Predmet T-561/14

European Citizens’ Initiative One of Us i dr.

protiv

Europske komisije

„Institucionalno pravo – Europska građanska inicijativa – Istraživačka politika – Javno zdravlje – Razvojna suradnja – Unijino financiranje aktivnosti koje uključuju uništavanje ljudskih embrija – Komisijina komunikacija na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe (EU) br. 211/2011 – Tužba za poništenje – Stranačka sposobnost – Akt koji se može pobijati – Djelomična nedopuštenost – Sudski nadzor – Obveza obrazlaganja – Očita pogreška u ocjeni”

Sažetak – Presuda Općeg suda (drugo prošireno vijeće) od 23. travnja 2018.

1.      Sudski postupak – Apsolutna zapreka vođenju postupka – Sudsko ispitivanje po službenoj dužnosti

(Poslovnik Općeg suda, čl. 129.)

2.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Procesna legitimacija – Tužba subjekta pod nazivom „europska građanska inicijativa” koji nema pravnu osobnost – Nedopuštenost

(čl. 263. st. 4. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća)

3.      Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Komunikacija Komisije kojom se ponavlja njezina odluka da ne podnese prijedlog pravnog akta kao odgovor na europsku građansku inicijativu – Uključenost

(čl. 11. st. 4. UEU-a; čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (c))

4.      Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Odluka o uskraćivanju pristupa – Uključenost – Uvjet

(čl. 263. UFEU-a)

5.      Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijina obveza da poduzme konkretnu radnju koja se navodi u građanskoj inicijativi – Nepostojanje

(čl. 11. st. 4. UEU-a i čl. 17. st. 1. do 3. UEU-a; čl. 225., 241. i 289. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 1. i čl. 4. i 10. st. 1. t. (c))

6.      Akti institucija – Preambula – Obvezujuća pravna snaga – Nepostojanje

7.      Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijino ispitivanje – Obveza da se odvojeno podnesu pravni i politički zaključci – Nepostojanje

(Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 20. i čl. 10. st. 1. t. (c))

8.      Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Ocjena obveze obrazlaganja s obzirom na okolnosti slučaja

(čl. 296. UFEU-a)

9.      Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Komunikacija Komisije kojom se ponavlja njezina odluka da ne podnese prijedlog pravnog akta kao odgovor na europsku građansku inicijativu

(čl. 296. UFEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (c))

10.    Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost

(čl. 263. i 296. UFEU-a)

11.    Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Komisijino ispitivanje – Komunikacija Komisije kojom se ponavlja njezina odluka da ne podnese prijedlog pravnog akta zakonodavcu Unije – Sudski nadzor – Granice

(čl. 17. st. 1. UEU-a; Uredba br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 10. st. 1. t. (c))

1.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 53.)

2.      Iz teksta članka 263. četvrtog stavka UFEU-a također proizlazi da samo fizičke osobe i subjekti s pravnom osobnošću mogu podnijeti tužbe za poništenje na temelju navedene odredbe. Međutim, u određenim slučajevima se subjekt koji nema pravnu osobnost u skladu s pravom neke države članice ili treće zemlje ipak može smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a te mu se može dopustiti da podnese tužbu za poništenje na temelju te odredbe. To je, među ostalim, slučaj kada se Unija i njezine institucije svojim aktima ili postupanjima odnose prema predmetnom subjektu kao prema posebnoj osobi koja može imati određena prava ili može podlijegati obvezama ili ograničenjima.

Stoga se mora proglasiti nedopuštenom tužba koju podnese subjekt pod nazivom „europska građanska inicijativa”, koji nema pravnu osobnost na temelju prava države članice ili treće zemlje i koja se nije tretirala kao zaseban subjekt. U tom smislu iz Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi ne proizlazi da ona daje pravnu osobnost europskoj građanskoj inicijativi postupajući prema njoj kao prema posebnom subjektu. Takav subjekt nema stranačku sposobnost pred sudom Unije.

(t. 58.-63.)

3.      Tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a dostupna je u odnosu na sve akte institucija, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na određeni način njegov pravni položaj.

To je slučaj u pogledu komunikacije donesene na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi, kojom Komisija usvaja konačni stav da ne podnese prijedlog pravnog akta kao odgovor na europsku građansku inicijativu. Naime, ta komunikacija predstavlja konačan Komisijin stav, s obzirom na to da je potonja odlučila da neće podnijeti prijedlog pravnog akta kao odgovor na spornu europsku građansku inicijativu i, općenitije, da kao odgovor na tu inicijativu neće poduzeti nikakva djelovanja. Štoviše, ta komunikacija predstavlja okončanje specifičnog postupka koji su pokrenuli i vodili organizatori inicijative na temelju Uredbe br. 211/2011 i njezino donošenje predstavlja obvezu za Komisiju. Uzimajući u obzir te elemente, komunikacija proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese organizatore, bitno mijenjajući njihov pravni položaj.

Nadalje, pravo građana iz članka 11. stavka 4. UEU-a jača status građana Unije i poboljšava demokratsko funkcioniranje Unije, s obzirom na to da mu je konačni cilj potaknuti sudjelovanje građana u demokratskom životu i učiniti Uniju dostupnijom. Nepodvrgavanje Komisijina odbijanja podnošenja prijedloga pravnog akta zakonodavcu Unije, formuliranog u komunikaciji propisanoj člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 211/2011, sudskom nadzoru ugrozilo bi ostvarenje tog cilja jer bi rizik od Komisijine arbitrarnosti odvraćao od svake uporabe mehanizma europske građanske inicijative, s obzirom i na zahtijevane postupke i uvjete kojima taj mehanizam podliježe.

(t. 68., 71., 77., 93.)

4.      Što se tiče utvrđivanja postojanja akta koji se može pobijati tužbom za poništenje, kad je određeni Komisijin akt negativne naravi, treba ga ocjenjivati s obzirom na narav zahtjeva na koji predstavlja odgovor. Posebice, odbijanje je akt u odnosu na koji se može podnijeti tužba za poništenje u smislu članka 263. UFEU-a ako se akt koji je institucija odbila donijeti mogao pobijati na temelju te odredbe. Međutim, drukčije vrijedi ako Komisija donosi odluku u postupku koji je precizno definiran Unijinom uredbom, u okviru kojega Komisija mora odlučiti o zahtjevu pojedinca podnesenom na temelju te uredbe.

(t. 85., 86.)

5.      Komisija nije obvezna poduzeti konkretnu radnju koja se predlaže europskom građanskom inicijativom. Naime, ovlast zakonodavne inicijative koju Komisiji priznaju članak 17. stavak 2. UEU-a i članak 289. UFEU-a podrazumijeva da je u načelu na Komisiji da odluči hoće li iznijeti prijedlog zakonodavnog akta ili ne i, ako je potrebno, odrediti njegov predmet, cilj i sadržaj. Taj kvazimonopol na zakonodavnu inicijativu koji Ugovori povjeravaju Komisiji objašnjava se njezinom funkcijom – koja je, na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a, promicati opći interes Unije – kao i neovisnošću koju uživa na temelju članka 17. stavka 3. trećeg podstavka UEU-a u obavljanju svojih zaduženja.

Na taj kvazimonopol ne utječe pravo na europsku građansku inicijativu propisano člankom 11. stavkom 4. UEU-a. U tom smislu namjera ustavotvorne vlasti Unije da ovlast zakonodavne inicijative ne dodijeli mehanizmu europske građanske inicijative potvrđena je u uvodnoj izjavi 1. Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi, koja u biti izjednačava pravo dodijeljeno europskoj građanskoj inicijativi s onim dodijeljenim Parlamentu, na temelju članka 225. UFEU-a, i Vijeću, na temelju članka 241. UFEU-a. Međutim, zahtjev koji proizlazi iz Parlamenta ili Vijeća ne obvezuje Komisiju da podnese prijedlog pravnog akta. Ta namjera ustavotvorne vlasti također je potvrđena samim tekstom članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011. Takav zaključak usto nije doveden u pitanje postojanjem postupka registracije prijedloga europske građanske inicijative, predviđenog člankom 4. te uredbe.

Budući da mehanizam europske građanske inicijative ima za cilj pozvati Komisiju, u okviru svojih ovlasti, da podnese prijedlog akta, činjenica da je Komisiji dopušteno raspolagati važnom diskrecijskom ovlašću u izvršavanju svoje ovlasti zakonodavne inicijative ne narušava navedeni cilj.

(t. 109.-111., 113., 114., 116., 124.)

6.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 128.)

7.      Budući da obveza odvojenog podnošenja pravnih i političkih zaključaka Komisije o europskoj građanskoj inicijativi, spomenuta u uvodnoj izjavi 20. Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi, nije preuzeta u članku 10. stavku 1. točki (c) te uredbe, sadržaj tog članka treba imati prednost. Slijedi da Komisija prilikom izrade komunikacije koju predviđa ta odredba nije imala takvu obvezu. U svakom slučaju, pod pretpostavkom da Komisija pravno ima takvu obvezu, s obzirom na to da je ona čisto formalna, njezina povreda ne može dovesti do poništenja komunikacije predviđene člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 211/2011.

(t. 130., 131.)

8.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 141., 142., 144., 145.)

9.      Budući da je komunikacija donesena na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi akt koji se može pobijati tužbom za poništenje, ona podliježe obvezi obrazlaganja propisanoj člankom 296. UFEU-a te, prema tome, organizatorima građanske inicijative mora omogućiti da utvrde sadržava li nedostatke i sudu Unije da izvrši svoj nadzor. Komisija mora, među ostalim, iznijeti pravne, političke i ostale razloge koji su je naveli na odluku da ne nastavi s postupkom vezanim uz prijedloge pravnih akata koji su podneseni spornom europskom građanskom inicijativom. Komisijina obveza da u komunikaciji usvojenoj na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 iznese razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja slijedom europske građanske inicijative predstavlja specifičan izraz obveze obrazlaganja koja je zadana na temelju navedene odredbe.

(t. 143., 147.)

10.    Vidjeti tekst odluke.

(t. 146.)

11.    Komunikacija donesena na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 o građanskoj inicijativi, koja ponavlja Komisijinu konačnu odluku da zakonodavcu Unije ne podnese prijedlog pravnog akta, mora biti predmet ograničenog nadzora suda Unije, kako bi se provjerilo, uz dostatnost obrazloženja, i postoje li, među ostalim, očite pogreške u ocjeni koje navedenu odluku čine nevaljanom. Naime, u okviru izvršavanja svoje ovlasti zakonodavne inicijative Komisija mora uživati široku diskrecijsku ovlast, s obzirom na to da je ona pomoću te ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a pozvana promicati opći interes Unije, provodeći eventualno složena arbitriranja između divergentnih interesa. Slijedi da Komisija mora uživati široku diskrecijsku ovlast u pogledu toga hoće li ili neće poduzeti djelovanja nakon europske građanske inicijative.

(t. 169., 170.)