiari che chiedono di raggiungerlo (...), nonché di un’assicurazione malattia che copra i rischi in Belgio per sé stesso e per i suoi familiari. (...)
(...)
Lo straniero di cui al paragrafo 1, primo comma, punti 4° e 5°, deve inoltre dimostrare che lo straniero da raggiungere dispone di mezzi di sussistenza stabili, regolari e sufficienti, quali previsti al paragrafo 5, per il sostentamento suo e dei suoi familiari e per evitare che essi diventino un onere per le autorità pubbliche. Questa condizione non è applicabile se lo straniero si fa raggiungere solo dai familiari di cui al paragrafo 1, primo comma, punto 4°, trattini 2 e 3.
(...)
Il secondo, il terzo e il quarto comma non si applicano ai familiari dello straniero al quale sia riconosciuto lo status di rifugiato e dello straniero che beneficia della protezione sussidiaria di cui al paragrafo 1, primo comma, punti da 4° a 6, qualora i vincoli di parentela o di affinità o l’unione registrata siano anteriori all’ingresso di tale straniero nel Regno e purché la domanda di soggiorno, sulla base di tale articolo, sia stata presentata entro l’anno successivo alla decisione che riconosce lo status di rifugiato o che concede la protezione sussidiaria allo straniero da raggiungere.
(...)».
11 L’articolo 12 bis, paragrafo 1, della legge del 15 dicembre 1980, che recepisce nell’ordinamento giuridico belga l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86, enuncia quanto segue:
«Lo straniero che dichiara di rientrare in uno dei casi di cui all’articolo 10 deve presentare la sua domanda al rappresentante diplomatico o consolare belga competente per il suo luogo di residenza o di soggiorno all’estero».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
12 La sig.ra X e il sig. Y, cittadini siriani, si sono sposati nel 2016 in Siria. Hanno due figli, rispettivamente nati nel 2016 e nel 2018.
13 Nel 2019, il sig. Y ha lasciato la Siria, passando per la Turchia, per recarsi in Belgio mentre la sig.ra X e i loro due figli sono rimasti nella città di Afrin, situata nel nord-ovest della Siria, dove si trovano tuttora. Il 25 agosto 2022, l’amministrazione belga ha riconosciuto al sig. Y lo status di rifugiato. Tale decisione è stata notificata con messaggio di posta elettronica all’avvocato del sig. Y il 29 agosto 2022.
14 Con messaggio di posta elettronica del 28 settembre 2022 e con lettera del 29 settembre 2022, inviati all’Office des étrangers (Ufficio stranieri, Belgio) (in prosieguo: l’«Ufficio»), l’avvocato dei ricorrenti nel procedimento principale ha presentato una domanda di ricongiungimento familiare a nome della sig.ra X e dei figli A e B, affinché essi potessero raggiungere il sig. Y in Belgio (in prosieguo: la «domanda del mese di settembre 2022»). In tale corrispondenza, i ricorrenti nel procedimento principale hanno indicato che detta domanda veniva presentata tramite il loro avvocato presso l’Ufficio, dato che la sig.ra X e i suoi figli si trovavano in «condizioni eccezionali che impedi[va]no loro effettivamente di recarsi presso una sede diplomatica belga al fine di ivi presentare una domanda di ricongiungimento familiare», come richiesto dalla normativa belga.
15 Il 29 settembre 2022, l’Ufficio ha risposto che, secondo tale normativa, non era possibile presentare una domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare mediante messaggio di posta elettronica e ha invitato i ricorrenti nel procedimento principale a contattare l’ambasciata belga competente.
16 Con atto di citazione per procedimento sommario del 9 novembre 2022, i ricorrenti nel procedimento principale hanno citato lo Stato belga dinanzi al tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio), giudice del rinvio, al fine di ottenere, da parte di tale Stato membro, la registrazione della domanda del mese di settembre 2022.
17 A tale riguardo, essi sostenevano che, tenuto conto dell’impossibilità per la sig.ra X e i suoi figli di recarsi presso una sede diplomatica belga competente, una domanda presentata presso l’Ufficio avrebbe dovuto essere accettata alla luce del diritto dell’Unione. Infatti, la normativa belga, che consentirebbe ai familiari di un rifugiato di presentare una domanda di ingresso e di soggiorno soltanto personalmente presso una siffatta sede diplomatica, anche nel caso in cui detti familiari siano nell’impossibilità di recarvisi, non sarebbe conforme a tale diritto.
18 Il giudice del rinvio conferma che, ai sensi del diritto belga, il coniuge e i figli minorenni del soggiornante devono presentare la loro domanda di ricongiungimento familiare presso il rappresentante diplomatico o consolare belga competente per il loro luogo di residenza o soggiorno all’estero e che non è prevista alcuna eccezione a tale obbligo di presenza fisica all’inizio della procedura in una situazione come quella di cui al procedimento principale. In base a tale diritto, la sig.ra X e i suoi figli non potrebbero dunque presentare una siffatta domanda in Belgio.
19 Tuttavia, detto giudice osserva che la regione di Afrin si trova attualmente sotto l’effettivo controllo della Turchia e che la sig.ra X e i suoi figli non hanno alcuna possibilità reale di lasciare tale città per recarsi presso una sede diplomatica belga competente per presentare una domanda di ricongiungimento familiare. Infatti, da un lato, la sig.ra X e i suoi figli non potrebbero recarsi, contrariamente a quanto suggerito dallo Stato belga, presso la sede diplomatica belga di Ankara (Turchia) o di Istanbul (Turchia), dato che la Turchia non rappresenterebbe un luogo sicuro per le persone in fuga dalla Siria e che, inoltre, le frontiere turche sarebbero chiuse per tali persone. Dall’altro lato, una partenza verso il sud della Siria in direzione del Libano o della Giordania sarebbe anch’essa da escludersi, dato che un simile spostamento implicherebbe il passaggio di una linea del fronte.
20 Il giudice del rinvio rileva che, nei limiti in cui l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86 lascia agli Stati membri il compito di determinare chi, tra il soggiornante e i suoi familiari, può presentare la domanda di ricongiungimento familiare, la scelta operata dal legislatore belga sembrerebbe conforme a tale disposizione. Tuttavia, nel caso di specie, tale scelta equivarrebbe a negare al coniuge e ai figli minorenni del soggiornante ogni possibilità di presentare una domanda di ricongiungimento familiare. Occorrerebbe dunque verificare se, in una situazione simile, il rifiuto di consentire a tale coniuge e a tali figli di presentare una siffatta domanda in Belgio comprometta l’effetto utile della suddetta direttiva o, ancora, se violi i diritti fondamentali che essa mira a proteggere, vale a dire il diritto al rispetto della vita privata e familiare garantito dall’articolo 7 della Carta, e il diritto a che sia preso in considerazione l’interesse superiore del minore, nonché il diritto di quest’ultimo di intrattenere regolarmente relazioni personali con i due genitori, sancito dall’articolo 24 della Carta.
21 Il giudice del rinvio aggiunge che, per giustificare tale rifiuto, lo Stato belga sostiene che la presenza della sig.ra X e dei suoi figli presso una sede diplomatica belga in Turchia, in Libano o in Giordania sarebbe indispensabile per ivi verificare la loro identità a mezzo del rilevamento dei loro identificatori biometrici. Benché tale scopo di identificazione dei richiedenti il ricongiungimento familiare appaia legittimo, sarebbe tuttavia necessario che il mezzo utilizzato dallo Stato belga, vale a dire pretendere la presenza dei richiedenti presso una sede diplomatica fin dall’inizio della procedura, fosse conforme al principio di proporzionalità.
22 Alla luce di quanto sopra, il tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado francofono di Bruxelles) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la legislazione di uno Stato membro che consente ai familiari di un rifugiato riconosciuto di presentare una domanda di ingresso o di soggiorno unicamente presso una sede diplomatica di tale Stato, anche nel caso in cui tali familiari siano nell’impossibilità di recarsi in tale sede, sia compatibile con l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva [2003/86], eventualmente letto in combinato disposto con l’obiettivo perseguito dalla medesima direttiva di favorire il ricongiungimento familiare, con gli articoli 23 e 24 della direttiva [2011/95], con gli articoli 7 e 24 della [Carta] e con l’obbligo di garantire l’effetto utile del diritto dell’Unione».
Sulla domanda di applicazione del procedimento pregiudiziale d’urgenza
23 Il giudice del rinvio ha chiesto che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale sia sottoposta al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto dall’articolo 107, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte.
24 A sostegno della sua domanda, tale giudice ha invocato ragioni attinenti alla situazione della sicurezza in Siria nonché alla circostanza che una decisione tardiva sulla registrazione della domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare potrebbe rendere tale ricongiungimento più difficile, dato che il diritto belga prevede requisiti più rigidi allorché la domanda di ricongiungimento familiare sia presentata più di un anno dopo il riconoscimento dello status di rifugiato del soggiornante.
25 A tale riguardo, in primo luogo, si deve rilevare che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, in particolare, delle disposizioni della direttiva 2003/86, la quale è stata adottata sulla base dell’articolo 63, primo comma, punto 3, lettera a), CE, divenuto articolo 79 TFUE. Pertanto, tale atto si colloca nel titolo V della parte terza del Trattato FUE, relativo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Conformemente all’articolo 107, paragrafo 1, del regolamento di procedura, detta domanda è dunque idonea ad essere sottoposta al procedimento pregiudiziale d’urgenza.
26 Per quanto concerne, in secondo luogo, il requisito dell’urgenza, dalla decisione di rinvio pregiudiziale emerge segnatamente che i figli minorenni A e B sono separati dal padre da più di tre anni e che il perdurare di questa situazione, che deriverebbe dall’assenza di registrazione della domanda del mese di settembre 2022, potrebbe compromettere seriamente i loro futuri rapporti con il padre [v., per analogia, sentenza del 16 febbraio 2023, Rzecznik Praw Dziecka e a. (Sospensione dell’ordine di ritorno), C‑638/22 PPU, EU:C:2023:103, punto 42].
27 Ciò premesso, la Terza Sezione della Corte ha deciso, l’11 gennaio 2023, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, di accogliere la richiesta del giudice del rinvio di sottoporre la presente domanda di pronuncia pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza.
Sulla questione pregiudiziale
Sulla persistenza dell’oggetto della questione pregiudiziale
28 Dalle osservazioni scritte presentate dai ricorrenti nel procedimento principale e dal governo belga risulta che l’Ufficio, con messaggio di posta elettronica del 3 febbraio 2023, ha informato i ricorrenti nel procedimento principale che li autorizzava, in considerazione della loro situazione e in via eccezionale, a presentare la loro domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare presso una sede diplomatica o consolare belga di loro scelta senza dover comparire personalmente nella fase della presentazione.
29 Alla luce di tale messaggio di posta elettronica, il governo belga sostiene, in via principale, che la domanda di pronuncia pregiudiziale è divenuta priva di oggetto, dato che non è più richiesto che i ricorrenti nel procedimento principale si presentino personalmente, per proporre la loro domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare, dinanzi alla sede diplomatica o consolare competente.
30 A questo proposito, occorre ricordare che il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione a questi necessari per risolvere le controversie che essi sono chiamati a dirimere (sentenza del 30 giugno 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e a., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
31 La ratio del rinvio pregiudiziale non consiste nell’ottenere pareri consultivi su questioni generiche o ipotetiche, ma risponde alla necessità di dirimere concretamente una controversia. Di conseguenza, laddove risulti che le questioni poste manifestamente non sono più pertinenti ai fini della soluzione di tale controversia, la Corte deve dichiarare il non luogo a provvedere (sentenza del 30 giugno 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e a., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
32 Nel caso di specie, il procedimento principale trae origine dalla citazione per procedimento sommario del 9 novembre 2022, diretta a ottenere la registrazione della domanda del mese di settembre 2022, e che qualunque ritardo in tale registrazione sia sanzionato con una penalità di mora giornaliera. Come hanno sostenuto i ricorrenti nel procedimento principale nelle loro osservazioni scritte e all’udienza dinanzi alla Corte, permane per loro un interesse certo a che tale domanda sia registrata.
33 Infatti, dall’articolo 5, paragrafo 4, della direttiva 2003/86 risulta che le autorità nazionali competenti comunicano la loro decisione sulla domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare non appena possibile e comunque entro nove mesi dalla data di presentazione di tale domanda. Pertanto, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni, tenuto conto della situazione della sicurezza nella quale si trovano la sig.ra X e i figli A e B nonché della circostanza che essi sono separati dal sig. Y da più di tre anni, la data in cui tale domanda è considerata come validamente presentata riveste per loro un’importanza certa. I ricorrenti nel procedimento principale continuano perciò ad avere un interesse a che il termine, previsto dall’articolo 5, paragrafo 4, di tale direttiva, di cui dispongono le autorità nazionali competenti per emettere una decisione sulla loro domanda, inizi a decorrere il prima possibile.
34 Orbene, occorre rilevare che il messaggio di posta elettronica del 3 febbraio 2023 non costituisce un’accettazione da parte dell’Ufficio di registrare la domanda del mese di settembre 2022, bensì un semplice invito a proporre una nuova domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare senza obbligo di presentarsi personalmente, al momento del deposito di tale nuova domanda, presso la sede diplomatica o consolare scelta.
35 In tali circostanze, si deve constatare che una risposta della Corte alla questione pregiudiziale sollevata dal giudice del rinvio resta necessaria per la soluzione del procedimento principale.
36 Pertanto, occorre statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale.
Nel merito
37 In via preliminare, occorre osservare che, con la sua unica questione, il giudice del rinvio interroga la Corte tanto sull’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86 quanto sugli articoli 23 e 24 della direttiva 2011/95, relativi al mantenimento dell’unità del nucleo familiare e al permesso di soggiorno. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 31 delle sue conclusioni, queste ultime disposizioni non appaiono pertinenti riguardo alla situazione di cui al procedimento principale, dato che, conformemente all’articolo 2, lettera j), della direttiva stessa, dette disposizioni non si applicano ai familiari di un rifugiato che non si trovano nel territorio dello Stato membro interessato, bensì ancora nel territorio di un paese terzo.
38 Ciò premesso, si deve considerare che, con la presente questione, il giudice del rinvio chieda, in sostanza, se l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86, in combinato disposto con l’articolo 7 nonché con l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che, ai fini della presentazione di una domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare, richiede ai familiari del soggiornante, che sia stato in particolare riconosciuto come rifugiato, di presentarsi personalmente presso la sede diplomatica o consolare di uno Stato membro competente per il loro luogo di residenza o soggiorno all’estero, e ciò anche in una situazione in cui sia per loro impossibile o eccessivamente difficile recarsi presso tale sede.
39 L’articolo 5 di tale direttiva prevede, al paragrafo 1, che gli Stati membri determinano se, per esercitare il diritto al ricongiungimento familiare, la domanda di ingresso e di soggiorno debba essere presentata alle autorità competenti dello Stato membro interessato dal soggiornante o dal familiare o dai familiari.
40 Da detta disposizione deriva che spetta agli Stati membri determinare, da un lato, la persona autorizzata a presentare una domanda di ingresso e di soggiorno, per esercitare il diritto al ricongiungimento familiare, e, dall’altro lato, le autorità competenti per registrare una siffatta domanda.
41 Tuttavia, occorre ricordare, in primo luogo, che, sebbene l’articolo 5, paragrafi 1, della direttiva 2003/86 riconosca così agli Stati membri un margine discrezionale al riguardo, tale discrezionalità non deve essere impiegata dagli stessi in un modo che pregiudichi l’obiettivo di tale direttiva e l’effetto utile della stessa [v., per analogia, sentenze del 13 marzo 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punto 53, nonché del 12 dicembre 2019, G.S. e V.G. (Minaccia per l’ordine pubblico), C‑381/18 e C‑382/18, EU:C:2019:1072, punto 62 e giurisprudenza ivi citata].
42 Orbene, per quanto riguarda l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/86, la Corte ha ripetutamente dichiarato che tale direttiva mira a favorire il ricongiungimento familiare e ad accordare una protezione ai cittadini di paesi terzi, in particolare ai minori. Al fine di realizzare l’obiettivo summenzionato, l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva in parola impone agli Stati membri obblighi positivi precisi, cui corrispondono diritti soggettivi chiaramente definiti. Esso impone loro, in tal senso, di autorizzare il ricongiungimento familiare di taluni familiari del soggiornante senza potersi avvalere del proprio margine di discrezionalità, purché siano soddisfatte le condizioni di cui al capo IV della medesima direttiva [sentenza del 12 dicembre 2019, G.S. e V.G. (Minaccia per l’ordine pubblico), C‑381/18 e C‑382/18, EU:C:2019:1072, punti 60 e 61 nonché giurisprudenza ivi citata].
43 Peraltro, la direttiva 2003/86 mira ad accordare, come risulta dal suo considerando 8, una protezione rafforzata ai cittadini di paesi terzi che abbiano ottenuto lo status di rifugiato nella misura in cui essa prevede condizioni più favorevoli per l’esercizio del loro diritto al ricongiungimento familiare, dato che la loro situazione richiede un’attenzione particolare, in considerazione delle ragioni che hanno costretto queste persone a fuggire dal loro paese e che impediscono loro di vivere là una normale vita familiare.
44 In secondo luogo, come emerge dal considerando 2 della direttiva 2003/86, quest’ultima riconosce i diritti fondamentali e rispetta i principi sanciti dalla Carta. Spetta pertanto agli Stati membri non solo interpretare il loro diritto nazionale in modo conforme al diritto dell’Unione, ma anche provvedere a non fondarsi su un’interpretazione di un testo di diritto derivato contrastante con i diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione (sentenza del 13 marzo 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punti 53 e 54 nonché giurisprudenza ivi citata).
45 A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 7 della Carta, che contiene diritti corrispondenti a quelli garantiti all’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, menzionato espressamente al considerando 2 della suddetta direttiva, riconosce il diritto al rispetto della vita privata e familiare. Tale disposizione della Carta deve essere letta in combinato disposto con l’articolo 24, paragrafo 2, della stessa, relativo all’obbligo di prendere in considerazione l’interesse superiore del minore, e con il paragrafo 3 del medesimo articolo, riguardante la necessità per il minore di intrattenere regolarmente relazioni personali con entrambi i genitori [sentenza del 16 luglio 2020, Stato belga (Ricongiungimento familiare – Figli minorenni), C‑133/19, C‑136/19 e C‑137/19, EU:C:2020:577, punto 34 e giurisprudenza ivi citata].
46 Ne consegue che le disposizioni della direttiva 2003/86 devono essere interpretate e applicate alla luce dell’articolo 7 e dell’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della Carta, come risulta dai termini del considerando 2 e dall’articolo 5, paragrafo 5, di tale direttiva, che impongono agli Stati membri di esaminare le domande di ricongiungimento di cui trattasi nell’interesse dei minori coinvolti e nell’ottica di favorire la vita familiare [sentenza del 16 luglio 2020, Stato belga (Ricongiungimento familiare – Figli minorenni), C‑133/19, C‑136/19 e C‑137/19, EU:C:2020:577, punto 35 e giurisprudenza ivi citata].
47 Pertanto, spetta alle autorità nazionali competenti procedere a una valutazione equilibrata e ragionevole di tutti gli interessi in gioco, tenendo conto in particolare di quelli dei minori coinvolti (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
48 È alla luce di tutte le considerazioni che precedono che occorre verificare se l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86, in combinato disposto con l’articolo 7 nonché con l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della Carta, osti a che uno Stato membro richieda la comparizione personale dei familiari del soggiornante presso la sede diplomatica o consolare competente di tale Stato membro al momento della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare anche quando, a causa della loro situazione concreta, una siffatta comparizione sia impossibile o eccessivamente difficile.
49 A tale riguardo, in primo luogo, va ricordato che l’articolo 12 bis, paragrafo 1, primo comma, della legge del 15 dicembre 1980, che recepisce nel diritto belga l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86, prevede che spetta ai familiari del soggiornante e non al soggiornante stesso presentare una domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare e che tali familiari devono proporre la domanda presentandosi personalmente presso il rappresentante diplomatico o consolare belga competente per il loro luogo di residenza o di soggiorno all’estero.
50 Come sottolinea il giudice del rinvio, il diritto belga non prevede alcuna eccezione a tale requisito di comparizione personale al momento della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare per situazioni nella quali la comparizione sia impossibile o eccessivamente difficile, in particolare laddove i familiari del soggiornante vivano in una zona di conflitto e rischino, spostandosi, di esporsi a trattamenti inumani o degradanti, o anche di mettere in pericolo la propria vita.
51 Orbene, occorre rilevare che, per raggiungere l’obiettivo della direttiva 2003/86 di favorire il ricongiungimento familiare, come ricordato al punto 42 della presente sentenza, è indispensabile che gli Stati membri diano prova, in simili situazioni, della flessibilità necessaria per consentire agli interessati di presentare effettivamente la loro domanda di ricongiungimento familiare in tempo utile, facilitando la presentazione di tale domanda e ammettendo, in particolare, il ricorso a mezzi di comunicazione a distanza.
52 Infatti, in assenza di una tale flessibilità, richiedere, senza eccezioni, la comparizione personale al momento della presentazione della domanda, come previsto dalla normativa nazionale di cui al procedimento principale, non consente di tener conto degli eventuali ostacoli che potrebbero impedire la presentazione effettiva della domanda e, quindi, rendere impossibile l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, protraendo così la separazione del soggiornante dai suoi familiari e la situazione spesso precaria di questi ultimi. In particolare, qualora i medesimi si trovino in un paese segnato da un conflitto armato, le possibilità di spostarsi verso sedi diplomatiche o consolari competenti possono essere notevolmente limitate, di modo che, per soddisfare il requisito della comparizione personale, tali persone, che possono, in aggiunta, essere minorenni, si vedrebbero costrette ad attendere che la situazione della sicurezza consenta loro di spostarsi, salvo esporsi a trattamenti inumani o degradanti, o anche mettere in pericolo la propria vita.
53 Va aggiunto che, per quanto riguarda la situazione particolare dei rifugiati, quali il sig. Y nel procedimento principale, l’assenza di qualsiasi flessibilità da parte dello Stato membro di cui trattasi, impedendo ai loro familiari di presentare una domanda di ricongiungimento familiare indipendentemente dalle circostanze, può avere come conseguenza che gli interessati non riescano a rispettare il termine previsto dall’articolo 12, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2003/86, o dalla disposizione di diritto nazionale che recepisce quest’ultimo, e che il loro ricongiungimento familiare possa quindi essere soggetto a condizioni supplementari più difficili da soddisfare, previste all’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva, in contrasto con l’obiettivo, ricordato al punto 43 della presente sentenza, di prestare un’attenzione particolare alla situazione dei rifugiati.
54 Alla luce di tali considerazioni, occorre constatare che il requisito di comparizione personale al momento della presentazione di una domanda di ricongiungimento, senza che siano ammesse eccezioni a tale requisito per tener conto della situazione concreta nella quale si trovano i familiari del soggiornante e segnatamente del fatto che sia per loro impossibile o eccessivamente difficile soddisfare detto requisito, finisce con il rendere in pratica impossibile l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, cosicché una siffatta normativa, applicata senza la flessibilità necessaria, pregiudica l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/86 e priva quest’ultima del suo effetto utile.
55 In secondo luogo, come è stato ricordato al punto 44 della presente sentenza, la direttiva 2003/86 riconosce i diritti fondamentali e rispetta i principi sanciti dalla Carta.
56 A tale riguardo, occorre rilevare che una disposizione nazionale che richiede, senza eccezioni, la comparizione personale dei familiari del soggiornante per la presentazione di una domanda di ricongiungimento familiare, anche quando tale comparizione sia impossibile o eccessivamente difficile, viola il diritto al rispetto dell’unità familiare sancito dall’articolo 7 della Carta, se del caso in combinato disposto con l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della stessa.
57 Infatti, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 65 delle sue conclusioni, tale obbligo costituisce un’ingerenza sproporzionata nel diritto al rispetto dell’unità familiare in relazione all’obiettivo, certamente legittimo, invocato dal governo belga, della lotta contro le frodi connesse al ricongiungimento familiare, in violazione dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
58 Le considerazioni espresse ai punti 56 e 57 della presente sentenza sono corroborate dalla circostanza che la procedura di domanda di ricongiungimento familiare si svolge per fasi, come risulta dalla struttura dell’articolo 5 della direttiva 2003/86. Pertanto, gli Stati membri possono chiedere la comparizione personale dei familiari del soggiornante in una fase ulteriore di tale procedura, al fine, segnatamente, di verificare i vincoli familiari e l’identità degli interessati, senza che sia necessario, per il trattamento della domanda di ricongiungimento familiare, imporre la comparizione sin dal momento della presentazione della domanda.
59 Tuttavia, affinché non vengano pregiudicati l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/86 di favorire il ricongiungimento familiare e i diritti fondamentali che essa mira a proteggere, qualora lo Stato membro richieda la comparizione personale dei familiari del soggiornante in una fase ulteriore della procedura, tale Stato membro deve facilitare siffatta comparizione, segnatamente mediante l’emissione di documenti consolari o lasciapassare, e ridurre allo stretto necessario il numero di comparizioni. Quest’ultimo è quindi tenuto a prevedere la possibilità di effettuare le verifiche dei vincoli familiari e dell’identità che necessitano la presenza di tali familiari alla fine della procedura e, se possibile, nello stesso momento in cui, se del caso, sono loro consegnati i documenti che autorizzano l’ingresso nel territorio dello Stato membro interessato.
60 Per i suddetti motivi, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86, in combinato disposto con l’articolo 7 nonché con l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della Carta, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che, ai fini della presentazione di una domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare, richiede ai familiari del soggiornante, che sia stato in particolare riconosciuto come rifugiato, di presentarsi personalmente presso la sede diplomatica o consolare di uno Stato membro competente per il loro luogo di residenza o di soggiorno all’estero, e ciò anche in una situazione in cui sia per loro impossibile o eccessivamente difficile recarsi presso la suddetta sede, fatta salva la possibilità per tale Stato membro di richiedere la comparizione personale di tali familiari in una fase successiva della procedura di domanda di ricongiungimento familiare.
Sulle spese
61 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare, in combinato disposto con l’articolo 7 nonché con l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
deve essere interpretato nel senso che:
esso osta a una normativa nazionale che, ai fini della presentazione di una domanda di ingresso e di soggiorno per ricongiungimento familiare, richiede ai familiari del soggiornante, che sia stato in particolare riconosciuto come rifugiato, di presentarsi personalmente presso la sede diplomatica o consolare di uno Stato membro competente per il loro luogo di residenza o di soggiorno all’estero, e ciò anche in una situazione in cui sia per loro impossibile o eccessivamente difficile recarsi presso la suddetta sede, fatta salva la possibilità per tale Stato membro di richiedere la comparizione personale di tali familiari in una fase successiva della procedura di domanda di ricongiungimento familiare.
Firme