Byla T‑561/14
European Citizens’ Initiative One of Us ir kt.
prieš
Europos Komisiją
„Institucinė teisė – Europos piliečių iniciatyva – Tyrimų politika – Visuomenės sveikata – Vystomasis bendradarbiavimas – Veiklos, kurią vykdant naikinami žmogaus embrionai, finansavimas iš Sąjungos lėšų – Komisijos komunikatas pagal Reglamento (ES) Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą – Ieškinys dėl panaikinimo – Procesinis veiksnumas – Aktas, kurį galima ginčyti – Nepriimtinumas iš dalies – Teisminė kontrolė – Pareiga motyvuoti – Akivaizdi vertinimo klaida“
Santrauka – 2018 m. balandžio 23 d. Bendrojo Teismo (antroji išplėstinė kolegija) sprendimas
1. Teismo procesas – Viešosios tvarkos išlyga grindžiamas nepriimtinumo pagrindas – Teismo „ex officio“ atliekamas patikrinimas
(Bendrojo Teismo procedūros reglamento 129 straipsnis)
2. Ieškinys dėl panaikinimo – Fiziniai ar juridiniai asmenys – „Locus standi“ – Subjekto, pavadinto „Europos piliečių iniciatyva“ ir neturinčio teisinio subjektiškumo, ieškinys – Nepriimtinumas
(SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa; Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 211/2011)
3. Ieškinys dėl panaikinimo – Aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį – Sąvoka – Aktai, sukeliantys privalomų teisinių pasekmių – Komisijos komunikatas, kuriuo patvirtintas jos sprendimas nepateikti teisės akto pasiūlymo, atsakant į Europos piliečių iniciatyvą – Įtraukimas
(ESS 11 straipsnio 4 dalis; SESV 263 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktas)
4. Ieškinys dėl panaikinimo – Aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį – Sąvoka – Aktai, sukeliantys privalomų teisinių pasekmių – Sprendimas atmesti prašymą – Įtraukimas – Sąlyga
(SESV 263 straipsnis)
5. Sąjungos pilietybė – Piliečių teisės – Piliečių iniciatyvos teikimas – Reglamentas Nr. 211/2011 – Komisijos pareiga imtis konkrečių veiksmų dėl piliečių iniciatyvos – Nebuvimas
(ESS 11 straipsnio 4 dalis ir 17 straipsnio 1–3 dalys; SESV 225, 241 ir 289 straipsniai; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 211/2011 1 konstatuojamoji dalis ir 10 straipsnio 1 dalies c punktas)
6. Institucijų aktai – Preambulė – Privalomoji teisinė galia – Nebuvimas
7. Sąjungos pilietybė – Piliečių teisės – Piliečių iniciatyvos teikimas – Reglamentas Nr. 211/2011 – Komisijos tyrimas – Pareiga atskirai pateikti teisines ir politines išvadas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 211/2011 20 konstatuojamoji dalis ir 10 straipsnio 1 dalies c punktas)
8. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Pareigos motyvuoti sprendimą vertinimas atsižvelgiant į bylos aplinkybes
(SESV 296 straipsnio antra pastraipa)
9. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Komisijos komunikatas, kuriuo patvirtintas jos sprendimas nepateikti teisės akto pasiūlymo, atsakant į Europos piliečių iniciatyvą
(SESV 296 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktas)
10. Ieškinys dėl panaikinimo – Pagrindai – Motyvų nebuvimas arba stoka – Pagrindas, kuris skiriasi nuo pagrindo dėl materialaus teisėtumo
(SESV 263 ir 296 straipsniai)
11. Sąjungos pilietybė – Piliečių teisės – Piliečių iniciatyvos teikimas – Reglamentas Nr. 211/2011 – Komisijos tyrimas – Komunikatas, kuriuo patvirtintas jos sprendimas nepateikti Sąjungos teisės aktų leidėjui teisės akto pasiūlymo – Teisminė kontrolė – Ribos
(ESS 17 straipsnio 1 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktas)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 53 punktą)
2. Iš pačios SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos matyti, kad pagal šią nuostatą ieškinį dėl panaikinimo gali pareikšti tik fiziniai asmenys ir subjektai, turintys teisinį subjektiškumą. Tačiau tam tikrais ypatingais atvejais subjektas, kuris pagal valstybės narės arba trečiosios valstybės teisę neturi teisinio subjektiškumo, vis dėlto gali būti laikomas juridiniu asmeniu, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, ir jam gali būti leidžiama pareikšti ieškinį dėl panaikinimo remiantis šia nuostata. Taip visų pirma yra tuomet, kai Sąjunga ir jos institucijos savo aktais ar veiksmais laiko nagrinėjamą subjektą atskiru subjektu, kuris gali turėti jam būdingas teises ir kuriam gali būti taikomi įpareigojimai ar apribojimai.
Todėl reikia pripažinti nepriimtinu ieškinį, kurį pareiškė subjektas „European Citizens’ Initiative“, kuris neturi teisinio subjektiškumo pagal valstybės narės arba trečiosios valstybės teisę ir nebuvo laikomas atskiru subjektu. Šiuo klausimu iš Reglamento Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos nematyti, kad jis suteikia teisinį subjektiškumą Europos piliečių iniciatyvai, aiškindamas ją kaip atskirą subjektą. Toks subjektas neturi procesinio veiksnumo Sąjungos teisme.
(žr. 58–63 punktus)
3. SESV 263 straipsniu grindžiamas ieškinys dėl panaikinimo gali būti teikiamas dėl visų aktų (nesvarbu jų pobūdis ar forma), kuriuos priima Sąjungos institucijos, kuriais sukeliama privalomųjų teisinių pasekmių, darančių įtaką ieškovo interesams ir iš esmės keičiančių jo teisinę padėtį.
Tokia nuostata taikoma ir pagal Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtam komunikatui, susijusiam su piliečių iniciatyva, kuriame Komisija pateikia savo galutinę nuostatą nepateikti teisės akto pasiūlymo dėl Europos piliečių iniciatyvos. Iš tiesų šiame komunikate pateikiama galutinė Komisijos pozicija, nes reaguodama į nagrinėjamą Europos piliečių iniciatyvą ji nusprendė neteikti teisės akto pasiūlymo ir apskirtai nesiimti dėl jos jokių veiksmų. Be to, šiuo komunikatu užbaigiama speciali procedūra, kurią ieškovai pradėjo ir vykdė pagal Reglamentą Nr. 211/2011, o jo priėmimas yra Komisijos pareiga. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad ginčijamas komunikatas sukelia privalomų teisinių pasekmių, kurios gali turėti įtakos organizatorių interesams ir tam tikru būdu pakeisti jų teisinę padėtį. Šis komunikatas sukėlė privalomų teisinių pasekmių, kurios gali paveikti apelianto interesus konkrečiai pakeisdamos jo teisinę padėtį.
Be to, ESS 11 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta piliečių teise siekiama sustiprinti Europos Sąjungos pilietybę ir sutvirtinti demokratinį Sąjungos veikimą, o jos galutinis tikslas – paskatinti piliečius dalyvauti demokratiniame gyvenime ir padaryti Sąjungą prieinamesnę. Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punkte numatytame komunikate suformuluoto Komisijos atsisakymo Sąjungos teisės aktų leidėjui pateikti pasiūlymą dėl teisės akto nepateikimas teisminei kontrolei neleistų pasiekti šio tikslo, nes dėl Komisijos savivalės pavojaus būtų atgrasoma nuo naudojimosi EPI mechanizmu, taip pat ir dėl šiam mechanizmui taikomų griežtų procedūrų ir sąlygų.
(žr. 68, 71, 77, 93 punktus)
4. Kiek tai susiję su nustatymu, ar esama akto, dėl kurio galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo, kai Komisijos aktas yra neigiamo pobūdžio, jis turi būti vertinamas atsižvelgiant į prašymo, į kurį juo buvo atsakyta, pobūdį. Konkrečiai kalbant, atsisakymas yra aktas, dėl kurio gali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnį, jei pagal šią nuostatą būtų galima skųsti aktą, kurį institucija atsisakė priimti. Tačiau yra kitaip, kai Komisijos sprendimas priimamas pagal Sąjungos reglamentu tiksliai apibrėžtą procedūrą, pagal kurią Komisija privalo priimti sprendimą, kai gauna privataus asmens pagal tą reglamentą pateiktą prašymą.
(žr. 85, 86 punktus)
5. Komisija neprivalo imtis konkrečių Europos piliečių iniciatyva pasiūlytų veiksmų. Iš tiesų teisėkūros iniciatyvos teisė, suteikta Komisijai pagal ESS 17 straipsnio 2 dalį ir SESV 289 straipsnį, reiškia, kad iš principo Komisija turi nuspręsti, ar pateikti teisėkūros procedūra priimamo akto pasiūlymą, ar jo nepateikti, ir prireikus nustatyti jo dalyką, tikslą ir turinį. Ši Sutartyse Komisijai suteikta beveik monopolinė teisėkūros iniciatyvos teisė paaiškinama jos funkcija, nurodyta ESS 17 straipsnio 1 dalyje, t. y. remti bendruosius Sąjungos interesus, taip pat jos nepriklausomumu, kurį pagal ESS 17 straipsnio 3 dalies trečią pastraipą ji turi vykdydama savo įsipareigojimus.
Šiai beveik monopolinei teisei neturi įtakos ESS 11 straipsnio 4 dalyje numatyta teisė pateikti Europos piliečių iniciatyvą. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad Sąjungos steigiamosios valdžios ketinimas nesuteikti teisėkūros iniciatyvos teisės EPI mechanizmui patvirtinamas Reglamento Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos 1 konstatuojamojoje dalyje, pagal kurią EPI suteikta teisė iš esmės prilyginama Europos Parlamentui pagal SESV 225 straipsnį ir Tarybai pagal SESV 241 straipsnį suteiktai teisei. Parlamento arba Tarybos prašymas neįpareigoja Komisijos pateikti pasiūlymo dėl teisės akto. Tokį steigiamosios valdžios ketinimą taip pat patvirtina pati Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punkto formuluotė. Tokios išvados nepaneigia tai, kad minėto reglamento 4 straipsnyje yra numatyta pasiūlytos Europos piliečių iniciatyvos registracijos procedūra.
Europos piliečių iniciatyvos mechanizmo tikslas – paraginti Komisiją, kad ši, neviršydama savo įgaliojimų, pateiktų pasiūlymą dėl akto; tai, kad Komisijai leista turėti plačią diskreciją įgyvendinant turimą teisėkūros iniciatyvos teisę, neprieštarauja šiam tikslui.
(žr. 109–111, 113, 114, 116, 124 punktus)
6. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 128 punktą)
7. Kadangi pareiga atskirai pateikti teisines ir politines išvadas, paminėta Reglamento Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos 20 konstatuojamojoje dalyje, nėra numatyta šio reglamento 10 straipsnio 1 dalies c punkto tekste, pirmenybė turi būti teikiama pastarojo turiniui. Remiantis tuo, darytina išvada, kad rengdama šioje nuostatoje numatytą komunikatą Komisija neturi tokios pareigos. Bet kuriuo atveju, net jei Komisija teisiškai būtų įpareigota atskirai pateikti teisines ir politines išvadas pagal Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimamame komunikate, ši pareiga yra tik formalumas, tad dėl jos nesilaikymo minėtas komunikatas neturėtų būti naikinamas.
(žr. 130, 131 punktus)
8. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 141, 142, 144, 145 punktus)
9. Kadangi pagal Reglamento Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtas komunikatas yra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo, jam taikoma SESV 296 straipsnyje numatyta pareiga motyvuoti, kad Europos piliečių iniciatyvos organizatoriai galėtų nustatyti, ar jame yra trūkumų, o Sąjungos teismas – vykdyti jam pavestą kontrolę. Komisija turi, be kita ko, pateikti teisines, politines ar kitas priežastis, paskatinusias ją nuspręsti neatsižvelgti į tris ginčijamos Europos piliečių iniciatyvos pasiūlytus teisės aktų pakeitimus. Komisijos pareiga pagal Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtame komunikate nurodyti priežastis, dėl kurių ji reaguodama į Europos piliečių iniciatyvą imasi veiksmų arba jų nesiima, yra speciali minėtoje nuostatoje nustatytos pareigos motyvuoti išraiška.
(žr. 143, 147 punktus)
10. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 146 punktą)
11. Pagal Reglamento Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos 10 straipsnio 1 dalies c punktą priimtas komunikatas, kuriame patvirtintas galutinis Komisijos sprendimas nepateikti teisės akto pasiūlymo Sąjungos teisės aktų leidėjui, turi būti ribotos Sąjungos teismo kontrolės, kurią atliekant tikrinama ne tik tai, ar motyvavimas yra pakankamas, bet ir ar nėra padaryta akivaizdžių minėtam sprendimui neigiamos įtakos turinčių vertinimo klaidų, objektas. Iš tiesų, įgyvendindama savo teisėkūros iniciatyvos teisę, Komisija turi turėti plačią diskreciją, nes pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį įgyvendindama ją ji turi remti bendruosius Sąjungos interesus, galbūt derindama sunkiai suderinamus skirtingus interesus. Vadinasi, Komisija turi turėti plačią diskreciją, kad nuspręstų, ar imtis veiksmų reaguojant į Europos piliečių iniciatyvą.
(žr. 169, 170 punktus)